Адресная социальная поддержка населения: опыт моделирования

Размещено на http://www.allbest.ru

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

Лышова Ольга Александровна

АДРЕСНАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА НАСЕЛЕНИЯ: ОПЫТ МОДЕЛИРОВАНИЯ

Диссертация на соискание ученой степени кандидата

социологических наук

Специальность 22.00.08 - Социология управления

Научный руководитель - доктор философских наук,

профессор Васильев Вячеслав Павлович

Москва - 2001

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО ИЗУЧЕНИЯ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ

§1. К определению понятия адресной социальной поддержки населения

§2. Бедность как фактор социальной стратификации и его учет в системе адресной социальной поддержки населения

§3. Зарубежный и отечественный опыт применения адресной социальной поддержки населения: подходы к формированию концепции

ГЛАВА II АДРЕСНАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА НАСЕЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ТРАНСФОРМАЦИИ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА (ОПЫТ ИНТЕРПРЕТАЦИИ РЕЗУЛЬТАТОВ ЭКСПЕРИМЕНТА)

§1. Социальные нормативы как основа системы адресной социальной поддержки населения

§2. Внедрение пилотных программ адресной социальной поддержки населения: основные результаты обоснования и применения стандартизированных социальных нормативов

ГЛАВА III СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ: МУНИЦИПАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ СОЦИАЛЬНОЙ АДРЕСНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ

§1. Социально-демографическая ситуация: диагностика и отражение специфики в социальных моделях

§2. Критерии построения муниципальной модели адресной социальной поддержки населения

§3. Показатели эффективности адресной социальной поддержки населения в муниципальном образовании

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Переходный характер современного этапа развития российского общества проявляется в обострении его социальных проблем: росте расслоения населения по уровню доходов, появлении бедности и нищеты, увеличении безработицы, примитивизации потребностей беднейшей части населения, распространении форм дезадаптированного поведения. Вместе с тем кризис, охвативший все сферы общественной жизни, усиливает потребность в развитии "амортизаторов", позволяющих ослабить социальное напряжение, защитить население от негативных последствий социально-экономических реформ. Среди них - обоснование и реализация социальной политики, которая должна обеспечивать определение социальных приоритетов, создание системы социальной защиты населения, выявление нуждающихся в помощи групп, а также выработку механизмов осуществления адресной социальной поддержки. К особенностям переходного периода относятся противоречие между нарастанием потребностей в социальной защите населения и сужением ресурсных возможностей для их удовлетворения. В связи с этим размеры социальных выплат должны быть строго согласованы с финансовыми возможностями, и актуальным становится критерий общественной целесообразности в осуществлении социальной защиты граждан. Он требует строгого определения контингента тех, кто по объективным причинам полностью или частично лишен возможности к самообеспечению. адресный социальный поддержка население

Отсутствие должного учета реальной нуждаемости, сохранение уравнительности влекут за собой не только завышенный уровень налогообложения, дефицит сбережений для расширенного воспроизводства, но и малоэффективность самой социальной поддержки, поскольку она неоправданно растекается по огромному числу ее потребителей. В данной ситуации система адресной социальной поддержки становится условием выживания и самосохранения общества, пока оно имеет для этого реальный шанс. Несмотря на сохранение этатических и иждивенческих стереотипов сознания части населения, в нем еще не сформировался «классический класс бедных», имеющих отличное от общепринятых поведение, ценности, стереотипы сознания. Абсолютное большинство малообеспеченных россиян имеет образование, профессиональные и квалификационные навыки такие же, как в других доходных группах. Поэтому создание возможностей для самообеспечения трудоспособных категорий малообеспеченных и системы выплат для социально уязвимых слоев - актуальная потребность развития общества в кризисных условиях.

Регионы России, муниципальные образования делают попытку развертывания своих систем адресной социальной поддержки, реализуемых за счет средств местных бюджетов. Но все они сталкиваются с проблемами определения критериев, нормативов и показателей предоставления помощи наиболее нуждающему контингенту, создания долгосрочных программ, предусматривающих этапы и перспективы перехода от ограниченного круга лиц, получающих помощь, к гарантии прожиточного минимума каждому.

В силу неодинаковости социально-экономических, демографических, природно-климатических, финансовых и других условий регионы и муниципальные образования России апробируют фактически разнообразные подходы к организации систем адресной социальной помощи. Этот опыт нуждается в анализе, обобщении и научном осмыслении в целях создания многовариантной системы адресной поддержки населения, включающей в себя единые возможности проверки нуждаемости, сбора информации о доходах, методологические принципы определения среднемесячных доходов членов семьи, размеров пособий и т.д.

Степень научной разработанности проблемы. К проблеме бедности и возможностей ее смягчения технологиями социального плана обращались и обращаются исследователи и практики различных отраслей знания.

Условно работы по проблематике диссертационного исследования можно подразделить на несколько направлений.

Прежде всего следует отметить, что зарубежная и отечественная научная литература уделяет значительное внимание осмыслению самого феномена бедности: его генезиса, проявлений и форм воздействия на общество и человека. Проблемы богатства и бедности, необходимости обеспечения социальной справедливости поднимались еще в работах античных мыслителей - Платона и Аристотеля. Социальное неравенство, его место в жизнедеятельности общества нашли отражение в учениях Т. Гоббса, Г. Спенсера, Г. Шмоллера, М. Вебера. Исследования причин бедности через призму классового подхода были предприняты К. Марксом, Ф. Энгельсом и их последователями.

Особое место в этом направлении принадлежит американской социологической школе, в рамках которой изучался феномен бедности в высокоиндустриализованном обществе. О. Льюис, Р. Парк, Л. Вирт, Ф. Трэшер, X. Родман ввели в оборот понятия "субкультура бедности", "культура бедности", "андеркласс". Этими понятиям они описывают социальные группы, для которых характерно отсутствие достаточных ресурсов (а со временем - и желания), позволяющих соответствовать общепринятому стилю жизни и привычным моделям поведения. Разграничивая бедность на "достойную" и "недостойную", социологи считают, что первая устранима через социальные механизмы, вторая - источник постоянной бедности, иждивенчества, девиации в обществе.

Эти концепции актуальны для исследования феномена бедности в нашем обществе, где иждивенчество и этатизм сохраняются в массовом сознании как следствие жизни в условиях распределительной системы.

В теоретической литературе также анализируются проблемы роли и места государства как генерального субъекта "борьбы" с бедностью в различных социально-экономических обстоятельствах. Необходимость государственного регулирования социальных процессов, его влияние на стимулирование производства и масштабы бедности в начале XX в. одним из первых рассмотрел Дж. М. Кейнс. Его историческими предшественниками были представители буржуазного либерализма XIX века Ч. Бут, Д. Оссонвиль, которые, исследуя положение беднейших слоев населения в Англии, Франции и Германии, обосновали ответственность государства перед гражданами за обеспечение им минимально необходимых жизненных условий.

В середине XX века в промышленно развитых странах Запада развиваются концепции "социального рыночного хозяйства", возлагающие на государство задачу обеспечения права человека на определенный минимальный стандарт благосостояния. Одним из первых эти проблемы исследовал В. Ойкен, их анализ нашел отражение в работах Л. Эрхарда, А. Мюллера-Армака и других.

С 90-х годов XX века российские ученые тоже уделяют постоянное внимание проблемам роли государства, его ответственности за регулирование уровня доходов граждан, осуществление помощи малообеспеченным категориям. Данное направление представлено исследованиями социальной защиты населения В.И. Жукова, К.И. Микульского, Н.М. Римашевской, а также работами ГА. Антонюка, Н.Н. Бокарева, В.Н. Иванова, В.Н. Ковалева, Г.И. Осадчей, В.И. Патрушева, О.А. Уржа, С.Н. Ша-веля, В.В. Щербины и других, посвященными изучению и проектированию социальной сферы, управлению социальными процессами в обществе, осмыслению понятийного аппарата социологии социальной сферы и социологии управления.

В этих исследованиях широко используются социологические методы. Их авторы опираются на разработки методологии, методики и техники социального анализа, осуществленные Л.Я. Аверьяновым, В.П. Васильевым, А.Г. Здравомысловым, Ю.А. Крючковым, И.В. Соколовой, И.А. Сосуновой, В.А. Ядовым и другими российскими учеными 60-90-х годов XX века.

Наряду с рассмотренными необходимо отметить работы отечественных ученых, специально посвященные адресной социальной помощи населению. В одних из этих работ она понимается достаточно широко в поле дифференциации видов и форм помощи по отношению к различным категориям нуждающихся (М.В. Фирсов, Л.Г. Гуслякова), в других - связывается с особыми характеристиками нуждаемости: нетрудоспособностью, одиночеством, детством и т.п. (Г.А. Червякова, П.Д. Павленок).

Особое значение для осмысления адресной социальной помощи имеют исследования критериев оценки прожиточного минимума. Здесь следует отметить публикации Всероссийского центра уровня жизни, ЦЭ-НИИ Микроэкономики РФ, исследования ВОЗ и Статкомитета СНГ, нормативные документы, принятые на их основе.

Опубликован и ряд работ о различных аспектах реализации моделей адресной социальной поддержки населения.

В целом, в существующих исследованиях отечественных и зарубежных авторов заложены методологические основы определения места и роли адресной социальной поддержки в социальной политике государства в различных социально-экономических условиях развития общества, определена ее сущность и функции в системе социальной защиты населения, освещены многообразные аспекты практической реализации этого феномена на основе различных принципов создания и функционирования, определено значение адресной социальной поддержки населения в предотвращении угрозы деградации и дестабилизации общества. Вместе с тем, учитывая специфику условий современного российского общества, следует отметить, что многие аспекты создания системы адресной социальной помощи являются новыми, малоисследованными или дискуссионными. Это касается выбора оптимальной модели системы, принципов ее построения, механизмов реализации, оценки в общественном и групповом сознании, возможностей профессионального осуществления и избежания негативных моментов (забюрократизированное™, развития общественного паразитизма, иждивенчества и т.п.).

Несомненную важность представляет изучение социальной поддержки в системе социального управления и в связи с концепцией социального селективного управления. Причем сама адресность, по мнению диссертанта, не может быть сведена к распределению минимизированных ресурсов. Это - фундаментальный принцип социальной защиты населения в целом, его реализация связана с осуществлением принципа социальной справедливости, конкретной дифференциацией объектов социальной защиты, поддержанием их не только в статике, но и в развитии, выравниванием стартовых возможностей и сопровождением социальных «субъект-объектов» в процессе самоопределения в условиях рынка.

Актуальность этих проблем и их недостаточная разработанность определили выбор объекта, предмета, цели и задач диссертационной работы.

Объект исследования - адресная социальная поддержка населения.

Предмет исследования - критерии, нормативы и показатели оптимальной модели адресной социальной поддержки населения как элемента социального управления.

Цель и задачи исследования. Цель исследования - разработка модели адресной социальной поддержки населения.

Исходя из цели, объекта и предмета исследования в диссертации были поставлены следующие задачи:

=>научно осмыслить роль адресной социальной поддержки населения в системе социального управления;

=>провести сравнительный анализ отечественных и зарубежных концепций адресной социальной поддержки населения, опыта их внедрения в практику и выявить критерии, нормативы и показатели, на которых они основываются;

=>изучить выявленные критерии, нормативы и показатели в аспектах системного подхода, ранжировать, классифицировать и дополнить их исходя из необходимости оптимизировать адресную социальную поддержку населения с учетом особенностей трансформирующегося российского общества;

^осуществить в целях формирования и проверки системы критериев, нормативов и показателей бюджетное обследование семей, массовый и экспертный опросы, контент-аналитическое исследование «компьютерных досье» получателей социальных пособий;

=>обосновать, на базе всей проведенной работы, оптимальную модель адресной социальной поддержки населения как элемента селективного социального управления, проверить ее эффективность на практике (в масштабах муниципального образования г. Тольятти) и обосновать рекомендации для формирования типовой муниципальной модели адресной социальной поддержки населения.

Теоретическая и методологическая база исследования. В качестве теоретико-методологической основы диссертации использовались общие положения и принципы социологии, социологии управления, социологии социальной сферы и социологии социальной работы.

В исследовании реализованы системный подход, предполагающий междисциплинарный анализ, с учетом взаимодействия политический, экономических, социальных и духовно-культурных факторов, структурно-функциональный, институциональный, сравнительный, нормативный и другие подходы.

Изучение официальной статистики сочеталось с применением социологических методов получения информации: контент-анализа, массового и экспертного опросов, что позволило повысить доказательность и достоверность выводов.

Эмпирическую базу исследования составили законодательные и нормативно-правовые акты, статистические данные Министерства труда и социального развития, Госкомстата России. Ежегодные отчеты и прогнозы социально-экономического развития Самарской области и органов местного самоуправления Тольятти, вторичный анализ социологических исследований 1990-2000гг. по проблемам бедности в России, а также результаты социологических исследований, проведенных в г. Тольятти под руководством и с непосредственным участием автора:

1. Бюджетное обследование семей (1998 - 1999 гг.) Цель: получение эмпирической информации, дополняющей статистическую отчетность, необходимую для разработки социально-демографического паспорта населения города. Выборка районированная, опрошено 2500 респондентов, или около 3% от всего городского населения.

2. Социологическое исследование «Состояние и эффективность адресной социальной поддержки» (1999 г.). Цель: выявить отношение населения к работе городских служб социальной защиты и адресным программам, определить место адресных пособий в структуре семейных бюджетов. Исследование включало:

опрос участников программ адресной социальной поддержки (выборка районированная, опрошено 806 чел., или 5% от общего количества участников);

опрос жителей города, не пользующихся программами (выборка районированная, опрошено 830 чел., или 1,1% от всего городского населения);

экспертный опрос работников аппарата органов местного самоуправления, специалистов социальных учреждений, имеющих отношение к разработке и реализации адресных программ (выборка районированная, опрошено 137 чел., или 10% от всего контингента);

прессовое анкетирование нетрудоспособных жителей через газету "Городские ведомости" (получено 142 заполненные анкеты).

3. Социологическое исследование "Социально-демографический портрет клиента адресных программ" (1999-2000гг.). Цель: проанализировать и обобщить показатели, внесенные в компьютерную базу по всему контингенту получателей городского социального пособия, находящихся на учете в управлении социальной поддержки населения. Изучена с помощью контент-анализа вся генеральная совокупность - 8,5 тыс. карточек.

Научная новизна диссертационного исследования и основные положения, выносимые на защиту. Автор развивает одно из направлений социологии управления, связанное с исследованием адресной социальной поддержки населения. В соответствии с этим:

проведены сравнение, анализ и типологизация программ адресной социальной поддержки;

осуществлен критический анализ пилотных программ адресной социальной поддержки, осуществляемых в республике Коми, Воронежской и Волгоградской областях;

выявлены и классифицированы критерии, нормативы и показатели, которыми руководствуются социальные работники, осуществляющие адресную социальную поддержку;

обоснована необходимость создания различных вариантов модели адресной социальной поддержки в зависимости от социальной, демографической, экономической и иной специфики регионов и муниципальных образований;

разработана модель адресной социальной поддержки населения и апробирована на уровне муниципального образования с оценкой ее эффективности.

По итогам проведенной работы автор формулирует следующие основные положения:

Организация оптимальной адресной социальной поддержки населения предполагает не только изучение законов и других нормативных актов, устанавливающих ее критерии в рамках отношений государство - человек - закон - социальная защита, но и возможность на местах определять допустимые границы действий во взаимоотношениях с другими субъектами и разрабатывать собственные варианты моделей адресной социальной поддержки.

В современной России важной чертой системного изменения модели социальной поддержки населения является ее муниципализация. Муниципальная модель адресной социальной поддержки имеет свою специфику и должна основываться на учете социальной дифференциации населения, сосредоточении общественных ресурсов на помощи беднейшим, защите от бедности на равноправной основе, предотвращении социального иждивенчества, индивидуализации социального обслуживания, а также использовать в модифицированном виде, с учетом местной специфики, общие критерии адресной социальной поддержки, порядок расчета социального пособия и среднедушевого дохода домохозяйства, организационный механизм реализации адресных программ.

3. Возможные перспективные направления совершенствования адресной социальной поддержки населения связаны: во-первых, с корректировкой и обновлением нормативной базы, в основу которой целесообразно положить поэтапное введение гарантированного душевого дохода нуждающимся семьям независимо от их размера и состава; во-вторых, с необходимостью предусматривать увеличение городского социального пособия в соответствии с индексом потребительских цен по формуле

ГСПн = ГСПпр х Ипц,

где ГСПн - увеличенный размер городского социального пособия, ГСПпр - размер городского социального пособия предшествующий пересмотру, Ипц - индекс роста заработной платы за квартал, предшествующий пересмотру ГСП, в- третьих, с целесообразностью корреспондирования размера социальной нормы в процентах к прожиточному минимуму с рейтингом нуждаемости категорий населения для которых устанавливается социальная норма.

4. Адресная социальная поддержка населения занимает важное место в структуре социального управления в целом и местного само управления в частности. Она связана с селективностью управления, с преодолением абсолютизации административно-командных методов и внедрением в жизнь управления «через» создание социальных инфра структур, выравнивание стартовых возможностей, предоставление социальных услуг и т.п.

Практическая значимость исследования. Модель адресной социальной поддержки, разработанная автором, имеет практическую реализацию в муниципальном образовании г. Тольятти и доказала свою эффективность в улучшении благосостояния населения. Это подтверждается анализом размеров получаемых пособий в связи с величиной прожиточного минимума, межрегиональными сопоставлениями и результатами социологических исследований. Модель представляет практический интерес для муниципальных образований, сходных по социально-экономическим и другим показателям с экспериментальным.

Материалы диссертации положены в основу курса "Полномочия органов местного самоуправления в социальной сфере", читаемого автором для студентов Самарской гуманитарной академии. Они могут быть использованы также при подготовке и обновлении курсов: "Социальное управление", "Социология социальной сферы", "Технологии социальной работы", "Муниципальное управление" в высших и средних учебных заведениях, готовящих специалистов-социологов и социальных работников.

Апробация работы. Апробация положений диссертации проводилась в течение 1998-2000 г. в сообщениях автора на научных конференциях и семинарах, проводимых в Поволжском технологическом институте сервиса, в филиале Московского государственного социального университета в г. Тольятти; на практических семинарах по обмену передовым опытом в сфере адресной социальной поддержки с руководителями региональных и муниципальных служб и ведомств различного уровня городов России "Муниципальное хозяйство 2000: проблемы, опыт, перспективы

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ГЛАВА I ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО ИЗУЧЕНИЯ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ

§1. К определению понятия адресной социальной поддержки населения

Россия пока лишь ограничилась декларацией о социальном государстве. Многие социальные гарантии права и свободы, закрепленные в Конституции РФ, либо не обеспечиваются, либо действуют в усеченном варианте.

В традиционном понимании суть социальной политики сводится к поддержке, прежде всего материальной, беднейших слоев населения или к перераспределению общественного богатства в пользу наименее обеспеченных слоев в целях ограничения имущественной дифференциации. Однако социальная политика должна трактоваться несколько шире, и основная цель ее должна быть не столько «лечение социальных болезней», а, прежде всего, их предотвращение и предупреждение. Именно в этом состоит сущность социальной политики - концентрированное выражение всех иных видов политики и прежде всего -экономической.

В научной литературе достаточно часто авторы рассматривают методологические проблемы теории и практики социальной политики. Так, профессор В. И. Жуков определяет «сущность социальной политики, которая представляет собой совокупность разноуровневых управленческих воздействий на жизнедеятельность различных групп населения с целью консолидации общества и обеспечения стабильности политической власти на основе правового регулирования».

С другой точки зрения, социальная политика выступает еще и как индикатор эффективности экономического развития страны. То есть, если наблюдается ухудшение социальных индикаторов развития общества, то это является свидетельством того, что и в экономике развертываются негативные процессы. Но социальная политика способна оказывать активное воздействие на экономику. Вложения в человека предстают в форме социальных издержек производства, причем значительных по своим объемам, но в то же время не очень эффективных.

Движение общества по пути социального прогресса предполагает проведение социальной реформы, которая должна обеспечить преодоление социально-экономического кризиса, повышение уровня жизни населения. Приоритетным направлением социальной реформы становится формирование целостной системы социальной защиты населения.

Вот как определяется понятие социальной защиты в научных и практических исследованиях.

В. Н. Иванов определяет «социальную защиту в широком смысле - это предоставление государством гарантий реализации, предусмотренных Конституцией и другими законами прав и свобод всем гражданам страны».

А.С. Сорвина в своих работах определяет «современную систему социальной защиты как комплекс взаимосвязанных мер экономического, социального, правового, медицинского, организационного характера, направленных на улучшение жизнедеятельности людей».

Имеются определения социальной защиты как государственной системы, включающей органы власти различных уровней, предприятия, учреждения, обеспечивающие государственную поддержку гражданам. Социальная защита есть процесс согласования интересов человека и общества, используемый в целях нормального их функционирования, решения жизненных проблем.

Представители социологического направления, профессор В.Н. Ковалев, трактуют социальную защиту как целостную систему охранительных мер, конкретных действий органов власти и общественности, реально обеспечивающих социальную безопасность всех групп и слоев населения и гарантирующих любого члена общества от экономической, социальной и физической деградации вследствие неприемлемого снижения уровня жизни.

Группа ученых, точку зрения которых разделяет и автор, рассматривают социальную защиту как процесс реализации и обеспечения государственными или иными органами существующих в обществе гарантий и прав, охраняющих личность, ее экономические, политические и социальные потребности во всех сферах жизнедеятельности общества. Но функциональное проявление по отношению к тем или иным группам населения неодинаково. Трудоспособным и здоровым гражданам социальная защита гарантирует предоставление равных прав и возможностей. Нетрудоспособным и социально уязвимым слоям и группам населения -прямую социальную поддержку.

В данном исследовании автором рассматривается социальная защита нетрудоспособных и социально уязвимых слоев и групп населения, то есть детально рассматривается адресная социальная поддержка.

Под адресной социальной поддержкой следует понимать систему мер, организованных таким образом, что помощь, выделенная конкретному индивиду, точно рассчитана на его персональные потребности, которые он не в состоянии удовлетворить самостоятельно. Внедрение адресной социальной поддержки означает детальную классификацию социально уязвимых индивидов, сделанную по многим основаниям; создание автоматизированного банка, учитывающего этих индивидов, их характеристики и потребности, а также сохраняющего информацию о выделенной им помощи всех видов в различных программах и разовых акциях. Поддержка осуществляется, как правило, в экстремальной ситуации и может быть толчком для самореализации личности и выправлении негативной ситуации в целом.

Адресный подход подразумевает направление социальных пособий и других социальных благ для группы, пользующейся приоритетом с точки зрения социальной политики. В случае, когда особой целью социальной политики является борьба с бедностью, адресной группой становятся малоимущие. Имеется многолетний опыт адресных программ социальной помощи в разных регионах мира, но до сих пор «использование адресной системы при распределении социальных пособий малоимущим, каким бы простым не было на концептуальном уровне, на практике скорее является искусством, чем точной наукой».

Чем выше точность определения адресатов, тем больше издержки. Требуется тщательно соизмерять политический, социальный и экономический эффекты.

Первая задача организации адресной помощи - определить целевую группу. Четкое определение адресата требует политического консенсуса, зачастую труднодостижимого. При проведении реформ в пользу целевой группы часто приходится сохранять финансирование по другим социальным программам. Семьи с наиболее низкими доходами выигрывают от перехода к адресному подходу, а семьи со средними и высокими доходами - нет. Важен баланс между теми, кто нуждается в адресной помощи, и теми, кто платит налоги и отчисления в социальные фонды. Обсуждение вопроса социальной справедливости адресных программ в нашей стране находится на начальной стадии.

Предложение Российского правительства по введению адресной поддержки направлены на ограничение круга получателей беднейшими, наиболее нуждающимися слоями населения. Например, ограничение круга получателей детских пособий семьями с душевыми доходами ниже двух прожиточных минимумов. Это не равнозначно ограничению прав богатых на получение социальных трансфертов, к которому готово общественное мнение. Фактически законопроекты предусматривают отмену всеобщих социальных программ, которые были частью социалистического хозяйства и до сих пор являются образом жизни и социальной нормой для большинства населения (несмотря на значительное фактическое снижение их семейного дохода). Следовательно, государство связывает себя только определенными обязательствами. Социальная политика не для всех, она избирательна, имеет свой адрес.

Вторая задача организации адресной помощи - определить способы идентификации семей, которые входят в приоритетную группу, и исключить всех остальных, неправомерно претендующих на получение помощи. Это требует значительных затрат на сбор информации и проверку ее достоверности.

В результате требуется найти компромисс между назначением программы - не обойти вниманием никого из тех, кто имеет право на участие в программе, и не допустить, чтобы ее благами пользовались лица, не входящие в приоритетную группу - и политическими, социально-психологическими, организационными и финансовыми трудностями по обеспечению «высокой точности ее настройки».

Прямые методы оценки нуждаются в информации о доходах на основании документов. Косвенные методы используют корреляционные зависимости между уровнем благосостояния и различными характеристиками семьи. Потенциальный получатель обычно сообщает различные сведения о семье, но неохотно декларирует доходы.

Третья задача - добиться стабильного улучшения уровня жизни адресатов программ. Простое распределение пособий дает кратковременный эффект роста потребления. Нужны дополнительные меры стимулирующего характера по поиску дополнительных источников дохода.

С задачей стимулирования роста источников доходов связана индивидуализация обслуживания элементов адресных программ. Один и тот же низкий уровень дохода может свидетельствовать о различных экономических и социально-демографических проблемах семьи, поэтому универсального рецепта по борьбе с бедностью не существует. Необходима работа по выявлению причин бедности, формирование проблем клиентов и подбору для них набора социальных услуг.

В конкретных адресных программах могут реализоваться все три вышеуказанные задачи, чаще две первые. Во многом это зависит от таких факторов, как приоритеты социальной политики и культурно-образовательный уровень страны. В Латинской Америке и Африке адресные Программы предназначены преимущественно для смягчения последствий либерализации экономики. В США делается акцент на поощрение трудового участия и ликвидации субкультуры зависимости от социальных пособий. В Англии уделяется внимание индивидуализации социальной работы, подбору услуг, которые нужны конкретному клиенту.

Эффективность адресных программ зависит от того, насколько они увязаны с общим комплексом мер по предоставлению социальных благ (пенсий, пособий, льгот, компенсаций, бесплатных и льготных услуг социальных и образовательных учреждений, медицинских услуг).

В самом общем виде социальная сфера призвана: обеспечить воспроизводство поколений, включая содержание детей, престарелых, нетрудоспособных полностью или в определенной стадии жизненного цикла; дать гарантии трудоспособным на случай болезни, увечья, травмы и других рисков.

Значение социальной сферы в жизнедеятельности общества характеризуется в значительной мере содержанием функций. В данном исследовании мы воспользуемся предложенной рядом автором классификацией функций социальной сферы. Главная функция социальной сферы - это воспроизводство. Авторы определяют и производные функции. Одна из них определяется как социозащитная: обеспечивает социальные гарантии и права, социальную помощь и поддержку нетрудоспособных и депривированных слоев общества; выражается в системе показателей, характеризующих степень социальной защищенности населения (уровень прожиточного минимума, численность населения находящуюся за чертой бедности и т.д.).

В России нет четкого разделения социальной ответственности. Вопросам разделения социальной ответственности государства уделяют внимание в своих работах ряд авторов. В частности, рассмаривается ответственность государства за определение приоритетов и поддержание минимальных государственных стандартов жизни населения и предлагает перенести акценты с падающей ответственности государства на растущую ответственность гражданского общества, с методов прямого бюджетного финансирования на организацию коллективной самозащиты.

Полагаю возможным не согласиться с вышеизложенной позицией. Либеральная политика ориентирована на снижение социальных проблем граждан, но в нашей ситуации, когда исторически не сложились соответствующие предпосылки, когда значительное число людей не способно адекватно реагировать на трудности, проведение чисто либеральной политики приводит к социальному кризису, снижению социальной адаптации, дезориентации значительной части населения и его маргинализации (что и показал российский опыт). Следует строить иерархическую систему. Либерализм - для адаптированных, социальная поддержка - уязвимым, неприспособленным.

Органы местного самоуправления несут ответственность за организацию большинства федеральных программ (этот список расширился и с передачей органам местного самоуправления обязанностей по назначению и выплате детского пособия). Но это государственные программы, установленные федеральным законодательством и законодательством субъекта федерации. Постоянные расходы по всем социальным программам финансируются из консолидированного бюджета, грань между социальными программами разного уровня для практиков не видна.

Органы местного самоуправления могут осуществлять программы муниципальной социальной помощи из собственного бюджета и устанавливать для них собственные критерии участия.

Принято различать универсальные и селективные программы. В универсальных программах помощь оказывается по факту гражданства и дополнительному критерию (например, наличие или отсутствие ребенка). Селективные программы предусматривают контроль доходов для получения социальных выплат, устанавливается верхняя или нижняя планка доходов. Селективность - одна из важнейших характеристик адресной поддержки, однако, адресная поддержка не тождественна селективности.

Как уже отмечалось выше, введение адресных программ не может осуществляться только за счет механического исключения части получателей, необходимы и меры, стимулирующие рост доходов, а также развитие новых форм социальной работы с нуждающимися.

«Адресная» поддержка - явление многоплановое. Она не может заменить собой социальное обеспечение и социальное страхование. Более того, в отличие от социального обеспечения она косвенно направлена на защиту социально уязвимых категорий. Этот тезис трудно воспринять в нашей стране, поскольку социальная политика никогда не существовала как политика доходов. При социализме этого не требовалось, поскольку существовал централизованный административный контроль не только за доходами, но и за расходами населения, ценами, занятостью. Общественные фонды потребления обеспечивали минимальный уровень потребления. Сегодня эти программы не могут решить проблемы, которые порождаются новой социально-экономической системой, в которой индивидуальный доход становится источником потребления. Прежде всего, возникает проблема бедности и неравных возможностей получения дохода, обусловленных не только социально-демографическими характеристиками семьи и индивидуальными качествами работника, но и региональными особенностями и спецификой структурной реорганизации хозяйства в разных отраслях.

Налоговая политика является признанным инструментом воздействия на верхний предел доходов, что может быть инструментом воздействия на нижний предел - введение пособий по нуждаемости, которые компенсировали бы разницу между фактическим доходом и прожиточным минимумом или другим гарантированным минимальным уровнем дохода. Недостатком таких пособий является сохранение пассивно-иждивенческого подхода.

Действующая система социальной защиты - это предоставление льгот и выплат разным профессиональным и социально-демографическим группам населения, а также категориям граждан с особыми заслугами перед государством - от судей до ветеранов Отечественной войны. Система отражает разнородные социально-политические задачи государства в разные периоды времени и в разных сферах - от геополитических до стимулирования рождаемости.

На современном этапе экономических реформ государство в России оказалось неспособным полностью выполнить свои обязательства по финансированию социальной сферы в целом и системы социальной защиты в частности. Это обуславливает невозможность обеспечения социальных гарантий, выплат и льгот населению в полном объеме, делает актуальным поиск путей реформирования существующей системы социальной защиты. Названные проблемы, безусловно, важны, но следует также отметить отсутствие четких социальных приоритетов в рассматриваемой сфере. Согласно российскому законодательству, социальные выплаты и льготы предоставляются 2/3 населения страны. В России насчитывается около 150 видов социальных выплат и льгот, охватывающих более чем 200 различных категорий населения. Суммарная стоимость всех видов социальной поддержки оценивается в 350 млрд. руб., доля населения имеющего право на получение социальных льгот, гарантий компенсаций составляет около 68%, то есть почти 100 млн. человек реально претендуют на них, причем подавляющее большинство льгот предоставляется по категориальному принципу. Разветвленная система социальной защиты, сложившаяся в рамках прежнего строя, в ходе реформ была дополнена новыми категориальными льготами. Согласно официальным данным Госкомстата России и Министерства труда и социального развития РФ, доля населения, живущая за чертою бедности, составляет около 20 %, в то же время социальная помощь оказывается почти 70% населения - это означает, что значительная часть социальных трансфертов используется на поддержку тех групп населения, доходы которых превышают прожиточный минимум.

По оценкам экспертов Международной организации труда, только 19% всей суммы социальных трансфертов в Российской Федерации приходятся на долю семей с доходами ниже прожиточного минимума. В развитых странах и некоторых странах Центральной и Восточной Европы доля суммарных социальных трансфертов, приходящаяся на семьи, живущие за чертой бедности, достигает 50%.

Неэффективность системы социальных выплат и льгот связана с категориальным принципом оказания помощи: только один вид социальных льгот - жилищные субсидии - предоставляется при проверке нуждаемости.

В результате бюджетные средства перераспределяются не в пользу тех, кто в них действительно нуждается. Но эти усилия блокируются отсутствием законодательной базы.

Можно на примере проиллюстрировать вывод, сделанный выше: более 40% суммы пособий по безработице приходится на наиболее обеспеченные семьи, а на безработных из 10% самых бедных семей - лишь 1%. Обеспеченные семьи аккумулируют 72% всей суммы льгот на приобретение лекарства, а наименее обеспеченные - только 28%. Около 65% пособий по временной нетрудоспособности получают в самых обеспеченных семьях, и лишь 11% - в необеспеченных. В обеспеченные семьи направляются 83% всей суммы пособий по беременности и родам. Подобные ситуации типичны и для дотаций на санаторно-курортное обслуживание (10% льгот приходится на наименее обеспеченных; 44% - на наиболее обеспеченных), и на транспорт (92% студенческих транспортных льгот достается студентам из обеспеченных семей; 62% аналогичных льгот - пенсионерам, также сконцентрированных в семьях с наиболее высокими доходами).

Можно привести и более конкретный пример, касающийся льгот по оплате жилья, коммунальных услуг и за пользование телефоном, предоставляемых работникам прокуратуры. Более 60% всей суммы этих льгот приходятся на семьи с доходами выше двух прожиточных минимумов.

Отмечая неэффективность системы распределения социальных выплат и льгот, нельзя не отметить дотации на жилье и коммунальные услуги, которые «привязаны» к количеству и качеству квадратных метров жилья и нормативам потребления коммунальных услуг. Например, данные опросов, проведенные во Владимире, Городце и других городах, свидетельствуют, что доля пользующихся льготами по оплате жилищно-коммунальных услуг среди 20% семей с наименьшими доходами примерно в полтора раза ниже, чем в среднем.

Практика функционирования системы социальных выплат в регионах показывает, что единственно возможный путь повышения ее эффективности - безотлагательное введение принципа адресности. Конечно, нельзя полностью отказаться от категориальных социальных льгот. Инвалиды и участники Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица, инвалиды I группы и неработающие илва-лиды II группы должны пользоваться льготами по оплате лекарств и медицинского обслуживания при некоторых заболеваниях и т.п. В то же время, сохранение значительной части социальных выплат и льгот в существующем виде без перехода к адресному принципу их предоставления, как было показано выше, означает перераспределение бюджетных средств в пользу более обеспеченных слоев населения.

Таким образом, одна из важнейших задач в реформировании системы социальных выплат и льгот в Российской Федерации заключается в применении действенных мер по борьбе с бедностью. При этом основополагающий принцип - адресность, заключающаяся в ориентации и осуществлении мер по поддержке условий существования конкретно нуждающихся людей, попавших в трудную жизненную ситуацию, с учетом их индивидуальных потребностей и возможностей удовлетворить их в соответствии с установленными критериями. В узком значении адресность означает поддержание величины доходов граждан на уровне не ниже прожиточного минимума.

Другой аспект адресности - более полное использование местных региональных возможностей для эффективной социальной поддержки населения. Дифференциация природных, социально-экономических, социокультурных, социально-психологических, национально-этнических факторов в регионах России обуславливает при наличии базового минимума социальных гарантий некоторые различия.

Следующий аспект адресности - технологизация деятельности в области социальной поддержки человека, которые выражаются во внедрении в практическую деятельность научных достижений, профессионального мастерства, методов передовой практики, позволяющие изменить социальную ситуацию. А это означает, что адресность социальной поддержки населения будет квалифицированной и результативной.

§2. Бедность как фактор социальной стратификации и его учет в системе адресной социальной поддержки населения

Массовая бедность целых слоев и групп населения четко отделила в России новое время от предыдущего. Рассмотрим результаты проведенного анализа социальной структуры современного российского общества, которые во многом совпадают с группировкой социальных страт, которые представили Н.М. Римашевская и И.А. Дискин:

«элитно-олигархические группы», соединяющие обладание собственностью в размерах, сопоставимых с крупнейшими западными корпорациями и средствами властного влияния на общероссийском уровне;

«региональные и корпоративные элиты», обладающие значительными по российским масштабам состоянием и влиянием на уровне регионов и секторов экономики;

«российский верхний средний класс», обладающий собственностью и доходами, обеспечивающими высокие западные стандарты потребления, а также притязаниями на повышение своего социального статуса;

4) «российский средний класс», обладающий доходами, обеспечивающими удовлетворение среднероссийских стандартов потребления относительно высокой адаптированностью, социальной активностью и ориентацией на печальные способы ее правления;

5) «аутсайдеры», характеризующиеся низкой адаптацией и социальной активностью, невысокими доходами.

«маргиналы», характеризующиеся низкой адаптацией, асоциальными и антисоциальными установками в своей социально- экономической деятельности;

«криминалитет», обладающий высокой социальной активностью и адаптацией, но при этом действующий вопреки печальным нормам социально-экономической деятельности.

В основе данной структуризации лежит критерий - «степень адаптированности людей к новым экономическим и социальным решениям, осознание своих интересов». Такой подход является интересным, поскольку он интегрирует все критерии социальной стратификации и представляет их через социальную активность.

Рост социальной напряженности вызван не только почти отсутствием среднего класса, но и тем, что значительное число людей оказалось выброшенным за черту бедности.

Исследованиям бедности на современном этапе уделяется достаточно большое внимание, бедность рассматривается в зеркале статистики, бедность как социальный феномен российского общества, рассматриваются формы бедности. В частности, Римашевской Н.М. вводятся три формы бедности - устойчивая, плавающая и «новая», ряд авторов рассматривают проблему бедности и пути ее решения. Лебедева Л.В. останавливается на понятии «детская бедность». Наличие иждивенцев автоматически увеличивает шансы оказаться за порогом бедности, и этим мы не отличаемся от других стран. По показателю «детская бедность» мы обошли США. В конце 50-х начале 60-х годов, когда борьба с бедностью в США считалась проблемой номер один, доля детей (до 18 лет), находящихся за порогом нищеты, не превышала 26%, в России в условиях бедности в 1993 г. проживало около 40% детей в возрасте до 15 лет²

По определению бедность - понятие сложное и исторически обусловленное, многофакторное. Но во всяком случае к бедным относят людей, не имеющих средств на минимальный национальный стандарт потребления - у нас он получил название "прожиточный минимум", этот стандарт в каждом государстве, естественно, свой и зависит от возможностей производства, богатства нации, традиций, менталитета и т.д.

В СССР некоторое/озвучивание проблемы бедности произошло в 70-е годы, когда были введены пособия на малообеспеченных детей, которые по сопоставимым данным выше современных детских пособий.

Эта тема - низкооплачиваемых и малообеспеченных - присутствовала при периодических повышениях минимальных размеров заработной платы и пенсий, установление тех или иных социальных льгот для населения. Открытое признание бедности как крупнейшей социальной проблемы произошло у нас в конце 80-х гг., когда приступили к массированному переходу к рыночным отношениям, и речь пошла о механизме социальной защиты населения от негативных свойств переходного периода.

Принципиально иная ситуация сложилась сейчас. Дистанция от бедных до богатых значительна, несмотря на то, что оценки масштабов бедности в России в процессе реформ разноречивы. В таблице 1 приведены для сравнения данные Госкомстата и Института социально-экономических проблем народонаселения РАН и Минтруда РФ в период с 1991 по 1997 годы.

Таблица 1

Оценка неравенства населения России по номинальным денежным доходам на душу и численность бедных

Годы	По данным Госкомстата	По оценкам института
	F	G	Н	F	G	Н
1991	4,5	0,260	--	8,9	0,341	14,3
1992	8,0	0,289	33,5	12,4	0,370	33,5
1993	11,2	0,389	31,5	15,0	0,439	31,5
1994	15,4	0,412	22,4	21,5	0,465	23,6
1995	13,5	0,381	24,7	18,7	0,450	27,4
1996	13	0,373	22,0	25,3	0,481	31,1
1997 (январь - август)	12,5	0,369	20,9	--	--	--

F - соотношение дохода 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения, раз (коэффициент фондов);

G - коэффициент концентрации доходов (индекс Джини неравенства по доходам);

Н - численность населения с доходом на душу ниже прожиточного минимума в процентном отношении к общей численности населения России.

Приведенные в таблице оценки неравенства и бедности не самые высокие. Так, по оценкам И.Б. Колманова и Т.Б. Великановой, в 1994 г. за чертой бедности находилось 35,8% населения.

Каким бы ни был разброс альтернативных оценок разных авторов, все они сходятся в том, что масштабы бедности в России значительны.

Реформы и развертывающийся экономический кризис обострил и проблему бедности, привлекли к ней внимание общественности. Развитые страны, ориентирующиеся, как правило, на социальный мир, сформировавшие мощный средний класс, имеют невысокие (5-7 раз) различия в уровне доходов и небольшие когорты бедных, тогда как развивающиеся страны демонстрируют крайне поляризованное общество с подавляющим большинством бедных, узким кругом богатых и незначительным средним классом.

К сожалению, события в России в сфере распределения доходов и имущества происходит именно по последнему варианту. Если в 1990 году соотношение в доходах 10% высоко- и малообеспеченного населения составили 4,4 раза, то в 1995 году различие возросло до 13,5 раз. Дифференцирование по имуществу просто колоссальное: по оценкам, сделанным исходя из величины сокрытых налогов, публикуемых статистическими органами, показатель дифференциации доходов должен быть увеличен в 20-25 раз.

Кто такие бедные в России? Ответ на этот вопрос неоднозначен и зависит от избранного метода оценки, которых в мировой практике несколько:

нормативный (по нормам питания и иным стандартам ми нимального потребительского набора, иначе - минимальной потреби тельской корзины);

статистический, когда в качестве бедных рассматривается либо 10 - 15 % первых в общем ряду распределения населения по раз мерам получаемых доходов, либо часть этого ряда;

стратификационный, когда к бедным относятся люди, ап риори ограниченные в возможности самообеспечения (старики, семьи, дети без родителей, безработные и т.д.);

...