Социальная политика

ГЛАВА 2. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПО СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ НАСЕЛЕНИЯ ПРИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ

2.1 Нормативно-правовые акты по социальной защите населения при чрезвычайных ситуациях

Формирование социальной защиты людей в бывшем СССР и России, пострадавших от наводнений, землетрясений, взрывов, пожаров проходило неоднозначно, как бы вызревая из тех отдельных случаев недавнего прошлого, когда такие явления еще не приобрели массовый характер. Проблемы социально-экономической защиты, возникающие при стихийных бедствиях и других катастрофах, оставались вне поля зрения широкой общественности. Основной проблемой в таких ситуациях было скорейшее восстановление инженерных конструкций, обеспечение функционирования систем жизнеобеспечения.

Более - менее подробные данные о ходе выполнения мероприятий по обеспечению социально-экономической защиты людей, пострадавших при чрезвычайных ситуациях в бывшем СССР, можно найти, начиная с 1948 года, когда произошло Ашхабадское землетрясение.

После землетрясения, которое случилось в ночь с 5-го на 6-е октября, утром 6-го октября состоялось совместное заседание ЦК КПСС и совета Министров республики, на котором была создана республиканская правительственная комиссия по ликвидации последствий землетрясения. В состав комиссии вошли руководители правительства, командующий войсками Туркменского военного округа и другие ответственные лица республики. Эта комиссия занималась вопросами организации медицинской помощи, продовольственного снабжения, связи, энергетики, коммунального хозяйства, строительства, эвакуации и размещения пострадавших в городах и районах области. Также сюда вошли вопросы социальной помощи. Это:

-организация питания для оставшихся в живых и участников аварийно-спасательных работ;

-обеспечения населения предметами первой необходимости.

Рассматривая организацию питания, то с первого дня после землетрясения в Ашхабад стали поступать необходимые продукты. Только 8-го и 9-го октября из разных концов страны поступило 12 вагонов хлеба, 54 вагона муки и крупы, 99 вагонов других продуктов. Первая выпечка хлеба по 2-2,5 т. за смену началась в городе с 13 октября после расчистки завалов и восстановления одного из хлебозаводов.

Несмотря на значительные трудности по восстановлению экономики в послевоенный период, Правительством СССР в распоряжение Туркменской республики было выделено 25 млн. рублей, из них 10 млн. рублей для выдачи единовременных пособий особо нуждающемуся населению и 15 млн. рублей для организации бесплатного питания в больницах, госпиталях и через сеть общественного питания. Кроме того, распоряжением Правительства страны было выделено 30 млн. рублей для выдачи единовременного пособия в размере, не превышающий месячный оклад, всем рабочим и служащим Ашхабада, находившимся в городе на момент землетрясения.

От различных организаций в адрес руководства республики поступило более 7 млн. рублей на организацию лечения пострадавших. Кроме того, колхозы и колхозники на 2 года получили освобождение от всех видов денежных налогов, что обеспечило дополнительные ресурсы для восстановления их хозяйства.

Предпринятые меры позволили практически заново восстановить разрушенный город, несмотря на то, что страна находилась в тяжелом положении из-за недавней Великой Отечественной Войны. По нашему мнению, быстрому восстановлению способствовала сложившаяся во время войны стройная система оперативной мобилизации различных ресурсов и переброски их в нужное место.

Следует отметить, что в документальных описаниях последствий землетрясений, в частности социально-психологических, ничего не сказано о преодолении стрессов и панических настроений среди людей, разрешения конфликтных ситуаций между социальными группами, которые, несомненно, в таких ситуациях должны были проявиться.

Таким образом, социально-экономическая защита населения в данном случае сводилась к финансовому, материальному обеспечению людей, смягчению налогового бремени.

Следующий интересный пример социально-экономической защиты людей в чрезвычайных ситуациях представляет собой Спитакское землетрясение, произошедшее 7 декабря 1988 года².

На момент землетрясения в СССР не был отработан механизм преодоления последствий стихийных бедствий крупного масштаба. Опыт ликвидации Ашхабадского землетрясения был забыт (прошло 40 лет). По этой причине руководство всем процессом ликвидации последствий Спитакского землетрясения взяло на себя Политбюро ЦК КПСС во главе с председателем совета Министров СССР.

Массовая эвакуация за пределы республики была начата 11 декабря и велась с нарастающим темпом. Персональная регистрация отъезжающих при формировании эшелонов не была налажена, что крайне затруднило в последствии поиск родственников и близких. Десятки тысяч людей оказались разлученными, семьи были разобщены и длительное время не могли найти друг друга. Пришлось организовать специальные информационные службы «Надежда» и «Поиск», чтобы помочь людям найти друг друга, восстановить семьи.

Оказание материальной и финансовой помощи пострадавшим с первых дней ликвидации последствий приобрела весьма важное не только социальное, но и политическое значение. На специальные счета госбанка СССР и Внешэкономбанка с первых дней стали поступать денежные средства от пожертвований различных организаций и частных лиц. По данным в конце 1989 года сумма поступлений составила примерно 1,5 млрд. рублей и около 23 млн. инвалютных рублей. Выплаты населению были начаты с 25 декабря и в дальнейшем велись с нарастающим темпом. Но распределение этой помощи на принципах справедливости в условиях бедствия представляло собой трудно выполнимую задачу. Опыта и специальных механизмов для реализации материальной и финансовой помощи в кризисных ситуациях в республике не было. Кроме того, в ходе ликвидации последствий не удалось создать четкой системы распределения продуктов, товаров и денежных средств, а ведь реализация помощи - одна из важнейших функций и задач социального управления в условиях чрезвычайной ситуации.

Значительная часть продовольствия и промышленных товаров была направлена в Армению безвозмездно. Только в течение декабря в пострадавшие от землетрясения районы было направлено продовольственных товаров на сумму 15 млн. рублей, промышленных товаров широкого потребления на сумму 32 млн. рублей, в том числе из-за рубежа на сумму более 9 млн. рублей. Однако правильно распорядиться полученными в порядке помощи ресурсами, довести продукты и предметы первой необходимости до наиболее остро нуждающихся удавалось не всегда.

В первые дни питание жителей пострадавших городов осуществлялось сухими пайками в виде продовольственных наборов. Снабжение хлебом было налажено с хлебозаводов Еревана и других районов, где выпечка хлеба была значительна увеличена.

Для обеспечения пострадавшего населения в условиях зимы срочно требовались теплая одежда, обувь, одеяла, подушки, матрацы, раскладные кровати, свечи, фонари, лампы, спички, посуда, мыло, моющие средства и т.п. Их поставка и распределение осуществлялось через пункты вещевого снабжения. Товары, поступавшие из-за рубежа и других районов страны распределялись комиссиями органов местного самоуправления на местах. Однако в организации этого распределения были существенные издержки, допускались случаи хищения, злоупотребления, спекуляции и т.п. Это в большинстве случаев также было следствием неподготовленности соответствующих органов и служб к решению подобного рода задач в экстремальных условиях бедствия.

В связи с землетрясением советом министров СССР было принято Постановление «Об оказании помощи населению Армянской ССР, пострадавшему в результате землетрясения»⁴. Этим постановлением определялись единовременные выплаты одиноким людям и семьям в зависимости от количества человек, компенсации за утраченное имущество, пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца, сохранение заработной платы потерявшим работу и т.д. Например, в п.1 Постановления говорится, «Совету министров Армянской ССР выплатить гражданам, пострадавшим в результате землетрясения единовременное пособие в размере 200 рублей на человека, а семьям, потерявшим кормильца, дополнительно 2 тыс. рублей. Кроме того, выплатить пособие в размере 500 рублей на расходы, связанные с похоронами каждого погибшего члена семьи». Интересен п.8, который касается женщин: «...сохранять за женщинами, имеющих несовершеннолетних детей и утратившим работу в результате землетрясения, на период со дня прекращения работы до момента трудоустройства, но не более 6 месяцев, среднюю заработную плату и непрерывный трудовой стаж».

Вместе с тем в данном Постановлении ничего не сказано о конкретных механизмах распределения и выдачи пособий, компенсаций за утраченное имущество, а также не сказано о механизмах контроля за выполнением данного Постановления. В условиях сильной организационной неразберихи, вызванной землетрясением, отсутствие механизма контроля выполнения мер по социальной защите граждан не позволяет проследить использование денежных и материальных средств, что в конечном итоге ведет к их неэффективному использованию. Характерно и то, что при крупных людских и материальных потерях (погибло 25 тыс. человек), не было принято ни какой государственной программы по реабилитации пострадавшего региона.

Еще одно крупное землетрясение, уже на территории России, произошло в 1995 году. Практически полностью был разрушен п. Нефтегорск на острове Сахалин.

В целях оказания помощи пострадавшему региону Правительство РФ приняло три важных документа: два постановления и одно распоряжение. Указанными документами регламентировалось предоставление финансовой помощи пострадавшей территории на общую сумму 107 млрд. рублей, а также единовременной материальной помощи и компенсационных выплат гражданам. Согласно этим документам, каждому пострадавшему предусматривалось выделение 5 млн. рублей на захоронение, 20 минимальных окладов (около 1 млн. рублей) первоочередной помощи; до 50 млн. рублей - компенсации за утрату жилья и имущества; 200 минимальных окладов (около 10 млн. рублей) компенсации за погибших. Спустя три дня после землетрясения такие выплаты получили 889 пострадавших.

Характерно то, что в Постановлении №539 четко определены критерии, по которым человек относится к пострадавшему в результате землетрясения, что очень важно для расчета компенсаций, а также расписан механизм выдачи компенсаций и контроля за расходованием средств на социальную помощь пострадавшим. Так, в п. 10 сказано, что администраций Сахалинской области ежемесячно представляет Министерству финансов РФ отчеты о расходовании средств, выделенных для предоставления единовременной материальной помощи и компенсационных выплат. Поэтому можно сделать вывод, что некоторые недостатки по организации социальной помощи пострадавшим от Спитакского землетрясения в Нефтегорской трагедии были учтены.

Нефтегорское землетрясение, как и другие землетрясения, приносившие большие разрушения, резко поставили серьезную, неотложную проблему обеспечения жильем пострадавших людей. В целях оказания помощи по приобретению жилья гражданам, Правительство РФ приняло Постановление «О государственных жилищных сертификатах, выдаваемых гражданам РФ, лишившихся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий»⁶. В нем говорится о признании необходимости выпустить государственные жилищные сертификаты для граждан РФ, лишившихся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий.

Согласно Постановлению, государственные жилищные сертификаты выдаются из расчета предоставления гражданам жилой площади по социальной норме, определенной органами исполнительной власти субъектов РФ по месту предоставления жилья, но не менее 18 кв.м. общей площади на одного члена семьи из двух и более человек и 29-33 кв. метра общей площади на одинокого гражданина. Предоставление жилья по данным сертификатам осуществляется в трехмесячный срок со дня его получения.

Выпуск сертификатов осуществляется в течении 2 месяцев с момента стихийного бедствия. Срок действия сертификатов составляет один год со дня выдачи. В случаи истечения срока действия сертификата он подлежит аннулированию.

Министерство финансов РФ в установленном порядке осуществляет перечисление средств органу исполнительной власти субъекта РФ на компенсации стоимости жилья, предоставляемого владельцу сертификата или на оплату жилья (части жилья) по договору купли-продажи.

Таким образом, данное постановление предоставляет человеку, потерявшему жилье в результате чрезвычайной ситуации свободу выбора места будущего проживания, но с другой стороны, по нашему мнению, в реалиях экономики России, не всегда средства на погашение данных сертификатов перечисляются во время и в нужном количестве.

Наряду с землетрясениями, наводнения также приносят большие материальные потери и человеческие жертвы, требующие организации социальной защиты людей. Так, в результате катастрофического наводнения, вызванного прорывом плотины Киселевского водохранилища в 1993 году г. Серову Свердловской области был нанесет огромный ущерб. Оказание материальной и финансовой помощи населению и городу в целом осуществлялось за счет средств федерального бюджетов, бюджета области, а также средств местных предприятий и организаций. Также, администрация города запросила льготный кредит в размере 1млрд. рублей для восстановления поврежденных предприятий.

Такая помощь была городом получена в размере 3 млрд. 200 млн. рублей их бюджета РФ и 2 млрд. 642 млн. рублей было получено из бюджета области.

В дальнейшем была разработана программа строительства жилья в 1993-1994 годах. Были определены зоны, в которых запрещено восстановление и строительство жилого фонда.

Анализируя принятое Постановление Правительства РФ⁸ о мерах по оказанию помощи в ликвидации последствий наводнения в г. Ленске и др. городов республики Саха (Якутия), можно выделить существенный момент в области социальной помощи. Было принято предложение Пенсионного фонда РФ о выделении 80 млн. рублей на оказание адресной материальной помощи неработающим пенсионерам. Также, на основании утвержденных Правительством республики Саха списков пострадавших граждан, являющиеся владельцами целевых чеков на приобретение легковых автомобилей в 1993-1995 годах и целевых вкладов внести изменения в закон «О государственных долговых товарных обязательствах», предусматривающих погашение в 2001 году в первоочередном порядке указанных чеков и вкладов. Кроме того, в постановлении было предусмотрено осуществить финансирование мероприятий по обеспечению отдыха и оздоровления 4,1 тыс. детей из населенных пунктов, пострадавших от наводнения.

Российское правительство по заявке Якутии выделило республике 888 государственных жилищных сертификатов. Для их выдачи еще в июне были составлены и утверждены поименные списки семей, лишившихся из-за наводнения жилья и желающих обрести его за пределами Якутии (всего 2712 человек). Но когда результаты раздачи проверили (выборочно) аудиторы Счетной палаты, они выявили 64 случая получения сертификатов людьми, не имеющими на это права.

Нестандартные меры по организации социально-экономической защиты людей от наводнений фиксируют и другие нормативные акты. Так, в результате наводнения в Пенжинском районе Корякского автономного округа Правительством РФ было принято решение разрешить администрации Корякского автономного округа реализовать за плату различным юридическим лицам квоты вылова рыбы сверх установленных объемов, чтобы использовать полученные средства на финансирование мероприятий по ликвидации последствий наводнения.

Для ликвидации последствий наводнения в республике Бурятия 1993 года было внесено решение обеспечить пропуск 10 тыс. тон дизельного топлива, 5 тыс. тонн бензина, 200 тонн дизельного масла и 50 тонн автола в Монголию и Китайскую Народную Республику для организации Советом министров Республики Бурятия работ по заготовке кормов на территории этих государств и вывозу их в республику Бурятия с целью ликвидации последствии стихийных бедствии.

Хотелось бы более подробно остановиться на проделанном нами анализе организации социально-экономической защиты пострадавшего населения в результате наводнения на юге России в июне 2002 года.

В связи с данной чрезвычайной ситуацией Правительством Российской Федерации было принято постановление¹¹, в котором регламентировался порядок финансирования, суммы выделяемой помощи, порядок учета граждан, лишившихся жилья, предоставление безвозмездных субсидий и другие мероприятия, направленные на ликвидацию последствий наводнения. Помимо данного Постановления по отношению к ликвидации последствий наводнения также был принят ряд распоряжений¹².

В соответствии с этим распоряжением Краснодарскому краю было выделено 400 млн. рублей, Ставропольскому краю -- 230 млн. рублей, Республике Адыгея -- 100 млн. рублей, Республике Дагестан -- 50 млн. рублей, Республике Ингушетия -- 40 млн. рублей, Кабардино-Балкарской республике -- 40 млн. рублей, Карачаево-Черкесской республике -- 45 млн. рублей, Республике Северная Осетия -- Алания -- 55 млн. рублей¹³.

На селекторном совещании с руководителями Южного федерального округа премьер М. Касьянов сообщил, что согласно постановлению от 1 июля было выделено 3 млрд рублей, а теперь сумма увеличена до 6,5 млрд. Эти деньги распределялись на девять субъектов Федерации.

На первом этапе финансирование шло через ссуды федерального бюджета, но после внесения в ноябре изменений в текущий бюджет все предоставленные ссуды на восстановительные работы были переоформлены в безвозвратные средства.

Несмотря на то, что практически все финансовые вопросы были решены, возникал определенный конфликт финансовых интересов Центра и регионов по многим позициям. Если регионы мобилизовали свои финансовые ресурсы для решения задач ликвидации последствий наводнения в течение двух-трех недель, то Центр выделяет ссуды крайне медленно, с большим опозданием. Последняя ссуда в 230 миллионов рублей поступила на так называемые блокированные счета для выдачи гражданам через два месяца после стихии. Финансовых средств на строительство жилья, плату подрядчикам не хватало. Причем уроки прошлых наводнений (например, в Ленске) в данном вопросе не были учтены. Между тем, ответственность за ход восстановления была полностью возложена на регионы, а денег регионам как главным заказчикам аварийно-восстановительных работ не давали.

Также возникали необоснованные финансовые разницы в стоимости строительства жилья для пострадавших, что сказывалось на их психическом состоянии. Так, на первом этапе в Ставрополье для пострадавших расходы были определены в 6 300 рублей за квадратный метр. А в Краснодарском крае, на другом берегу Кубани, аналогичный норматив был доведен в сумме до 7 500 рублей. Получается, что у одной и той же беды разная цена.

В один из населенных пунктов (с. Надзорное Ставропольского края) пострадавший от наводнения, пришло достаточно техники для разборки завалившихся домов и вывоза сотен тысяч тонн мусора и ила. Были восстановлены коммуникации, появилась вода, еда, была налажена уличная розничная торговля. Но возникла другая острая проблема. У кого были деньги, тот мог купить все необходимое, но денег у большинства людей не было. Появились длинные очереди за гуманитарной помощью, особенно за моющими средствами, часто возникали конфликтные ситуации. У многих селян возникало сильное напряжение и беспокойство по поводу приближающейся зимы, так как большинство домов разрушено, которые они сами восстановить не в силах.

Главным объектом негодования и критики жителей села была организация раздачи гуманитарной помощи. Данные события хорошо описаны в книге «Катастрофические наводнения начала XXI века: уроки и выводы»¹⁴. Авторы пишут, что «...с притоком в зону бедствия «гуманитарки» на охоту за ней ринулись толпы алкашей и бичей. Местные выпивохи, прибарахлившись за счет «гуманитарки», ходили франтами. Циничной активности кочующей публики никто не противостоял, проверять, кто есть кто, было некому и некогда. Списки пострадавших на получение первой денежной помощи муниципальные власти составляли тоже через пень-колоду. В итоге в них столько поналезло наглецов, знающих о стихии лишь из «телека», что министр финансов краевого правительства Татьяна Погорелова жестко обвинила местных чиновников в безответственности и высказала опасение, что до трети компенсационных сумм могут быть выплачены впустую, то есть не тем, кто действительно пострадал. И чем несчастнее был человек, тем дальше он оказывался и от хорошей «гуманитарки», и в хвосте очередей, в которых мало что доставалось. В основном это старики и непробивные селяне, не способные толкаться локтями даже в чрезвычайных обстоятельствах».

После потопа в Новороссийске пострадавшие жители также жаловались на порядок выдачи гуманитарной помощи, когда отстоявший три-четыре часа в очереди человек с документом, заверенным печатью местной власти, получал отказ из-за того, что у него «бланк не того формата». Управление социальной защиты населения городской администрации Новороссийска заявило, что оно к распределению гуманитарной помощи не имеет никакого отношения. Всем распределением занимается «Красный Крест», а все попытки наладить с ним контакты были безуспешны. Было также неясно, по какому принципу «Красный Крест» распределяет гуманитарную помощь. Представительство «Красного Креста» обвиняло в неразберихе местную администрацию. В Южном федеральном округе было возбуждено 18 уголовных дел, связанных с нарушениями в распределении гуманитарной помощи, поступившей для пострадавших от наводнения.

В связи с событиями в результате наводнения на юге России Госстрой России разработал и утвердил важный документ¹⁶, регламентирующий порядок использования средств безвозмездных субсидий, который спустя 2 месяца претерпел изменения¹⁷.

В результате проведенного анализа данных документов, мы выяснили, что весь механизм запускается с момента выдачи гражданину «Свидетельства о предоставлении субсидии гражданину, лишившемуся жилья или части его в результате стихийного бедствия, и членам его семьи».

Это именное свидетельство, подтверждающее, что человеку будет предоставлена субсидия. Оно дает право открыть в одном из учреждений Сберегательного банка РФ именной блокированный счет, предназначенный для ее зачисления. Размер субсидии можно узнать, посчитав по формуле:

Р = Н х С,

где: Н -- социальная норма общей площади (на одного человека -- 33 кв. метра, на семью из двух человек -- 42 кв. метра, а из трех человек и более -- 18 кв. метров, умноженные на количество членов семьи); С -- расчетная стоимость 1 кв. метра (в рублях).

Размер субсидии рассчитывает тот, кто выдает свидетельство, например, администрация района. Владельцу свидетельства предоставляется некоторая свобода в использовании денег. Он может купить готовое жилье, заключить договор с подрядчиком или построить сам. Он также может привлечь дополнительные средства -- собственные и заемные. Срок действия свидетельства -- 6 месяцев с момента первого перечисления денег на именной блокированный счет.

Процедура выдачи свидетельств на руки следующая. Сначала органы исполнительной власти формируют и утверждают сводные списки семей, лишившихся в результате паводка всего жилья или его части. Затем списки согласуются с Госстроем и дробятся на три части -- тот же орган исполнительной власти делает отдельные списки семей, давших согласие на: 1) приобретение жилья по договору купли-продажи; 2) строительство или восстановление подрядным способом; 3) восстановление собственными силами. Копии указанных списков обязательно передаются в территориальные управления Федерального казначейства и банки. После этого орган исполнительной власти выдает людям свидетельства на руки.

Теперь пострадавший действует сам. Он должен сдать свидетельство в банк, а банк -- открыть блокированный счет на имя гражданина. Есть главное условие: субсидия предоставляется только при наличии договора -- либо купли-продажи (в простой письменной форме), либо подряда -- с подрядной организацией, либо же договора на строительство собственными силами -- с органом исполнительной власти.

Финансирование субсидий из федерального бюджета осуществляет Минфин РФ. Тут необходимо подчеркнуть, что финансирование может идти только в форме безналичных расчетов -- «живые» деньги пострадавшему не выдают.

Если пострадавший гражданин решил купить жилье, то сначала необходимо зарегистрировать договор купли-продажи в учреждении юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, после чего отдать договор в орган исполнительной власти, в администрацию района. В течение пяти дней здесь производится необходимая проверка и, если не возникнет замечаний, в территориальный орган федерального казначейства передаются копии этого договора, свидетельства, а также платежный документ на зачисление средств на блокированный счет для последующего их перечисления продавцу жилья. В свою очередь банк в течение двух дней зачисляет требуемую сумму, а не позднее следующего рабочего дня (если имеется поручение вкладчика на оплату) перечисляет деньги продавцу жилья.

При выборе человеком подрядных работ принцип тот же, что и при купле-продаже, только подрядчик получает деньги не сразу, а по ходу выполнения этапов работ. Аванс -- 20 %. По завершении всех работ, чтобы окончательно рассчитаться с подрядной организацией, орган исполнительной власти представляет в казначейство акт приемки законченного строительства или восстановленного объекта приемочной комиссией и перечисляет через казначейство остаток средств.

Порядок финансирования в случае строительства и восстановления жилья собственными силами мало чем отличается от предыдущего. Все затраты должны быть документально подтверждены. Оплата должна производится четко по графику: фундамент --20%, коробка с кровлей -- 30 %, внутренние инженерные системы -- 10 %, отделочные работы -- 15 %, а оставшиеся 5 % -- после утверждения акта приемки объекта специальной комиссией.

Как только деньги выплачены, счет закрывается. Банк направляет в орган исполнительной власти выписки с именного блокированного счета и подлинник свидетельства.

Надо сказать, что выполнение на местах положений приказа Госстроя России № 130 оказалось очень затруднено и у администраций субъектов Российской Федерации было много претензий к качеству отработки данного документа и к самой схеме выделения федеральных средств. Опасаясь расхищения средств, как это было в Ленске, чиновники Госстроя России пошли в другую крайность, отказав региональным органам власти в функции единого заказчика по объектам жилищного строительства. Федеральные средства стали поступать на индивидуальные блокированные счета граждан, а затем уж через трехсторонние договоры (между пострадавшим, администрацией и подрядчиком) в строительные организации. Таким образом, людей, переживших стресс, разъехавшихся по родственникам, престарелых, малограмотных и не смыслящих в строительном деле, в банковских операциях и документации, заставили заниматься задачами заказчиков, выбором строительных организаций, о большинстве которых было мало что известно. Составление трех списков пострадавших (желающих приобрести жилье на вторичном рынке, заключить договор подряда или строить самим) превратилось с помощью муниципальных администраций в долгую процедуру с многочисленными ошибками при заполнении документов, с огромными очередями в банках, оформлявших субсидии, ажиотажем и всевозможными домыслами.

В результате этого в Ставропольском крае к середине октября 2002 года договоры подписали лишь немногим более двух третей семей пострадавших. Было объявлено, что после 31 декабря договоры на покупку или строительство жилья подписываться не будут, федеральная программа финансирования будет закрыта. В то же время приказ № 130 не определяет сроков, в которые должны уложиться люди при подписании договоров¹⁸.

Рассмотрев меры по социально-экономической защиты населения в наиболее крупных стихийных бедствиях, произошедшие на территории России и бывшего СССР, думается, что следует остановиться на чрезвычайных ситуациях техногенного характера.

Анализируя источники¹⁹, мы выяснили, что первой крупномасштабной чрезвычайной ситуацией такого рода на территории бывшего СССР был взрыв одной из емкостей-хранилищ с радиоактивными отходами на производственном объединении Маяк в 1957 году в Челябинской области. Также к крупномасштабным негативным последствиям привел сброс этим объединением с 1949 по 1951 год радиоактивных отходов в реку Теча, сброс жидких радиоактивных отходов о озеро Карачай., ветровой разнос в 1967 году радионуклидов с берегов этого озера. В связи с этим, спустя почти 35 лет, в 1991 году Минатом России, ПО «Маяк», администрации Челябинской, Свердловской и Курганской областей и Российская академия наук выступили инициаторами разработки региональной программы по преодолению последствий радиационной аварии с целью превращения ее в государственную на основе целенаправленной инвестиционной и компенсационной политики. В результате распоряжения Президента РСФСР от 10 сентября 1991 года была введена в действие Государственная программа по радиационной реабилитации Уральского региона и мерах по оказании помощи пострадавшему населению на период до 1995 года.

Основными целями программы явились:

- локализация источников и предотвращение радиационного загрязнения Уральского региона;

экологическое оздоровление загрязненной радионуклидами территорий;

развитие системы мониторинга эколого-радиационной обстановки на загрязненных территориях;

повышение уровня медицинского обслуживания и охраны здоровья населения;

развитие социальной и производственной инфраструктуры, повышение уровня обеспечения населения пострадавших территорий объектами социальной сферы до средних показателей.

Общий объем запланированных затрат на реализацию программы в течение 1992 -1995 годов составляло 19 триллионов рублей (в ценах 1995 года).

Даная программа явилась серьезным многообещающим актом. Однако трудная экономическая обстановка, сложившаяся в стране и недостаточность финансирования программы не позволили в полном объеме осуществить запланированные мероприятия.

В целях довыполнения незаконченных работ была принята еще одна программа. Здесь предусмотрен широкий спектр мероприятий, в том числе социально-психологическая реабилитация пострадавшего населения и экономическая реабилитация территорий, подвергшихся радиационному загрязнению. Предполагалось решить такие задачи, как:

организация службы социально-психологической и правовой поддержки населения загрязненных радионуклидами территорий, ее методическое обеспечение и сопровождение;

формирование системы отношений со средствами массовой информации, партиями и общественными движениями, культурно-национальными центрами, экологическими организациями;

организация социологического и психологического мониторинга на территориях, подвергшихся радиационному воздействию;

обеспечение социально-педагогической помощи детям и подросткам.

Экономическая реабилитация территорий предусматривала:

повышение благосостояния населения, проживающего на радиоактивно загрязненных территориях, ликвидация отставания в социальном развитии пострадавших районов, доведения обеспеченности населения местами в общеобразовательных школах, детских дошкольных учреждениях и клубах до средних показателей по Курганской, Свердловской и Челябинской областях;

обеспечение жителей, подвергшихся воздействию радиации, благоустроенным жильем;

переселение жителей, пострадавших в результате радиационных аварий в производственном объединении «Маяк», в первую очередь эвакуированных и участников ликвидации последствий аварии, из ветхих и аварийных домов в благоустроенные дома;

улучшение обеспечения населения питьевой водой, соответствующей по качеству действующим нормативам, центральным отоплением, горячим водоснабжением, газом а также инженерного обустройства населенных пунктов.

Планировалось строительство жилых домов общей площадью 168,6 тыс.кв.м., общеобразовательных школ на 9268 ученических мест, детских дошкольных учреждений на 1640 мест, домов-интернатов для престарелых на 924 места, газовых сетей протяженностью 408 км.

Также в научном обосновании программы планировалось прогнозирование социально-экономического развития территорий, подвергшихся радиационному загрязнению и разработка рекомендаций по совершенствованию системы социальных гарантий, включающих законодательные и нормативные акты. На решение данных задач планировалось выделить 640 млн. руб.

Анализируя финансирование мероприятий Программы по данным вопросам видно, что финансирование предусматривалось не для всех поставленных задач. Так, в программе отсутствует финансирование мероприятий по формированию системы отношений со средствами массовой информации, культурными, экологическими центрами по вопросам преодоления последствий катастрофы, а также нет финансирования мероприятий по прогнозированию социально-экономического развития и разработки рекомендаций по социальным гарантиям.

Вместе с тем, несмотря на стремление Правительства РФ компенсировать допущенные отставания в выполнении предыдущей программы, итоги реализации новой программы также оставались неудовлетворительными по каждому из направлений деятельности. Объем фактического финансирования был резко снижен и составил от плана всего 8,2% в Челябинской, и 6,5% в Курганской областях. Учитывая, что объем ассигнования федерального бюджета, предусмотренный Программой, составил не более 55% от необходимого, то к 2000 году были реализованы только самые неотложные мероприятия, выполнения которых не могло быть перенесено на более поздний срок²⁰.

По причине катастрофических последствий деятельности ПО «Маяк» в 1998 году был принят федеральный закон, устанавливающий нормы социальной защиты пострадавших людей²¹. Практически все гарантии, указанные в данном законе, ссылаются на федеральный закон, принятый вследствие чернобыльской катастрофы. Например, в данном законе написано (ст. 12), что детям первого и второго поколения граждан, страдающих заболеваниями вследствие воздействия радиации на их родителей, гарантируется предоставление льгот и компенсаций, указанных в частях первой и второй статьи 25 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».

То, что данный закон при предоставлении льгот все время ссылается на чернобыльский закон, мягко говоря, настораживает. Как мы выяснили, любая чрезвычайная ситуация по своим последствиям специфична и по многим социально-психологическим параметрам не схожа с другими. Данный закон указывает на шаблонность принятия решений по таким важнейшим проблемам, как социально-экономическая защита людей, пострадавших при чрезвычайных ситуациях, вызванных авариями на радиационно-опасных объектах. Несерьезный подход к решению таких проблем указывает и срок принятия данного закона - спустя 41 год после аварии.

Следующей крупномасштабной чрезвычайной ситуаций техногенного характера, по причине которой были приняты закон²² о социальной защите граждан и утверждена Государственная программа²³ ликвидации последствий, была авария на Чернобыльской АЭС.

В результате проделанного нами анализа закона мы пришли к выводу, что статусы людей, которые имеют права на льготы, можно классифицировать в зависимости от состояния здоровья, ведомственной принадлежности, условий проживания на радиационно загрязненных территорий, статуса радиационно загрязненных территорий, времени пребывания на данных территориях, возраста пострадавших.

Проанализированные льготы, услуги, указанные в законе, можно также классифицировать по следующим видам социальной защиты, таким как медицинское, финансовое обеспечение, обеспечение жильем и льготами (коммунальные услуги, транспорт и средства связи, налогообложение, работа, отдых, образование, различные виды обслуживания), обеспечение продовольственными товарами.

Следует отметить, что данный закон определяет широкий спектр услуг и льгот пострадавшим в результате аварии на атомной станции. Но с другой стороны, в перечисленных выше льготах и услугах мы не увидели таких важных компонентов как профессиональная переподготовка и ориентация, социально-психологическая реабилитация пострадавшего человека, страхование. Тем более, многие льготы в процессе действия данного закона были отменены.

Льготы по таможенной пошлине установлены законом РФ от 21.05.93 №5003-1 «О таможенном тарифе», вводимым в действие Постановлением Верховного Совета РФ от 21.05.93 №5005 -1с июля 1993 года. Согласно 5.4 Постановления с 01.07.93 отменены все ранее предоставляемые льготы, касающиеся уплаты ввозных и (или) вывозных пошлин.

Таким образом, все ранее предоставленные льготы, касающиеся уплаты таможенной пошлины, в том числе и для участников ликвидации последствий на ЧАЭС, отменены.

Что касается обеспечения другими видами льгот, в особенности выплаты денежных компенсаций и пособий, то здесь также много различных проблем, связанных с запаздыванием финансирования органов, занимающихся проблемами чернобыльцев. В связи с этим, обеспечение по многим льготам сокращается и на местном уровне иногда вообще не обеспечиваются.

По нашему мнению, приведенные выше неувязки в законодательстве говорят о низкой заинтересованности государственных органов в обеспечении достойной социальной защиты пострадавших людей, в плохой отработанности механизмов реализации изданных законов.

В 1997 году по отношению к чернобыльской трагедии Правительством РФ была принята федеральная программа по защите населения от последствий катастрофы.

Помимо всех прочих мероприятий, в программе были предусмотрены социально-психологическая и экономическая реабилитация граждан: Это:

информационно-просветительская работа среди населения;

обеспечения функционирования центров социально-психологической реабилитации населения и участников работ по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы;

строительство межрегиональных центров социально-психологической реабилитации граждан, пострадавших от чернобыльской катастрофы;

строительство и реконструкция объектов социальной и производственной сферы на радиоактивно загрязненных территориях;

строительство жилья гражданам, переселенным (переселившихся) из загрязненных районов Брянской области в другие районы.

На социально-психологическую реабилитацию граждан предполагалась затратить 5 млрд 904 млн.руб (в ценах 1998 года). Также в научном обеспечении программы предусматривалось системно-аналитическое обеспечение, куда вошли анализ и прогнозирование медико-демографической, социально-психологической обстановки на территории пострадавших регионов.

Но данная программа, как и программа по реабилитации территорий, подвергшихся радиационному воздействию в результате аварии на ПО «Маяк», также не была доведена до конца. Недостаточность финансирования не позволила до конца реализовать мероприятия по социально-экономической реабилитации населения и территорий.

По результатам социологического опроса, проведенного Союзом «Чернобыль России» в 1998 году²⁵, требования действующего законодательства о социальной защите чернобыльцев, исполняются на 20-30% от числа тех случаев, когда они подлежали применению. Работа органов государственной власти всех уровней по социальной защите чернобыльцев оценивается союзом, как неудовлетворительная. Подтверждением этому служили и служат акции гражданского протеста инвалидов - чернобыльцев.

В результате анализа источников²⁶ можно выделить следующие причины нарастания проблем, связанных с социальной защитой инвалидов-чернобыльцев:

1. В стране до сих пор не дана правовая оценка уроков чернобыльской катастрофы не только как техногенной, но и гуманитарной. Это существенно снижает степень правовой ответственности государства за человеческие и материальные потери;

В условиях кризисного развития общества и становления рыночных отношений законы по социальной защите людей, не имеющих механизмов прямого действия, не могут быть реализованы в интересах большинства людей;

В Федеральном бюджете расходы, связанные с социальными выплатами и компенсациями граждан, пострадавших от Чернобыльской катастрофы, не соответствуют реальным объемам;

Награждение ликвидаторов государственными наградами не всегда подкрепляется выплатами по социально-необходимым компенсациям;

Практика правоохранительных и судебных органов не в полной степени применяется для защиты закона прав и интересов пострадавших людей;

Недооценка роли общественных объединений граждан, принявших участие в ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, отсутствие государственной поддержки их деятельности.

В 2001 году, по решению судов, вступивших в законную силу, образовалась задолженность федерального бюджета по выплатам чернобыльцам в размере более 300 млн. рублей.

Существует еще ряд законодательных актов, регулирующие социальную защиту людей, пострадавших от радиационных аварий. Но их реализация столкнулась с такими же проблемами, как описанные выше законодательные и подзаконные акты.

Виду того, что в последнее время возросла угроза терроризма, что по своей сути является фактором чрезвычайного характера, необходимо коснуться вопроса социальной защиты людей и в этой сфере.

В правовых документах, регламентирующих социальную защиту людей, пострадавших от террористических актов удалось найти только один - постановление Правительства РФ указывающее общие направления осуществления социальной реабилитации лиц, пострадавших от террористических акций. Здесь говорится о видах помощи, которые могут получить пострадавшие - психологической, педагогической, информационной. Проблемы из-за потери жилья регламентируется решать путем выдачи жилищного сертификата или путем предоставления безвозмездной субсидии для приобретения или строительства жилья. Интересен п.9 постановления, который говорит о том, что орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого совершена террористическая акция, с учетом характера и последствий акции, а также других обстоятельств, принимает в первоочередном порядке меры, направленные на выявление и учет пострадавших, определение видов необходимой помощи, в том числе по социальной реабилитации, ее объемов, обращая особое внимание на организацию временного размещения пострадавших, создания необходимых условий, обеспечение их питанием, одеждой и медикаментами.

Из данного пункта становится непонятным, каким образом нужно определять виды необходимой помощи (кроме медицинской) и сколько ее нужно, какое количество одежды и медикаментов необходимо пострадавшим. Т.е. в данном постановлении нет никаких методических рекомендаций по данному вопросу, нет описания механизмов реализации профессиональной реабилитации пострадавших, а также механизмов контроля эффективности исполнения социальной реабилитации пострадавших.

В связи с этим представляет интерес проанализировать методические рекомендации по организации работы региональных органов, осуществляющих деятельность по обеспечению социальной защиты населения.

Среди задач органов социальной защиты в данных методических рекомендациях есть и социальная защита граждан, пострадавших при чрезвычайных ситуациях. Это: организационно-методическое руководство и коррекция деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по реализации мероприятий социальной защиты граждан, пострадавших в результате радиационных и других техногенных аварий и катастроф;

- участие в социальной реабилитации граждан, пострадавших вследствие террористических актов и межэтнических конфликтов;

- оказание социальной помощи гражданам, пострадавшим вследствие стихийных бедствий;

назначение и выплата ежемесячных денежных компенсаций (сумм) в возмещение вреда, причиненного здоровью гражданам вследствие радиационных аварий;

организация предоставления льгот ветеранам подразделений особого риска;

- организация учета гражданам, пострадавших при чрезвычайных ситуациях, в том числе пострадавших вследствие радиационных аварий и выдача им соответствующих удостоверений.

Таким образом видно, что отражены только общие направления деятельности по оказанию помощи людям, пострадавшим в разного рода чрезвычайных ситуациях. Никаких конкретных методик нет.

Итак, из проведенного исследования можно сделать выводы о том, что система социально-экономической защиты людей, пострадавших в различных чрезвычайных ситуациях, складывалась не как централизованная политика государства, а складывалась под натиском этих чрезвычайных ситуаций, которые, в свою очередь, обуславливали вынужденность создания такой системы.

Хотя, с другой стороны, рискованный характер производства и жизнедеятельности, если следовать логике, уже должен автоматически определять такую систему.

Мы также убедились, что характер обеспечения социально-экономической защиты населения при чрезвычайных ситуациях находится в зависимости от государственного строя, сложившейся системы отношений в данном обществе (на примере Ашхабадского землетрясения 1946 года и землетрясения в Армении 1988 года).

Из того многообразия различных по масштабам и последствиям чрезвычайных ситуаций, которые приносят огромные материальные и человеческие потери, государственные структуры уделяют особое внимание только некоторым из них. Особое внимание заключается в принятии Федеральных целевых программ по реабилитации пострадавших территорий и специальных законов по социальной защите людей. Но даже эти меры не доводятся до конца. Причем программы и законы вступают в силу спустя несколько лет после катастрофы, а то и даже несколько десятилетий.

Далее, программы и законы не снабжаются конкретными механизмами реализации на местах, а также нет правовой безопасности данных законов. Принятые законодательные акты в других сферах своими положениями отменяют некоторые льготы пострадавшим людям. В связи с этими и многими другими проблемами многим пострадавшим приходится обращаться в суд.

Проанализированные конкретные катастрофы и стихийные бедствия на предмет оперативной организации социальной защиты людей говорит о том, что основные проблемы возникают при распределении гуманитарной помощи, продуктов питания, предметов первой необходимости, обеспечения населения временным жильем. Из-за неотработанности механизмов распределения помощи возникают такие проблемы, как дисбаланс выдаваемых продуктов и предметов первой необходимости различным категориям людей, хищения, чрезмерная экономия в одних случаях и растрата в других, предоставление помощи тем, кто в ней не нуждается. В тоже время, из проанализированных выше чрезвычайных ситуаций видно, что практически отсутствует механизм психологической помощи людям в первые дни после бедствия.

Следует отметить, что анализ проводимых мероприятий по социальной защите людей в данном пункте проводился, минуя конкретный анализ в этой области деятельности МЧС и Российской системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, поэтому следующий параграф будет посвящен именно этой проблеме.

2.2 Социально-экономическая защита населения в государственной структуре предупреждения чрезвычайных ситуаций

МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области защиты населения и территорий от различного рода чрезвычайных ситуаций. Министерство выступает в качестве общегосударственного органа по организации обеспечения безопасности населения и государства при различных катастрофах, в качестве центра, организующий необходимые исследования и интегрирующий достижения науки и техники, мировой опыт в этой области, а также штаба, координирующего усилия органов исполнительной государственной власти всех уровней, органов местного самоуправления и соответствующих сил в сфере гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, организации мер по социально-экономической защите пострадавшего населения.

В целях углубления и более качественного обеспечения защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 1995 г. образовалась Российская система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС)³¹.

Основная цель создания этой системы - объединение усилий центральных органов власти, органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, городов и районов, а также организаций, учреждений и предприятий, их сил и средств в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Среди комплекса решаемых задач также присутствует осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, проведение гуманитарных акций.

В системе РСЧС существует два основных законодательных акта, в которых выделены отдельными пунктами осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, а также проведение гуманитарных акций³².

Более полную характеристику мероприятий по социальной защите населения в системе РСЧС демонстрирует проект Федерального закона «Об оказании помощи при стихийных бедствиях»³³.

В данном проекте помощь при стихийных бедствиях понимается как действия, направленные на сохранение жизни и здоровья физических лиц и ликвидацию последствий стихийных бедствий. В статье 5 данного проекта указаны виды помощи при стихийных бедствиях. Это «..государственная, муниципальная, благотворительная, гуманитарная».

Государственная и муниципальная помощь при стихийных бедствиях, согласно данному проекту, может быть оказана в виде:

аварийно-спасательных работ;

лечебно-эвакуационного обеспечения физических лиц;

укрытия, эвакуации, размещения и первоочередного жизнеобеспечения физических лиц;

единовременного пособия гражданам, лишившихся жилья в результате стихийных бедствий;

предоставление информационных услуг.

Согласно проекту, физическим лицам, которые были эвакуированы из зоны стихийного бедствия, предоставляется незамедлительно, но в срок не более 24 часов с момента обращения в органы местного самоуправления, место временного пребывания и питания во временных пунктах проживания (домиках, палатках), домах маневренного фонда, жилых помещениях из фонда жилья для переселенцев, гостиницах, санаториях, домах отдыха, кемпингах, туристических базах, пансионатах, а также иных помещениях и строениях. Места временного пребывания и питания предоставляется в течение необходимого срока, но не более чем на один месяц.

...