Виборча інженерія як інструмент забезпечення політичної консолідації у демократичному суспільстві

Навіть у тих випадках, коли реформа виборчої системи може бути здійснена шляхом прийняття звичайного закону і підтримана більшістю, її прихильникам доведеться шукати союзників спершу у відповідних парламентських комітетах, а згодом і у парламентській залі та враховувати їх побажання в ході її розгляду. Більше того, механізми, що запобігають змінам, сприятимуть внесенню альтернативних проектів реформи, що розколе більшість, готову її підтримати, або ж відкладанню її розгляду на невизначений час.

В свою чергу виборці також можуть через референдум блокувати реформу, як це мало місце в Ірландії в 1959 та 1968 роках. Партія Фіанна Файл, що була молодшим партнером коаліції, прийняла закон, що заміняв пропорційну систему мажоритарною. Але оскільки пропорційність була закріплена у конституції, вони були змушені провести референдум, на якому більшість громадян відмовилася від реформи [227, с. 103]. В інших випадках (Італія у 1953, 2005 роках; Франція у 1951, 1986, 1988 роках), де реформи вимагали лише підтримки більшості у парламенті, вони були схвалені.

Розмір більшості, необхідний на референдумі також може мати критичне значення. У Британській Колумбії реформа була рекомендована зборами громадян і підтримана 57% виборців, що взяли участь у референдумі. Однак виборча система не була змінена, оскільки було вирішено, що для цього необхідно набрати 60% голосів [262, с. 565].

В Італії скасування пропорційних елементів у системі паралельного голосування отримала підтримку 91,5% на референдумі у 1999 році, та 82% наступного року. Однак явка була низькою і меншою необхідних 50% - 49,6% в 1999, і 32,4% в 2000 роках, тому ініціатива була відкинута [159]. З іншого боку Нова Зеландія прийняла реформу з більшістю лише 53%.

Отже, аналогічно взаємозв'язку між складністю внесення поправок до конституції та частотою її зміни [282], процедурний аспект є вагомою перешкодою на шляху реалізації виборчих реформ, однак не може пояснити успіх чи невдачі у цій сфері.

В Україні Конституція закріпила лише загальні вимоги щодо виборчого права, надавши депутатам Верховної Ради України змінювати виборче законодавство лише більшістю голосів, що практично нівелює значення процедурного бар'єру для вітчизняних політичних партій.

Політичний бар'єр на шляху до зміни виборчих інститутів зумовлений необхідністю задовольнити інтереси тих, хто виступає за реформу, та заручитися підтримкою союзників. Досить часто серед реформаторів точиться боротьба, оскільки кожен учасник прореформаторської коаліції прагне нав'язати власне бачення реформи. Оскільки ці сили не погоджуються між собою, існуючий статус-кво, навіть якщо підтримується лише меншістю, буде зберігатися. Без досягнення згоди щодо суті реформи, інституційний статус-кво може бути «переможцем за Кондорсе» - опція, що підтримується більшістю в усіх парних матчах, незважаючи на наявність підтримки лише меншості в цілому. Ця ситуація трапляється, коли всі альтернативи відкидаються одна за одною коаліцією тих, хто зацікавлений у збереженні діючої системи, і тими, хто підтримує різні версії реформи. В той час як більшість вагається між різними варіантами реформи, а не ставить під сумнів доцільність реформи як такої, будь-яка політична сила утримується від підтримки «чужих» варіантів, розраховуючи, що у підсумку буде прийнятий саме її проект. Як правило, це призводить до відкладення реформи, яка з часом може втратити свою актуальність або ж підтримку з боку інших партій.

Політичний чинник не обмежується необхідністю пошуку згоди щодо суті реформи, він також вимагає враховувати перспективи формування парламентської коаліції та урядів за новими правилами гри. Коаліційну стратегію можна розглянути з точки зору теорії ігор як дилему в'язня, що пояснює чому навіть за наявності значної частини прихильників реалізувати реформу неможливо [209]. У пропорційній системі великі партії мають низку підстав вважати, що вони лише виграють як у кількості місць, так і впливовості у випадку переходу до мажоритарної системи виборів або запровадження окремих її елементів. Якщо виходити виключно з прагнення партій до збільшення місць у парламенті, то важко зрозуміти, чому дві партії, що мають більшість місць за пропорційної моделі і мають усі можливості для реформування системи в своїх інтересах, утримуються від цього.

Однак насправді політичні партії зацікавлені насамперед у якомога довшому перебуванні при владі, ніж у простому збільшенні місць. Наприклад в Ізраїлі дві основні партії, що контролювали значну парламентську більшість та мали підтримку з боку громадян протягом десятиліть, були змушені відмовитися від реформи з огляду на коаліційні міркування - необхідність збереження існуючої коаліції та її створення після чергових парламентських виборів [311]. Коаліційна політика також відіграє роль у збереженні стабільності пропорційної системи у Нідерландах [365], Бельгії [240], Словенії, Чехії та Румунії [294].

Такий сценарій реалізується також і в контексті внутрішньопартійної політики, оскільки внутрішньопартійна група може також відгравати роль актора з правом вето. Це трапилося коли ліберальні демократи в Японії, що мали більшість у парламенті, не змогли просунути реформу в 1970-х роках через опозицію в своїх рядах.

Коаліційна політика ускладнює виборчу реформу оскільки практично кожен учасник (коаліційний партнер чи внутріпартійна група) коаліції (урядової коаліції чи коаліції щодо вирішення конкретної проблеми) може застосувати право вето в ході імплементації реформи. Іншими словами, навіть якщо реформа має більшість підтримки в законодавчому органі, від неї можуть відмовитися (добровільно чи під примусом, повністю чи частково) заради збереження коаліційного уряду чи уникнення внутріпартійного розколу. Гравці, що мають право вето, можуть перешкодити реалізації реформи різними способами та на різних етапах цього процесу.

Соціально-культурний бар'єр проявляється у тому, що, як уже зазначалося у першому розділі дисертації, набір інститутів, що функціонують у конкретній країні, зумовлений її історичними, політичними, культурними традиціями та соціальною структурою. Саме культурою та політичною традицією пояснюється тенденція в англо-американських демократіях до мажоритаризму, а у континентальних демократіях Європи - до консенсусу, включаючи пропорційні виборчі системи. Відповідно, за такого розуміння виборча реформа можлива і є результатом фундаментальних політичних і соціальних змін. За інших обставин досить складно мобілізувати більшість громадян та політичної еліти для підтримки реформи системи.

Справді, наймасштабніші реформи чи дискусії щодо удосконалення виборчих інститутів мають місце тоді, коли країна відходить від старого укладу і переходить до нових умов функціонування інститутів, наприклад, у результаті розширення виборчих прав [186] або ж зміни політичного режиму, як це відбулося в ході третьої хвилі демократизації. Пропорційна виборча система приходить на зміну мажоритарній в межах більш широкої трансформації і розглядається як частина демократизаційного процесу - рух, що забезпечує принцип «одна людина, один голос» [171, с. 188].

Після Другої світової війни у розвинених демократіях були реалізовані лише кілька значимих виборчих реформ, кожна з яких відображала значні зміни у соціокультурній структурі. Так французькі виборчі реформи відбувалися у момент загострення протистояння між двома політичними традиціями: соціалістичною та правою. Нова Зеландія, одна з старих демократій у світі (можливо, і найстаріша, якщо брати за основу дату надання всезагального виборчого права), також реформувала свою систему, але тільки після того, як почали змінюватися її культурні засади [192, с. 25].

Що стосується соціальної структури, то стабільність розвинених демократії вважається результатом адаптації інституційних рамок, що відповідають структурі даного суспільства. У розділених і неоднорідних суспільствах влада ділиться шляхом прийняття консенсусної структури, визначальною ознакою якої є пропорційна виборча система. Такий механізм дає змогу різним групам (соціальним, етнічним, расовим, релігійним, мовним) співіснувати в єдиних демократичних рамках. На противагу цьому гомогенне суспільство може уникнути поділу влади та прийняти мажоритарну структуру, особливістю якої є мажоритарна виборча система. За такого підходу, можна очікувати, що країна буде зберігати свою виборчу систему до тих пір, поки вона відповідатиме структурі даного суспільства. У відповідності з теорією А. Лейпхарта, К. Джексон заявляє, що еволюційна трансформація суспільства Нової Зеландії від гомогенності до багатокультурного суспільства пояснює тиск щодо реформування мажоритарної моделі [247]. Водночас П. Меддінг [286] та Р. Хазан відзначають, що зміни у поділі влади в Ізраїлі між політичними та соціальними силами передували виборчій реформі у цій країні [238]. Тобто реформу можна тлумачити як спробу пристосувати політичну систему до соціальних змін (Нова Зеландія) чи протистояти їх впливу (Ізраїль), але ці два аспекти є взаємопов'язаними. Справді, тиск на проведення реформи збільшується як в Італії, так і Японії, коли стара система перестає працювати належним чином. Падіння популярності комуністичних ідей після розпаду Радянського Союзу та переоцінка релігійних цінностей в Італії призвели до перегляду інституційного порядку країни. Кінець економічного дива в Японії також дав змогу переглянути її інституційні рамки.

Можна також згадати твердження Д. Нолена, що виборчі інститути є більш гнучкими за надзвичайних історичних обставин. Це мало місце в ході демократичного транзиту в СЦЄ наприкінці ХХ ст. цей період сприятливий для інституційної адаптації [328], включаючи виборчу систему. Прийнята на перших етапах переходу, виборча система не може стати глибоко укоріненою і завоювати підтримку електорату. Відповідно реформи, що здійснюються парламентською більшістю, обходяться «дешевше», ніж у стабільних демократіях, де виборці мають чіткіше бачення та досвід щодо поведінки партій напередодні виборів [254].

В Україні вагомою підставою для таких змін є зменшення електорального поля за рахунок втрати виборців, які проживали у Криму, Донецькій та Луганській областях і складали ядро електорату лівих (Комуністичної партії) та проросійськи орієнтованих політичних партій (Партії регіонів).

Помилково розглядати виборчу систему лише як інструмент для отримання необхідних результатів у вигляді бажаного складу законодавчого органу або ж утворення конкретного типу партійної системи. Значна кількість учасників процесу виборчої інженерії (громадяни, політичні партії, органи судової влади, міжнародні актори), вплив яких з часом змінюється, існування запобіжників реформам у вигляді бар'єрів, не лише утруднюють реалізацію виборчих реформ, але й роблять їх результати не прогнозованими.

Суб'єкти виборчої інженерії мають непропорційний вплив на формування виборчої системи. Так можливості громадян, які є носієм суверенітету і мають виключні права на визначення суті і форми органів публічної влади, є досить обмеженими як в умовах розвинених, так і молодих демократій. В окремих випадках вони поступаються впливовістю навіть міжнародним організаціям, які можуть нав'язувати, виходячи з накопиченого досвіду розвитку і зміцнення демократичних інститутів, своє бачення виборчої системи для економічно слабких держав або тих, що перебувають у процесі постконфліктної відбудови.

Можна прогнозувати збільшення кількості випадків перегляду виборчої системи не лише у перехідних країнах та молодих демократіях, що перебувають у пошуку найбільш оптимальної моделі, а й розвинених країнах Заходу, оскільки швидкість соціальних змін, зумовлена глобалізацією та науково-технічним прогресом, та накопичення достатнього емпіричного матеріалу з досвіду зарубіжних держав підштовхуватимуть до експериментів у цій сфері.

Той факт, що саме політичні партії є найвпливовішими суб'єктами виборчої інженерії становить серйозну проблему як для стабільних демократій, так і нових незалежних держав, яка потребує належного теоретико-методологічного опрацювання та вироблення запобіжних механізмів для запобігання встановленню партійних диктатур у рамках держав.

Хоча процес внесення змін до виборчої системи має і свої обмеження (політичні, конституційні, соціальні тощо), однак вони не завжди ефективно спрацьовують. Найбільш перспективним напрямом теоретичних і практичних розвідок є, на наш погляд, пошук інструментів посилення впливу судової гілки влади на виборчий процес та діяльність політичних партій.

4. Становлення і перспективи розвитку виборчої інженерії в Україні

4.1 Еволюція виборчої системи в Україні

Інститут виборів сучасної України можна впевнено охарактеризувати, як один із найбільш нестійких політичних інститутів країни, оскільки кожним парламентським виборам передувала зміна виборчої системи в інтересах політичної еліти.

Вибори до Верховної Ради УРСР ХІІ скликання (Верховної Ради України І скликання), відбулися у 1990 р. за мажоритарною системою, в результаті яких у парламенті утворилося два центра впливу - «Народна рада» і група «239».

Верховна Рада Української РСР ухвалила 24 серпня 1991 року «Акт проголошення незалежності України» і стала творцем української державності. Необхідність швидких перетворень призвела до того, що Закон про вибори до Верховної Ради УРСР [98] від 27 жовтня 1989 року став ще більш демократичним, ніж попередній союзний (зокрема, не було передбачено прямого обрання депутатів від громадських організацій, закріплювався принцип обов'язкової альтернативності, скасовано систему «фільтруючих» зборів громадян для затвердження кандидатів тощо).

«Народна рада» першою порушила питання про пропорційну систему, але внаслідок відсутності сильної партійної системи більша частина політиків ставилась до пропорційного представництва досить обережно. У 1993 р. змішану виборчу систему, яка передбачає повноцінну участь партій у виборчому процесі, підтримала лише частина депутатів із Соціалістичної партії, Партії демократичного відродження та Комуністичної партії. Голосів за нову виборчу систему не вистачило, що пояснюється відсутністю потужних партій, слабким процесом формування багатопартійності, негативним ставленням до реформи виконавчої влади та позицією тих депутатів, яким була невигідна пропорційна виборча система.

У 1994 році відбулися перші вибори у незалежній Україні. На їх хід та результати значний вплив мали недоліки Закон України «Про вибори народних депутатів України» [95] від 18 листопада 1993 року, який ухвалювався поспіхом, оскільки народні обранці склали свої повноваження достроково. Крім того, депутати виходили з набутого ними досвіду попередньої виборчої кампанії, без урахування змін, що відбулися з того часу. Так ускладненя соціально-економічної ситуації, складнощі процесу впровадження нових політичних інститутів породжували апатію і ріст розчарування значної частини виборців у демократичних інститутах, що виливалося в абсентеїзм. Тим не менше народні депутати зберегли вимогу щодо обов'язкової 50%-ї явки виборців, проведення двох турів голосування та отримання абсолютної більшості голосів для перемоги у виборах. Крім того була збережана можливість проголосувати «проти всіх», у результаті чого навіть у другому турі в деяких округах жоден із кандидатів не набирав більше 50%. У результаті з 5 тисяч 609 кандидатів у депутати, які балотувалися на виборах 27 березня 1994 року, було обрано лише 49; у квітні мандат отримали ще 289 народних депутатів. Крім того у 92 округах вибори відбулися, проте переможець так і не визначився. У 20 виборчих округах явка виборців становила менше половини, тому вибори у них було визнано такими, що не відбулися. Зрештою, на початку першої сесії парламенту було визнано повноваження лише 336 народних депутатів із 450. Процес довиборів тривав аж до наступних чергових виборів, однак виборці більше 40 округів так і не отримали свого представника у Верховній Раді України.

На цих виборах політичні партії отримали право висувати кандидатів у депутати нарівні з групами виборців, трудовими колективами і громадськими організаціями. При чому, як зазначає Т. Бевз, значна частина кандидатів не афішувала свою партійну приналежність під час виборчої кампанії, що говорить про низькі рейтинги партій у той час. Із 405 обраних депутатів тільки 178 були членами партій. Від КПУ було обрано 91 депутат, від НРУ - 22, від СелПУ - 21, від СПУ - 14, від УРП - 11, від ППУ і КУНа - по 5 депутатів. Від одного до чотирьох депутатів було обрано іще від 8 партій [10, с. 7-9].

Тобто вибори 1994 року стали першими справді багатопартійними, однак загальнонаціональну кампанію провели лише дві найбільші на той час українські політичні сили - Комуністична партія України та Народний рух України. Завдяки їм роль політичних партій в Україні почала підвищуватися, розпочався процес партійної структуризації парламенту і партії, які відчували в собі силу подолати прохідний бар'єр, були зацікавлені в пропорційній виборчій системі. Основними перевагами застосування цієї системи на той часи були: 1) стабільна політична структуризація Верховної Ради; 2) створення ширших можливостей для формування партійного коаліційного органу; 3) розвиток партійної системи; 4) зменшення впливу адміністративного ресурсу на результати виборів.

Перманентні довибори за мажоритарною системою абсолютної більшості та зміцнення позицій політичних партій змусили на виборах 1998 року перейти до змішаної моделі. Половина депутатів Верховної Ради України (225) було обрано за партійними списками, решту - в одномандатних виборчих округах [96]. В той час досить широко практикувалося подвійне висування: свою кандидатуру кандидат у народні депутати міг виставляти як в окрузі, так і у складі виборчого списку партії чи блоку.

З 30 суб'єктів виборчого процесу (21 політична партія і 9 блоків політичних партій) подолали 4%-ий бар'єр і потрапили до Верховної Ради України 8 політичних партій. Згідно зі змінами до Регламенту Верховної Ради України, що були ухвалені відразу після початку роботи парламенту III скликання, лише блок Соціалістичної та Селянської партій змогли утворити фракції у законодавчому органі (пізніше ця норма була скасована рішенням Конституційного Суду України).

Новий Закон «Про вибори народних депутатів України» 1997 року був вигідний великим політичним партіям: по-перше, 4% бар'єр не дав можливості маленьким партіям отримати мандати; по-друге, збільшені у два рази мажоритарні округи (оскільки їх кількість за новим законом зменшилась на половину і складала 225) вимагали від кандидатів більших ресурсів на проведення виборчих кампаній, які могли надати лише потужні партії [86, с. 231-232].

Нові правила довели свою ефективність: лише у 6 округах із 225-и вибори були визнані такими, що не відбулися через порушення, допущені при голосуванні та підрахунку голосів. Однак «втрата голосів» була суттєвою: у середньому за переможця в одномандатних округах голосувало менше 30 % виборців, тобто близько 70% голосів не вплинуло на кінцевий результат [47, с. 99-100].

Зважаючи на значну «втрату» голосів на парламентських виборах 1998 р. як в одномандатних округах, так і у багатомандатному окрузі, можна зробити висновок, Верховна Рада України третього скликання недостатньо представляла інтереси виборців.

Беручи до уваги досвід проведення виборів за мажоритарною та змішаною виборчою системою, труднощі з формуванням парламентської більшості у Верховній Раді України третього скликання серед депутатів підтримкою користувалася ідея проведення виборів за пропорційною системою. Народними депутатами було подано чотири законопроекти «Про вибори народних депутатів України», кожен з яких виглядав достатньо радикальним: змішану мажоритарно-пропорційна систему пропонувалося замінити чистою пропорційною. Вже тоді заговорили про необхідність формування парламентської більшості, і для змішаної системи пролунав вирок: вона не спроможна виконати таке завдання, однак узгоджений варіант з пропорційною виборчою системою був ветований Президентом України. В результаті складних дебатів і переговорів у 2001 року знову була законодавчо закріплена змішана мажоритарно-пропорційна виборча система як компромісний варіант [94]. Питання про пропорційну виборчу систему, що викликало спротив Президента. Але цього разу партії вибороли собі певні гарантії участі у виборчому процесі: по-перше, було запроваджено інститут представників політичних партій, виборчих блоків політичних партій у Центральній виборчій комісії з правом дорадчого голосу. Крім того, партії отримали право участі у формуванні окружних та дільничих виборчих комісій. В інтересах сталих партій в новий Закон «Про вибори народних депутатів України» була включена норма, яка не дозволяла висувати кандидатів тим партіям, які були зареєстровані у встановленому законодавством порядку пізніше, ніж за рік до дня виборів [86, с. 234-235].

Результати виборів 2002 року з мажоритарною складовою показали, що знову (як і в 1998 р.) близько двох третин голосів виборців були «втрачені». Це означає, що інтереси значної частина електорату не були представлені депутатами-мажоритарниками [47, с. 101].

Комуністична партія України і всі блоки політичних партій, які подолали 4% бар'єр, крім пропрезидентського блоку «За єдину Україну», були зацікавлені у пропорційній виборчій системі. Президент не підтримував зміну виборчої системи на пропорційну, оскільки це б зменшило його вплив на формування та діяльність Кабінету Міністрів. Непартійні депутати, які були обрані в мажоритарних округах, також виступали проти реформування виборчих правил, оскільки мали намір наступного разу переобиратися таким самим чином. Зацікавлені політичні актори у пропорційному представництві не могли набрати необхідної кількості голосів у парламенті для прийняття нового закону. Навіть підписаний у 2003 році керівниками фракцій «Наша Україна», КПУ, СПУ та БЮТ «Меморандуму солідарності демократичних сил», в якому чітко зазначалося про необхідність проведення парламентських виборів на пропорційній основі, не допоміг одразу змінити ситуацію. В результаті складних переговорів у березні 2004 року новий Закон «Про вибори народних депутатів», в якому була закріплена пропорційна виборча система, все ж таки був прийнятий у Верховній Раді та підписаний Президентом.

Прийняття Закону про пропорційну виборчу систему стало кінцевою ланкою еволюції виборчого законодавства про вибори до Верховної Ради від мажоритарної до пропорційної системи, яка тривала фактично з моменту набуття Україною незалежності [19, с. 3]. Важливим чинником, що стимулював запровадження пропорційної системи, була перспектива внесення змін до Конституції України, згідно з якими повноваження призначення Прем'єр-міністра і членів Кабінету Міністрів України мали бути надані Верховній Раді Україні, а право подавати пропозиції щодо їх кандидатур - коаліції депутатських фракцій (більшості), сформованій за результатами виборів.

Згідно з попередніми прогнозами, запровадження пропорційної системи виборів мало позитивно вплинути на структурування партійного середовища, зокрема, сприяти зменшенню кількості політичних партій, а в перспективі - зведення її до числа реальних політичних гравців. Суттєвим нововведенням у виборчому законодавстві стало зниження «прохідного бар'єру» з 4% до 3%. Це було однією з умов голосування за Закон представників менш потужних політичних партій, а також депутатів-«мажоритарників», які мали намір створити нові (чи очолити вже існуючі) політичні партії. Протягом року в політичному середовищі точилися гострі суперечки з приводу цієї зміни. Думки коливалися від закликів скасування бар'єру (на тій підставі, що він обмежує права виборців) до пропозиції підвищити його до 5-7%, щоб залишити серед учасників виборів лише потужні та масові партії [19, с. 3-4].

Пропорційна виборча система з 3% бар'єром дпомогла Партії регіонів отримати 186 місць, БЮТ - 129, Народному Союзу «Наша Україна» - 81, СПУ - 33 місця. Комуністична партія України, яка також підтримувала перехід до пропорційного представництва, виборола всього 21 місце, що приблизно у три рази менше по зрівнянню з результатами виборів 2002 року. Але мажоритарна та змішана виборчі системи взагалі могли призвести до повної поразки КПУ, оскільки на попередніх виборах із 65 мандатів тільки 6 були здобуті комуністами в мажоритарних округах [10, с. 12-15].

Отже, Верховна Рада України V скликання нарешті представляла інтереси переважної більшості тих, хто проголосував ? близько 80%. Однак необхідно зазначити, що постраждало регіональне представництво ? було порушено зв'язок між депутатом та його виборцями.

На позачергових виборах було «втрачено», порівняно з попередніми парламентськими виборами, незначну частку голосів ? 6,82% (при 3-відсотковому прохідному бар'єрі). У змаганнях прийняли участь 42 партії: 32 у складі 10 блоків та 10 ? самостійно. До парламенту пройшло 16 політичних партій (14 у складі 3-х блоків та 2 - самостійно). Необхідно зазначити, що опозиція ще трохи більше зміцнила свої позиції у загальному вимірі: Блок Юлії Тимошенко отримав 156 мандатів, Блок «Наша Україна ? Народна Самооборона» ? 72 [23].

За результатами чергових (2006 рік) і позачергових (2007 рік) парламентських виборах, основні претензії до пропорційної системи в Україні зводилися до того, що вона ослаблює зв'язок між депутатом та виборцем, сприяє корупції через непрозорість процедури формування партійних списків, знижує якість депутатського корпусу, розмиває відповідальність політичних партій тощо.

Парламентські вибори 2012 року пройшли за новим Законом «Про вибори народних депутатів України» [93], прийнятим 17 листопада 2011 року, за яким вибори проводяться за змішаною (пропорційно-мажоритарною) системою: 225 депутатів обираються за пропорційною системою у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати; 225 депутатів - за мажоритарною системою в одномандатних виборчих округах. При цьому, як і раніше, у пропорційній частині використовуватимуться закриті партійні списки. Прийняття Закону стало своєрідним поверненням у минуле в ході становлення вітчизняної виборчої системи, оскільки відбулося повернення до змішаної виборчої системи, яка вже діяла в Україні під час виборів 1998 і 2002 років.

Ситуація навколо прийняття нового виборчого закону засвідчила той факт, що інтереси щодо реформування виборчого законодавства в опозиційних партій можуть не співпадати. Наприклад, потужним опозиційним партіям, представленим у парламенті, вигідне встановлення високого прохідного бар'єру. Так, за Закон «Про вибори народних депутатів» (за яким проходили парламентські вибори 2012 р.) проголосувала й частина опозиції ? 62 депутата від фракції «Блок Юлії Тимошенко-Батьківщина», і 36 депутатів Блоку «Наша Україна-Народна Самооборона», чим викликали обурення представників інших опозиційних політичних сил, зокрема О. Тягнибока, А. Гриценка, В. Кличка та ін. Хоча, у першу чергу, невдоволення було викликано не стільки рівнем прохідного бар'єру (як Політична партія «УДАР Віталія Кличка», так і політична партія Всеукраїнське об'єднання «Свобода» мали достатній рівень підтримки), скільки іншими нормами, зокрема новим порядком утворення виборчих комісій [134].

Експерт-політолог В. Фісенко з цього приводу зазначав, що прийняття нового Закону «Про вибори народних депутатів» було компромісним рішенням, формула якого полягає у наступному: «парламентська більшість отримала виборчу систему, яка вигідна їй, а 5-відсотковий виборчий бар'єр став компромісом для найбільшої партії цієї більшості - для Партії регіонів і двох найбільших опозиційних політичних сил - БЮТ і «Фронту змін». В. Фісенко також зазначив, що для опозиції дуже важливою стала частина процедурних норм, що значно знижували вірогідність фальсифікацій та маніпулювання виборчим процесом. Це вже була поступка з боку правлячої партії [77].

Народний депутат України Ю. Ключковський висловив думку, що «запровадження на парламентських виборах п'ятивідсоткового прохідного бар'єру призведе до втрати половини голосів виборців, які розподілять між собою партії-переможці» [78]. Однак результати виборів показали, що «втрата» голосів не була значною (близько 6,5%), оскільки абсолютна більшість виборців підтримала п'ять партій. Усього було зареєстровано 21 партія, причому, навіть та партія, яка займала шосту позиція (Партія Наталії Королевської «Україна Вперед!» набрала, значно менше, ніж 3% голосів ? 1,58% [21]. Звичайно, основна «втрата» голосів відбулася в одномандатних округах.

Нові виборчі правила, за якими проходили парламентські вибори 2012 році, в цілому завадили перемозі опозиційних сил. Заборона створення виборчих блоків була спрямована проти Блоку Юлії Тимошенко, до якого входило три партії: ВО «Батьківщина», Українська соціал-демократична партія (УСДП) та Партія «Реформи і порядок» (ПРП) [135, с. 113]. Внаслідок такої норми Всеукраїнське об'єднання «Батьківщина» (фактичний правонаступник БЮТ) змогло виграти лише 99 мандатів, причому на мажоритарних округах була здобута менша частина - 37 мандатів. Необхідно зазначити, що якщо б вибори проводилися на пропорційній основі, то «Батьківщина», враховуючи кількість відданих за неї голосів - 25,54 %, зайняла б у Верховній Раді України сьомого скликання 124 місця. Запровадження змішаної системи, як зазначає О. Висоцький, завадило перемозі опозиційних сил: якщо разом ВО «Батьківщина», «УДАР» в ВО «Свобода» отримали 177 мандатів, то за попереднім виборчим законодавством вони отримали б 241 мандат (виходячи з кількості поданих за них голосів - 49,94 %), тобто більшість у Парламенті. Крім того, Комуністична партія України (союзник Партії регіонів) також втратила від нового Закону: пропорційна виборча система дозволила б їм вибороти 64 місця замість фактично отриманих 32 мандатів [22, с. 198].

Повернення до змішаної виборчої системи по-різному оцінюється політиками та експертами [80, с. 21]. Одні вважають це регресом у розвитку виборчої системи, інші - кроком уперед, оскільки така система дозволяє наблизити депутата до виборців і зробити його діяльність більш відповідальною. Дехто - виходячи з того, що Закон проголосований як провладними, так і опозиційними депутатами, - розцінив його ухвалення як компроміс між владою та опозицією, який забезпечив їх головні політичні інтереси на виборах 2012 року.

Слід визнати, що повернення до змішаної системи було здійснено в інтересах правлячої тоді Партії регіонів, яка намагалася провести через мажоритарну частину виборів велику кількість своїх відкритих і прихованих союзників. Ця спроба, зрештою, увінчалася успіхом: якщо за пропорційним компонентом Партія регіонів здобула лише 72 мандати (тобто 32% місць від кількості депутатів, яких обирали за партійними списками), то за мажоритарним - вона отримала 115 мандатів (51%) [117]. Іншими словами, якби вибори проходили за чистою пропорційною системою, більшість у парламенті могли би сформувати три опозиційні партії - «Батьківщина», «УДАР» і «Свобода», які разом здобули 121 місце, або 54% - однак мажоритарна складова убезпечила партію влади від цього неприємного для неї сценарію.

Це повною мірою стосується і зміни виборчої системи напередодні виборів 2012 року - за експертними прогнозами, змішана система виборів дасть змогу представникам влади отримати значно більшу кількість депутатських мандатів, ніж це було б за пропорційної виборчої системи.

В ході його прийняття жодна з пропозицій про підвищення «прохідного бар'єра» не супроводжувалася переконливими аргументами. Зрештою, їх і не могло бути, з огляду на те, що «бар'єр» у 3% проіснував лише кілька років - термін, упродовж якого визначити його переваги та недоліки дуже складно. Підвищення «прохідного бар'єра» виглядає ще більш сумнівним, оскільки воно відбулось одночасно із законодавчою забороною створювати виборчі блоки партій [80, с. 52]. Не виключено, що опозиційні сили «Батьківщина» і «Фронт змін» перестрахувалися щодо можливих конкурентів («Громадянська позиція», ВО «Свобода», «УДАР»), підтримавши поправки про 5-відсотковий бар'єр та заборону виборчих блоків. Крім того, Опозиція не дотрималася обіцянок не допустити повернення до змішаної виборчої системи, що сприяє формуванню провладної більшості у парламенті за рахунок депутатів-«мажоритарщиків» та просувати ідею відкритих партійних списків.

У сучасних умовах змішану систему виборів 2012 року не можна визнати оптимальною, оскільки її вибір і закріплення базувалися не на прагненні забезпечити максимально адекватне представництво суспільних верств у Верховній Раді, а на політичній доцільності, зумовленій інтересами провідних політичних гравців - влади та, частково, найбільших суб'єктів опозиції [80, с. 27].

У листопаді 2013 р. Верховна Рада України проголосувала за внесення змін до виборчого законодавства, зокрема до Закону України «Про вибори народних депутатів», що були необхідні для підписання Угоди про асоціацію з Європейським Союзом. Ці зміни передбачали вдосконалення виборчих правил (наприклад, створення закордонного виборчого округу, зміна процедури формування окружних виборчих комісій, зменшення розміру грошової застави при реєстрації, введення обмеження на розмір виборчого фонду тощо) і не стосуються принципових змін «правил гри», тому були позитивно сприйняті усіма парламентськими партіями, крім комуністів, які взагалі не підтримували будь-які євроінтеграційні реформи [99].

Революційні події кінця 2013 - початку 2014 рр. зумовили дострокові президентські вибори, причому президентську виборчу кампанію можна певною мірою розглядати і як початок виборчої кампанії дострокових парламентських виборів, що змушує політичних акторів замислюватись над можливими змінами виборчої системи. Так, 7 квітня 2014 р. на прес-конференції у Донецьку лідер Всеукраїнського об'єднання «Батьківщина» Ю. Тимошенко сказала, що, на її думку, парламентські вибори повинні проходити за закритими списками, які попередньо необхідно відкривати для громадянського суспільства, щоб видалити тих кандидатів, які викликають критику. Свою позицію Тимошенко пояснили тим, що модель виборчих кампаній за відкритими списками схожа на виборчі кампанії у мажоритарних округах у сенсі проведення агітації. Необхідність збирати в округах голоси буде стимулювати кандидатів, як стверджує політик, підкупати виборців, а виборча система із закритими списками мінімізує це негативне явище. В свою чергу журналіст С. Лещенко розцінив заяву Ю. Тимошенко як бажання самостійно формувати партійні списки кандидатів у депутати без урахування інтересів виборців [132].

Крім того, на одному з українських телеканалів лідер «Батьківщини» заявила про необхідність зниження прохідного бар'єру з п'яти до трьох відсотків. Це, на думку Ю. Тимошенко, дасть змогу дрібним партіям, особливо тим, хто приймав участь в революції, потрапити у парламент [131].

У 2014 році в багатомандатному загальнодержавному окрузі з двадцяти дев'яти партій до Верховної Ради України пройшли шість. Якщо на виборах 2012 року збільшення бар'єру з 3 до 5% не вплинуло на кількість партій-переможців, то на позачергових парламентських виборах ситуація склалася зовсім інша. Якщо б партіям довелося долати лише 3-відсотковий прохідний бар'єр, то парламентськими партіями стали б ще чотири ? політична партія ВО «Свобода», Комуністична партія України, Партія Сергія Тігіпка «Сильна Україна» та Політична партія «Громадянська позиція» (Анатолій Гриценко). Таким чином, багато виборців проголосували за партії, які не пройшли до Верховної Ради України ? 22,5%. Із 198-и депутатів, що обиралися по одномандатним округам, 103 були висунуті партіями, з яких 87 - «партією Президента» та «партією Прем'єр-міністра» [84].

Отже, історія реформування виборчого законодавства сучасної України та сучасні політичні процеси доводять, що парламентські партії завжди намагались і намагаються змінювати виборчі правила виходячи, у першу чергу, із своїх особистих інтересів, а не з інтересів виборців, позицій демократичного розвитку країни та вдосконалення її політичної системи. Іноді в процесі прийняття компромісних рішень представники політичних сил вимушені підтримувати зміни виборчих норм, які зменшують їхні шанси на виборах. Крім того, як показує практика, партії можуть помилятися щодо своїх перспектив внаслідок змін «правил гри» і підтримувати невигідну для себе виборчу систему.

4.2 Шляхи удосконалення виборчого законодавства для стимулювання політичної консолідації в Україні

Повільні темпи політичної консолідації в Україні, періодичне виникнення розколів між різними соціальними групами, загострення регіональних протиріч не в останню чергу зумовлені неадекватним використанням виборчої інженерії. Електоральна географія з чітким взаємозв'язком між територією та певною політичною партією характерна для усіх країн, але в Україні збереження мажоритарної складової сприяло трансформації регіональних відмінностей у гостре політичне протистояння між Заходом і Сходом країни, яке особливо яскраво проявилося в ході Помаранчевої революції 2004 року.

Практика постійних змін виборчого законодавства напередодні чергових виборів, що склалася в Україні, є хибною, негативно впливає на виборчий процес, результати виборів та процес політичної консолідації у країні. Найбільшою мірою це стосується головних елементів виборчого процесу - виборчої системи, формування виборчих округів, організації підготовки і проведення виборів (суб'єктів і способу формування виборчих комісій). В Основному Законі виборча система не закріплена, а віддана на розсуд парламенту. Чинне виборче законодавство загалом досить повно регламентує виборчі процедури. Проте багато його положень є недосконалими, внутрішньо суперечливими, що істотно ускладнює підготовку і проведення чесних і справедливих виборів [80, с. 27].

Проведення практично кожних виборів за новим виборчим законом є негативною традицією вітчизняного виборчого процесу [80, с. 19]. При цьому, зміни виборчого законодавства характеризувалися кількома моментами, а саме:

- ухвалення кожного нового виборчого закону відбувалося в гострій політичній боротьбі;

- щоразу істотно змінювалися система виборів і виборчі процедури;

- як правило, передбачені новим законом виборчі процедури зазнавали істотних змін уже під час виборчого процесу [68, с. 26-28].

Серйозною проблемою є те, що закони про вибори переглядаються не відразу після формування нового складу парламенту, а незадовго до початку нових виборів. Так, Закон «Про вибори народних депутатів» суттєво переглядався: у 1997 році - за 4 місяці до проведення парламентських виборів; у 2001 році - за 5 місяців до дня виборів, у 2005 році - за 8 місяців до дня виборів, у 2007 році - за 4 місяці до дня проведення позачергових виборів [152, с. 8]. Аналогічно переглядалось і законодавство про президентські вибори: у 1999 році нові правила проведення виборів були запроваджені менш ніж за 8 місяців до дня голосування, у 2004 році - за 7 місяців до дня голосування 31 жовтня 2004 року.

Такий підхід до перегляду законодавства породжує ряд негативних наслідків: порушення стабільності бюджетного законодавства (оскільки виникає потреба у додаткових витратах на реалізацію нових положень виборчого законодавства, запроваджених вже після затвердження Державного бюджету на відповідний рік); необхідність нагального перегляду законодавства у суміжних сферах (наприклад, Кодексу України про адміністративні правопорушення або Кримінального кодексу в частині розширення підстав відповідно адміністративної або кримінальної відповідальності); необхідність перепідготовки членів виборчих комісій та офіційних спостерігачів на виборах, юристів виборчих штабів; роз'яснення новел виборчого законодавства виборцям тощо. А оскільки у відведений законодавством короткий строк для підготовки і проведення виборів більшість відповідних заходів здійснити не вдається, якість організації виборчого процесу, як і забезпечення реалізації принципів загального і рівного виборчого права, залишають бажати кращого.

Більше того, часта та необґрунтована зміна виборчого законодавства не відповідає з міжнародному принципу стабільності виборчого законодавства та виборчої системи [40, с. 82] та створює сприятливі передумови для зловживань під час виборчих кампаній.

Характер виборчого процесу свідчить про те, що дуже оптимістичні оцінки політиків, у тому числі опозиційних, і багатьох експертів, зроблені відразу після ухвалення нового виборчого Закону 2011 року, щодо високої якості його процедурних норм, були явно поспішними, вважають експерти Центру Разумкова. Нині є більше підстав погодитися з іншим висновком - чинним законом легалізовано багато технологій, які створюють умови для різного роду зловживань і маніпуляцій з виборчими процедурами - вони або зовсім не вважатимуться правопорушеннями, або матимуть, так би мовити, витончений, цивілізований характер.

Фундаментальною проблемою організації виборів в Україні стало формування виборчих комісій - окружних і дільничних. Це зумовлює необхідність кардинальної зміни порядку формування персонального складу виборчих комісій. Організація підготовки і проведення виборів виборчими комісіями має бути максимально деполітизована - політична складова виборів має превалювати лише в передвиборній агітації.

«В Україні не створено загальних передумов для проведення демократичних, чесних і справедливих виборів. Неналежна якість виборчого законодавства, відсутність належного правового реагування на його порушення, високий рівень корумпованості державного апарату, ігнорування принципу поділу влади та фактична концентрація всієї державної влади в руках Президента, політична ангажованість багатьох провідних ЗМІ, залежність суду, згортання демократичних процесів створюють широкі можливості для використання адміністративного ресурсу та інших зловживань у виборчій сфері, неправомірного впливу на суб'єктів виборчого процесу, спотворення реального волевиявлення громадян» [80, с. 27].

Аналіз ситуацій, за яких відбувалася кожна чергова зміна виборчої системи, свідчить про те, що мотивом таких змін насправді були політичні інтереси - насамперед діючої на той час влади [80, с. 21], а зовсім не бажання створити сприятливі умови для пошуку консенсусу між усіма суб'єктами політичного процесу.

М.С. Кармазіна зазначає, що внаслідок впровадження змішаної системи «партії отримали шанс стати безпосередніми суб'єктами виборчого процесу й «увійти у державу» [45, с. 29-30]. Т. Бевз констатує, що парламентські вибори 1998 року «зафіксували стабільність представництва трьох лівих і однієї правої партії. Тільки ліві партії утворили фракції винятково на партійній основі, інші ? орієнтувалися на притягнення максимальної кількості депутатів за рахунок представників інших партій і позапартійних» [10, с. 10].

Якщо б у 1998 році вибори проходили з 3% виборчим бар'єром, то до законодавчого органу пройшли б ще й такі партії, як Народна аграрна партія України (набрала 3,68 % голосів), Партія «Реформи і порядок» (3,13% голосів), Виборчий блок партій «Трудова Україна» (Громадянський конгрес України, Українська партія справедливості) (3,06 % голосів). Через 4% виборчий бар'єр було «втрачено» 25,75% голосів ? така частка виборців підтримала 22 партії та виборчі блоки партій, що не пройшли у парламент. Вважаємо, що збільшення кількості партій, представлених у парламенті ІІІ скликання сприяло б переходу до пропорційної системи виборів уже в 2002 році.

Чиста мажоритарна система на виборах 1994 року, коли до парламенту пройшло 15 партій і значна кількість само висуванців, продемонструвала низку недоліків, що змусило на чергових парламентських виборів 1998 року застосувати змішану систему. Однак вона не мала значного впливу на зменшення фрагментованості парламенту: в 1998 році до парламенту пройшла 21 партія, а в 2002 році - 10. Більш успішним рецептом для боротьби з цією проблемою стало впровадження пропорційної моделі, завдяки чому в 2006 і 2007 роках лише 5 партій отримали необхідну кількість голосів (див. Таб. 2).

Таблиця 2. Вплив виборчої системи на кількість партій, що пройшли до парламенту

До недоліків мажоритарної системи слід вказати її класичний ґандж - низький ступінь пропорційності, що призводить до великою втрати кількості виборів, які віддали свої голоси не за переможця. У 1994 році також мав місце прецедент безальтернативних виборів: на одному з виборчих округів переможець першого туру, відмовився від участі в виборах, у результаті чого інший кандидат був визнаний переможцем. У свою чергу, Верховна Рада України його повноваження не визнала і призначила перевибори, які також не визначили власника депутатського мандату.

Мажоритарна складова також була дискредитована щодо чесних «правил гри», що є необхідною умовою для перемоги опозиційних партій. На парламентських виборах 2002 року, як зазначає Ю. Ключковський, в одномандатних округах стали поширеними такі негативні явища, як підкуп виборців та «адміністративний ресурс» (протиправне втручання органів влади та їх представників у виборчий процес). «За пропорційною складовою обиралися кандидати від політичних партій та їх блоків, за мажоритарною складовою переважну кількість місць отримали формально «незалежні» кандидати, які, по суті, були представниками так званої «партії влади» ? неформальної спільноти прихильників консервації правлячого режиму» [47, с. 107].

Крім того, на цих виборах спостерігалася ситуація, коли підтримана Президентом політична сила (виборчий блок політичних партій «За єдину Україну») отримала більше мандатів завдяки перемозі за правилами мажоритарної частини ? 35 мандатів було виграно за списками і 86 в одномандатних округах.

В українських реаліях застосування мажоритарної моделі простої більшості має протилежний наслідок - замість укрупнення парламентських партій вона призводить до фрагментації парламенту. Це зумовлено насамперед електоральною неоднорідністю України: чіткої географічної прив'язки лівих (насамперед КПУ), центристських та правих партій («Наша Україна», «Свобода») до конкретних регіонів. Завдяки цьому партія, що не має загальнонаціональної підтримки, може пройти до парламенту через одномандатні округи. В 2012 році отримати депутатські місця вдалося Народній партії В. Литвина, Радикальній партії Олега Ляшка, партії «Союз» та «Єдиному центру». Крім того, в Україні самовисування - це не право безпартійних громадян взяти участь у виборчому процесі, а можливість проходження кандидата з невизначеною політичною орієнтацією, який вестиме законодавчу роботу під значним впливом суб'єктивних міркувань. Укупі це призводить до зловживання адміністративним ресурсом на місцях, процвітання різноманітних форм прямого і непрямого підкупу виборців з боку кандидатів-мажоритарників, що перешкоджає встановленню результатів виборів.

Загалом мажоритарна складова як в чистому вигляді, так і в складі змішаної виборчої системи мала негативні наслідки для виборчого процесу, що особливо яскраво проявилися в ході виборів 2012 року. З одного боку, вона значно спотворила представництво виборців у парламенті, нівелювавши голоси величезної кількості громадян (у 146 з 220 мажоритарних округів переможець набрав менше 50% голосів). З іншого боку, мажоритарні елементи фрагментували внутрішню структуру парламенту, додавши 4 парламентські партії з мінімальним представництвом і 48 самовисуванців, що ускладнило формування парламентської більшості, здійснення ефективного контролю за діяльністю уряду та негативно вплинуло на законодавчий процес загалом. Це, в свою чергу, призвело до зменшення легітимності законодавчого органу з точки зору громадян.

Більше того, враховуючи наявність соціального розколу, що має чітку географічну прив'язку - схід і захід, мажоритарні елементи виборчої системи лише поглиблюють його, не створюючи умов для поступового згладжування протиріч між представниками різних регіонів країни. Як свідчать результати останніх виборів до парламенту Великобританії, проведення виборів по одномандатним округам дає очевидну перевагу партіям з яскраво вираженою територіальною базою підтримки. Так в Консервативна партія зміцнила контроль над півднем Англії, лейбористи - над Лондоном, а Шотландська національна партія - над Шотландією. Партії без яскраво вираженої територіальної бази - UKIP, Партія зелених і ліберальних демократів отримали малу кількість місць, непропорційну до кількості голосів, отриманих ними у загальнонаціональному окрузі. Іншими словами за умови наявності глибоких розколів всередині країни перемога однієї з політичних сил за мажоритарною системою виборів означає рух у бік, який є неприйнятним для значної частини виборців, які підтримали іншу партію. Така політика лише поглиблює прірву між різними частинами країни, а на чергових виборах політичні сили прагнутимуть до реваншу або утримання влади, що виключає можливість виваженого діалогу щодо шляхів розвитку країни, перешкоджає політичній консолідації соціуму.

Пропорційна система виборів краще враховує абсолютну більшість голосів виборців і сприяє консолідації парламенту шляхом зменшення кількості парламентських партій і усуненню категорії самовисуванців, створює передумови для знаходження консенсусу між громадянами з різними ідеологічними уподобаннями. Цей парадокс можна пояснити тим, що в Україні досі відсутні потужні політичні партії, які тривалий час користуються підтримкою значної частини виборців. До її недоліків в умовах України слід віднести:

1) використання закритих партійних списків, що позбавляє виборців можливості впливати на кадрову політику парій. Фактично партії монополізують право визначати порядок розташування своїх кандидатів і, таким чином, імовірність їх проходження до парламенту. Тобто кандидати, які прагнуть потрапити до парламенту, змушені зосереджуватись не на роботі з виборцями, а на задоволенні інтересів партійних лідерів, порушуючи таким чином зв'язок зі своїми виборцями. Партії, в свою чергу, можуть завдяки такій системи звертати мінімальну увагу на потреби виборців чи тиск громадянського суспільства, покладаючись на електоральний потенціал власного бренду чи лідера. У партійні списки за таких умов часто потрапляють бізнесмени чи просто заможні люди, які вклали гроші у виборчу кампанію тієї чи іншої партії, родичі, знайомі чи партнери лідерів партії або навіть державні службовці, здатні підтримати партію адміністративним ресурсом;