Виборча інженерія як інструмент забезпечення політичної консолідації у демократичному суспільстві

У США Б. Обама у 2013 році створив Президентську комісію з виборчої адміністрації, для удосконалення процедури проведення виборів у країні [218]. Її дев'ять членів призначаються Президентом і є відомими особами, які мають знання чи досвід у проведенні виборів до Сенату чи місцевих виборів; успішні бізнесмени у сфері послуг, та інші особи, досвід яких цінується Президентом. Комісія зобов'язана проводити громадські слухання із залученням представників федеральних органів влади, членів органів влади штату та місцевого самоврядування; технічних консультантів та представників неурядових організацій.

2. Політичні партії є найбільш впливовим суб'єктом виборчої інженерії. Вони стають дедалі ближчим до поняття «виборчої партії», що підкреслює значення цієї сфери в діяльності партії» [112, с. 46].

У середині 1980-х перший соціалістичний уряд Франції часів П'ятої республіки, сформований за результатами виборів 1981 року, боявся втратити парламентську більшість на чергових виборах 1986 року. Щоб зменшити ймовірність програшу та запобігти нищівній поразці він змінив виборче законодавство, ввівши окремі елементи пропорційної системи. Це справді зменшило виборчі втрати соціалістів, однак консервативні партії отримали більшість в парламенті. Прийшовши до влади, консерватори, в свою чергу, скасували виборчу реформу соціалістів. Слід зазначити, що виборче законодавство П'ятої республіки не змінювалося до перемоги соціалістів у 1981 році. Консервативні партії, що були при владі з 1958 року, вважали, що вони зможуть формувати парламентську більшість за існуючих правил і не вживали заходів щодо їх зміни. Прийшовши до влади соціалісти спершу також не збиралися їх змінювати, оскільки сподівалися, що отримають більшість незважаючи на них.

Можна згадати і про те, що в 1946 році, на початку Четвертої республіки, у Франції було впроваджено пропорційну систему для збільшення впливу політичних партій у французькій політичні системі, в якій домінували місцева еліта та представники регіонів. До певної міри реформу можна вважати успішною, однак сильні прорежимні партії так і не з'явилися, а існування сильних антирежимних партій означало, що пропорційна система дестабілізує політичну систему. Після краху цього режиму засновник П'ятої республіки Ш. де Голь відмовився від пропорційної системи.

У Греції уряд у 1989 році успішно змінив виборчу систему, ускладнивши отримання опозиційно налаштованими політичними силами місць в законодавчому органі. У 1989 році на парламентських виборах справді не змогли отримати значну кількість місць у парламенті, хоча, якщо підрахунки проводилися за старою схемою, вони б сформували більшість.

Ґрунтовні докази того, що партії різних країн змінюють виборчі правила в свої інтересах містять роботи таких дослідників, як К. Баун [160], А. Діас-Каєйрос і Б. Магалоні [208 ], Д. Бреді і Ж. Мо [177], А. Лейпхарт та ін. При цьому необхідно зазначити, що зміни виборчих процедур, як правило, зумовлені певними обставинами.

Г. Кокс називає два головних чинника, що стимулює партії змінювати виборчі «правила гри»: 1) зміна статус-кво, що шкодить правлячій партії; 2) виникнення сильної невизначеності щодо майбутніх перспектив партії. Якщо ж політична система дозволяє легко змінювати «правила гри», то, як зазначає Г.В. Кокс, це може призводити до зміни поведінки політичних партій. Наприклад, якщо невелика партія (в умовах мажоритарної системи відносної більшості з голосуванням в один тур) впевнена в тому, що виборча система буде довгий час незмінною, в неї буде сильна мотивація до формування коаліції, здатної до збереження більшості. Якщо ж партія має впевненість в тому, що виборчу систему можна легко змінити, існує вірогідність того, що вона буде намагатися здійснити ці зміни. Тобто, «інтенсивність мотивації до створення коаліцій, спричиненої виборчою системою, залежить від того, наскільки довге життя прогнозується для цієї системи» [48, с. 41].

Політичні актори, як зазначає М. Камінський, завжди схильні до змін «правил гри» заради особистої вигоди, зокрема до зміни виборчої системи, що в даному контексті можна розглядати як маніпуляцію. Виборчу інженерію часто розглядають як спосіб маніпуляції виборчими правилами згідно інтересам конкретних «гравців», метою яких є одержання перемоги на виборах. Тому партія зацікавлена підтримувати ту виборчу систему, яка, за її розрахунками, максимізує для неї кількість мандатів [44, с. 105].

Першим модель зацікавлення партій у зміні виборчого законодавства застосував К. Бенойт [161, с. 363-369]. Виходячи з теорії раціонального вибору та підходу, що партії прагнуть отримати місця у владі, він пояснив, чому політичні партії можуть бути зацікавлені у зміні існуючого виборчого закону і за яких обставин вони зможуть реалізувати ці зміни. Для просування своїх партійних інтересів партії потребують стимулів та спроможності змінити закон. Стимул надається можливістю отримання додаткових місць на майбутніх виборах, а їх спроможність залежить від наявної кількості місць, яку вони контролюють у парламенті, та союзників.

Окрім праць класиків, що досліджували особливості становлення виборчих інститутів в ході першої хвилі демократизації, останнім часом з'явилася низка порівняльних досліджень, що наводять додаткові підтвердження корисливим інтересів політичних партій у Кореї [177], Мексиці [208] та Росії [316].

Інші учені, які досліджують становлення виборчих інститутів, виходять з інструментального пояснення, а не егоїстичних міркувань партій. Так, Р. Роговскі вбачає одну з причин для впровадження пропорційної системи у торговій залежності малих країн, що стикнулися з сильним тиском щодо розширення демократичної участі та проведення консенсусної політики [333].

Недавно група дослідників запропонувала альтернативне інструментальному пояснення впровадження пропорційної системи в першій декаді ХХ ст. [200]. Вони зосередили свій аналіз на економічних інтересах робочих та капіталу і дійшли висновку, що сильні торгівельні профспілки та впливові об'єднання працедавців призвели до формування спільного інтересу як робітників, так і працедавців у підтриманні схеми співробітництва та узгодження інтересів між різними соціальними групами. Такий інтерес зрештою оформився у впровадження пропорційної системи. Інше пояснення впровадження пропорційної системи полягає у прагненні умиротворити етнічні, мовні та релігійні розмежування [334, с. 157].

Узагальнюючи, інструментальні вимоги, що стоять перед будь-яким виборчим інститутом, можуть бути зведені до двох вимірів: представництво та управління [214]. Чинник представництва регулярно виправдовується чесністю [271]. Чесні виборчі результати повинні надавати пропорційну частку місць в законодавчому органі кожній етнічній, мовній, релігійній та соціальній групі в даній країні. В свою чергу, управління реалізується тоді, коли одна партія отримує більшість у парламенті й не потребує компромісів з потенційними коаліційними партнерами, щоб сформувати уряд. А. Бле та Л. Маззікотте стверджують, що ідеї відіграють «вирішальну роль … у виборі виборчих інститутів» [169, с. 117]. У більш загальному сенсі, два чинники управління та представництво відображають два різних бачення демократії: мажоритарна, що цінує ефективність та стабільність уряду, та консенсусна, що дає більшу вагу чесному представництву та участі великих соціальних груп у політичному процесі [306].

Згідно з К. Бенойтом, виборча система залишатиметься незмінною, коли партія чи партії, що перебувають при владі, не зможуть отримати додаткові місця в результаті реформ [161, с. 370]. Партії, які отримують переваги від існуючої виборчої системи, зацікавлені насамперед в її збереженні. Мажоритарні системи створюють додаткову винагороду (насамперед у кількості місць в парламенті) для переможців [167, с. 1-6], які не захочуть її втрачати у випадку переходу до іншої виборчої моделі. Іншими словами, більшість, яка здатна реформувати систему, є найбільш зацікавленою стороною у її збереженні. Друга найбільша партія отримує вигоду від того факту, що система сприяє монополії двох партій і розраховує, що з часом зможе вийти на перше місце. Таким чином, навіть менш успішна партія віддає перевагу збереженню статус-кво.

Очевидно, що дрібні партії з регіональною орієнтацією віддають перевагу системі відносної більшості (СВБ), оскільки вони отримують вигоду від географічної концентрації голосів. А. Блейз і М. Шугарт стверджують, що така модель виборчої системи все ще використовується у світі через значну винагороду, яку отримують переможці, оскільки з теоретичної точки зору пропорційна система набагато краще здатна задовольнити інтереси громадян [167, с. 184-207].

Ч. Бойкс дослідив хвилю реформ мажоритарних виборчих систем на початку ХХ ст. і дійшов висновку, що вони є результатом намагання правлячих партій посилити контроль за результатами виборів [176]. На його думку, перехід до пропорційності давав змогу запобігти негативному результату - домінуванню в законодавчих органах соціалістичних партій в результаті розширення виборчих прав і виходу на політичну арену багаточисельного робітничого класу. У більшості повоєнних мажоритарних демократій виборчі реформи відбувалися тоді, коли ця модель переставала відповідати інтересам двох великих партій [350]. Так, заміна двотурової системи у Франції пропорційною системою в 1986 році була спрямована насамперед на мінімізацію негативних результатів виборів для правлячої Соціалістичної партії. Водночас слід зазначити, що у більшості випадків, коли партії прогнозували незадовільні результати виборів за мажоритарної системи, вони не намагалися змінити систему. Це зумовлювалося насамперед побоюваннями, що перегляд правил гри призведе до втрати легітимності в очах громадян та їх незадоволення, що, в свою чергу, призведе до подальших електоральних втрат [319]. Побоювання втрати легітимності схожа до таких наслідків виборчих реформ «дії непередбачуваного» [346, с. 571-596], що вимагає врахування таких аспектів ще в ході просування реформи.

Іншими словами, завжди є непевність, коли йдеться про неконтрольовану поведінку виборців та інших партій, додаткових акторів. Аналізуючи поведінку двох найбільших партій Бельгії Ж.-Б. Піле показав, що ці партії віддають перевагу підтримувати «безпечний» статус-кво, який вони знають і знаходять прийнятним, ніж спекулювати [304, с. 41-50]. Тому слід оцінювати, чи партії задоволені існуючою системою до оцінки їх позиції щодо реформи та припустити, що ці позиції є ексклюзивним результатом того, що партії будуть потенційними переможцями чи невдахами виборчої реформи [303, с. 568-586].

Стабільність системи також може бути результатом страхів політиків, що спроби максимізувати їх владу через зміни виборчих правил будуть контрпродуктивними, шанс, що громадськість негативно відреагує на спроби маніпулювати правилами гри [253. Однак є випадки, коли одна партія (ліберальні демократи в Японії) чи дві (Лікуд і Лейбористська в Ізраїлі), що мали необхідну більшість для реформи та активно її просували, але так і не реалізували.

Р. Таагепера також звертає увагу на те, що інтереси політиків не можливо визначати лише в контексті перемоги на наступних виборах. Така мета може конфліктувати з довгостроковими інтересами, зокрема збереження стабільності. Крім того, є й інші фактори, які корегують «егоїзм» політичних акторів - ідеологія, традиції, поради зарубіжних консультантів, приклади інших країн тощо. Він окреслив поетапну послідовність процесу реформування виборчих систем в країнах, що змінили авторитарну політичну систему на демократичну.

Нульовий етап. (Для країн, в яких недемократичний режим спричинив недемократичні вибори). Еліта, що стала на шлях демократизації, сприймає існуючі виборчі правила як правильні. Вони не бачать потреб у зміні виборчої системи, а тому не зацікавлені у порадах та додаткової інформації щодо цього питання.

Перший етап. Еліта, що проходить шлях демократизації, відчуває потребу у зміні виборчих правил, оскільки старі правила, що призначалися для безальтернативних виборів, в нових умовах виявились недієздатними. Відсутність знань щодо різноманітних виборчих правил, які використовуються в стабільних демократичних суспільствах, призводить до того, що політична еліта обирає найпростіші правила і вважає їх найбільш придатними для країни. Всі інші правила сприймаються як незнайомі, складні та такі, що не підходять з точки зору культурно-історичних особливостей країни.

Другий етап. Оскільки вироблені своїми силами виборчі правила не призводять до очікуваних результатів, політичні актори починають розглядати усю множину існуючих виборчих систем, активно залучаючи іноземних консультантів.

Третій етап. Рівень знань стосовно різноманітних конфігурацій виборчих прав зростає, але разом з тим зростає і бажання (в першу чергу, у потужних політичних сил) використовувати ці знання в короткострокових цілях, що приводить до контрпродуктивних результатів. Зарубіжні професійні консультації недооцінюються, особливо якщо вони суперечать особистим інтересам політичних акторів. Фрагментація партійних інтересів щодо виборчих правил призводить в деяких країнах до розчарування електорату як у виборах, так і в демократії взагалі.

Четвертий етап. За умови проходження попередніх етапів, рішення політичної еліти стають більш збалансовані та конструктивні.

Отже, як стверджує Р. Таагепера, особистий інтерес політичних акторів змінюється під впливом зовнішніх факторів [353].

А. Блейз вважає, що на рішення щодо реформування виборчої системи впливають дві складові - обов'язкова і випадкова. До обов'язкової умови реформування виборчої системи відноситься невідповідність цієї системи певним стандартам щодо принципу розподілу місць. Але неадекватність результатів виборів внаслідок використання виборчої системи є обов'язковою, але недостатньою умовою зміни виборчих правил. Якщо правляча партія, як стверджує А. Блейз, не буде впевнена, що зміни виборчих правил будуть їй вигідні, то вона не буде проводити виборчі реформи [172, с. 14-15].

Отже, якою б невдалою не була виборча система, сама по собі вона не може змінитися. Для цього суб'єкт або суб'єкти повинні взяти на себе ініціативу і запропонувати реформи, причому для реалізації цих реформ необхідно подолати перешкоди інституційного та політичного характеру. А. Блейз зазначає, що у більшості випадків не існує механізмів щодо проведення реформування виборчих правил, якщо політичні актори це не підтримують. Лише в деяких штатах США потенційним суб'єктом змін виборчого законодавства можуть стати громадяни через проведення відповідного референдуму. Дослідник розрізняє два типи випадкової складової процесу змін виборчих правил. До першого типу відноситься ситуація, коли партія не задоволена характеристиками виборчої системи, зокрема кінцевими результатами виборів і прикладає зусилля, щоб провести зміни. Другий тип характеризується наявністю в суспільстві думки, що виборча система не відповідає демократичним критеріям і це може спонукати партію (або партії) взяти на себе роль реформатора. Отже, політичні актори хочуть змінювати виборчі правила або якщо зацікавлені в результатах змін, або в самому факті голосування за зміни, щоб підвищити свої рейтинги.

Процес реформування виборчої системи, що включає в себе обов'язкові умови та випадкові фактори, можна представити схематично (рисунок 4).

Рис. 4. Процес реформування виборчої системи

Американські вчені Р. Таагепера і М.С. Шугарт слушно звертають увагу на те, що «абсолютної свободи у виборі виборчих систем не існує. Свобода в даному випадку обмежена місцевими політичними умовами і традиціями. Припустимо, що виникла нова країна, причому її політична еліта розкололася на велику кількість партій. Тоді для прийняття закону про вибори буде необхідна підтримка багатьох партій, декотрі з яких дуже малі. Такі партії навряд чи підтримають виборчий закон, який дає переваги більшим партіям за рахунок малих та обмежує шанси останніх на виживання. Якщо ж, навпаки, в політичному житті країни переважають одна чи дві найбільші партії, в них не буде ані найменшого стимулу впроваджувати в країні пропорційну систему, яка дозволить малим партіям встати на ноги, але при цьому буде стримувати силу великих партій» [130, с. 116].

Ю. Р. Шведа акцентує увагу на тому, що не можна розглядати виборчі системи як незалежні, а партійні системи як залежні величини. «Партійні системи будуть здійснювати вирішальний вплив на виборче законодавство і обирати такі системи агрегації, які будуть сприяти зміцненню позицій партії або шляхом збільшення свого представництва, або шляхом встановлення виборчого бар'єру» [144, с. 376].

Проаналізувавши наслідки змін виборчих положень, які стосувалися обрання у Сейм та Сенат посткомуністичної Польщі, М. Камінський доводить, що партії, голосуючи за зміни виборчих правил, часто помилялися щодо результатів цих змін. «Для більшості суб'єктів маніпуляції відсутність методології, неочікуваний переділ та консолідація політичної сцени, низький рівень опитувань, а головне - несталість переваг виборців перетворили прогнозований успіх у фактичну поразку» [44, с. 106]. Наприклад, у 1989 році польські комуністи змінили виборчу систему на мажоритарну (для виборів у Сейм), що призвело до їх поразки, причому рядові члени партії не мали доступу до розробки нових положень. Лідери Комуністичної партії Польщі не хотіли погоджуватися на пропорційну систему, тому що вона призвела б до легалізації опозиційних партій. Вибори ж за мажоритарною системою передбачають участь безпартійних кандидатів. Крім того, комуністичні лідери сподівались, що отримати перемогу їм допоможе участь у виборах відомих осіб (акторів, письменників, співаків). Причому вони розраховували, що «зірки» будуть мати більшу підтримку саме при мажоритарній системі, яка є більш персонально орієнтованою на відміну від пропорційної системи. Але результати виборів показали, що комуністи помилилися у розрахунках - вони залишились у Сеймі тільки завдяки 35-відсотковій квоті, а всі інші місця зайняла «Солідарність» [44, с. 118].

Розглянувши зміну виборчих правил у 1991 та у 1993 роках, М. Камінський зробив висновок, що найбільший виграш партії, які підтримали реформи, мали у 1993 році, оскільки політичні актори стали більш досвідченими, зокрема у методологічному аспекті, експерти почали точніше аналізувати наслідки виборчих реформ. Крім того, підвищилася точність опитувань за рахунок впровадження соціологічними агентствами нових методик.

Прорахунки політичних партій щодо наслідків від підтриманих ними змін виборчих правил є, на думку М. Камінського, явищем особливо поширеним у Східній Європі, оскільки перехід від авторитарної до демократичної форми правління характеризується нестабільністю політичної системи, що зменшує достовірність прогнозів [44, с. 131].

У свою чергу, С. Роккан спрогнозував перехід Швеції, Данії та Норвегії на початку 1950-х років від формули д'Хонта для пропорційної системи до спеціально модифікованої формули методу Сент-Лагю. При застосуванні цього методу місця розподіляються послідовно, одне за іншим. На кожному кроці чергове місце надається партії, що має найбільшу квоту, що обраховується за формулою:

де V - загальна кількість голосів, поданих за партію, а s - кількість місць отриманих партією до даного кроку.

Після присудження місця квота партії перераховується з урахуванням нової кількості отриманих місць.

На відміну від метода д'Онта, метод Сент-Лагю не дає переваги для великих партій. Норвегія та Швеція дещо модифікували цей метод, в результаті чого при отриманні партією першого місця її квота ділиться не на кількість партій-переможців, а на певний коефіцієнт. Це збільшує вагу великих партій та зменшує шанси партій, що отримали незначну кількість голосів, потрапити в парламент. Фактично, йдеться про використання своєрідного процентного бар'єра.

На думку С. Роккана, така модифікація є намаганням покращити шанси середніх за розміром політичних партій досягти справедливої представленості за рахунок найбільших та найменших партій. Однак така гіпотеза не знайшли підтвердження у всіх трьох країнах, що вдалися до такого переходу. На думку Б. Аардала, йдеться про «ефект зараження», оскільки всі уряди в трьох країнах «належать до однієї соціал-демократичної сім'ї і підтримують близькі стосунки одна з одною. Зокрема, зростаюча підтримка Комуністичної партії після Другої світової війни становила загрозу соціал-демократичним партіям [154, с. 167-224]. У Фінляндії спроби Шведської народної партії замінити метод д'Онта модифікованим Сент-Лагю кілька разів відкидався на підставі того, що зміни можуть збільшити партійну фрагментацію у законодавчому органі.

Отже, хоча політичні партії є найвпливовішими суб'єктами виборчої інженерії, однак вони змушені враховувати не лише ставлення громадян до можливих змін, а й позицію представників судової влади.

3. Представники судової гілки влади. Деякі автори вважають, що роль органів судової влади у формуванні виборчих інститутів є мінімальною [318, с. 475]. На Європейському континенті судді відіграли провідну роль лише у декількох випадках: у Словенії 1998 року, коли прийняли суперечливе рішення про результати референдуму щодо зміни виборчої системи, проведеному в 1996 році; у Чехії в 2001 році, коли заблокували більш радикальний проект реформи, ніж той, що був реалізований через рік; у Румунії 2007 році, коли не підтримали пакет реформ, представлених прем'єр-міністром, змусивши реформаторів повернутися до столу переговорів; у Болгарії 2009 року, заблокувавши значну зміну виборчого бар'єру і дозволивши впровадити лише один рівень у системі відносної більшості.

Однак, на нашу думку, можливості впливу судової влади на виборчу інженерію не варто недооцінювати. Можливості політичних партій самостійно визначати свої шанси й шанси своїх конкурентів на виборах у ході еволюції конституціоналізму намагалися обмежити шляхом закріплення певних стандартів [62, с. 62-65]. Відповідно до класичних стандартів вибори повинні бути загальними, вільними, таємними, прямими й рівними, що й закріплювалося як на рівні Основного Закону, так і в інших нормативно-правових актах. Іншими словами, за наявності конституційного правосуддя залишається шанс, що конституція зможе збалансувати егоїстичні інтереси політичного класу з потребами громадян. Слід визнати, що судді конституційного суду, які розглядають питання, пов'язані з конституційністю виборчого законодавства, перебувають під тяжким гнітом - не тільки через необхідність дотримуватися державних інтересів, які повинні збігатися з конституційними, але й у силу певного впливу панівного політичного класу. На думку Х. Майера [62, с. 64], забезпечення відповідності політичного процесу конституції є найблагороднішим завданням конституційного суду.

Наприклад, важко зрозуміти, чому в умовах чисто пропорційної системи загороджувальний пункт в 10% може розцінюватися як такий, що суперечить конституції, у той час як законодавець у повній відповідності з Основним Законом може прийняти іншу виборчу систему з фактичним 20% бар'єром [62, с. 65]. У цій ситуації суддям слід враховувати, що будь-яке подібне обмеження позбавляє чималу частину громадян реального впливу їхніх голосів на політику держави, що не відповідає самій ідеї демократії.

Варто згадати, що Конституційний суд ФРН ніколи не ставив під сумнів необхідність 5% бар'єра для представництва і навіть став на його захист у рішенні від 30 травня 1962 року про доступ до засобів масової інформації під час виборчих кампаній. На думку Суду, нові партії, що мали за мету лише заявити про своє існування, не повинні користуватися такими ж правами доступу до ЗМІ і великі, старі партії, оскільки це створило б відчуття невизначеності серед електорату і сприяло розпорошенню голосів виборців, чого слід уникати [322].

Крім того, варто пам'ятати про особливості правових систем. Так, Р. Хансен вказує на значну роль, яку відіграє Верховний Суд США у визначенні переможця у виборчих перегонах, починаючи з 1962 року, коли рішенням у справі Бейкер проти Карра дозволив судам займатися справами, що стосуються виборчого процесу [236].

Поглиблення інтеграційних та глобалізаційних процесів сприяє зростанню ролі міжнародних і регіональних судових органів. Так Європейський Суд з прав людини у своєму рішенні від 8 липня 2008 року у справі Yumak and Sadak v. Turkey визнав законним 10%-й бар'єр, встановлений виборчим законодавством Туреччини, оскільки він мав законну мету уникнути надмірної фрагментації парламенту, тим самим сприяючи появі урядової більшості. При цьому Суд врахував наявність додаткових можливостей для представництва громадян, наприклад, участь незалежних кандидатів, що дало змогу пройти до парламенту Туреччини кільком представникам курдів.

Виборче право як порядок, що визначає конкурентні умови здобуття, утримання й позбавлення політичної влади, що втілюється у виборчому законодавстві, неминуче припускає фактичне домінування потужних політичних сил [62, с. 63]. В ідеальних умовах законодавець бачить цю проблему й намагається діяти об'єктивно й закріплювати умови справедливої боротьби. Які саме міркування - загальнодержавні чи партійні - домінуватимуть при прийнятті ним рішення залежить не в останню чергу від рівня розвитку правової культури суспільства. Значною мірою це визначає й ступінь незалежності й верховенства конституційного суду, який покликаний бути гарантом чесних виборів.

Досить помітну роль у формуванні виборчого законодавства відіграв і Конституційний Суд України (КСУ). У Конституції України закріплено, що «вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними й відбуваються на основі загального, рівного й прямого виборчого права шляхом таємного голосування», а виборцям гарантується вільне волевиявлення (ч. 1 ст. 71). Тлумачення цих положень неодноразово були предметом розгляду Конституційного Суду, який прийняв більше десяти рішень і висновків.

Насамперед слід згадати його рішення від 26 лютого 1998 року, яким він підтвердив те, що в Україні підхід до розробки виборчих систем базується перш за все на понятті «політичної доцільності» [108, с. 123-135]. Цим же рішенням 15 положень Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 24 вересня 1997 року були визнані такими, що не відповідають Конституції України (неконституційними). Серед них згадувалося: зарахування до волевиявлення осіб, які не брали участь у голосуванні; обмеження захисту виборчих прав громадян у судовому порядку; порушення трудових прав кандидатів у депутати, порядку їхнього висування й реєстрації; проведення передвиборної агітації тощо.

Значний вплив на електоральну стратегію політичних партій, структурування парламенту та партійної системи мало його рішення від 3 грудня 1998 року [109], яке не лише закріпило право позапартійних депутатів утворювати депутатські групи, а також можливість створення у парламенті фракціями будь-які політичні партії, незалежно від того, чи подолали вони 4- відсотковий бар'єр. Це й призвело до фракційної реструктуризації Верховної Ради України третього скликання, оскільки нові фракції створювалися переважно за рахунок розколу старих.

Конституційний Суд також тлумачив деякі технічні моменти виборчого процесу. Ст. 22 (част. 2) виборчого Закону 2012 року передбачала рівномірне віднесення закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України - міста Києва. За поданням 59 народних депутатів КСУ визнав це положення неконституційним, оскільки зазначене віднесення зумовлює, зокрема значне збільшення числа виборців, не пов'язаних з територіальною громадою Києва, а отже - «не забезпечує відображення волевиявлення тих виборців, які проживають на території міста Києва» [111], що призвело до втрати чинності цього положення. Таким чином КСУ вилучив із законодавчого поля підставу для права громадяни України, які на день виборів перебували за межами держави голосуват не лише за пропорційною, а й за мажоритарною частиною змішаної виборчої системи. У результаті майже півмільйона громадян не змогли взяти повноцінну участь у виборах до Верховної Ради України.

Однак впливовість цього судового органу іноді ставиться під сумнів законодавцями, наприклад, коли йдеться про можливість подвійного балотування кандидатів: в мажоритарних округах та за партійними списками. Закон про вибори народних депутатів 2012 року передбачав право кандидата в народні депутати, крім балотування в загальнодержавному окрузі одночасно балотуватися в одному з одномандатних виборчих округів. За поданням 51 народного депутата України (представників парламентської більшості) Конституційний Суд України визнав ці положення Закону неконституційними, оскільки вони не забезпечують рівного впливу голосів виборців на результати виборів, що не відповідає конституційному принципу рівного виборчого права. Таким чином, положення нового Закону, які дозволяли «паралельне балотування», втратили чинність з дня ухвалення Рішення КСУ [110]. Слід зауважити, що на час прийняття Закону (17 листопада 2011 року) вже існувало рішення КСУ з аналогічного питання: практично аналогічне положення Закону «Про вибори народних депутатів України» від 24 вересня 1997 року було визнано КСУ неконституційним ще в 1998 році [108]. З огляду на це Верховна Рада України не мала правових підстав передбачати в новому виборчому законі можливість паралельного балотування. Можна припустити, що внесення цього положення до Закону 2012 року було винятково політичною домовленістю між владою та опозицією, яка невдовзі, за допомогою КСУ, була порушена, що для вітчизняної політики є цілком очікуваним результатом [80, с. 21].

4. Зовнішні актори. По мірі зростання ролі міжнародних організацій, поглиблення ступеня інтеграції країн у світове співтовариства значення зовнішніх акторів на виборчу інженерію зростає. Особливо помітну роль, порівняно з попередніми історичними періодами, цей чинник відіграв у ході третьої хвилі демократизації у Східній Європі та на пострадянському просторі [307, с. 1-2].

Підстави для втручання зовнішніх акторів у діяльність виборчих інститутів суверенних держав були закладені міжнародними актами універсального характеру у другій половині ХХ ст. Це Загальна декларація прав людини, затверджена Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 року, яка передбачає, що «кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників. Воля народу має бути основою влади уряду; ця воля має знаходити своє відображення у періодичних і нефальсифікованих виборах, які повинні проводитися при загальному й рівному виборчому праві, шляхом таємного голосування або ж через інші рівнозначні форми, що забезпечують свободу голосування» (ст. 21). Положення Загальної декларації були уточнені й конкретизовані в Міжнародному пакті про громадянські та політичні права, прийнятому в 1966 році, який проголошує право кожного громадянина «голосувати і бути обраним на дійсних періодичних виборах, що проводяться на основі загального й рівного виборчого права при таємному голосуванні та забезпечують вільне волевиявлення виборців» (ст. 25).

Серед інших нормативно-правових документів міжнародного характеру слід згадати Конвенцію про політичні права жінок від 20 грудня 1952 року, Міжнародну конвенцію про ліквідацію всіх форм расової дискримінації від 25 грудня 1965 року, Конвенція про ліквідацію всіх форм дискримінації жінок від 18 грудня 1979 року, які не допускають порушення політичних прав людини і громадянина за статевою чи расовою ознакою і встановлюють стандарти рівного виборчого права. У ст. 5 Міжнародної конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації закріплено, що «держави-учасниці зобов'язуються заборонити й ліквідувати расову дискримінацію в усіх її формах і забезпечити рівноправність кожної людини перед законом незалежно від раси, кольору шкіри, національного чи етнічного походження, особливо щодо здійснення наступних прав: ...політичних прав, зокрема права брати участь у виборах - голосувати і висувати свою кандидатуру - на основі загального та рівного виборчого права, права брати участь в управлінні країною...». Документи універсального характеру, присвячені виборам, приймаються не тільки в рамках ООН, а й деякими іншими всесвітніми міжнародними організаціями. На 154-й сесії Ради Міжпарламентського Союзу, що відбулася 1994 року в Парижі, була прийнята Декларація про критерії вільних і справедливих виборів, а на 161-й сесії Ради 1997 року без голосування була схвалена Загальна декларація про демократію, яка наголошує, що «ключовим елементом у здійсненні демократії є проведення вільних і чесних виборів через регулярні інтервали часу, які забезпечували б можливість вираження волі народу» (ст. 12).

Низка положень Декларації вказали орієнтири розвитку законодавства в частині регулювання статусу кандидатів на виборах: 1) кожен кандидат і кожна політична партія повинні мати рівні можливості доступу до ЗМІ з метою вираження своїх політичних поглядів; 2) право кандидатів на безпеку свого життя і власності має бути визнане і захищене; 3) кожна особа і кожна політична партія мають право на охорону законом і захист від порушень політичних і виборчих прав; 4) права кандидатів можуть бути обмежені у виняткових випадках, що передбачені законом і обґрунтовано застосовуються у демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, підтримки суспільного порядку, захисту суспільного добробуту і моралі, а також захисту прав і свобод громадян, причому такі обмеження повинні відповідати зобов'язанням держави за міжнародним правом; 5) кожна особа і політична партія, виборчі права яких зазнали обмежень чи були скасовані, мають право оскаржити в судовому порядку прийняті рішення з метою їх перегляду і виправлення помилок; 6) кожен кандидат і політична партія, яка бере участь у виборах, мають поважати права і свободи інших.

В останні десятиліття активно почало розвиватися регіональне співробітництво, що зумовило появу низку регіональних міжнародних документів, що регулюють проведення виборів. До основних джерел європейських виборчих стандартів належать документи прийняті такими регіональними організаціями як Рада Європи та Організація з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ). Найбільш розгорнуті й детально опрацьовані європейські стандарти виборів сформульовані в документах, прийнятих Нарадою з безпеки та співробітництва в Європі (НБСЄ) на Конференції з людського виміру. Зокрема у розділі 7 Документа Копенгагенської наради Конференції з людського виміру НБСЄ з розвитку універсальних виборчих стандартів зазначено:

- розумна періодичність проведення вільних виборів має встановлюватися законом;

- підрахунок голосів повинен бути чесним, а офіційні результати мають публікуватися;

- закон і державна політика мають забезпечувати проведення виборів в атмосфері свободи й чесності, безперешкодного доступу до засобів масової інформації всіх політичних угруповань та окремих осіб, що беруть участь у виборчому процесі;

- слід створити належні умови для діяльності політичних партій і рівності їх перед законом та органами влади;

- кандидати, які отримали необхідну кількість голосів, визначену законом, мають належним чином вступати на посаду та перебувати на ній до закінчення строку своїх повноважень або до їх припинення іншим чином, визначеним законом;

- необхідно створити умови для змагальності політичних партій та їхньої рівності перед законом, гарантування загального та рівного виборчого права для всіх повнолітніх громадян;

- слід впровадити інститут іноземних і національних спостерігачів.

Усі держави-учасники ОБСЄ прийняли зобов'язання запрошувати на свої вибори міжнародних спостерігачів від інших держав-учасників ОБСЄ, Бюро демократичних інститутів і прав людини (БДІПЛ) і Парламентської асамблеї ОБСЄ. Визнаючи, що спостереження за виборами не є самоціллю, а покликане забезпечити удосконалення практики проведення виборів, держави-учасники додали ще один важливий пункт: «Ми погоджуємося негайно реагувати на висновки БДІПЛ з оцінкою проведення виборів та його рекомендації» (п. 25) [139]. В ході зустрічі Ради міністрів ОБСЄ в Брюсселі в 2006 році держави-учасниці ще раз підтвердили мандат БДІПЛ щодо спостереження за виборами [107].

Регіональні міжнародні стандарти містяться і в документах Ради Європи. Наприклад, Конвенція про захист прав людини та основних свобод закріплює свободу висловлення думки (ст. 10), свободу зборів та об'єднань (ст. 11), заборону дискримінації (ст. 14), обмеження на політичну діяльність іноземців (ст. 16). Усі ці положення Конвенції мають істотне значення під час реалізації виборчих прав громадян. Слід звернути увагу й на те, що Конвенція містить обов'язкові до виконання норми міжнародного права і може застосовуватися судами України.

Серед документів Ради Європи, прямо або опосередковано пов'язаних з регулюванням виборів, необхідно виділити ті, що регламентують діяльність засобів масової інформації, у тому числі під час перебігу виборчої кампанії: Рекомендацію Rec (2000) 23 Комітету міністрів Ради Європи «Про незалежність і функції регулювальних органів у секторі мовлення» від 20.12.2000 року (визначає механізми забезпечення незалежності органів регулювання аудіовізуальної сфери, які слід закріпити у національному законодавстві); Рекомендацію № R (99) 15 Комітету міністрів Ради Європи «Про висвітлення в ЗМІ виборчих кампаній» (закріплює принципи участі ЗМІ у виборах); Резолюцію (74) 26 Комітету міністрів Ради Європи «Про право на відповідь - стан особи відносно преси» (визначає умови і рекомендований порядок реалізації права на відповідь, гарантованого Європейською конвенцією про транскордонне телебачення).

Принципи демократичних, вільних і чесних виборів, а також необхідні механізми забезпечення втілення цих принципів в життя закріплено у Кодексі зразкової практики з виборчих питань, схваленому Європейською комісією «За демократію через право» (Венеціанською комісією) [189], а також Декларації про стабільність виборчого законодавства [243], рекомендації щодо удосконалення виборчої системи та підвищення рівня її демократичності [321], врегулювання технічних моментів проведення виборів [320], спостереження за ходом виборів [361] тощо.

Регіональні організації часто надають рекомендації щодо вирішення поточних політичних проблем у молодих демократіях з огляду на досвід, накопичений розвиненими країнами. У 2007 році у своїй резолюції №1547 Парламентська Асамблея Ради Європи висловилася за 3% виборчий бар'єр, але з істотним застереженням, що ця рекомендація відноситься до «цілком усталених демократій».

Діяльність Ради Європи, зокрема доповіді, підготовлені її експертами щодо ситуації з дотриманням принципів демократії у країнах-членах, є однією з основних можливостей для опозиційних сил привернути увагу до ситуації в своїй країні. У Резолюції 1549 (2007) Парламентської Асамблеї Ради Європи «Функціонування демократичних інституцій в Україні», ухваленій в Страсбурзі, висловлювалося занепокоєння політичною ситуацією, яка склалася в країні, й наголошувалося на необхідності проведення політичних реформ, які б закріпили «правила гри» та створили передумови для гарантування політичної конкуренції [323].

Особливу роль для молодих демократій відіграє Венеціанська комісія, що надає свої висновки, які мають рекомендаційний характер, щодо виборчих законопроектів у країнах-членах.

Однак у більшості випадків конкретну модель виборчої системи вибирали місцеві політики. Навіть процес отримання членства в ЄС не залишив виборчу систему недоторканою. Для кран-кандидатів, питання щодо виборів піднімалося Єврокомісією не лише у випадку Словаччини. Але виборча система - навіть як швидше її маніпулятивна версія, впроваджена В. Мечіаром у 1998 році - не змінювалася, а реформи, реалізовані після його відсторонення у 1999 році навіть не були помічені у щорічних звітах Єврокомісії оцінки готовності країни до членства. Однак не можна стверджувати, що зовнішнє втручання ніколи не мало впливу на вибір виборчої системи, навіть у Європі після 1945 року воно іноді мало вирішальне значення, наприклад у Греції 1952 року [188, с. 193], Боснії і Косово після розпаду Югославії [357, с. 182-196] і Монако у 2002 році [194, с. 3]. Прикметно, що всі ці приклади, за винятком останнього, відбулися в умовах становлення демократії, коли її інститути були досить слабкими. Отже, зовнішній вплив має значення тоді, коли виклики, що стоять перед демократією, є досить складними. Такі обставини рідко призводять до успішної демократії.

Вплив міжнародних організацій на становлення виборчого законодавства України детально розглянуто у четвертому розділі дисертації. Відзначимо лише, що в 2012 році Європарламент закликав Уряд України удосконалити положення закону про фінансування партій задля сприяння більшій прозорості фінансування та видатків, повному розкриттю джерел та сум витрат на кампанію, а також введення санкцій, зокрема, за порушення правил фінансування кампаній та активізувати діалог з усіма політичними партіями для розв'язання проблем, пов'язаних із порушеннями на виборах, зокрема тих, що стосуються непевних результатів на деяких виборчих округах. Крім того, на думку європарламентаріїв, Верховна Рада України повинна без затримки виправити недоліки виборчого законодавства [105]. Станом на кінцеь 2014 року ці рекомендації були враховані лише частково.

Отже, кожен з розглянутих вище суб'єктів виборчої інженерії не є повністю вільним у виборі і відстоюванні конкретної моделі виборчої системи, оскільки змушений враховувати низку бар'єрів, що перешкоджають змінам у цій сфері.

3.2 Обмежувальні рамки виборчої інженерії

Іншими словами, проблема полягає не тільки в тому, хто виступає ініціатором реформи, а й у її реалізації на практиці. Для реформування виборчої системи, реформаторам необхідна підтримка більшості, конфігурація якої і склад можуть змінюватися залежно від етапу реформи. Бар'єрний підхід синтезує два основні підходи, що використовуються у поясненні реформ виборчої системи, інституціоналізм та стратегічні обрахунки (що в подальшому фокусуватиметься на раціональному виборі). Це корисно, оскільки може пояснити як успіх, так і невдачу реформаторських ініціатив, і навіть ті випадки нереформування.

Як вважає Г. Рахат, реформатором доводиться долати сім бар'єрів, що зумовлені: 1) перевагою опції збереження статус-кво; 2) політичними традиціями; 3) соціальною структурою; 4) раціональністю системного рівня; 5) корисливими інтересами політичних акторів; 6) коаліційними міркуваннями; 7) дискусіями щодо змісту реформи [311, с. 8-10].

На нашу думку, цей список може бути скорочено до трьох бар'єрів: правого, політичного та соціально-культурного.

Правовий бар'єр на шляху реалізації виборчої реформи представлений необхідністю дотримання законодавчо закріпленої процедури зміни виборчих інститутів. В умовах демократії реформатори стикаються з кількома процедурними перешкодами у їх намаганні змінити інституційні правила і якщо вони не зможуть подолати кожен з них, то вони зазнають невдачі. Іншими словами, інституційний статус-кво має пріоритет над реформами, а чинне необхідне законодавство чи процедура внесення поправок забезпечує збереження наявного статус-кво з низкою можливостей для блокування реформ.

Особливість процедурного бар'єру представлена у вигляді трьох етапів прийняття нового виборчого законодавства, виділених К.М. Макелвейном: партійного, парламентського і конституційного (див. Рисунок 5). Він вважає, що всі спроби щодо змін виборчого права повинні починаються на першому, партійному рівні, де партія приймає рішення подати в парламент новий законопроект про вибори. Внутрішньопартійні переговори ідуть, як правило, між двома групами акторів - партійними лідерами, метою яких є забезпечення максимально можливої частки місць в парламенті для своєї партії та рядовими членами, які зацікавлені у тому, щоб на наступних виборах знову отримати мандат. Рядові члени ставлять свої інтереси вище за загальнопартійні, а тому будуть відкидати будь-які пропозиції, якщо будуть ставити під загрозу їхні шанси бути обраними до законодавчого органу. Якщо всередині партії буде значна кількість противників реформування виборчих правил, то скоріш за все і в парламенті не вистачить голосів за підтримку такої ініціативи.

Сутність даного конфлікту полягає у тому, що політична партія завдяки зміненим «правилам гри» може отримати більшу загальну кількість мандатів, але водночас не всі члени партії за нових умов здатні зберегти свої позиції. Наприклад, якщо політик мав достатньо високу підтримку виборців в якомусь окрузі, то він не буде підтримувати реформи, внаслідок яких будуть змінені межі цього округу. І навпаки, перехід від пропорційної до мажоритарної виборчої системи може бути дуже вигідним для найбільшої політичної партії в аспекті здобуття загальної кількості місць в парламенті, але для тих членів партії, які не мають шансів виграти в одномандатних округах, такі зміни принесуть поразку.

Отже, якщо лідери партії не зможуть своїм однопартійцям (особливо тим, які є членами парламенту) довести, що від змін виборчого законодавства їхні шанси на перемогу підвищаться, а не зменшаться, то вони зможуть зіткнутися з потужним внутрішнім опором щодо проведення реформи. Хоча необхідно зазначити, що можливість виникнення внутрішньопартійного конфлікту буде залежати від ступеня централізованості партії. Якщо в політичній партії основні рішення приймаються на рівні вищого керівництва, особливо питання внесення кандидатів у виборчі списки, то велика вірогідність того, що рядові члени підтримають навіть вигідне для них рішення. В інших випадках партійне керівництво буде пропонувати тільки ті зміни, які будуть відповідати інтересам більшості однопартійців.

Якщо всередині партії вдалося погодити пропозиції щодо змін виборчих правил, то переговори вже ведуться в парламенті, тобто переходять у другу стадію, причому вісь конфлікту змінюється - дебати ведуться вже не в середині партії, а між партіями. Чи стане законопроект законом, буде залежати, в першу чергу, від того, чи в парламенті набереться необхідна кількість голосів. Коли партія є великою і має достатню кількість місць в парламенті (що найчастіше буває при мажоритарній системі виборів), то вона може самостійно просувати або блокувати інституційні зміни, якщо ж реформу хоче провести партія, яка має недостатню кількість мандатів, то їй необхідно проводити переговори з іншими партіями. Чим більша партійна фрагментація парламенту, тим складніше політичним акторам дійти згоди з питання зміни виборчої системи або окремих виборчих правил.

Конституційний етап має значення, якщо виборча система закріплена в основному законі країни. У такому випадку змінити виборчі правила можна лише за підтримки конституційної більшості, що суттєво зменшує вірогідність проведення таких реформ [285].

Не випадково низка країн для ускладнення процедури зміни виборчого законодавства і стабілізації політичної системи найважливіші аспекти виборів закріпила на конституційному рівні: у главах Основного Закону, які регулюють правовий статус людини й громадянина (наприклад, Італія) чи статус представницьких та інших виборних органів влади (Австрія, Азербайджан, Албанія, Бельгія, Ісландія та ін.) або, що частіше має місце одночасно у цих главах (Македонія, Молдова, Польща, Росія).

Рис. 5. Процес проведення змін виборчих правил

Як правило, конституціями визначаються основні принципи національного виборчого права («Вибори, загальнонаціональні і місцеві референдуми проводяться на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування» ст. 10 Конституції Республіки Болгарія; «Радники обираються загальними, вільними, рівними, прямими і таємними виборами на чотирирічний термін» ст. 51 Конституції Князівства Андорра, «Депутати Бундестагу Федеративної Республіки Німеччини обираються шляхом загальних, прямих, вільних, рівних і таємних виборів» ст. 38 Основного Закону ФРН). Іноді у конституції безпосередньо закріплюється модель виборчої системи (пропорційна - ст. 25 Конституції Фінляндії) або принцип голосування (голосувати окремо за певну особу, пар. 1 глави 3 Конституції Швеції).

Непоодинокі випадки, коли основними законами закріплюються принципи та основні моменти порядку проведення виборів: порядок утворення виборчих округів, дільниць, порядок проведення голосування і визначення їх результатів (ст. 26 Конституції Австрійської Республіки); принципи та день виборів, вимоги до кандидатів в депутати, перевірка і затвердження результатів виборів (ст. 83-86 Конституції Азербайджанської Республіки); принципи, порядок висування кандидатів в депутати, здійснення витрат на вибори та порядок відкликання депутатів (ст. 64-72 Конституції Республіки Білорусь); принципи, порядок утворення округів, вимоги до кандидатів (ст. 61-64 Конституції Бельгії); порядок висування кандидатів в депутати, категорії осіб, які не мають права балотуватися в депутати (ст. 68-69 Конституції Республіки Албанія); принципи виборів, порядок їх призначення, проведення, відповідальність, права виборців, категорії осіб, яким не надається право голосу, статус виборчої комісії, порядок утворення виборчих округів, контроль за проведенням виборчої кампанії (ст. 56-63 Конституції Мальтійської Республіки, ст. 50-61 Конституції Норвегії); вимоги, що пред'являються до депутатів, терміни проведення виборів, їх відстрочка, загальне керівництво і контроль за виборами (ст. 76-79 Конституції Турецької Республіки) тощо.

Тобто закріплення на конституційному рівні принципів та окремих аспектів порядку проведення виборів має два пояснення. По-перше, це свідчить про визнання на вищому державно-правовому рівні їх важливості у житті держави і суспільства, надає зазначеним приписам більшої вагомості, обов'язкового до виконання характеру, що є вельми важливим у реалізації громадянами свого виборчого права, їх участі в управлінні державою [66, с. 62]. По-друге, запобігає частим маніпуляціям виборчим законодавством, насамперед з боку політичних еліт.

Більш поширена ситуація, коли порядок виборів депутатів до представницьких органів державної влади регулюється законом (ст. 68 Конституції Республіки Вірменія, ст. 55 Конституції Литовської Республіки). Інколи в основних законах встановлюються і особливі вимоги стосовно форми або процедури прийняття такого правового акту. В Іспанії (ст. 81 Конституції) і Молдові (ст. 61 Конституції) порядок загальних виборів повинен регламентуватися органічним законом, а в Киргизії для цього має прийматися конституційний закон (ст. 54 Конституції). Іншими словами, це змушує ініціаторів реформи заручитися значною підтримкою як в межах законодавчого органу, так і за його межами, що зменшує шанси на успіх.