Рекомендации по совершенствованию процедур проведения конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд

Конечно на практике при принятии решения о выработке критериев, по которым будет происходить выбор победителя, приходится учитывать гораздо большее количество факторов, что зависит в некоторых случаях от сложности предмета закупки. Например, если закупаются технологии для производства, то помимо цены необходимо учитывать срок службы и возможности технического обслуживания, производительность и множество других факторов. Понятно, что в данной ситуации может потребоваться привлечение разного рода специалистов и консультантов. Такая обязанность заказчика должна быть предусмотрена и нормативно закреплена в процедурах закупок.

Решения об установлении квалификационных требований и критериев, по которым будут происходить определение победителя, включая другие необходимые составляющие, оформляется в виде конкурсной документации, которая должна в обязательном порядке утверждаться приказом органа исполнительной власти - организатора конкурса. На практике об этом требовании зачастую просто забывают.

На наш взгляд, конкурсная документация должна проходить стадию согласования. Эта стадия служит для того, чтобы расширить круг компетентных лиц, которые участвуют в обсуждении документации, и учесть их мнение при окончательной доработке и утверждении решения. При наличии разногласий у заинтересованных отделов и служб к выбранному проекту прилагаются письменные заключения. Руководитель знакомится с содержанием этих заключений и оценивает, насколько представленные замечания являются принципиальными и могут отразиться на эффективности принимаемого решения. Согласованный проект приказа и конкурсной документации, которая должна оформляться в виде приложения к приказу, утверждается руководителем или его заместителем, к компетенции которого относятся вопросы закупок.

Обычно считается Нестерович Н.В, Смирнов В.И. Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд/ Под ред. А.Г. Свинаренко.- М.: ИНФРА-М, 2000., что стадия согласования - факультативная стадия. Она используется лишь тогда, когда вследствие сложности и важности решаемой проблемы необходимо учесть мнение заинтересованных служб и специалистов. При государственных закупках стадия согласования является, по нашему мнению, обязательной. Это, прежде всего, касается утверждения конкурсной документации, поскольку именно она является одним из ключевых решений в процессе закупки. На этой стадии приказ об утверждении конкурсной документации визируется всеми членами конкурсной комиссии, в состав которой, как уже отмечалось, должны входить все лица, к компетенции которых можно отнести вопросы государственных закупок.

Помимо утверждения конкурсной документации, на этой стадии оформляется соответствующий приказ органа исполнительной власти, в котором должны быть установлены сроки проведения квалификационного отбора, дата проведения конкурса, поручения соответствующим службам и отдельным лицам о проведении необходимых организационных мероприятий, намечены пути и способы практического их осуществления.

Можно выделить Становление рыночной системы государственных закупок в России/ В.И. Смирнов, Нестерович, Е.Ю. Гончаров и др. Под ред. В.И. Смирнова, Н.В. Нестеровича, И.М. Ахметзянова. - Казань: НПО «БизнесИнфоСервис», 2000. следующие мероприятия, проводимые в рамках процедур конкурсного размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд:

- составление текста приглашения к участию в квалификационном отборе и к участию в конкурсе и его опубликование в средствах массовой информации;

- прием от участников заявок на участие в квалификационном отборе и на участие в конкурсе и их регистрация;

- выдача участникам расписок о приеме соответствующих заявок и приложенных к ним документов;

- осуществление связи с участниками конкурса. Эти обязанности должны возлагаться на лицо, обладающее необходимыми знаниями и навыками для того, чтобы иметь возможность предоставлять участникам достоверную и объективную информацию по интересующим их вопросам, связанным с предстоящей закупкой;

- подготовка и рассылка уведомлений о результатах прохождения квалификационного отбора;

- ведение протокола процедур закупок;

подготовка помещения для проведения конкурса.

Правильно организованные и проведенные мероприятия по подготовке и проведению конкурсных торгов позволяют создать условия для оптимизации последнего из выделенных нами решений - решения о победителе конкурса. Данное решение принимается на открытом заседании конкурсной комиссии после вскрытия заявок на участие в конкурсе.

Если говорить в целом о конкретной закупке как об управленческом решении, принимаемом в целях реализации управленческой задачи, то его содержанием следует считать решение о победителе конкурса, т.е. решение о заключении с определенным лицом государственного контракта, в котором отражены наименование, объем, количественные и качественные характеристики продукции, а также другие условия.

Решения, принимаемые на заключительном этапе закупки продукции, существенно отличаются от рассмотренных нами ранее групп решений. Вполне очевидно, что в данном случае отсутствует стадия анализа и оценки ситуации, поскольку принятие данного решения предопределено предшествующими, рассмотренными выше решениями. На этой стадии роль альтернативных вариантов решения выполняют конкурсные заявки поставщиков, и поэтому принятие решения производится, начиная с оценки заказчиком альтернативных вариантов, и заканчивается выбором наилучшего из них. Если все описанные ранее решения, вырабатываемые в процессе закупки, принимались бы с учетом высказанных нами рекомендаций, то к заключительному этапу сформировался бы точный механизм, позволяющий определить победителя на объективной и беспристрастной основе.

Определение победителя происходит по аналогии с принятием решения в автоматизированной системе, когда изначально задается алгоритм оценки альтернативных вариантов, а затем вводятся некоторые переменные величины. Машина, используя алгоритм, оценивает их и выдает решение о наиболее предпочтительном варианте. То же самое должно в идеале происходить и при конкурсном размещении заказов на закупку продукции для государственных нужд, когда при определении победителя конкурса субъективный фактор отсутствует. В таком случае можно говорить о том, что возможности злоупотреблений для должностных лиц своим служебным положением при государственных закупках будут сведены практически к нулю, а, значит, обеспечено достижение одного из требований к закупкам, проводимым на конкурсной основе, - предотвращение коррупции.

Рассмотрение вопросов, касающихся принятия решений на каждой из выделенных нами стадий процесса закупок, будет неполным, если не затронуть институциональную сторону дела, и не сказать об органах и лицах, принимающих участие в принятии решений. При распределении полномочий по подготовке конкурса между различными звеньями аппарата управления большое значение имеет определение места в нем каждого служащего, который привлекается к участию в решении задачи, благодаря чему служащие становятся не только объектами, но и субъектами управления.

Административно-организационным каналом, посредством которого эти лица оказывают влияние на эффективность управления и принимают в нем непосредственное участие, является конкурсная комиссия, рабочая группа конкурсной комиссии (в случаях ее формирования) Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-Фз « О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»// Собрание законодательства Российской федерации №19 от 10 мая 1999 г.. Согласно Закону, конкурсная комиссия осуществляет вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсных торгах и осуществляет оценку этих заявок в соответствии с порядком и критериями, предусмотренными конкурсной документацией. При этом использование иных критериев, кроме тех, которые предусмотрены конкурсной документацией, не допускается. Кроме того, конкурсная комиссия является органом, уполномоченным принимать решение о выигравшей заявке.

Следовательно, значимость положения, которое занимает конкурсная комиссия в процессе проведения конкурсных торгов, обусловлена тем, что она вырабатывает окончательное решение, имеющее обязательную силу.

Между тем, несмотря на важность этого органа, остается неурегулированным вопрос о порядке формирования, составе и порядке принятия решений конкурсной комиссией. Закон ограничивается лишь определением того, что в состав конкурсной комиссии входит не менее трех должностных лиц заказчика и представители поставщиков Указ Президента РФ от6 апреля 1997 №305 « О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»// Собрание законодательства Российской Федерации № 15 от 14 апреля 1997, ст. 42, с. 2889.. Норму о включении в состав конкурсной комиссии представителей поставщиков, на наш взгляд, следует считать ошибочной, поскольку поставщик в данном случае выступает в качестве объекта принятия решения и не может одновременно быть частью субъекта, участвуя в принятии решения в отношении самого себя. Вполне достаточным, на наш взгляд, является предоставление участникам конкурса права присутствовать при вскрытии заявок, что следует рассматривать реализацией принципа открытости процедур конкурса.

Для того чтобы упорядочить и унифицировать вопросы функционирования конкурсной комиссии следует отразить в нормативных актах следующие основные аспекты ее деятельности:

1. Порядок формирования конкурсной комиссии. В ее состав должны входить должностные лица заказчика, сферу деятельности которых, так или иначе, затрагивает предстоящая закупка. При этом обязательным в каждом случае является участие юридической службы и структурного подразделения, курирующего вопросы закупок.

2. Очертить круг вопросов, по которым конкурсная комиссия принимает решения. К таким вопросам, по нашему мнению, следует отнести:

- принятие решения о применении одной из предусмотренных процедур государственных закупок;

- принятие решения (если это требуется) о предмете закупки;

- принятие решения об установлении критериев квалификационного отбора;

принятие решения о механизме определения победителя конкурса;

утверждение конкурсной документации;

- принятие решения о результатах квалификационного отбора (в случае его проведения);

- рассмотрение и оценка заявок на участие в конкурсе;

- принятие решения о победителе конкурса

3. Порядок принятия решений конкурсной комиссией. Необходимо определить вопросы, по которым решение принимается простым большинством голосов, и выделить вопросы, по которым оно утверждается квалифицированным их большинством. Одним из важных моментов в регламентации работы конкурсной комиссии следует признать вопрос об установлении кворума для ее заседаний, т.е. минимального количества членов конкурсной комиссии, при котором она правомочна принимать решения.

4. Установить обязательность ведения протокола заседаний конкурсной комиссии. В Методических рекомендациях Методические рекомендации по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), предварительному квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков). , кроме того, целесообразно было бы утвердить форму протокола и основные рекомендации по его ведению. Протокол заседаний конкурсной комиссии должен структурно входить в состав протокола процедур закупок, который ведется заказчиком в соответствии с законодательством во всех случаях, если предполагается, что цена государственного контракта превысит 2500 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда.

Выделение протокола заседаний конкурсной комиссии в отдельный документ необходимо, на наш взгляд, по следующей причине. Конкурсная комиссия принимает все наиболее важные решения в процессе закупок, а потому необходимо отразить мотивы и основания принятия этих решений. Обоснование решений - обязательный элемент процесса их подготовки. Вместе с тем содержание этой стадии может быть различным в зависимости от того, на каком этапе подготовки решения это обоснование осуществляется. При обосновании применения тех или иных критериев для определения победителя конкурса должны быть доказательства того, что именно такие критерии позволят принять оптимальное решение о победителе. В то же время при обосновании подготовленного варианта целесообразно приводить данные, подтверждающие целесообразность и эффективность предполагаемых вариантов использования материально-трудовых, финансовых, временных и иных ресурсов, необходимых для достижения установленной цели. В некоторых случаях возможно письменное оформление результатов обоснования определенных вариантов решения с приложением необходимых расчетов и других данных, используя которые можно было бы выбрать оптимальный вариант.

На сегодняшний день отражение некоторых из таких мотивов и оснований является обязательным в протоколе процедур закупок, который содержит информацию о всех действиях заказчика и участников конкурса с момента принятия решения о проведении конкурсных торгов и заканчивая определением победителя, т.е. содержит информацию общего характера. В протоколе процедур закупок нужно, на наш взгляд, выделить следующие необходимые обоснования принятого решения:

- информация с указанием мотивов принятого решения, в случае если отклонены все заявки на участие в конкурсных торгах;

- информация с указанием оснований, которыми руководствовался заказчик при выборе способа размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд, в случае если кроме конкурсных торгов использовались иные способы размещения заказов, предусмотренные Законом;

- информация с указанием оснований и обстоятельств, которыми руководствовался заказчик, в случае применения ограничений на участие поставщиков в торгах на основании страны их местонахождения или по иным основаниям.

Однако из текста протокола процедур закупок, когда он составляется в нынешнем его виде, невозможно проследить, каким образом формировалась воля заказчика при принятии решения. При этом остается неурегулированным вопрос о статусе этого документа, в частности, неясно, с кем он согласовывается, кто его подписывает, каким образом формируется воля заказчика при принятии того или иного решения в процессе закупок и т.д.

Невозможно проследить порядок формирования воли заказчика и из анализа приказа об утверждении конкурсной документации и приказа о признании поставщика победителем конкурса, поскольку их содержанием является само окончательное решение.

Протокол заседаний конкурсной комиссии в этом смысле обладает неоспоримыми преимуществами, т.к. в нем отражается процесс обсуждения вопроса, наличие или отсутствие различных вариантов решения, позиция каждого из принимавших участие в обсуждении и ее обоснование, результаты голосования по каждому из обсуждавшихся вопросов.

Проведенное исследование позволило установить, что конкурсные закупки продукции для государственных нужд представляют собой систему, действующую по своим законам и принципам, что определило необходимость системного подхода к ее изучению. Благодаря этому были идентифицированы основные блоки системы, выявлены взаимодействия их между собой, выяснены задачи, стоящие перед каждым блоком, обнаружены особенности функционирования и факторы, влияющие на состояние системы. Полученные результаты определили возможность установления тесной взаимосвязи и взаимозависимости между вопросами повышения эффективности государственных закупок и проблемами углубления научной обоснованности управленческих решений в рамках таких закупок. Очевидно, что в данном случае речь может вестись не только о широком использовании при разработке эффективной процедуры закупки достижений науки об управлении и о принятии управленческих решений, но также о необходимости постоянного научного исследования вопросов государственных закупок, систематизации накопленного опыта в этой области с тем, чтобы использовать его для совершенствования управленческих процедур.

Выделенные в Главе I этапы выработки и принятия управленческих решений и обозначенные в Главе II особенности построения контрактной системы и проведения конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд, позволяют перейти к рассмотрению вопросов выбора и реализации решений в области конкурсных госзакупок. Исследование этих вопросов будет построено по следующей схеме: анализируются общие аспекты выделенного этапа процесса принятия решений, затем они рассматриваются применительно к изучаемому в диссертационной работе объекту. Такой порядок изложения материала позволит, на наш взгляд, определить наиболее проблемные моменты выработки решений и предложить направления по сглаживанию или устранению их остроты в условиях современной российской действительности.

Глава III. Совершенствование методологических основ принятия решений о конкурсных государственных закупках

3.1 Методология постановки задачи в проблемной ситуации при подготовке решений о госзакупках на конкурсной основе

Управленческое решение по своей сущности и содержательной стороне является методологической основой процесса управления. Методология процесса принятия решения, в свою очередь, предполагает реализацию научных принципов и подходов к его разработке и реализации. Как сложное явление процесс принятия решений включает в себя комплекс этапов, обеспечивающих его выработку, принятие и реализацию. В наиболее общем виде этапы процесса принятия и реализации решения представлены в таб.1.

Таблица 4.Этапы процесса принятия и реализации решений.

На наш взгляд, первой процедурой выработки управленческого решения является определение цели организации, так как целеполагание - это изначальный момент управленческого цикла, определяющий программу дальнейшего действия, в том числе и в сфере государственных закупок. Под целью обычно понимают выражение желаемого состояния результата деятельности Ларичев О.И. Наука и искусство принятия решений. М.: Экономика, 1979; Венделин А.Г. Процесс принятия решений. Таллинн, 1973; Янг С. Системное управление организацией. Пер. с англ. Под ред. Никанорова С.П., Батасова С.А., М.: Советское радио, 1972.. Представляется, что цель является внутренним побуждающим мотивом действия. Будучи идеальным образом желаемого результата управляющего воздействия субъекта на объект, цель формируется под влиянием господствующих ценностей, выражает определенный замысел, аккумулирует известные знания об управляемой системе и накопленный опыт управления.

По нашему мнению, определение целей само по себе является процессом выработки решения. Это обусловлено тем, что чем точнее сформулированы и определены цели, тем легче определить средства их достижения. В этом случае цели могут служить основным критерием для выбора лучшего из альтернативных средств их достижения. Так, при закупке продукции для государственных нужд ставится такая цель, как наиболее полное удовлетворение потребностей государства и его населения в какой-либо продукции. Очевидно, что критериями, на основе которых будут сравниваться альтернативные варианты решения - это качество продукции (чем лучше ее качество, тем эффективней и полней будет удовлетворена потребность) и цена (чем меньше мы заплатим за единицу продукции, тем большее ее количество мы сможем приобрести на выделенные для закупки денежные средства).

Как справедливо отмечает С. Янг, если цели организации не определены или не ясны, то, скорее всего, члены организации заменят их своими собственнымиЯнг С. Системное управление организацией. Пер. с англ. Под ред. Никанорова С.П., Батасова С.А., М.: Советское радио, 1972.. С. 123..

Учитывая, что в рамках организации переплетаются интересы многочисленных групп влияния, как внутренних, так и внешних, перед каждой организаций в ходе ее деятельности возникают многообразные цели. Надо отметить, что типология целей предопределяет различие видов решений.

Если обратиться к государственному управлению, то там общенародные, общегосударственные, долгосрочные цели реализуются в политических решениях руководящих органов государства в форме общих политических стратегий. Экономические, социальные и другие цели, связанные с функционированием и развитием отдельных сфер деятельности общества, составляют рациональную основу соответствующих политик. Краткосрочные, текущие цели претворяются в административных, оперативно-тактических решениях. Проблемы и цели регионального и местного масштаба получают отражение в решениях государственной власти и управления соответствующих уровнейАтаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997..

Л.Г. Евланов все множество целей делит на два класса Евланов Л.Г. Основы теории принятия решений. М., 1979., с. 92.:

финитные (конечные). Эти цели характеризуют вполне определенные результат, который должен быть получен во времени и в пространстве.

инфинитные (бесконечные). Такие цели определяют направления деятельности.

Если использовать рекомендуемый этим ученым подход, то применительно к государственным закупкам цели можно классифицировать следующим образом:

Удовлетворение потребностей государства в определенной продукции.

Эффективное расходование государственных средств, идущих на оплату закупленной продукции.

Пресечение злоупотреблений государственных служащих своим служебным положением при организации закупок продукции для государственных нужд.

Развитие конкуренции, поддержка отечественных производителей Имеется в виду то, что, получив опыт участия в российских конкурсах на закупку продукции для государственных нужд, отечественные поставщики смогут выходить со своей продукцией на мировой рынок, и участвовать в международных конкурсах. .

Первые две будут характеризоваться как конечные, а последние две - как бесконечные.

На наш взгляд, достижению первой цели должна служить регламентированная законом процедура принятия решений в рамках конкурсного размещения государственного заказа, позволяющая отобрать наиболее надежных поставщиков продукции, опыт и положительная репутация которых являются гарантом того, что обязательства по поставке будут выполнены надлежащим образом.

Выполнению второй цели, по мнению автора, будет способствовать создание такого механизма проведения конкурсных закупок, в котором выбор победителя будет строиться по принципу: выигравшей признается заявка, предлагающая лучшее соотношение «цена-качество».

Третья из названных целей предполагает, что процедура организации конкурсной закупки продукции будет организована таким образом, чтобы выбор победителя в любой ситуации производился на объективной и беспристрастной основе.

И, наконец, последняя цель требует, чтобы на участие в конкурсе привлекалось как можно больше отечественных поставщиков, а тем предприятиям, в развитии и выходе на мировой рынок которых особенно заинтересовано государство, предоставлялись ценовые преференции.

На проблему предоставления государством различного рода преференций (льгот) для отечественных поставщиков следует обратить особое внимание. Из-за низкой эффективности отечественного производства иностранные поставщики зачастую подготавливают более конкурентоспособные конкурсные предложения, принятие которых становится очевидным источником экономии бюджетных ресурсов, получаемых конкретным государственным заказчиком. Однако передача госзаказов иностранцам не способствует развитию российской экономики и ложится дополнительной нагрузкой на государство через сокращение налоговых поступлений и, например, выплаты пособий по безработице. Возникает конфликт интересов конкретного госзаказчика и государства в целом. Также необходимо, на наш взгляд, особо отметить, что предоставление льгот отечественным товаропроизводителям зачастую ведет к снижению уровня конкуренции на рынке государственных закупок, и, следовательно, к снижению их эффективности, так как именно уровень конкуренции на том или ином сегменте рынка является важнейшим фактором, определяющим уровень эффективности закупок. В свете сказанного актуализируется проблема взвешенного подхода к вопросу о предоставлении преференций, в частности применению хорошо зарекомендовавших себя на Западе методов предоставления преференций, таких как: определение нижней границы объемов закупок, при которых торги должны объявляться международными; установление преференциального процента для отечественных товаропроизводителей Становление рыночной системы государственных закупок в России/ В.И. Смирнов, Нестерович, Е.Ю. Гончаров и др. Под ред. В.И. Смирнова, Н.В. Нестеровича, И.М. Ахметзянова. - Казань: НПО «БизнесИнфоСервис», 2000..

После определения целей принятия решений необходимо, по нашему мнению, сформулировать комплекс ограничений. Иными словами, надо выявить те факторы, которые препятствуют достижению поставленной цели. При принятии решений существует очень много ограничений: ограничения по материальным ресурсам, кадрам, времени, социальным аспектам и т.д. Системный подход требует учета всей совокупности существенных факторов, поэтому при формулировке ограничений должны рассматриваться экономические, технические и другие аспекты решений. Если не учтены какие-либо существенные ограничения, то это немедленно проявится при реализации решений, что может привести либо к необходимости пересмотра принятого решения, либо к задержке его реализации. Суть проблемы, по мнению автора, на данном этапе принятия решения сводится к обнаружению факторов ограничения. Эти факторы следует объединить в две группы, поскольку такая классификация в наибольшей мере отвечает направлению нашего исследования:

· Ограничивающие факторы, при отсутствии или изменении которых желаемая цель будет достигнута, при условии, что другие останутся неизменными;

· Дополняющие факторы, к числу которых и относятся факторы, которые выше были определены как «другие».

Поиск ограничивающих факторов и их обнаружение являются не единовременной, а постоянно осуществляемой акцией, которая никогда не прекращается. Однако надо заметить, что если для определенной программы в определенное время какой-либо фактор приобретает важнейшее значение при принятии решения, то позднее, даже для аналогичного решения, данный ограничивающий фактор может оказаться не столь важным Кунц Г., О^, Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. М.: Прогресс, 1981..

В общем, ограничения могут быть чрезвычайно разнообразны - это неадекватность средств; недостаточное число работников требуемой квалификации; невозможность закупить ресурсы по приемлемым ценам; отсутствие информации о емкости рынка сбыта; потребность в новой технологии, которая либо еще не разработана, либо стоит слишком дорого; острая конкуренция. Ученые подчеркивают, что обычно для крупной организации существует меньше ограничений чем для мелкой или одолеваемой множеством трудностей Мескон М.Х, Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. - М.: Дело, 2000..

Необходимо отметить, что процесс принятия управленческих решений в области государственных закупок, как и в любых других областях, затруднен наличием большого множества ограничений: временных, информационных, ресурсных и т.д. На наш взгляд, основным ограничением при конкурсном размещении государственного заказа является ресурсное ограничение, а именно нехватка финансовых средств, идущих на оплату закупленной продукции и их не целевое или неправильное использование. Действительно, если обратить внимание на методику определения объемов продукции, которая будет закуплена на конкурсе, то не трудно заметить, что расчет объема закупки основывается не на величине потребности в этой продукции, а на том, какая сумма денежных средств выделена на эту закупку. Поэтому, по нашему мнению, при принятии управленческого решения о проведении закупок продукции для государственных нужд необходимо уделять особое внимание тому, как происходит выделение финансовых средств для закупки продукции, какие возникают при этом проблемы.

Источниками финансирования закупок продукции для государственных нужд выступают федеральные и региональные бюджеты и внебюджетные фонды, а также муниципальные бюджеты, если происходит закупка продукции для муниципальных нужд. Финансовые средства выделяются в пределах средств, предусмотренных на эти цели бюджетом, с учетом реального поступления денег в бюджет. Каждый месяц составляются заявки на выделение средств из бюджета в пределах установленного лимита, и после поставки продукции происходит ее оплата.

Несмотря на кажущуюся простоту финансирования закупок продукции для государственных нужд, нельзя говорить о полной прозрачности прохождения средств бюджета. Как показало проведенное нами исследование, вся совокупность форм контроля за осуществлением финансирования оставляет незащищенным последний этап процедуры поставки для государственных нужд, когда собственно и происходит материализация поставок, выполнение работ, оказание услуг. В том случае, если подрядчик фактически поставляет покупателю товар на сумму, превышающую лимиты финансирования, последующий механизм контроля уже никаким образом не сможет скорректировать наступившую обязанность бюджета возместить произведенные подрядчиком расходы. И если расторгнуть контракт, то заказчику придется выплачивать поставщику неустойку, что еще больше осложнит проблему нехватки денежных средств на оплату закупленной продукции.

С высокой вероятностью такая ситуация может сложиться при заключении образовательным или медицинским учреждением договоров гражданско-правового характера в целях осуществления своих уставных задач. Например, это может быть закупка образовательным учреждением учебников на учебный год в соответствии со сметой расходов, которые финансируются из бюджета. Как правило, плановое финансирование запаздывает, и руководитель учреждения для своевременного обеспечения учебного процесса привлекает какие-либо внебюджетные средства, либо снимает средства с других статей расходов с тем, чтобы впоследствии восстановить потраченные суммы. Лимит фактического бюджетного финансирования данных затрат может оказаться значительно меньше уже потраченной суммы, в результате - судебные решения о взыскании потраченных сумм и нанесенного ущерба из казны в размере, превышающем фактический долг.

Финансовый фактор является ограничивающим не только для заказчиков продукции, но и для ее поставщиков. В современной России при решении поставщиками вопроса об участии в конкурсах на поставку продукции для государственных нужд принципиальное значение приобретает своевременное выяснение формы расчета за поставленную продукцию. Среди возможных форм расчета в литературе называются следующие:

денежные расчеты, принятые в западных странах;

частичные расчеты в денежной форме;

бартерные расчеты, в рамках которых может быть предусмотрен механизм различного рода зачетов, например, за объемы потребленной электроэнергии, газа, воды и т.д.;

расчеты путем выдачи простых векселей;

расчеты путем выдачи налоговых освобождений Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов.- М.: Финансы, ЮНИТИ, 2000, с. 576..

Дело в том, что если на федеральном уровне оплата за поставленную продукцию производится "живыми" деньгами, пусть и с опозданием, то на уровне субъектов РФ, а уж тем более на уровне муниципальных образований оплата производится различного рода суррогатами. Отсутствие денежных средств при расчетах за поставляемую продукцию приводит к следующим негативным последствиям:

резко снижается количество претендентов на участие в конкурсе;

выставляемые на конкурсе цены на продукцию с применением взаимозачетов выше на 40-60%, чем цены на продукцию, закупаемую за деньги По данным Министерства экономики Саратовской области.;

создаются условия для коррупции из-за возникающей возможности неравноценного обмена;

в большинстве муниципальных образований не проводятся конкурсы на закупку продукции по причине ограниченного количества поставщиков, согласных получить оплату за поставленную продукцию в неденежной форме.

Поэтому, чтобы снизить роль финансовых ограничений при принятии решений по закупке продукции для государственных нужд и создать нормально функционирующую конкурсную систему закупок продукции, необходимо целенаправленно проводить работу по улучшению экономической ситуации в стране.

Следующей процедурой процесса выработки и принятия управленческого решения является определение проблемы и обзор проблемной ситуации.

Чаще всего под проблемой понимают разрыв между желаемым состоянием (прежде всего целями) той или иной системы с ее фактически наблюдаемым состоянием Планкетт Л. Выработка и принятие управленческих решений. М.: Экономика, 1984., в результате чего возникает ситуация, когда реализация решения не дает ожидаемого результата. По нашему мнению, такое определение проблемы является не полным. Вслед за С. Янгом Янг С. Системное управление организацией. Пер. с англ. Под ред. Никанорова С.П., Батасова С.А., М.: Советское радио, 1972., с.147 кроме первого признака проблемы, указанного в приведенном выше определении, мы выделяем и второй. Он относится к ситуациям, когда возникают новые внешние условия или предсказывается такое состояние среды, на которые у организации нет готовых ответных действий и когда новое решение не дает отдачи.

Проиллюстрировать первый признак проблемы можно таким образом. Например, принимается решение закупить какие-либо медикаменты, проводится конкурс, заключается государственный контракт, но в результате оказывается, что продукция поставлена не того качества или ассортимента, либо нарушен график поставки, что затрудняет работу медучреждений. Иными словами, хотя решение и было принято, его реализация не привела к выполнению целей организации и ее фактическое состояние далеко от идеального. Второй признак проблемы можно описать так. К примеру, возникла потребность в медицинском препарате, помогающим при новом, очень серьезном заболевании. Однако этот препарат еще не придуман, и поэтому закупить его нельзя. Таким образом, налицо проблема (новое заболевание), но нет готовых вариантов ее решения.

Следует согласиться с тем, что проблема всегда связана с определенными условиями, которые обобщенно можно назвать ситуацией. Совокупность проблемы и ситуации образует проблемную ситуацию Евланов Л.Г. Теория и практика принятия решений. М. , 1984., с.20..

Отметим, что понятие проблемной ситуации остается в экономической литературе дискуссионным, трактуется учеными неоднозначно. Э. Браухлин сделал интересный обзор развития данного понятия Рельян Я.Г. Аналитическая основа принятия управленческих решений. М.: Финансы и статистика, 1989., с.24. Ученым установлено, что в 20-30 гг. господствовал взгляд на проблему как трудность, с которой сталкиваются люди в процессе хозяйствования и которую необходимо преодолеть. Подобная трактовка интересующего нас феномена не может быть признана приемлемой, поскольку:

трудность - это острая конфликтная ситуация, возникающая в результате противоречия или накопления нерешенных вопросов в процессе хозяйствования. Но управление «по трудностям» нельзя признать эффективным и целесообразным. Такое управление, как отмечает Э.М. Коротков Антикризисное управление: Учебник /Под ред. Э.М. Короткова. - М.: ИНФРА-М, 2000., сродни тушению пожара и исключает превентивный подход. Необходимо своевременно выявлять проблемы, которые могут привести к трудностям, и изыскивать пути решения этих проблем.

развитие такой макросистемы как государство никак не может сводиться к последовательному процессу преодоления или предотвращения трудностей. Данное развитие направлено на качественное изменение экономической основы общества.

В послевоенное время распространилось мнение о том, что проблемную ситуацию надо рассматривать в общем смысле, где преодоление или предотвращение трудностей представляет собой частный случай Евланов Л.Г. Основы теории и принятия решений. М.: Экономика, 1984.. Такое мнение, на наш взгляд, более правильное, поскольку оно основывается на понимании необходимости планомерного развития экономики страны. Проблемы необходимо либо предвосхищать, либо решать их в режиме « реального времени», так как одна нерешенная проблема неизбежно приводит к другой.

Среди целей анализа подобным образом трактуемой проблемной ситуации называют следующие Планкетт Л., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений. Сокр. пер. с англ. - М.: Экономика, 1984.:

· определение существования проблемы, т.е. установление, есть ли в действительности проблема или она является мнимой;

оценка новизны проблемы;

определение причин возникновения проблемы;

установление взаимосвязи исследуемой проблемы с другими проблемами;

оценка степени полноты и достоверности информации о проблеме Евланов Л.Г. Основы теории и принятия решений. М.: Экономика, 1984..

Итак, в процессе подготовки решения должны быть четко сформулированы ситуация и воздействующие на нее факторы, после чего требуется выяснить, насколько реальна проблема и существует ли она вообще.

Результаты предпринятого нами исследования свидетельствуют, что разработка решения - это творческий процесс, требующий анализа и синтеза всех предшествующих элементов задачи принятия решений: проблемной ситуации, располагаемых времени и ресурсов, ситуаций, целей и ограничений. Для осуществления этого процесса необходимо руководствоваться методическими положениями, способствующими выбору рациональных путей разработки решений Методические рекомендации по проведению торгов (конкурса) на закупку товаров (работ), предварительному квалификационному отбору поставщиков (подрядчиков). .

По нашему мнению, проблема должна ставиться различными способами и в различных плоскостях, а в случае необходимости и переоцениваться с тем, чтобы выяснить, не является ли она надуманной или вообще не относящейся к компетенции данного органа управления. Если она достойна внимания руководителя, то анализ необходимо завершить краткой, но емкой формулировкой проблемной ситуации.

При анализе и оценке управленческой ситуации актуальны как знание закономерностей и закономерных форм изучаемых процессов, так и комплексный подход, оценивающий управляемые объекты в их многообразии, совокупности и взаимозависимости; системное представление об управляемых объектах, которые всегда бывают какой-то частью больших и сложных систем; конкретно-историческая оценка состояния управляемых объектов, поскольку она всецело зависит от выбора времени и обстоятельств анализа Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997., с. 178..

В качестве источников информации о проблемной ситуации используются распорядительная (постановления, приказы, распоряжения и др.), отчетная и статистическая документация, результаты наблюдений, научные исследования и проведение экспериментов, мнения экспертов и т.д. Однако зачастую, как показывают изыскания ученых Карданская Н.Л. Принятие управленческого решения: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ, 1999., традиционные источники информации могут быть недостаточными для выявления истинности или ложности результатов оценки формулировки проблемы и ее принадлежности к определенному типу, для установления причин ее возникновения и развития.

Как мы уже отмечали, при решении сложных проблемных задач процесс принятия решения расчленяется на ряд последовательных стадий, которые связаны с анализом проблемных ситуаций, идентификацией и постановкой управленческих задач, поиском вариантов решения этих задач, определением наилучшего варианта, а также приданием ему юридической силы и последующей организацией исполнения.

Примером может служить такой способ закупки, как двухэтапные конкурсные торги. Так, на первом этапе все поставщики представляют первоначальные заявки на участие в торгах, содержащие предложения без указания цены. Это делается для того, чтобы составить подробные технические спецификации товаров или работ, определить характеристики услуг для предстоящей закупки в целях наиболее полного удовлетворения потребностей государства.

На втором этапе торгов заказчик предлагает поставщикам, прошедшим первый этап, представить окончательные заявки на участие в торгах с указанием цены на один и тот же вид продукции. Следует отметить, что применение двухэтапной процедуры закупки целесообразно в том случае, если закупаются технически сложные товары, работы, услуги, и заказчик еще сам до конца не знает, что ему необходимо. В этом случае двухэтапные конкурсные торги позволяют принимать более взвешенное решение, так как в ходе торгов возможно проведение переговоров между заказчиком и поставщиками, что помогает заказчику осознать, что же конкретно он хочет закупить (технические, технологические и другие параметры продукции), а поставщику - свое конкретное предложение.

Лицо, принимающее решение, должно организовывать систематический сбор информации о состоянии системы и внешней среды и анализ степени достижения целей, поскольку у него тогда может появиться возможность прогнозирования появления проблемы в будущем. Иными словами, ЛПР должен отслеживать изменения потребности в продукции, появление новых ее аналогов, чтобы знать, какой объем продукции может потребоваться в будущем. Также необходимо отслеживать и поставщиков этой продукции: кто вышел на рынок, кто его покинул, по каким ценам и какого качества предлагается ими продукция, чтобы в случае необходимости знать возможный круг претендентов на получение государственного контракта на поставку продукции для государственных нужд. В этом заключается наилучший способ устранения неожиданностей в возникновении проблем и, следовательно, увеличения времени, располагаемого для подготовки решения. В результате деятельность руководителя приобретает истинно планомерный характер, уменьшается количество недостаточно проработанных решений.

Необходимым составляющим процедуры анализа проблемной ситуации является выявление возможных взаимосвязей рассматриваемой проблемы с другими известными проблемами, что позволяет более четко и глубоко выявлять имеющуюся причинно-следственную зависимость.

Анализ проблемной ситуации с учетом ограничений облегчает определение возможной и целесообразной области решений (экономические, социальные, организационные и пр.) и степени разрешимости проблем. В принципе альтернативные решения могут распространяться на несколько областей. Примером может служить решение о закупке какой-либо продукции у определенной фирмы. На первый взгляд - это решение чисто экономическое, так как относится к хозяйственной жизни. Однако оно может затрагивать и социальную область, так как выясняется, что эта фирма привлекает к производству своей продукции труд инвалидов, и, тем самым заказчик, отдав предпочтение этому поставщику, косвенным образом помогает решению вопроса социальной помощи инвалидам.

При всех обстоятельствах четкое определение области поиска возможных решений позволяет рационализировать затраты времени и ресурсов на их реализацию. Одновременно выясняется и степень разрешимости проблемы, что устраняет опасность отвлечения сил и средств на неразрешимые ситуации, приводит к уменьшению вероятности ошибочных действий в процессе принятия решений.

Заслуживает внимания замечание Ю.А. Тихомирова Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М.: Наука, 1972, С.130-141. о том, что при рассмотрении вопроса принятия управленческих решений принципиально важное значение приобретает такой аспект, как основания принятия. Постановка данной проблемы объясняется стремлением показать причины, приводящие в движение механизмы разработки и принятия решений. Здесь существенна связь между фактической способностью управляющего субъекта оценить обстановку и избрать время для принятия управленческого решения и юридическими нормами, регулирующими и побуждающими его действовать в соответствии с государственной целесообразностью и законом. Совмещение обоих критериев представляется весьма существенным, так как оно обеспечивает в деятельности управляющего субъекта как активный поисковый элемент, творческую оценку социальных явлений, динамизм в работе, и, кроме того, строгую согласованность с другими звеньями управления, с другими решениями. В результате оптимальным образом осуществляются цели управления, которые поставлены перед данным субъектом, совпадают интересы общества и государства.

Так, согласно Закону Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-Фз « О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»// Собрание законодательства Российской федерации №19 от 10 мая 1999 г., без проведения конкурсных торгов может быть закуплена продукция только в случае возникновения чрезвычайной ситуации из-за того, что она необходима в кратчайшие сроки. Это означает, что закупка может быть произведена у любого поставщика, предлагающего необходимую продукцию. Однако у хорошего руководителя должен иметься, так называемый, «список разрешенных поставщиков», куда внесены поставщики, отвечающие всем требованиям и условиям, которым они должны были бы соответствовать, если бы принимали участие в открытых конкурсных торгах и проходили этап предварительного квалификационного отбора. Таким образом, руководитель, составляя такой список, с одной стороны, показывает свою способность заранее предвидеть ситуацию, а с другой, - действует целесообразно и по закону, выбирая поставщика из этого списка.

Ю.А. Тихомиров выделяет три вида оснований принятия управленческих решений.

Чаще всего сам орган, т.е. его руководители, структурные звенья. Специалисты планируют (в рамках организационных планов, в планах оргтехмероприятий, планов работы коллегий, исполкомов и т.д.) подготовку и принятие тех или иных решений. Эти решения, которые можно назвать тематическими, являются результатом длительного изучения проблемы, аналитической работы, обработки информации. Они вытекают из потребностей длительного устойчивого регулирования тех или иных явлений, связей.

Другая группа оснований принятия решений может быть охарактеризована как разовые, оперативные, вызванные необходимостью реагирования управляющего субъекта на текущие и конкретные изменения. Это наиболее значительная часть решений.

Третья группа оснований решений возникает в силу известного правового "автоматизма", заключающегося в том, что наступление юридического факта неизбежно должно сопровождаться изданием решений (например, ежегодное утверждение норм отчислений в нижестоящие бюджеты, актов приемочной комиссии и т.п.). Нередко одно решение предусматривает подготовку другого решения. Немалая часть решений возникает в силу сезонных, повторяющихся явлений (например, подготовка городского хозяйства к зиме, школ к новому учебному году и др.). Наконец, иногда бывают чрезвычайные обстоятельства, требующие незамедлительного принятия решений (например, в связи со стихийными бедствиями, авариями и т.п.).

Данная классификация оснований принятия решений подходит только для решений, принимаемых в письменной форме. Для устных решений существует своя классификация. Так, Н.Л. Карданская, выделяет такие основания, как Карданская Н.Л. Принятие управленческого решения: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ, 1999.:

оперативные решения, направленные на осуществление организационных, материальных и технических действий;

решения на подготовку решения в письменной форме;

решения, представляющие собой поручения другим органам и должностным лицам о принятии ими решений в пределах их компетенции;

указания, выдаваемые в порядке осуществления контроля за выполнением письменных решений.

Касаясь нашего объекта исследования, можно сделать вывод, что классификация оснований принятия решений, предложенная Ю.А. Тихомировым, имеет большую практическую ценность, так как для предотвращения злоупотреблений в сфере государственных закупок, все решения должны приниматься в письменной форме, что облегчает контроль за ними.

Опираясь на идею Ю.А. Тихомирова, основания принятия решений можно разделить на внутренние и внешние. К первой группе отнесены любые ситуации, когда основанием принятия решений является другое решение. В нашем случае это могут быть организационные планы, планы работ, правовые акты самого органа управления или вышестоящего органа. К внешним основаниям отнесены ситуации, когда решение продиктовано внешними факторами, например, некими изменениями в управляемой системе или внешней среде.

Такая градация оснований принятия решений позволяет, на наш взгляд, определить источник возникновения проблемной ситуации или изменений, могущих привести к ней. Так, если органом управления региона будет принято решение о том, что оплата за поставленную продукцию будет производиться в виде КНО, то это повлечет за собой принятие решения о том, что к участию в конкурсных торгах необходимо будет привлекать только местных производителей. Иллюстрацией внешнего основания принятия решения может стать, например, тот факт, что на складе фирмы, с которой был заключен государственный контракт на поставку продукции для государственных нужд, произошел пожар. Возникает необходимость в принятии решения о заключении контракта с другим поставщиком.

Большое значение, на наш взгляд, имеет также проблема "правовой связанности" управленческих решений, поскольку она позволяет вскрывать сложные процессы функционирования всего механизма управления и динамическое соотношение между решениями его различных звеньев. Постановка такого вопроса актуальна, на наш взгляд, в связи с тем, что решения нижестоящих органов власти зачастую противоречат решениям, принимаемым на более высоком уровне управления. Так, согласно Закону, в конкурсных торгах на закупку продукции для государственных нужд не могут принимать участие те поставщики, которые имеют задолженность перед бюджетами различных уровней или находятся на стадии банкротства. Однако проведенное исследование показало, что на местном и региональном уровнях, основными участниками конкурсных торгов являются именно такие поставщики.