Социальная политика

В статье 16 и 17 говорится о возмещении ущерба, причиненного пострадавшим от стихийных бедствий. Так, пострадавшие от стихийных бедствий возмещают ущерб имуществу за счет выплат по добровольному имущественному страхованию. Федеральные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления не несут обязательств по возмещению ущерба имуществу пострадавшего от стихийных бедствий.

Таким образом, из рассмотренного законопроекта видно, что он направлен на оказание помощи в короткие сроки, не более чем на месяц. Тем более данный проект закона еще находится в стадии рассмотрения.

В МЧС России действует документ, на анализе которого хотелось бы остановиться более, подробно. Он называется «Методические рекомендации по оформлению документов для выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации стихийных бедствий». В данных методических рекомендациях обозначен перечень документов, а также порядок их оформления для обоснования ущерба от стихийных бедствий с целью его компенсации из резервного фонда Правительства Российской

Федерации. Здесь также есть документы на обоснование выплат единовременной материальной помощи, материальной помощи в связи с утратой имущества, для выделения государственных жилищных сертификатов.

Согласно данным методическим рекомендациям, сумма единовременной материальной помощи не может превышать 100 минимальных размеров оплаты труда, но реально сумма помощи не может превышать 1000 рублей на человека.

С материальной помощью в связи с утратой имущества в данных методических рекомендациях дело обстоит еще сложнее. Для того, что бы ее выделили из резервного фонда, необходим целый пакет документов.

Ключевым документом здесь является постановление Правительства Российской Федерации по конкретной чрезвычайной ситуации. Если его нет, то никакой материальной помощи в связи с утратой имущества не будет, даже если оно действительно утеряно. Но с другой стороны, правительство Российской Федерации просто физически не сможет принять постановления на десятки чрезвычайных ситуаций, которые ежемесячно происходят в России. Так, например, в результате проделанного нами анализа статистических данных о происшествиях, авариях и чрезвычайных ситуациях на территории Саратовской области за 2001 и 2002³⁵ года мы выяснили, что в 2002 году произошло 692 происшествия, аварии и в том числе 6 чрезвычайных ситуаций с общим материальным ущербом более 11 млн. рублей. По сравнению с 2001 годом произошел рост числа аварий и происшествий почти в 3 раза. Паводок в Саратовской области 2003 года нанес ущерб почти на 50 млн. рублей. У многих людей были повреждены дома и утеряно имущество, но помощь по случаю его утери они получить не смогут из-за организационно-правовой и кадровой сложности в этой сфере.

Согласно данным методическим рекомендациям, компенсировать ущерб от стихийных бедствий можно только по затратам на аварийно-спасательные и аварийно-восстановительные работы. Остальной ущерб не рассматривается. Причем восстановление объектов здравоохранения нужно проводить через Минздрав России, школ - через Минобразования России, федеральных дорог - через Минтранс России, объектов сельского хозяйства - через Минсельхоз России и т.д. Тем более, на каждый документ нужно собрать большое количество подписей различных организаций и должностных лиц. К этому еще необходимо прибавить большое количество тонкостей при оформлении документов, которые в методических рекомендациях совершенно не оговариваются, но в конечном итоге, при проверке в последней инстанции, играют решающую роль по утверждению конечной суммы компенсации из резервного фонда.

Таким образом, компенсация ущерба и выплата материальной помощи пострадавшим гражданам по данным методическим рекомендациям превращается в очень сложную и рутинную задачу, с большими затратами времени и сил персонала. Люди получают компенсации не ранее чем через 4-6 месяцев после стихийного бедствия.

Проанализированные нами государственные доклады о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, издаваемых МЧС России, говорят о том, что социальная защита населения, пострадавшее от чрезвычайных ситуаций, занимает одно из приоритетных мест в общей системе мер, осуществляемых МЧС России. Выполнение указанных мероприятий осуществляется в тесном сотрудничестве с другими органами исполнительной власти.

Основными направлениями МЧС России в этой области деятельности являются:

совершенствование законодательной и нормативной базы по вопросам социальной защиты населения, пострадавших от чрезвычайных ситуаций;

организация выплаты единовременной помощи гражданам;

компенсационные выплаты гражданам за материальный ущерб или увечья (заболевания), возникшие в связи с ЧС, а также выполнение работ по ликвидации последствий ЧС и оказание гуманитарной помощи пострадавшим.

Исследуя данное направление, мы установили, что совершенствование нормативно-правовой базы в основном заключается в доработке ранее принятых законов о социальной защите граждан, пострадавших от радиационных аварий.

Так, в соответствии с распоряжениями и поручениями Правительства Российской Федерации МЧС России разработало, согласовала с заинтересованными министерствами и 26 декабря 2000 г. представило в Правительство Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»³⁷ в части, касающейся устранения содержащихся в «чернобыльском» законодательстве противоречий по отнесению территорий к зонам радиоактивного загрязнения и приведения этого законодательства к одному критерию оценки вреда, причиненного радиоактивным воздействием здоровью граждан, по величине среднегодовой эффективной дозы облучения населения.

Для реализации отдельных положений Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», МЧС России, а также Минтрудом России и Минфином России, разработано утверждено Положение о порядке оформления и выдачи удостоверения участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. Установлен новый порядок оформления и выдачи удостоверения участникам ликвидации последствий катастрофы и форма удостоверения российского образца. В соответствии с новым Положением организована и проведена кампания по обмену ранее выданных удостоверений союзного образца на удостоверения нового образца.

Для реализации отдельных положений Федерального закона от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» МЧС России совместно с Минобороны России, Минатомом России, Минтрудом России, Минздравом России, Минтрансом России подготовлено Положение о порядке оформления и выдачи удостоверений гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на ПО «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, зарегистрированное в Минюсте России 2 июня 2000 г. № 2256.

Во исполнение поручений Правительства Российской Федерации МЧС России совместно с Минздравом России, Минтрудом России подготовлена и принята постановлением Правительства Российской Федерации программа «Дети Чернобыля, на 2001-2002 годы», являющаяся частью общей программы «Дети России».

Для упорядочения выплат в возмещение вреда инвалидам вследствие радиационных катастроф приняты предложенные Минтрудом России изменения и дополнения в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (Федеральный Закон от 12 февраля 2001 г; № 5-ФЗ). Начата выплата в более высоких размерах возмещения вреда, причиненного чернобыльской катастрофой, что позволило улучшить материальное положение большинства инвалидов чернобыльцев. Согласно рассматриваемых докладов, около 34 тысяч инвалидов стали получать увеличенные в среднем, почти на 70%, фиксированные выплаты в возмещение вреда. Одновременно в целях обеспечения социальной справедливости максимальный размер возмещения вреда ограничен 10 000 рублей. Кроме того, с 15 февраля 2001 г. произведен перерасчет ежемесячных денежных компенсаций и выплат получателям пенсий и неработающим родителям-получателям государственных пособий на детей, проживающим на загрязненных территориях; произведен расчет задолженности и начата выплата недополученных денежных компенсаций в возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с радиоактивным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы, либо выполнением работ по ликвидации последствий катастрофы на ЧАЭС в установленных законом размерах.

Однако нужно отметить, что в целом в связи с несвоевременным и неполным финансированием федерального бюджета расходов на выполнение законов и программ по социальной защите пострадавшего от воздействия радиации обеспечиваются не в полном объеме. Проанализированные нами статистические данные по компенсационным выплатам в субъектах Российской Федерации пострадавшим в результате аварий на Чернобыльской АЭС и по «Маяк» говорят о том, сто существует значительная дифференциация компенсационных сумм, начиная от 820 рублей и заканчивая 7358 рублей на одного человека в месяц. Также существует дисбаланс между количеством пострадавших в том или ином регионе и величиной компенсации на одного человека. Например, в Краснодарском крае зарегистрировано 3916 пострадавших, что в общей доле пострадавших составляет 8,2%, но доля компенсация на одного человека в месяц здесь составляет 0,86% (1602,8 руб.), когда как в Ханты Мансийском АО доля пострадавших составляет 0,01%, а доля компенсации на одного человека составляет 3,94%

Мы пришли к выводу, что в МЧС России основными направлениями для социально-экономической поддержки населения, пострадавшего в чрезвычайных ситуациях является: осуществление комплекса экономических, организационных, инженерных мероприятий, таких как восстановление водоснабжения, обеспечение населения продовольствием, что входит в виды социальной помощи.

Например, 2001 год характеризовался действиями МЧС России по организации жизнеобеспечения населения Чеченской Республики, пострадавшего населения Республики Саха (Якутия) и ряда других регионов.

В данном году организационные структуры МЧС России продолжали работу на Северном Кавказе по восстановлению социальной сферы, экономики и систем жизнеобеспечения в населенных пунктах, пострадавших в ходе проведения контртеррористической операции, и созданию условий для возвращения граждан, временно покинувших Чеченскую Республику.

Основными задачами МЧС России на данном этапе являлись:

участие в проведении работ по жизнеобеспечению пострадавшего населения;

организация доставки, сопровождение и передача местной администрации грузов гуманитарной чрезвычайной помощи;

обезвреживание взрывоопасных предметов;

проведение радиационного и химического контроля на освобожденной территории;

разработка нормативно-правовых актов деятельности подразделений МЧС России на территории Чеченской Республики;

организация работы и координация деятельности органов управления по делам ГОЧС Чеченской Республики.

Эта работа велась в тесном взаимодействии с МВД России, Минобороны России, администрации Чеченской Республики, правительствами Дагестана и Ингушетии и другими субъектами Российской Федерации. По состоянию на конец декабря 2001 г. на территории республик Ингушетии, Северной Осетии, Алании, Дагестана и Ставропольского края размещено (по разным оценкам) более 150 тыс. вынужденных переселенцев. В места постоянного проживания в Чеченской Республике из указанных выше субъекте Российской Федерации вернулись более 97 тыс. человек.

В 2001 году в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации и Комплексным планом мероприятий по ликвидации последствий наводнения 2001 г. в Республике Саха (Якутия) в оперативном порядке была проведена значительная работа по восстановлению г. Ленска и других пострадавших от наводнения населенных пунктов. Согласно докладам, намеченные работы удалось выполнить в установленные сроки.

Все лишившиеся крова 3200 семей были обеспечены жильем, построены 322 дома с прилегающей инфраструктурой и инженерными коммуникациями. Семьям, пожелавшим переехать на постоянное место жительства в другие регионы, было выделены 888 государственных жилищных сертификатов и куплено 350 квартир. Отремонтированы 4643 квартиры муниципального и частного жилого фонда. Новые жилые кварталы были обеспечены почтовыми услугами, телефонной связью и пожарными депо.

Были восстановлены все объекты образования, здравоохранения, социально-культурного и бытового назначения. В двенадцати отремонтированных, укомплектованных новым оборудованием и учебниками школах учебный процесс начался без опозданий.

Согласно анализируемым докладам своевременное финансирование из федерального бюджета мероприятий по ликвидации наводнения позволило обеспечить выполнение восстановительных работ и оказать пострадавшим гражданам материальную и финансовую помощь, которая зачислена на их лицевые счета и полностью выплачена. Для выполнения строительных и восстановительных работ было привлечено более 9000 строителей из различных регионов страны и около 1000 военнослужащих и сотрудников МЧС России.

Но анализ других источников показывает, что финансирование работ по ликвидации последствий наводнения в Якутии было не своевременным, с большим опозданием. Так, в книге «Катастрофические наводнения начала XXI века: уроки и выводы»⁴¹ четко написано, что: «ход финансирования Минфином России восстановительных работ не соответствовал потребности ни по срокам, ни по объемам. Якутии было выделено две ссуды на 660 млн. рублей, причем лишь в июне. Оставалось два с небольшим месяца, а очередную ссуду в 500 млн. руб. предполагалось выделить в июле. Очевидно, что финансовые ресурсы нужны были еще в конце мая -- начале июня, когда должны были заключаться контракты на поставку домов, строительных материалов, а также обеспечение завоза необходимого количества рабочих». Также, в данных докладах ничего не говорится о выявлении 64 случаев получения государственных жилищных сертификатов гражданами Якутии, не имеющие на это никакого права.

МЧС России также осуществляет проведение гуманитарных акций, оказание гуманитарной помощи. Но здесь также существуют проблемы, это:

грузы, отправляемые в район чрезвычайной ситуации из субъектов Российской Федерации не проходят предварительной проработки на приемных пунктах, не проводится контроль качества надзорными органами;

гуманитарные грузы, перевозимые автомобильным транспортом иногда не сопровождаются охраной, что приводит к хищениям;

поступающие грузы гуманитарной помощи длительное время хранятся на складах;

не всегда удается наладить должный учет за поступлением, распределением гуманитарных грузов;

в некоторых случаях поступление и движение гуманитарных помощи проводится без документального учета и надлежащего оформления;

случаи распределения гуманитарной помощи лицам, которым она не предназначена;

- органы социальной защиты населения не в полной мере задействуют свои силы для распределения гуманитарной помощи, хотя имеют соответствующие структуры и могут с высоким качеством выполнить эту задачу.

Проанализированные нами существующие некоторые нормы обеспечения населения при чрезвычайных ситуациях, на основе которых должна формироваться гуманитарная помощь, говорят о необходимости их доработок. Так, по нашему мнению, необходима разработка нормативов обеспечения товарами первой необходимости, продуктами питания, одеждой, коммунальными услугами, временным жильем в зависимости от типов и масштабов чрезвычайных ситуаций, специфики того или иного региона, половозрастного состава.

Представляет большой интерес анализ Федеральной целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года» непосредственным исполнителем которой является МЧС России⁴³. Целью Программы является значительное снижение природных и техногенных рисков и смягчение последствий стихийных бедствий и катастроф в Российской Федерации в интересах повышения уровня безопасности личности, общества и окружающей среды в условиях возможных чрезвычайных ситуаций и создания необходимых условий для устойчивого развития России.

Реализовать Программу планируется в два этапа:

разработка научных основ, организационных, правовых и экономических механизмов снижения рисков и смягчения по следствий аварий, катастроф и стихийных бедствий;

полномасштабная практическая реализация комплекса программных мероприятий по всем направлениям.

Всего в программе финансируется 63 мероприятия. Из этих мероприятий организации социально-экономической защиты населения посвящены три. Это совершенствование нормативно-правовой системы регулирования выплат пособий лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций, разработка и внедрение правовой и нормативно-методической базы страхования и перестрахования от чрезвычайных ситуаций, разработка и внедрение методов проведения социологических исследований восприятия рисков для оценки социальных последствий чрезвычайных ситуаций. На эти мероприятия предусматривается выделить 24,4 млн. рублей. Если сравнивать данное финансирование с финансированием других мероприятий, то эти мероприятия стоят не на первом месте по значимости. В Программе наибольшее внимание уделяется созданию автоматизированных систем управления рисками чрезвычайных ситуаций, их прогнозирования и анализа. Например, на такие мероприятия, как разработка и внедрение функционального комплекса информационной поддержки процессов управления Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, совершенствование единой государственной автоматизированной системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций и их последствий предусмотрено финансирование в размере 307,8 млн. рублей. Разница существенная -- в 283,4 млн. рублей.

Итак, в результате проведенного исследования мы пришли к выводу, что государственная политика по социально-экономической защите населения при чрезвычайных ситуациях формировалась не как стройная система, учитывающая объективность данных ситуаций, а вынужденно, под негативным воздействием таких ситуаций. Целенаправленность такой политики стала проявляться лишь в последнее десятилетие XX века, когда образовалась Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и вышел ряд нормативно-правовых актов в этой области. Но при анализе этих документов мы убедились, что там лишь обозначены направления социальной защиты без их конкретизации.

Исследование показало, что характер социально-экономического содержания государственной политики в данной области зависит как от государственного строя в стране, так и от характера общественных отношений, сложившейся социальной структуры и стратификации как в зоне бедствия, так и в государственных учреждениях и ведомствах. Более того, на характер проводимых государством мероприятий по организации помощи пострадавшим гражданам также влияют межведомственные отношения, поскольку крупные чрезвычайные ситуации оказывают влияние практически на все стороны общественной деятельности. Также имеет свое воздействие и характер взаимоотношений регионов и центра, сложившаяся государственная структура в самих регионах. Все это проявляется в особенностях финансирования пострадавших регионов, снабжения, интенсивности проведения восстановительных работ и т.д.

Многие необходимые законы в данной сфере принимались с большим опозданием, что негативно сказывалось на пострадавших регионах. Тем более, некоторые законы имеют шаблонный характер, слабый учет всего многообразия социально-экономических и психологических последствий чрезвычайных ситуаций, недостаточное финансирование и отсутствие эффективных механизмов реализации. В результате данные законы не реализуются в должном объеме и срокам, что опять негативно сказывается на пострадавших людях. Тем более, что когда статистика говорит об увеличении в последнее время опасности для населения со стороны всевозможных чрезвычайных ситуаций, до сих пор не разработан комплексный закон об обеспечении социально-экономической защиты людей, пострадавших в разного рода чрезвычайных ситуациях (природных, техногенных, биолого-социальных, социально-экономических, экологических, военно-политических).

Таким образом, можно сделать вьшод о том, что социально-экономическое содержание государственной политики по социальной защите населения при чрезвычайных ситуациях в России развито слабо и состоит из таких разрозненных и не до конца отработанных направлений, как: организация специального управления в данной области; разработка, принятие и реализация специальных законов и других правовых документов; проведение гуманитарных акций; организация аварийно-восстановительных работ; эвакуация из зоны чрезвычайной ситуации; финансирование; создание резервов финансовых и материальных средств; выплата материально помощи, компенсаций, субсидий; предоставление жилья.

О таком важном направлении социально-экономической защиты населения при чрезвычайных ситуациях в России как страхование, речь пойдет в следующей главе.

ГЛАВА 3. СТРАХОВАНИЕ КАК НАПРАВЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ ПРИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ

3.1 Экономические и социальные аспекты страхования от чрезвычайных ситуаций

Анализ последствий разного рода чрезвычайных ситуаций показал, что материальные потери от них огромны и в полной мере невосполнимы. Их ликвидация требует значительных финансовых затрат, которые, естественно, приходится отвлекать из различных бюджетов, фондов, резервов и тем самым приостанавливать и сокращать программы развития, снижать темпы социально-экономического роста.

Отвлечение финансовых, материальных, людских ресурсов из других сфер для устранения последствий чрезвычайных ситуаций не является быстрым, лишенным трудностей процессом и может быть достаточно проблематичным. Социальная система во многом является инертной, тем более в тех случаях, когда возникает необходимость перераспределения большого количества ресурсов для ликвидации негативных последствий. Вовремя не ликвидированные последствия, в особенности те, которые являются факторами негативных социально-экономических и психологических изменений в зонах чрезвычайных ситуаций начинают структурироваться, приобретая устойчивые связи в социальных группах, нормах их поведения, психике людей, что в последствии становится очень трудно реабилитируемым. Как показало проведенное нами исследование, в своем принципе, система страхования от различных техногенных и природных рисков, способные повлечь за собой чрезвычайные ситуаций, позволяет во многом избежать вышеуказанных проблем.

Рискованный характер общественного производства неизбежно порождает между юридическими и физическими лицами отношения по предупреждению, преодолению, локализации разрушительных последствий различного рода бедствий, а также по возмещению нанесенного ими ущерба. В этих отношениях страхование представляет собой солидарную замкнутую раскладку ущерба. Эти отношения, отличающиеся определенной спецификой, в совокупности составляют социально-экономическую категорию страховой защиты общественного производства.

В результате анализа источников¹, мы установили, что главной задачей страховой защиты в области чрезвычайных ситуаций является обеспечение экономической поддержки мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций, осуществляемые государственными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, предприятиями и организациями (не зависимо от организационно-правовых форм собственности) и страхового покрытия ущерба в случае их возникновения.

Нормальное функционирование системы страхования приводит к концентрации ресурсов государства, частных страховых компаний и предприятий в решении проблем снижения риска в чрезвычайных ситуаций и ущерба от них. Государство в этих отношениях должно выступать гарантом по регулированию отношений в области страхования рисков ответственности организаций, эксплуатирующих опасные промышленные объекты. Государство также должно выступать гарантом обязательств, возникающих вследствие причиненного вреда жизни и здоровью граждан, имущественным интересам физических и юридических лиц, а также играть роль гаранта-перестраховщика по отношению к национальным страховым компаниям. По мере накопления страховыми компаниями средств, получаемых от страхователя, можно будет ставить вопрос о компенсации основной доли потерь от чрезвычайных ситуаций за счет страховых фондов и уменьшению тем самым затрат из федеральных и региональных бюджетов.

В конечном итоге эффективность и действенность страховой защиты населения, объектов экономики и в целом национального достояния страны от чрезвычайных ситуаций определяется экономической и правовой поддержкой государством страховщиков и страхователей, выполнением государственных программ управления рисками возникновения чрезвычайных ситуаций и инвестиционных программ, направленных на их предупреждение и смягчения негативных последствий. Организационные основы создания частных, резервных, в том числе страховых «пудовых» и других фондов, также во многом определяет эффективность данного механизма.

Как показывает анализ, в настоящее время созданию «пуловых» или объединенных страховых фондов придается большое значение, так как группой юридических и физических лиц образуется общественный фонд для совместного финансирования мероприятий по обеспечению своей безопасности и компенсации потенциальных потерь при возникновении чрезвычайных ситуаций. К примеру, в Российской Федерации созданы солидарный «ядерный страховой пул» для страхования гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих объекты с использованием атомной энергии. В его состав входят такие российские страховые компании, как: «Макс», «Интеррос-Соглашение», «Военно-страховая компания», «Росно», «Ингосстрах» и др. Высокий суммарный лимит ответственности страховых компаний, входящих в данный фонд, повышает гарантии компенсаций ущерба другим лицам при промышленных авариях².

Заключая страховые договора с физическими лицами и организациями, страховые компании берут на себя определенные финансовые обязательства по компенсации потерь, связанных с последствиями чрезвычайных ситуаций. Чтобы создать более благоприятные условия для своей финансовой деятельности, национальные страховые компании могут, в свою очередь, заключать договора с международными перестраховочными компаниями и таким образом вовлекать последних в общий процесс страховой деятельности. В случае крупных затрат по страховым обязательствам страховые компании могут использовать финансовые возможности своих международных партнеров и избегать таким образом финансового банкротства.

За рубежом страховые и перестраховочные компании все чаще участвуют совместно в выплате страховых потерь. Так, например, даже в условиях мощного рынка страховых услуг в США, в случае крупной природной катастрофы свыше половины общего потенциального ущерба (до 14 млрд. долларов США) будет возмещено совместно национальными и иностранными перестраховочными компаниями³.

Деятельность страховых и перестраховочных компаний во многом совпадает с интересами государства, поскольку в конечном итоге она позволяет организовать своевременную помощь пострадавшим и способствует повышении безопасности проживания людей, являя собой один из способов защиты от чрезвычайных ситуаций. Страховые организации добиваются этого страховым регулированием риска путем включения в договора требований к страхуемым субъектам по соблюдению установленных правил по безопасному размещению принадлежащей им собственности, знанию и соблюдению правил поведения в случае чрезвычайной ситуации и т. д. Одной из крайних мер может быть, например, отказ от страхования при размещении объекта страхования на крайне опасных участках территории, например, в пойме реки.

Поскольку страховые компании не могут определять вслепую размер страховых выплат, то, чтобы сделать это, им необходима определенная информация о риске отдельных территорий, связанном с возможными чрезвычайными ситуациями. Для получения такой информации компания должна поддерживать тесные контакты с учеными и специалистами, занимающимися оценкой риска, и даже частично инвестировать ведение этих работ.

Наличие информации об опасных природных и техногенных событиях и связанных с ними экономических, экологических и социальных потерь дает возможность страховым и перестраховочным компаниям разработать вероятные сценарии страховых услуг для каждого региона и страны в целом. Для оценки всевозможных страховых убытков страховщики определяют общие финансовые обязательства, взятые ими по страховым договорам, и умножают их на коэффициент убытков, полученный на основе оценок опасности чрезвычайных ситуаций и прогнозируемого риска. В итоге получается сумма выплат, в соответствии с которой корректируется величина взимаемых страховых отчислений. Таким образом, только на основе научно обоснованной оценки риска, страховые компании могут добиться положительного сальдо баланса доходов и расходов, тем самым гарантируя свое существование.

Практически решение проблем компенсации ущерба, причиненного чрезвычайными ситуациями, путем страхования встречает ряд трудностей. Прежде всего, это невозможность достаточно четкой прогнозной оценки страхового риска, возможность катастрофических событий с огромным ущербом, требующий для своей компенсации очень больших страховых фондов. Все это осложняет развитие страхования в целом, приводит к разнообразию систем страхования в различных странах.

В процессе формирования и функционирования страховой защиты населения от чрезвычайных ситуаций необходимы такие социально-значимые факторы как: согласованное действие органов государственной власти всех уровней по вопросам развития рынка страховых услуг, формирования благоприятных условий для привлечения средств страховых компаний в систему предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий. Также необходимо обеспечение доступности страхования для страхователя, повышение страховой культуры потенциальных страхователей.

Исследование показало, что инициатором и ответственным исполнителем реализации системы страховой защиты населения от техногенных рисков выступил Госгортехнадзор России при непосредственном участии МЧС России⁴. В Российской системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возглавляемый МЧС России данный механизм страховой защиты занимает особое место.

Нормативно-правовая основа страхования гражданской ответственности предприятий - источников повышенной опасности определяется в Федеральном законе «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»⁵. При страховании данной ответственности (в отличие от имущественного и личного страхования) в договорные отношения вступают три стороны - страховщик (страховая компания), страхователь (владелец, эксплуатант опасного производства) и третья сторона (выгодоприобритатель), которой наносится ущерб в результате аварии на опасном производстве. В общем случае, страхование ответственности за причинение вреда должно быть выгодно как страхователю, так и третьей стороне.

Для населения (или третьих лиц, пострадавших в результате аварии) такое страхование - гарантия прав на получение возмещения ущерба жизни, здоровью и имуществу, в том числе за экологический урон от аварии. При этом к третьим лицам относятся, помимо населения, инспекторы надзора, экспедиторы, ремонтники, находившихся на предприятии, не связанных с ним трудовыми отношениями и пострадавших от аварии.

Для предприятий (страхователей) страхование ответственности создает финансовый резерв для ликвидации последствий аварии и возмещения ущерба пострадавшим гражданам и организациям, а также юридическую поддержку по претензиям и искам. При отсутствии страховых случаев может осуществляться финансирование превентивных мероприятий, направленных на повышение безопасности и противоаварийной устойчивости опасного объекта, а также «распыление» риска, т.е. убытки, которые были бы весьма ощутимы для одного страхователя, распыляются по всей системе страхования.

Для органов власти и управления страхование ответственности дает финансовый резерв на ликвидацию последствий аварий и возмещения ущерба пострадавшим гражданам и организациям, а также контроль со стороны страховой компании за безопасность и противоаварийной устойчивостью опасных объектов. Страховой компании невыгодны аварии и, теоретически, она должна предпринимать все меры, чтобы их предотвратить.

В целях создания денежного резерва для возмещения ущерба при страховом случае, страхователи оплачивают страховой взнос (страховая премия), исчисляемая как произведение страховой суммы на страховой тариф для категорий опасных производств и видов опасных веществ. Величины тарифов могут корректироваться в зависимости от конкретных условий размещения и эксплуатации, с учетом информации о безопасности промышленного объекта.

По материалам проведенного в Екатеринбурге 16-18 марта 1999 года Общероссийского семинара «О создании в субъектах РФ реестров потенциально-опасных объектов и обеспечения страховой защиты от аварий, катастроф и стихийных бедствий», в 1999 году был издан приказ МЧС России № 21. Данный приказ возлагает на Департамент предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и Департамент финансово-экономической деятельности координацию работы органов, специально уполномоченных решать задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления. В обязанности этих органов входит разработка и реализация ими программ страховой защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также программ по предупреждению и смягчению последствий промышленных аварий и стихийных бедствий, финансируемых за счет страхования. Госгортехнадзору, как специально уполномоченному органу в области промышленной безопасности, поручением Правительства РФ было дано указание разработать методические рекомендации по внедрению этого вида страхования, а также организовать контроль с целью обеспечить участие в этой процедуре страховых компаний, зарекомендовавших себя на рынке страховых услуг.

Согласно разработанным методическим указаниям⁷ при выборе методов проведения анализа техногенных рисков необходимо учитывать этапы функционирования опасного промышленного объекта, происходящие экономические процессы, цели анализа, критерии приемлемого риска, тип анализируемого предприятия, наличие ресурсов для проведения анализа, опыт и квалификацию исполнителей, наличие необходимой информации и другие факторы.

Так, на стадии идентификации опасностей и предварительных расчетов рекомендуется применять методы качественного анализа и оценки риска, опирающиеся на продуманную процедуру, специальные вспомогательные средства (анкеты, бланки, опросные листы, инструкции) и практические опыт исполнителей.

Практика показывает, что использование сложных количественных методов анализа риска зачастую дает значение показателей возможного экономического ущерба, точность которых для сложных технических систем невелика. В связи с этим проведение полной количественной оценки риска более эффективно для сравнения источников опасностей или различных вариантов страхования объекта, чем для выдачи заключений о степени безопасности опасного производства. Однако, количественные методы оценки риска всегда очень полезны, а в некоторых случаях и единственно допустимы, в частности для сравнения опасностей различной природы, оценки экономических и социальных последствий крупных техногенных чрезвычайных ситуаций.

Обеспечение необходимой информацией является важным условием проведения оценки риска и его последующего страхования. По причине недостатка статистической информации данными методическими указаниями рекомендуется использовать экспертные оценки и методы ранжирования риска, основанные на упрощенных методах количественного анализа риска. В этих подходах рассматриваемые события или элементы обычно разбиваются по величинам вероятности и тяжести последствий возможных опасностей на несколько групп, например, с высоким, промежуточным, низким или незначительным уровнем риска. При таком подходе высокий уровень риска может считаться неприемлемым (или требующим особого рассмотрения), промежуточный уровень риска требует выполнения программы работ по его уменьшению, низкий уровень риска считается приемлемым, а незначительный вообще может не рассматриваться.

Термин «риск» появился на рубеже средних веков и Нового времени, который был востребован тогда, когда у людей появилось осознание ответственности за принятые решения⁸. Его происхождение точно неизвестно. Этимология указывает только на те области жизни, где впервые зародилось чувство риска - морская торговля.

Многообразие трактовок понятия «риск» в отечественных и зарубежных работах, в толковых и психологических словарях можно свести в следующие три группы. В первой риск понимается как специфический процесс выбора вариантов действия, исход которых определяется случаем; единство обязательств и индивидуально-групповых предпочтений (критериев оценки ситуации), на основе которых принимаются оперативные решения. Во второй группе риск раскрывается через непосредственное действие субъекта: действие наудачу в надежде на счастливый исход; образ действий в неясной, неопределенной обстановке; поведение при наличии опасности, угрозы. В третьей делается акцент на вероятность отрицательного характера последствий: вероятность ошибки или неуспеха в ситуации с несколькими альтернативами; ущерб, связанный с реализацией решения или вызванный неблагоприятными факторами среды; возможность наступления нежелательных последствий в результате действия случайных факторов; событие, наступление которого содержит возможность каких-либо потерь. Соединение второго и третьего подходов позволяет рассматривать риск как действие, направленное на привлекательную цель, достижение которой сопряжено с угрозой потери, или как ситуативную характеристику деятельности, включающую неопределенность исхода и неблагоприятные последствия в случае неуспеха.

В практике проведения работ в области страхования риска для персонала промышленных объектов и населения чаще всего пользуются классическими определениями индивидуального и социального риска. Под индивидуальным риском понимается вероятность гибели человека в год от совокупности причин в определенной точке пространства. Социальный риск - зависимость возникновения частоты событий, вызывающих поражение некоторого числа людей в общей численности населения и характеризующая масштаб возможных чрезвычайных ситуаций.

Как показал анализ источников по страхованию рисков¹⁰, теория и практика выработала определенные критерии, позволяющие считать предполагаемый риск страховым, и, следовательно, возможность этот риск застраховать:

а)риск-событие предполагаемое, но не неизбежное, т.е. он должен быть возможным, а наступление его имеет случайный характер;

б)факт наступления события, являющегося страховым риском, должен быть неизвестен как во времени, так и в пространстве;

в)по отношению к страховому риску должен быть применим закон больших чисел, чтобы случайное проявление конкретного риска могло быть соотнесено с однородной совокупностью схожих рисков;

г)последствия возможного наступления риска должны быть объективно измерены, в том числе и в денежном выражении;

д)действия страхователя или иных застрахованных лиц не должен находится в причинно-следственной связи с фактом реализации страхового риска.

Анализ хода страхования показывает, что в настоящее время, несмотря на сложную финансово-экономическую ситуацию в стране, можно сделать вывод, что механизм страхования ответственности в части обязательного страхования ответственности организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, в принципе действует.

В 2001 году программы страховой защиты утверждены в 9 субъектах РФ, на стадии согласования или утверждения - в 32 субъектах РФ, на стадии разработки - в 37 субъектах РФ, в 3 субъектах РФ приняты постановления о начале разработки такой программы ^п.

Но с другой стороны, в процессе внедрения механизмов страхования рисков возникновения чрезвычайных ситуаций, возникают явные трудности при взаимодействии страховых агентов и предприятий-страхователей. Чтобы повысить доверие страхователей к данному виду страхования в 2001 году МЧС России совместно с Фондом защиты прав страхователей на основе заключенного соглашения проводило работу по реализации программы «Доверие к страхователю». Программа являлась механизмом общегосударственного контроля выполнения обязательств страховыми организациями, который на деле способен решить задачу стимулирования населения и предприятий к более широкому использованию страхования как средства защиты их имущественных интересов¹.

Реализация Программы выражается в соблюдении общественных интересов при страховании посредством создания независимой профессиональной инфраструктуры страхового рынка - консультационных центров по вопросам страхования при органах управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что государство проявляет достаточно сильный интерес к организации системы страхования от чрезвычайных ситуаций. Данный интерес оправдан и теоретически способен вызвать сильный эффект, поскольку на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций можно направить большие финансовые средства без отвлечения бюджетных средств. Но с другой стороны, данная система страхования является весьма сложной для согласованных действий и управления, поскольку в ней задействованы социальные группы с весьма различными нормативно-целевыми, статусно-ролевыми и культурными составляющими. Думается, что с помощью только одного финансового интереса очень трудно будет согласовать все эти составляющие множества социальных групп в государственном, частном и промышленном секторах, чтобы система страхования оказывала достаточно эффективную социально-экономическую помощь при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

3.2 Формы и виды страхования от различных типов чрезвычайных ситуаций

Анализ источников¹³ показал, что существует две формы страхования: добровольное и обязательное. К настоящему времени преобладает мнение о ряде положительных черт обязательного страхования, прежде всего имущественного. К ним относятся, например, создание устойчивого страхового фонда при относительно незначительных размерах страхового тарифа, гарантии возмещения причиненного ущерба независимо от каких либо субъективных факторов (непредусмотрительности собственника, бесхозяйственности руководителя и пр.). Положительным является и то, что данное страхование является сплошным, поскольку охватывает все объекты, подлежащие обязательному страхованию во всех хозяйствах независимо от формы их собственности. Наряду с этим признается, что обязательное страхование в том виде, в каком оно осуществлялось и проведение которого диктовалось нормативными документами, по сути дела воспринималось как принудительное изъятие определенных денежных средств, т.е. носило налоговый характер.

Во всех дискуссиях о соответствии обязательного и добровольного страхования неизбежно рождается тезис о том, что обязательное страхование целесообразно и необходимо там, где необходимо защищать социально значимые общественные интересы. Вместе с тем отмечается, что приоритеты тех или иных общественных интересов, выражающиеся в частичном общественном страховании некоторых объектов на определенных этапах развития общества могут меняться. В условиях формирования рыночной экономики неизбежно меняется как роль самого страхования, так и формы его проведения. Однако сама по себе форма обязательного страхования не утрачивает своего значения и более того, получает новое развитие¹⁴.

Как показал анализ источников, обязательное страхование в сфере техногенных рисков и чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации регулируется Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»¹⁵.

Цель страхования предусмотренного законом №116-ФЗ состоит в повышении уровня промышленной безопасности путем создания финансового резерва для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и для возмещения ущерба лицам, пострадавшим от чрезвычайных ситуаций. Названный финансовый резерв, при отсутствии страховых случаев, должен направится на финансирование мероприятий по повышению промышленной и экологической безопасности производства.

В статье 15 данного закона говориться, что «Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте». Далее в статье указываются минимальные размеры страховых сумм, которые разбиты на три категории - семьдесят тысяч минимальных размеров оплаты труда, десять тысяч минимальных размеров оплаты труда и одна тысяча минимальных размеров оплаты труда. Указанные суммы устанавливаются в зависимости от класса опасности, производственного объекта, а также от количества и видов производящихся, хоронящихся, перерабатывающихся, транспортирующихся, уничтожающихся на данном объекте опасных веществ.

Следует отметить, что статьей 15 рассматриваемого закона регулируются далеко не все отношения, которые могут возникнуть при страховании риска ответственности. Например, в соответствии с п.З приложения 1 к закону, к опасным производственным объектам также относятся объекты, на которых используются стационарные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры, т.е. под действие закона попадает великое множество хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих устройства, использующих технологические процессы, применяющих вещества, которые в силу присущих им свойств и качеств, способны вызвать опасность в виде аварии и катастрофы. Нетрудно заметить, что ДЭЗы, ЖЭК и прочие объекты, в домах которых работают лифты, метрополитен с неотъемлемыми эскалаторами, турбазы и курорты со своими фуникулерами -- все они в соответствии с вышеприведенной формулировкой в ФЗ №116-ФЗ, должны быть признаны организациями, эксплуатирующих опасные объекты. Что касается физических лиц, то к ним могут быть отнесены, например, граждане, эксплуатирующих широко рекламируемые мини-спиртзаводы, либо вовсе не рекламируемые аппараты, именуемые самогонами. Однако, при отсутствии системы учета и регистрации таких лиц влияние на них данного закона весьма проблематично.

Далее, риски от которых должны быть застрахованы опасные объекты в ФЗ №116-ФЗ не указаны. В статье 1 «Основные понятия» названы обязательства, которые следует относить к рискам: собственно, это лишь то обстоятельство, названное аварией.

Вместе с тем, серьезные недостатки имеют место в организации идентификации опасных объектов. Не отработан механизм использования средств из страховых премий для осуществления предупредительных мероприятий по снижению риска возникновения аварий и чрезвычайных ситуаций, зачастую страхуется гражданская ответственность владельцев объектов, не представляющих угрозу жизни и здоровью или имуществу третьих лиц и окружающей природной среде в случае возникновения на них аварий.

Правила регулируют процедуру страховых выплат таким образом, что возмещение ущерба осуществляется только по суду, причем третью сторону (пострадавших) представляет страховщик. В этой ситуации страховщик, как финансовый институт, минимизирующий свои затраты и максимизирующий прибыль, скорее будет стремиться к снижению размера компенсации ущерба.

Более того, темпы реализации данного закона недостаточно высоки. Так, на конец 2001 года уровень страховой защиты опасных производств составлял 26%, а опасных гидротехнических сооружений -- 1,7%¹⁶.

Учитывая сложившуюся обстановку, МЧС России инициировало разработку Федерального закона «Об обязательном страховании ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных объектов». Предложение МЧС России поддержали Министерство экономики, Министерство природных ресурсов, Министерство топлива и энергетики, Министерство транспорта, Министерство сельского хозяйства и продовольствия России и другие ведомства¹⁷.

Предполагается, что этот закон позволит надежно защитить имущественные интересы опасного объекта и третьих лиц, а также решить проблему межведомственных несогласований и противоречий существующей нормативно-правовой базы в области страхования и создать предпосылки для образования современного рынка страхования гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных объектов.

Отличительной чертой данного законопроекта является страхование ответственности за причинение вреда для крупных рисков при значительном повышении эффективности государственного регулирования. Важнейшее значение имеют нормы взаимоувязывания величины максимально возможного ущерба и размера страховой суммы с учетом установленного лимита ответственности по данному виду страхования, правила определения страховой премии на основе анализа риска наступления страхового случая и проведение необходимых предупредительных мероприятий, процедуры возмещения ущерба и другие вопросы.

Указанный законопроект определяет опасные объекты, владельцы которых должны осуществлять страхование своей гражданской ответственности. К ним относятся: опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения и транспортные средства, осуществляющие перевозку опасных грузов, эксплуатация которых в результате аварии может привести к причинению вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде.

В 2001 году законопроект поддержан Экспертным советом Государственной Думы и направлен в Правительство Российской Федерации на заключение.