Рекомендации по совершенствованию процедур проведения конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд

осуществления действенного контроля за формированием и реализацией плана социально-экономического развития региона.

Очевидно, что система государственного регионального заказа, как любая экономическая система испытывает влияние внешних и внутренних факторов (рис.3.) Ученые Фильченков В.А. Проблемы управления областным государственным заказом. // Конкурсные торги, 2001, апрель. сходятся во мнении, что среди внешних факторов по отношению к системе можно выделить: государственную экономическую и социальную политику; федеральное и региональное законодательство; рынок производства и реализации закупаемых товаров и их аналогов; рынки дополнительных услуг (складирование, транспортировка, контроль, страхование, аудит, консалтинг и т.д.); информационное поле, т.е. совокупность и качество информации, связанной с формированием, размещением и исполнением госу государственного регионального заказа.

Представляется логичным учесть, наряду с внешними факторами, влияние внутренних факторов, таких как персонал, в т.ч. имеющий специальную подготовку; финансовые средства и порядок финансирования; информационная подсистема (объем и качество информации о формировании и размещении госзаказа, ее доступность для элементов системы); материально-технические ресурсы и др.

На наш взгляд, не вызывает сомнения тот факт, что все российские регионы имеют свои особенности, и поэтому системы государственного областного заказа существенно отличаются друг от друга. Однако можно выделить и общие моменты и попытаться построить наиболее рациональную модель системы государственного регионального заказа.



Рис.3. Внешние и внутренние факторы, влияющие на систему государственного регионального заказа

Для более полного описания системы государственного регионального заказа удобно выделить следующие элементы этой системы:

· субъекты системы государственного регионального заказа;

· потоки товаров (направления перемещения товаров, работ, услуг между субъектами);

· потоки денежных средств;

· потоки информации.

Основными субъектами системы являются:

1. Товаропроизводители.

2. Потребители - строго установленный перечень бюджетных организаций и учреждений, обеспечение которых является обязанностью правительства области.

3. Государственные заказчики - структурные подразделения исполнительного органа власти региона или государственные учреждения, на которых правительством области возложены права и ответственность по эффективному обеспечению поставок продукции для региональных нужд.

Общая схема взаимодействия структур, задействованных в системе регионального заказа, а также характер и направления информационных, материальных и финансовых потоков представлены на рис. 4. Нетрудно заметить, что в основу предлагаемого механизма заложено взаимодействие четырех сфер хозяйственной жизни: финансовых органов, бюджетных организаций, предприятий поставщиков и региональных органов исполнительной власти, которые вместе и определяют характер и направления всех потоков.

Проанализировав модели системы государственного заказа регионов страны Приказчиков А. Эволюция системы закупок в Самарской области. // Конкурсные торги, май-июнь 2001; Закупки в Санкт-Петербурге.// Конкурсные торги, 2000, январь-февраль., автор предлагает использование следующей логико-структурной модели регионального заказа (см. рис.5.).

Предложенная логико-структурная модель системы регионального заказа состоит из десяти подсистем, в рамках которых осуществляются решения всех задач, возложенных на систему. Все подсистемы через выходные параметры информационно увязаны между собой и обеспечивают полное функциональное покрытие процесса формирования и размещения регионального заказа.

Подсистема мониторинга цен на продукцию направлена на формирование баз данных о размере рыночных цен на продукцию, поставляемую в рамках регионального заказа. Она предназначена для постоянного слежения как за изменениями на различных рынках области, так и других регионов страны, и своевременного внесения корректировок в выдаваемую информацию, от качества, полноты и своевременности которой зависит эффективность функционирования системы в целом. Это обусловлено тем, что в подсистеме отражаются все входные информационные потоки, влияющие на характер и вид выходных параметров. Информация данной подсистемы используется в подсистемах обеспечения проведения конкурсов и контроля за целевым использованием бюджетных средств и расчета эффективности их использования.

Подсистема справочной информации общего пользования. Подсистема осуществляет выдачу справочной информации о ценах на продукцию, производителях и поставщиках всем заинтересованным субъектам системы регионального заказа

Подсистема формирования общесистемных справочников. Подсистема осуществляет централизованное составление справочников продукции с определением прогнозных контрактных цен на товары. Данная информация формируется в подсистеме мониторинга цен на продукцию. Разрабатываются справочники:

продукции и цен;

государственных заказчиков;

потребителей;

поставщиков;

банков и др.

Данная информация необходима для обеспечения согласованности действий всех структур и служб в процессе функционирования регионального заказа.

4. Подсистема разработки баланса спроса и предложения. Подсистема осуществляет разработку баланса спроса и предложения с целью определения обеспеченности региона всеми видами ресурсов и внесения соответствующих корректировок в процесс формирования бюджета области.

5. Подсистема формирования регионального заказа. Подсистема осуществляет разработку финансового плана региона на основе увязки потребностей в продукции для обеспечения государственных нужд с объемом финансовых ресурсов, планируемых к привлечению в областной бюджет в рассматриваемом периоде. На этом этапе осуществляется определение приоритетов социально-экономического развития региона, которые используются в подсистеме реализации и размещения регионального заказа.

6. Подсистема формирования и реализации целевых комплексных программ. Подсистема предназначена для организации работ по управлению региональными и федеральными целевыми программами с целью обеспечения комплексного социально-экономического развития региона. Целевые комплексные программы являются инструментом решения совокупности задач различного уровня на основе анализа исходной ситуации и путей ее улучшения. В настоящее время признанным Пикан И. Программно-целевой подход к формированию госзаказа. // Материально-техническое снабжение, 1990, № 2, с. 14-20. является положение о том, что объектами применения программно-целевого метода планирования и управления выступают комплексные проблемы, возникающие в ходе развития социально-экономических систем всего государства, его административно-территориальных единиц, производственно-отраслевых систем, объединений и предприятий. Планы решения таких проблем и представляют собой целевые комплексные программы. Федеральные или региональные целевые программы - увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам реализации комплекс НИОКР, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, имеющих федеральное или региональное значение, которые обеспечивают эффективное решение целевых задач, установленных правительством РФ, региона.

Подсистема выполняет функции:

ведения банка данных проблем для разработки региональных целевых комплексных программ;

ведения паспортов реализованных целевых комплексных программ;

формирование каталога реализованных целевых комплексных программ;

формирование потребностей для целевых комплексных программ;

формирование заказов для целевых комплексных программ;

учет хода исполнения целевых комплексных программ;

контроль за средствами, выделенными для реализации целевых комплексных программ.

Подсистемы 5 и 6 взаимодействуют с системой формирования регионального бюджета при разработке расходной части бюджета и подсистемой обеспечения проведения конкурсов и предварительного квалификационного отбора поставщиков, выдавая в эту подсистему номенклатуру товаров для государственных нужд региона, обеспеченную финансами.

7. Подсистема размещения и реализации регионального заказа. Подсистема предназначена для исполнения плана, разработанного в подсистеме формирования регионального заказа, на основе его размещения среди предприятий и организаций всех форм собственности. Осуществляется это посредством конкурсного отбора претендентов и заключения контрактов с теми, кто предложил самые выгодные условия.

Подсистема осуществляет функции:

формирования базы предприятий на поставку продукции для государственных нужд региона;

формирования ведомости предварительного размещения сводного заказа;

ведения базы данных конкурсов;

формирования ведомости сводного государственного заказа и ее фрагментов по государственным заказчикам;

формирования отчетной информации о результатах размещения и исполнения государственного заказа.

Размещение государственного заказа осуществляется на конкурсных торгах, проводимых различными способами (см. рис. 6.).

Размещение заказа осуществляется на основе следующих принципов:

- расширения и стимулирования участия в социально-экономическом развитии региона предприятий, расположенных на данной территории;

- развитие добросовестной конкуренции среди поставщиков;

- обеспечение максимальной эффективности закупок.

8. Подсистема обеспечения проведения конкурсов и предварительного квалификационного отбора.

Функциями подсистемы являются:

ведение базы данных документов, переданных претендентами для предварительного квалификационного отбора;

формирование сводного протокола по результатам предварительного квалификационного отбора;



Рис. 6. Способы проведения конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд

ведение справочной информации по порядку, составу и другим условиям подготовки конкурсной документации;

ведение базы данных участников конкурса;

ранжирование предложений участников по критериям отбора и определение победителей конкурса;

формирование сводной ведомости участников конкурса.

9. Подсистема поддержки отдельных производств. Подсистема ориентированна на формирование благоприятных условий предприятиям-поставщикам продукции для региональных нужд. При размещении регионального заказа государственные заказчики должны предусматривать выделение фиксированной доли заказа для отдельных категорий товаропроизводителей, нуждающихся в государственной поддержке.

Государственная поддержка также осуществляется в форме:

выдачи областных гарантий инвесторам, которые согласны вложить определенные средства в экономику региона, но не делают этого по причине нестабильности рынка ссудного капитала в регионе. В этом случае поддержка осуществляется на основе конкурсного отбора инвестиционных проектов предприятий-претендентов. По итогам конкурса правительство формирует региональную инвестиционную программу, которая включается в план социально-экономического развития региона;

выдача краткосрочных бюджетных ссуд и др.

В рамках подсистемы осуществляется:

ведение базы данных инвестиционных проектов;

составление обоснования на осуществление государственной поддержки;

контроль возвратности кредитных средств;

10. Подсистема контроля за целевым использованием бюджетных средств и расчета эффективности их использования. Подсистема предназначена для определения эффективности закупок продукции, выявления нарушения в ходе реализации всех этапов регионального заказа и подведения итогов в конце бюджетного периода.

Предложенная логико-структурная модель системы государственного регионального заказа, по мнению автора, является наиболее оптимальной для использования, так как она:

· соответствует требованиям, предъявляемым к подобным моделям в зарубежных странах;

· аккумулирует опыт построения систем формирования и размещения государственного регионального заказа различных областей России;

· охватывает все сферы хозяйствования при осуществлении работ по формированию и реализации регионального заказа и сможет обеспечить как исполнение функций, возлагаемых на систему в целом, так и процесс эффективного управления ресурсами социального развития региона.2.2 Процессуально-технологические особенности проведения конкурсных государственных закупок и выработки адекватных управленческих решений

Смена парадигмы управления, принципов и инструментов, с помощью которых она действует на экономику государства, привела к тому, что потребовался пересмотр технологий управления в каждой конкретной области экономики. Очевидно, что без такого пересмотра все произошедшие изменения будут формальными, и не будут поспособствовать выходу экономики всей страны на качественно новый уровень развития. Сказанное в полной мере справедливо применительно к объекту нашего исследования, со всей уверенностью можно утверждать, что и здесь необходимо радикально изменять технологии управления. Поэтому проведенное исследование необходимо дополнить более подробной технологической схемой проведения процедур конкурсной закупки продукции для государственных нужд в тесной взаимосвязи с вопросами выработки соответствующих управленческих решений. Это связано, прежде всего, с тем, что процедуры проведения государственных закупок, и, соответственно, решения, принимаемые в ходе них, не лишены недостатков, которые мы, попытаемся выявить и предложить меры по их устранению.

Не вызывает сомнения тот факт, что по мере усложнения экономических отношений усложняются и процедуры заключения контрактов на закупку продукции для государственных нужд, а также их содержание. Процедуры заключения контрактов часто становятся такими продолжительными и сложными, а затраты - трудоемкими и дорогостоящими, что для построения производственно-хозяйственных отношений необходимо использовать специальные методы, правила, навыки, учитывать множество требований экономического и технологического характера и, безусловно, соблюдать действующее законодательство.

Метод заключения контрактов на конкурсной основе при всей очевидной эффективности не свободен от недостатков. Его совершенствование требует решения многих проблем, а также разработки и использования нормативно-методических документов и правовых актов Абдрахимов Д. Прогулки среди граблей. // Конкурсные торги, 2000, июнь.. Так, ученые отмечают А. Резник Технологии управлении конкурсными торгами// Конкурсные торги, 2000, январь-февраль., что уже появляются определенные технологии управления конкурсными закупками, целью которых является не только преодоление возникающих проблем при организации и проведении конкурсных торгов, но и сокращение продолжительности всех процедур торгов, а значит, и повышение их эффективности. Такие современные технологии управления конкурсами как механизмы решения соответствующих проблем позволяют увеличить эффективность, сократить продолжительность периода организации и проведения торгов, более качественно разработать содержание контракта, блокировать рисковые ситуации как заказчику, так и подрядчику, принимать оптимальные управленческие решения, выполнять их и т.д.

Основываясь на классификации множества технологий по признаку степени использования новейших достижений науки и техники, представляется возможным выделить три вида технологий управления конкурсами по закупке продукции для государственных нужд (см. рис.7.):

1. Основным видом технологии управления конкурсными торгами является технология, эволюционно сформировавшаяся из совокупности произвольных методов, способов, приемов и правил, нормативных актов и зарубежного опыта, которые отвечали и частично отвечают сегодня потребностям подавляющего большинства конкурсных торгов. По происхождению, содержанию, разнообразию подходов к организации и проведению торгов, наличию множества нормативно-методических документов, отсутствию единой терминологической базы и другим факторам такие технологии называются рутиннымиА. Резник Технологии управлении конкурсными торгами// Конкурсные торги, 2000, январь-февраль. .



Рис. 7. Классификация технологий управления конкурсными закупками продукции для государственных нужд

Рутинные технологии характеризуются различными авторами, как технологии с малой наукоемкостью, большой продолжительностью процедур торгов, низким уровнем достоверности оценки конкурсных предложений, малой экономической эффективностью или полным ее отсутствием, терминологической неразберихой и пр. Рутинные технологии используют, как правило, необобщенный опыт торгов в разных сферах деятельности и субъективные (экспертные) методы отбора претендентов на участие в торгах и оценки предложений соискателей торгов. Эти технологии принято разделять на три типа Абдрахимов Прогулки среди граблей. // Конкурсные торги, 2000, июнь, с.34.:

· стихийные - совокупность традиционно сложившихся методов, способов, привил на базе реальной практики и необобщенного опыта торгов, а также основывающиеся на общем опыте и здравом смысле субъектов управления конкурсными торгами;

· шаблонные - технологии, базирующиеся на утвержденных правовых актах, отраслевых (ведомственных) нормативно-методических документах, собственных методиках, ставших внутренним стандартом предприятия;

· смешанные - технологии, использующие приемы стихийных и шаблонных технологий.

2. Сокращение продолжительности процедур по организации и проведению конкурсных торгов и соответствующее повышение их общей экономической эффективности диктует необходимость разработки информационных технологий управления конкурсами (ИТУК) в области создания основных фондов (преимущественно за счет капитального строительства) и закупок продукции. ИТУК - это совокупность процессов, методов, способов и компьютерных средств поиска, обнаружения, сбора, хранения и накопления информации, информационных ресурсов и качественное преобразование их в релевантную, т.е. собранную под конкретную задачу, информацию, адресно-адаптированную и принудительно направленную субъектом управления на изменение состояния процедур организации и проведения конкурсных торгов с целью повышения их общей экономической эффективности Автоматизация торгов на закупку продукции для государственных нужд.// Конкурсные торги, 2000, сентябрь, с. 23.. ИТУК является встроенной системой в базовую технологию управления конкурсами.

Информационные технологии используют информационные ресурсы и релевантную информацию как тезаурусы (массивы текстовой информации) - «строительные блоки» при формировании содержания конкурсной документации и разработке конкурсного предложения, а также как справочные данные. Информационные технологии в качестве информационных ресурсов и релевантной информации применяют А. Резник Технологии управлении конкурсными торгами// Конкурсные торги, 2000, январь-февраль.:

- стандарты собственного предприятия, которые могут быть в виде: объявления о торгах; основных условий или требований, предъявляемых к конкурсным предложениям; технической и коммерческой частей конкурсной документации и конкурсного предложения; реквизитов организатора и соискателя конкурсов; бланков (форм, формуляров) различного рода документов; перечня критериев, по которым оценивается предложение; проектов протоколов совещаний и т.д.;

информацию о рыночных ценах на аналогичные товары, работы и услуги, которые публикуются в печати, статистических отчетах, распространяются в глобальных сетях (электронная почта, internet, ВВС и др.) и других источниках информации;

нормы трудоемкости, средний уровень заработной платы, нормы накладных расходов, нормы амортизационных отчислений, налоговых отчислений, таможенных пошлин и акцизов и т.д.;

правовые и нормативно-методические документы, в т.ч. международные, регламентирующие порядок организации и проведения конкурсов;

перечень организаций - деловых партнеров при реализации предмета конкурса в случае выигрыша;

перечень организаций-изготовителей продукции, являющейся предметом конкурса;

реквизиты газет и журналов, публикующих объявления о конкурсах, методические материалы и т.д.;

программные комплексы, позволяющие автоматизировать работы при подготовке конкурсной документации;

проект контракта;

банк данных о специалистах по проведению конкурсов; реквизиты агентств и физических лиц, которые профессионально занимаются переводами с иностранных языков на русский и наоборот. В настоящее время ИТУК находится в состоянии активного развития.

Повышение эффективности конкурсов, осуществляемых на базе информационной технологии управления, достигается за счет:

· ускорения процедур конкурсов, а значит, сокращения их общей продолжительности;

· автоматизированной предметной селекции информационных ресурсов и информации в крупных ее массивах;

· возможности более оперативного принятия обоснованных решений.

ИТУК относятся к крупным системам управления, базирующимся на использовании средств вычислительной техники, применении информационно-измерительных систем и современных средств связи, обладают крупнейшими массивами информационных ресурсов, готовых к использованию. Следовательно, эти технологии требуют серьезных и специфичных подходов к проектированию информационного обеспечения.

3. Информационно-аналитическая технология управления конкурсами - это расширенно-активная ИТУК. Она отличается от информационной технологии несколькими дополнительными активными блоками, решающими задачи аналитического характера, к которым относятся:

1. экономическая оценка и социальное обоснование целесообразности заключения контрактов на конкурсной основе;

2. автоматизированный анализ правильности оформления конкурсного предложения;

3. автоматизированное определение интегрального показателя оценки конкурсного предложения без права доступа организаторов конкурса;

4. снижение влияния субъективных факторов в процессе «вмешательства» (лоббирования) в период процедурных изменений (управления), отбора претендентов и оценки оферт за счет использования безэкспертных систем, основанных на математической теории распознавания образцов;

5. расчет экономической эффективности конкурсного предложения как бизнес-плана соискателя конкурса;

6. выработка рекомендаций по формированию критериев оценки конкурсного предложения и их количественное определение;

7. накопление информации в электронном архиве и использование ее как базы данных для постоянного анализа и последующих конкурсов и пр.

Информационное обеспечение информационно-аналитической технологии управления конкурсами - это поддержка процессов управления процедурами конкурсов средствами систем баз данных и знаний с постоянным автоматизированным анализом состояния перечисленных процедур Развитие электронных торгов.// Конкурсные торги, 2000, сентябрь, с. 32.. Эффективность информационного обеспечения достигается путем концентрации в базах данных, кроме релевантной информации, программных блоков, решающих задачи повышения интеллектуального уровня информационных систем за счет средств баз данных, а также за счет качества применяемых каналов связи при обмене информацией.

В настоящее время информационно-аналитические технологии управления конкурсами находятся в стадии научных исследований и формирования основных концептуальных положений Абдрахимов Д. Прогулки среди граблей. // Конкурсные торги, 2000, июнь.. Информационные и информационно-аналитические технологии управления конкурсами относятся к инновационным технологиям, это наиболее современные механизмы инновационной деятельности, направленные на создание и реализацию новшеств, которые оказывают влияние на качественные изменения в сфере конкурсов. Такие технологии обеспечивают рациональное использование материальных и других ресурсов в обществе. В отличие от рутинных, эти технологии характеризуются высокой наукоёмкостью, что позволяет значительно повысить эффективность конкурсов, достоверность определения победителя, утвердить в обществе здоровую конкуренцию.

Специально проведенные автором исследования позволили прийти к выводу, что в России в настоящее время чаще всего используются рутинные технологии. Это связано, прежде всего, с тем, что сама практика проведения конкурсов у нас еще не развита. Но есть уже и положительные сдвиги В. Толоконский. Электронные торги в Новосибирске - это аукцион наоборот. Российская газета, 16 мая 2002.: идет процесс разработки автоматизированных программ управления конкурсами, которые ускорят процесс их проведения и помогут выйти на новый качественный уровень управления ими. Принципиально важно, что переход к новым технологиям конкурсных закупок позволяет более обоснованно принимать рациональные решения, касающиеся потребностей государства и способов их эффективного удовлетворения.

Принятие решений важно рассматривать в двух аспектах: с точки зрения сущности и содержания решения и с точки зрения процесса принятия решения Гурней. Б. Введение в науку управления. М.: Прогресс, 1969, с 360-363. . Если аспекты возникновения управленческих решений в большей степени характеризуют их смысловое содержание, поиск и выбор наилучших вариантов, оценочный момент, то процесс решений связан с «техникой» и «технологией» выработки решений. Имеется в виду строго определенная процедура подготовки и обсуждения проектов решений и их утверждения, опирающаяся на систему правовых норм и организационных обычаев.

Нетрудно представить себе, в какой степени отсутствие процедуры осложнило бы подготовку решений, снизило бы степень обязательности участия в данной работе различных управляющих субъектов и должностных лиц, их ответственность. Существенное ослабление организующего начала, несомненно, привело бы к ограничению действенности самих решений, к снижению их качества, к возможным нарушениям законности Тихомиров Ю.А. Управленческие решения. М.: Наука, 1972. с. 183..

Отсутствие хорошо разработанной процедуры подготовки и принятия управленческих решений является свидетельством нестабильности и отсталости управляющей системы, господства в ней волюнтаристских методов. Конечно, нельзя считать само наличие процедур абсолютной гарантией против управленческого своеволия. Однако, четкость и завершенность процедур, несомненно, снизит риск произвола (коррупции).

В теории управления есть понятие "повторяющихся задач", которые характеризуются тем, что процедуры их решения могут строиться на основе полного описания действий и операций, которые совершаются участниками процесса принятия решений на всех этапах его осуществления. Эти процедуры определяют лишь наиболее принципиальные правила организационного взаимодействия и выбора методов аналитической работы соответствующими руководителями и специалистами с учетом важнейших аналитических шагов, применяемых для всех типов управленческих решений Планкетт Л., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений. М.: Экономика, 1984, с. 63, 98.. Следует отметить, что указанные признаки в достаточной мере характеризуют и упомянутые в настоящей работе (п.1.1.) программируемые решения, что позволяет, на наш взгляд, с определенной долей условности поставить между этими понятиями знак равенства.

Применительно к закупкам продукции для государственных нужд правомерно утверждать, что такие закупки зачастую носят характер повторяющейся задачи, так одну и туже продукцию приходится закупать неоднократно, а значит решения, принимаемые в процессе организации и проведения конкурсов на размещение государственного заказа, можно отнести к программируемым решениям. Следовательно, процедуры действий заказчика при государственных закупках должны быть централизованно унифицированы с тем, чтобы процедуры принятия решений определяли строгую последовательность действий и операций, которые совершаются участвующими в этой деятельности звеньями управления и работниками с целью получения оптимальных по содержанию решений.

Для правильного понимания процесса государственных закупок и выработки наиболее оптимальной процедуры действий заказчика при подготовке и проведении конкурса на размещение государственного заказа необходимо условно выделить в этом процессе четыре этапа, соответствующих четырем группам решений, принимаемых на каждом из этих этапов. При этом предполагаемый в настоящей работе перечень решений, подготавливаемых в процессе государственных закупок, не претендует на то, чтобы называться исчерпывающим. Автор отдает себе отчет в известной условности рекомендуемого списка решений. Очевидно, что принятие любого решения можно разбить на ряд других решений, которые носят вспомогательный характер по отношению к основному. Нами выбраны, поэтому наиболее значимые, на наш взгляд, решения, принятие которых играет определяющую роль для всего процесса государственной закупки. Помимо этого, среди всех решений выделены те, которые создают для участников конкурса наиболее значимые последствия.

Критериальным основанием для предлагаемого нами объединения решений в четыре группы служит то обстоятельство, что решения, каждой из классификационных групп принимаются в один и тот же временной промежуток и знаменуют собой один из этапов процесса закупок. Кроме того, принимаемые на одном этапе решения должны, по нашему мнению, оформляться в одном документе. С учетом сказанного, принимаемые в процессе закупок решения можно проклассифицировать следующим образом (см. табл. 2). Проведем конструктивно-критический анализ порядка принятия каждого из вышеуказанных решений, исходя из выделенных в параграфе 1.2. стадий принятия управленческих решений. Это необходимо, чтобы не только разобраться с существующим порядком осуществления государственных закупок, проводимых на конкурсной основе, но и оценить его с точки зрения соответствия требованиям, предъявляемым к процедурам принятия управленческих решений, а также наметить основные направления его совершенствования. Процесс принятия решения о предмете закупки начинается с оценки и анализа управленческой ситуации. Рассмотрим, как это происходит согласно закону «О государственном материальном резерве». В соответствии с буквой закона, в задачи федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление государственным резервом, входит периодическое

Таблица 2. Классификация и общая характеристика решений о конкурсных госзакупках

Группы решений	Основания принятия решений	Документы, фиксирующие решение	Содержание решения
1. Решение о предмете закупки и о применении одной из предусмотренных процедур закупки	- потребность в продукции; - характеристика закупаемой продукции; -стоимостной объем закупки; - цели закупки и ситуация в которой она осуществляется	- приказ органа исполнительной власти; - протокол заседания конкурсной комиссии	-определение предмета закупки; -выбор конкретного способа закупки; -утверждение состава конкурсной комиссии; -утверждение состава рабочей группы; -составление перечня необходимых оргмероприятий; - определение сроков подготовки конкурсной документации
2. Решение об утверждении критериев квалификационного отбора участников конкурса и механизма определения победителя	- законодательство РФ; - интересы заказчика продукции; - характеристика закупаемой продукции	- конкурсная документация, утвержденная приказом органа исполнительной власти	- определение критериев для прохождения поставщиками квалификационного отбора; - формирование критериев определения победителей конкурса
3. Решение о результатах квалификационного отбора	- информация и документы, предоставленные поставщиками	- протокол заседания конкурсной комиссии	- определение поставщиков, прошедших квалификационный отбор
4. Решение о победителе конкурса	- критерии определения победителя конкурса; - конкурсные предложения поставщиков	- протокол заседания конкурсной комиссии; - государственный контракт	- определение поставщика, подавшего наилучшее конкурсное предложение

т.е. выпуск материальных ценностей из государственного резерва в связи с истечением установленного срока их хранения, хранения тары, упаковки, а также вследствие возникновения обстоятельств, могущих повлечь за собой порчу или ухудшение качества хранимых материальных ценностей до истечения установленного срока их хранения, при одновременной поставке и закладке в государственный резерв равного количества аналогичных материальных ценностей.

В свете сказанного становится транспарентным следующий аспект, подлежащий учету при оценке и анализе данной конкретной ситуации: необходимо постоянно и четко отслеживать состояние материальных ценностей, находящихся в государственном резерве с тем, чтобы своевременно и с наибольшей эффективностью принимать решение об освежении продукции.

Правильные и всесторонние оценка и анализ ситуации значительно облегчают принятие решения и являются определяющими для следующих стадий, связанных с разработкой и оценкой альтернативных вариантов. В нашем случае оценка и анализ ситуации происходят в плоскости выяснения потребностей, на удовлетворение которых направлена предстоящая закупка. Целью принятия решения о предмете закупки является выяснение количественных и качественных характеристик закупаемой продукции, которые могут в наибольшей степени удовлетворить соответствующие потребности государства.

На основании полученных в результате оценки и анализа управленческой ситуации выводов происходит разработка альтернативных вариантов решения о предмете закупки. Различные варианты могут отличаться друг от друга по номенклатуре закупаемой продукции, по качественным характеристикам и другим показателям.

Заказчик оценивает представленные варианты решения с точки зрения возможности удовлетворения его потребностей, которые послужили отправным пунктом для начала процесса закупки. Оценка должна производиться с учетом всевозможных ограничений, способных оказать влияние на тот или иной вариант решения. Такими ограничивающими факторами следует считать внезапное ухудшение качества продукции, заложенной в материальный резерв, в связи с обстоятельствами непреодолимой силы, из-за чего руководитель федерального органа исполнительной власти, осуществляющий управление государственным резервом, должен принять решение в минимальные сроки, т.е. в условиях, когда ресурс времени ограничен.

В качестве другого ограничения следует назвать отсутствие спроса на продукцию, подлежащую выпуску из государственного резерва в связи с ее освежением, в регионе, где осуществляется ее хранение. Препятствием может явиться, наоборот, повышенный спрос на соответствующую продукцию, носящую социальную значимость для региона, в связи с чем ее приобретение может быть связано с определенными трудностями.

Результатом оценки альтернативных вариантов становится принятие решения о закупке той или иной продукции для государственных нужд с определенными качественными характеристиками, т.е. решение о предмете закупки.

Одновременно с этим решается вопрос об избрании одной из предусмотренных процедур закупки, и в зависимости от избранного вида закупки строятся все дальнейшие действия органа государственного управления. Можно говорить о том, что в принятии данного решения стадия разработки альтернатив о применении той или иной процедуры закупки отсутствует, поскольку исчерпывающий перечень таких альтернатив предусмотрен ЗакономФедеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-Фз « О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»// Собрание законодательства Российской федерации №19 от 10 мая 1999 г. .

Рекомендуются семь различных способов закупки продукции для государственных нужд (см. таб. 3.).

При выборе одной из перечисленных альтернатив организатор конкурса должен руководствоваться нормативно установленными критериями. В качестве оснований применения того или иного способа закупки Законом определены, например, обстоятельства, связанные с характеристиками закупаемой

Таблица 3.

Способы закупки продукции для государственных нужд.

Разновидности альтернативных вариантов закупки	Характеристика закупаемой продукции	Количество поставщиков	Примечание
1.Открытые конкурсные торги	Продукция не сложная, ее производство носит массовый характер	Не ограничено	Наиболее распространенный способ. Хорошо разработаны процедуры проведения.
2. Двухэтапные конкурсные торги	Технически сложная продукция	Ограничено по причине специфики закупаемой продукции	Проводятся в два этапа.
3.Закрытые конкурсные торги	Любая, продукция производимая ограниченным кругом поставщиков	Состав поставщиков известен заранее
4. Специализированные закрытые конкурсные торги	Закупается продукция для нужд обороны или государственной безопасности	Состав поставщиков известен заранее
5. Запрос котировок	Несложная	Состав поставщиков не ограничен, минимум три	По продукции должен иметься сложившийся рынок, стоимость закупки не должна превышать 2500 МРОТ
6.Закупка из единственного источника	Любая	1 поставщик	Применяется в случаях, когда: - стоимость закупки не превышает 2500 МРОТ; - возникает чрезвычайная ситуация; - по требованиям стандартизации с ранее закупленной продукцией
7.Внутренние конкурсные торги	Любая	Состав поставщиков ограничен отечественными поставщиками.

продукции. Так, сложность предмета закупки, требующего представления подробных технических спецификаций, либо необходимость проведения научных исследований, экспериментов, изысканий или разработок, за некоторым исключением является основанием проведения закупки в форме двухэтапных торгов. Применение данного способа закупки имеет место также в случаях, если поставщики не представили заявки на участие в конкурсе или все указанные заявки отклонены организатором конкурса.

В другом случае уровень технической сложности или специальный характер закупаемой продукции, а также то обстоятельство, что продукция может быть закуплена только у ограниченного круга поставщиков, являются основанием для проведения закрытого конкурса.

Определенные последствия связаны также с ценой заключаемого государственного контракта. При этом «барьером» является цена в 2500 установленных Законом размеров минимальной месячной оплаты труда.

Следующей группой оснований, имеющих значение для выбора способа закупки, являются обстоятельства, связанные с целями закупки и с ситуацией, в которой осуществляется государственная закупка. Так, при приобретении продукции для нужд национальной обороны или для обеспечения национальной безопасности в части, составляющей государственную тайну в соответствии с законодательством Российской Федерации, должны проводиться специализированные закрытые конкурсные торги.

Наличие срочной потребности в продукции при условии, что обстоятельства, обусловившие срочную потребность, невозможно было предусмотреть заранее, и они не явились результатом медлительности действий заказчика, а также, независимо от этого условия, либо чрезвычайных обстоятельств, выступают основанием для применения метода закупки у единственного источника. Этот способ закупки возможен также в случаях, если продукция может быть закуплена только от одного поставщика, либо единственный поставщик обладает исключительными правами в отношении данной продукции и т.д. Не приводя весь перечень предусмотренных критериев, отметим лишь, что для применения некоторых процедур закупок помимо наличия предусмотренных оснований требуется согласование с Минэкономразвития Российской Федерации.

Проведенное исследование дает основание для заключения о том, что, стадия оценки альтернативных вариантов и выбора наиболее приемлемого из них при принятии решения о способе закупки предопределены тем фактом, что критерии, по которым применяется тот или иной способ закупки определены достаточно четко. Следовательно, содержание этой стадии сводится к выяснению вопроса о наличии тех или иных критериев в каждом конкретном случае, которые позволяют сделать вывод о возможности применения одной из предусмотренных процедур закупок.

Каждый из указанных способов закупки предполагает различный субъектный состав будущих участников конкурса. Поэтому принятие решения об избрании процедуры открытого или закрытого конкурса или применения способа закупки из единственного источника в силу своей принципиальной важности должно производиться коллегиально. На практике данное решение, как правило, принимается на совещании с участием различных звеньев аппарата управления, посвященном вопросу предстоящей закупки. И хотя такой порядок можно признать управленческим обычаем, он все же должен быть закреплен правовой нормой.

Закон оставляет неурегулированным вопрос о порядке оформления решений, принятых заказчиком в отношении предмета закупки и применении одного из семи предусмотренных способа закупки. Такое решение может быть оформлено приказом органа исполнительной власти или протоколом заседания конкурсной комиссии, о котором пойдет речь ниже. Преимущества второго варианта заключаются в большей оперативности подготовки, подписания и согласования протокола по сравнению с приказом. И в том, и в другом случае содержанием решения является применение конкретного способа закупок, утверждение состава рабочей группы, на которую возлагается вся оперативная работа (в случае, когда она создается), утверждение состава конкурсной комиссии, лиц, ответственных за подготовку конкурсной документации, перечень необходимых организационных мероприятий, сроки подготовки конкурсной документации.

Завершая анализ порядка принятия решений о предмете закупки и избрании способа закупки, следует добавить, что на практике данная стадия, не всегда присутствует, поскольку оба указанных параметра закупки могут быть определены соответствующим решением вышестоящего органа, и процесс закупки органом государственного управления начинается со следующего этапа.

Принятые решения о предмете и конкретной процедуре закупок составляют исходную позицию для следующей группы решений: об утверждении критериев квалификационного отбора участников конкурса и механизма определения победителя конкурса.

Здесь необходимо сделать одно пояснение относительно причин, рекомендуемого нами совмещения решений об утверждении критериев квалификационного отбора участников конкурса и механизма определения победителя конкурса в рамках одной стадии, в то время как Законом эти вопросы решаются организатором конкурса в разное время.

Никоим образом не пытаясь оспорить необходимость предварительного квалификационного отбора, как процедуры для выявления наиболее надежных и квалифицированных поставщиков, следует отметить, что разделение на эти два вида документации, предоставляемой участникам, видится нецелесообразным, поскольку неоправданно затягивает и без того длительные процедуры государственных закупок.

Попытаемся поэтапно рассмотреть предлагаемый порядок подготовки конкурса, начиная с момента, когда в средствах массовой информации появилась информация о приглашении к участию в квалификационном отборе открытого конкурса:

а). Перечисление участником платы за квалификационную документацию;

б). Получение квалификационной документации, ознакомление с ее условиями, сбор и подготовка необходимых документов, оформление заявки на участие в квалификационном отборе, представление их заказчику;

в). Рассмотрение заказчиком представленных участником документов, принятие решение о прохождении квалификационного отбора, направление участнику соответствующего уведомления;

г). Перечисление платы за конкурсную документацию;

д). Получение конкурсной документации, ознакомление с ее условиями, сбор и подготовка необходимых документов, оформление заявки на участие в конкурсе;

е). Представление участником заявки на участие в конкурсе и других необходимых документов.

Время и усилия, затрачиваемые на вышеуказанные мероприятия, можно существенно сократить, упростив эту процедуру, причем не в ущерб тщательности отбора участников конкурса. В предлагаемом варианте квалификационная документация участникам не представляется, а все квалификационные критерии и требования входят отдельным разделом в конкурсную документацию, которая в таком виде будет содержать порядок прохождения участником квалификационного отбора и все остальные условия конкурсной документации.

Таким образом, в рассмотренном нами порядке подготовки конкурса можно безболезненно опустить пункты «г» и «д», в результате чего заказчик затрачивает меньше средств и усилий на разработку, изготовление и доставку соответствующей документации, а участник вносит плату лишь один раз, и к тому же имеет возможность заранее подготовить заявку на участие в конкурсе вместе в прилагаемыми к ней документами, и представить их на следующий день после получения от заказчика решения о прохождении им квалификационного отбора.

Изложенное выше дает основание для вывода о преимуществе второго, более упрощенного, варианта процедуры подготовки конкурса - путем предоставления участнику только конкурсной документации и только один раз.

Подчеркнем, что рассматриваемая стадия является самой ответственной и наиболее важной, т.к. здесь происходит построение модели будущих решений - соответственно, о результатах квалификационного отбора и победителе конкурса. Речь идет о разработке критериев, по которым будет происходить отбор участников конкурса. От того, насколько эти критерии разработаны правильно, насколько они учитывают все те цели, которые должны быть достигнуты, зависит объективность и беспристрастность принятого решения, что, в свою очередь, служит предпосылкой оптимальности такого решения.

Законодательством предусматривается два уровня таких критериев. Первый уровень - это критерии квалификационного отбора участников конкурса. Речь идет собственно об определении субъектного состава участников. Принимая во внимание публичный интерес закупок для государственных нужд, когда расходование государственных средств должно отвечать принципам целесообразности, оптимальности и эффективности, круг участников конкурса ограничивается требованиями, предъявляемыми к их «квалификации». Эти требования определяют условия, при которых участник может (или не может) принять участие в конкурсе. Так, поставщик должен:

- иметь необходимые профессиональные знания и квалификацию, финансовые средства, оборудование и другие материальные возможности, опыт и положительную репутацию, быть надежным, обладать необходимыми трудовыми ресурсами для выполнения государственного контракта, исполнять обязательства по уплате налогов в бюджеты всех уровней и обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды;

- не должен быть неплатежеспособным, находиться в процессе ликвидации (для юридического лица), быть признан несостоятельным (банкротом).

Поставщиком не может являться организация, на имущество которой наложен арест и (или) экономическая деятельность которой приостановлена. При этом определено, что установление иных критериев, требований или процедур в части определения квалификации поставщиков не допускается.

Как свидетельствует предпринятое нами исследование, анализ и оценка ситуации при принятии решения об установлении квалификационных требований представляют собой поиск ответа на вопрос, какими качествами и характеристиками должен обладать поставщик для того, чтобы суметь осуществить поставку продукции для государственных нужд.

Полученные в результате такого анализа выводы должны использоваться для разработки альтернативных вариантов критериев квалификационного отбора, которые производны от общих требований. Например, если в результате анализа закупаемых услуг сделан вывод о том, что эффективность работ может быть гарантирована только при наличии необходимых трудовых ресурсов, в качестве критерия квалификационного отбора следует установить минимальное число работников в штате поставщика. Одновременно с этим должен решаться вопрос о документе, подтверждающем соответствие участника конкурса этому требованию.

Законодательство устанавливает, что заказчик вправе требовать от поставщиков, участвующих в процедуре закупок, представления документов или иной информации, необходимых для удостоверения их квалификации. На наш взгляд, решение об утверждении перечня документов, представляемых участником для удостоверения соответствия установленным требованиям, служит составной частью решения о выборе тех или иных требований к квалификации, а потому является не менее важным. При этом необходимо добиваться, во-первых, чтобы каждому требованию соответствовал документ, представляемый участником для подтверждения квалификации, во-вторых, чтобы представляемый документ позволял сделать объективный вывод о соответствии тому или иному требованию.

В результате проведенного анализа было выявлено, что на практике разработке конкретных и недвусмысленных критериев не уделяется должного внимания. Составители конкурсной документации зачастую ограничиваются цитированием вышеуказанных требований, фактически проводя квалификационный отбор из чисто субъективных соображений и применяя чисто формальный подход к квалификационному отбору. При этом остается неясным, каким образом заказчик принимает решение о прохождении или не прохождении квалификационного отбора тем или иным участником конкурса, например, по критерию наличия у поставщика необходимых знаний, опыта и положительной репутации.

Следовательно, целью решения о выработке квалификационных требований должна стать разработка альтернативных вариантов того, каким требованиям должно соответствовать лицо для участия в процедуре по размещению заказов на поставку продукции для государственных нужд. Такие требования должны быть, с одной стороны, вполне конкретными, и с другой стороны - не слишком жесткими для того, чтобы позволить достаточному количеству участников, имеющих желание и возможность произвести поставку, принять участие в конкурсе.

Необходимо опасаться того, чтобы квалификационный отбор не стал орудием в руках недобросовестных заказчиков, применяющих его для отсеивания нежелательных конкурентоспособных поставщиков. От правильности принятого решения зависит, насколько широк и профессионален будет круг участников конкурса, а значит, и эффективность предстоящей поставки в целом.

Второй уровень критериев - это критерии, по которым осуществляется выбор победителя конкурса. Анализ и оценка ситуации в данном случае заключается в установлении тех факторов будущей поставки (выполнения работ, оказания услуг), которые являются для заказчика наиболее существенными. Основным фактором является цена продукции. Кроме того, это могут быть качество продукции, сроки поставки, сроки и форма платежа и т.д. В каждом конкретном случае соотношение названных факторов может быть разное. В одном случае в числе основных факторов для заказчика являются сроки поставки и форма платежа, в другом сроки поставки и форма платежа вообще не берутся в расчет.

Чтобы выразить суть принимаемого решения следует отметить, что его оптимальностью является наилучшее соотношение «цена-качество». Именно здесь возможна и необходима выработка и оценка альтернативных вариантов решения. Наличие множества факторов и характеристик закупаемой продукции и вариантов их оценки, неизбежно формирует различные варианты критериев определения победителя конкурса. Критерии, установленные заказчиком, а также способ оценки этих критериев формируют модель механизма принятия решения о победителе конкурса. Эта модель должна быть построена таким образом, чтобы субъективный фактор принятия решения о победителе был сведен к минимуму. Идеальная модель представляет собой такой механизм, который может быть использован любым лицом, принимающим решение о выигравшей заявке. Это означает, что после вскрытия конвертов с заявками участников, каждый может, применяя содержащиеся в конкурсной документации способы оценки критериев, сделать вывод о том, какая заявка или заявки будут признаны выигравшими, причем во всех случаях такой вывод должен быть идентичным.

...