Адресная социальная поддержка населения: опыт моделирования

эвристический, определяющий, достаточный или недостаточный уровень жизни, исходя из оценок общественного мнения или с позиции самого респондента;

экономический, который определяет категорию бедных возможностями государства в поддержании их материальной обеспеченности.

Исходя из принятого у нас нормативного метода, Госкомстат РФ следующим образом определяет состав населения, живущего за чертой прожиточного минимума (то есть стоимости питания и самых необходимых промтоваров и очень низкого потребления услуг): на первом месте -дети в возрасте до 15 лет - 29,8 %; молодёжь от 16 до 30 лет - 19,3 %; трудоспособные мужчины и женщины от 31 до 54-59 лет - 39,8 %; лица пенсионного возраста свыше 55-60 лет - 11,1 % (% от общей численности россиян).

Таким образом, большинство бедных в России - это семьи трудоспособных с детьми и, как правило, работающих (при этом нередко тех, кто имеет всего лишь начисленную зарплату, а не выплаченную), что касается пенсионеров, по приведённым данным, их влияние на бедность значительно занижено. Во-первых, для них взят самый жесткий порог бедности (на 30 % ниже среднего), во-вторых, среди пенсионеров больше, чем где-либо, распространены самые ужасные формы бедности, связанные с одиночеством, недееспособностью, потребностью в постороннем уходе.

Основные факторы бедности - экономические, связанные с относительным успехом или неуспехом вхождения определенной территории или сектора хозяйства в рыночную экономику, и демографические.

Важную роль играет соотношение работающих и неработающих членов семьи, иждивенческая нагрузка. Если в начале 1990-х годов к беднейшим относились пенсионеры, то сейчас положение изменилось, в зону риска попадают, прежде всего, семьи с детьми.

Стоит подчеркнуть, что бедность неоднородна. Есть наиболее тяжёлые её состояния, когда речь идёт, по сути, о прямом недопотреблении и выживании. С другой стороны, есть группы, балансирующие на верхней грани бедности, с которой начинается отсчёт бюджета минимума материальной обеспеченности. Последний, по принятой методике, примерно вдвое выше прожиточного минимума и свидетельствует уже не о крайней физиологической, а о социальной бедности, в пределах которой сейчас живут более 60 % россиян. Вот этот аспект, связанный с суровостью бедности, к сожалению, не подсчитывается нашим Госкомстатом, хотя на Западе такой коэффициент есть (Фостера - Гека - Торбека).

Бедность - это характеристика уровня жизни, структуры и качества потребления, возможности реализовать физиологические и социальные потребности. Дать оценку этим качественным параметрам трудно, поэтому при организации социальной поддержки чаще всего оценивают не потребление, а доход как меру располагаемых потребительских ресурсов.

Абсолютные методы оценки бедности основаны на сравнении фактического дохода и прожиточного минимума. Соотношение между характеристиками потребления и дохода для двух видов абсолютной бедности представлено в таблице:

Относительные оценки бедности основаны на сравнении уровня потребления и доходов определенной социальной группы (семьи, отдельного человека) с одним из трёх параметров:

с общепринятыми стандартами потребления и соответствующими им доходами (статистическая оценка);

со стандартами потребления других групп с более высокими доходами, чей образ жизни представлен в рекламе и массовой культуре (субъективная оценка);

3. с их собственным положением в прошлом (субъективная оценка); В отличие от уровня абсолютной бедности, уровень относительной бедности в России не снижается.

Программы социальной поддержки, прежде всего, предназначены для помощи в случае абсолютной бедности.

В условиях ограниченности ресурсов они не могут (и не должны) компенсировать недостаточное потребление при относительной бедности.

Однако при разработке и реализации адресных программ нужно учитывать, что сегодня в России основные социально-политические проблемы связаны с относительной бедностью. Например, независимо от абсолютной величины доходов и потребления, семья будет считать себя бедной, если не сможет купить новый холодильник, взамен вышедшего из строя.

Кроме того, агрессивная рекламная компания по продвижению на российский рынок западных товаров делает стандарты высокодоходных групп образцом потребительской культуры.

Объединение семей относительно своего прошлого положения характерно для многих групп с традиционно высоким социально-экономическим статусом (шахтёры, работники оборонной промышленности). Последний фактор имеет большое социальное значение. Даже сравнительно небольшое объединение вышеупомянутых групп оказывается для государственных органов власти и местного самоуправления более значительной политической проблемой, чем массовый переход от нужды к нищете внутри слоя малоимущих. В конце 1980-х проявление относительной бедности (часть населения живёт заметно хуже основной массы) затрагивали почти те же группы, что и проявление абсолютной нищеты и нужды. В сегодняшней России относительная бедность, в отличие от абсолютной, не имеет тенденции к снижению; при этом нужду и обеднение испытывают разные социальные группы. Абсолютно бедны, в основном, те же, кто и раньше, -традиционные клиенты системы социальной защиты. Можно выделить пять основных социально-демографических типов: неполные семьи с несовершеннолетними детьми, где один или оба родителя инвалиды; одинокие пенсионного возраста с плохим здоровьем; семьи алкоголиков; член большой семьи с высоким уровнем иждивенческой нагрузки.

Относительно бедными оказались и полноценные работники, попавшие в ситуацию, когда в результате реструктуризации хозяйства и по другим экономическим причинам они не могут обеспечить определенный уровень благосостояния.

Перспективы и методы социальной политики в области абсолютной и относительной бедности разные. Ни органы социальной защиты, ни общество в целом не могут ликвидировать относительную бедность. В случае абсолютной бедности следует оценивать, имеет ли она застойный характер или вызвана временным попаданием в трудную жизненную ситуацию, и какие формы поддержки наиболее эффективно помогут тем, кто беден.

С точки зрения временной и постоянной бедности, социальные программы имеют разные целевые группы. Программа жилищных субсидий помогает всем семьям, у которых в данный момент низкие доходы. Частично эти семьи могут относиться к группе временно бедных, а часть - к группе постоянно бедных, не имеющих запасов потребительских товаров.

В 1991 - 1995 годах на фоне высокой инфляции произошло резкое падение реальных денежных доходов населения на 40-50 %. В 1996 году оно было остановлено, а 1997 году реальные доходы населения увеличились на 3,5 %; в 1998 году (в % к 1997 году) - на 3,8%. Структура денежных доходов населения представлена в таблице.

Таблица 3

Структура денежных доходов населения в 1996 - 1998 гг.. в %

В 1990 году 88,9 % уровня жизни населения обеспечивалось за счет оплаты труда и социальных трансфертов. В ходе реформ их совокупное значение постоянно снижается. Низкие доходы за счет оплаты труда (включая последствие безработицы) остаются основным источником бедности. Несмотря на значительное снижение роли заработной платы в формировании реального уровня жизни населения (доля оплаты труда упала с 73 % в 1990 году до 42,4 % в 1998-ом), наемный труд остается значительным источником дохода. Новый значимый фактор -«зависимость» от получения дополнительных доходов за счет личного предпринимательства, индивидуальной трудовой деятельности, собственности и других источников.

Размеры получаемой помощи в рамках государственных и местных социальных программ уже не играют существенной роли. Выборочное обследование домашних хозяйств в 1997 году показало, что помощь получали до 25 % домохозяек, причем стоимостный эквивалент помощи не превышает 15 % денежных доходов, однако в бедных семьях социальные трансферты играют гораздо более значимую роль.

Как следует из вышеприведенных материалов, еще рано делать заключение о культуре бедности в России. Можно лишь утверждать, что российский феномен бедности претерпевает качественные изменения, часть из которых можно рассматривать как проявление формирования культуры бедности.

Во-первых, налицо тенденция ограничения потребления бедными круга товаров, продуктов и услуг невысокого качества; во-вторых, экономия всех расходов, начиная с питания; в-третьих, отказ от некоторых видов потребительского поведения (по поддержанию здоровья, повышению образования и т.д.), в-четвертых, ограничение участия в общественной и политической деятельности и сведение ее к номинальному участию, и наконец, маргинализация (одиночество, утрата индивидом социальных связей).

В этой ситуации система адресной социальной поддержки становится условием выживания и сохранения общества, насущной потребностью, которую реализовать нужно сейчас, пока не поздно. Ведь пока общество имеет для этого реальный шанс, поскольку, несмотря на наличие этатических и иждивенческих стереотипов сознания части населения, в нем не сформировался классический «класс бедных», имеющих отличное от общепринятых поведение, ценности, стереотипы сознания. Абсолютное большинство малообеспеченных граждан имеет пока образование, профессиональные и квалифицированные навыки такие же, как и в других доходных группах. Поэтому социальная политика с ориентацией на семью должна быть направлена на:

создание условий для самостоятельных и активных действий населения по выживанию и включения в новые общественные отношения;

организацию конкретной адресной поддержки семьям, которые по объективным причинам не могут самостоятельно найти выход из экстремального положения.

Знание структуры, причин возникновения бедности и ее масштабов поможет органам социальной защиты решить две задачи:

определить индивидуальный адресат социальной помощи;

оценить необходимые для адресных программ ресурсы на уровне города.

§3. Зарубежный и отечественный опыт применения адресной социальной поддержки населения: подходы к формированию концепции

В начале переходного периода во многих восточноевропейских странах главной целью реформы в социальной области считалось внедрение системы социальной помощи на основе проверки уровня доходов, а в некоторых странах даже системы, которая гарантировала бы всем гражданам определенный минимальный доход. Такой подход отражал превалирующие в Западной Европе принципы организации системы социальной помощи. Страны с переходной экономикой, которые стремились стать более похожими на страны европейского содружества, оказались готовы начать движение в этом направлении.

Хронологически указанный период начался в Польше и Венгрии, которые по уровню своего развития, относительной сложности структуры государственного управления и характеристикам существующих систем налогообложения были намного ближе к западноевропейским стандартам, чем, к примеру, те же среднеазиатские республики бывшего СССР. Однако вскоре всем стала ясна финансовая невыполнимость проекта обеспечения гарантированного минимального дохода - идея, которую Франция сумела реализовать лишь в 1998 г., и которую до сих пор не воплотили в жизнь ни Италия, ни Испания. Планы внедрения подобной системы были повсеместно отложены де-юре либо де-факто.

В настоящее время ни одна страна с переходной экономикой в финансовом отношении не способна в явном виде взять на себя обязательства по гарантированию всем гражданам приличного минимального дохода. С другой стороны, система проверки уровня доходов как механизма отсеивания растущего контингента претендентов на получение социальной помощи вполне работоспособна, хотя и функционирует несколько спонтанно, используя существующую сеть и персонал бюро социальной помощи. С момента начала перехода к рынку выросли не только объем средств и число получателей социальной помощи, но и количество претендентов на получение этой помощи. Возросла также значимость социальной помощи, в том числе и благодаря тому, что она считается определяющим фактором для продолжения реформ.

Социальные перечисления не способствуют сглаживанию противоречий, вызванных возрастанием неравенства. Необходимо учитывать какие части государственной помощи приходятся на долю бедных семей по сравнению с обеспеченной частью населения, т.е. определять коэффициент концентрации денежных социальных выплат. Если получателями всей этой помощи являются беднейшие слои населения, коэффициент концентрации будет равен минус 100%, а если все жители страны получают помощь в одинаковом объеме, независимо от их доходов - О, а если получателями всей помощи является наиболее богатые слои населения - плюс 100. Это означает, что с точки зрения статистики, взаимосвязь между уровнем доходов и объемом получателей социальной помощи, которая, как ожидается, является обратной, на самом деле практически отсутствует. Если взять в качестве примера Соединенное Королевство, такая ситуация оказывается прямо противоположной той, что имела место во время правления Тэтчер, когда сокращение объема денежной социальной помощи сопровождалось усилением ее адресной направленности. В период между 1979 и 1989 гг. доля денежных перечислений в доходах британского населения после уплаты налогов снизилась с 17 до 13%, при этом коэффициент концентрации социальных выплат вырос (чем больше абсолютная величина этого коэффициента, тем большая часть помощи фокусируется на бедных).

Такая ситуация также резко контрастирует с той, что имеет место в Чили, где социальные перечисления имеют чрезвычайно узкую адресную направленность. К примеру, в этой стране почти половина всех выплат за общественные работы и страхование по безработице поступало в адрес дециля с наименьшими доходами, а три четверти - трем наименее обеспеченным децилям. В Соединенном Королевстве примерно 80% выплат в рамках социальной помощи производится в адрес трех низших децилей населения. С другой стороны, в Польше три низшие дециля получают менее 60% от общего объема социальной помощи и пособий по безработице, а в Болгарии - лишь 40% от общего объема пособий по безработице. В России также обеспеченным слоям населения достается большая пропорциональная часть социальной помощи, нежели бедным.

Если считать, что тремя ключевыми особенностями западноевропейских систем социальной помощи являются:

наличие официальной черты бедности;

положение, при котором доходы ниже черты бедности и стоимость личного имущества ниже некоторого минимума считаются достаточным основанием для претендования на получение социальной по мощи;

попытки бюро социальной помощи полностью перекрыть разрыв между чертой бедности и фактическими доходами, - то окажется, что такой системы не имела ни одна страна в Восточной Европе. Такую систему можно было бы назвать системой гарантированного минимального дохода.

Система гарантированного минимального дохода может быть реализована различными путями: посредством прямых выплат до достижения черты бедности единого отрицательного подоходного налога для бедных (при котором все должны получать одинаковые выплаты, с которых затем должны браться налоги), либо специального отрицательного подоходного налога для бедных (что-то вроде зачета трудового дохода). Существовавшие в странах с переходной экономикой системы социальной помощи отличались от систем гарантированного минимального дохода по следующим аспектам. Хотя проверка уровня доходов является составной частью системы, наличие дохода ниже черты бедности - это лишь необходимое, но еще не достаточное условие для получения социальной помощи. Для этого должны выполняться и другие критерии, помимо размера доходов. Они, в основном, связаны с ограниченными возможностями зарабатывания денег (почти нулевой эластичностью предложения труда): в семьях, где имеется только один родитель, среди инвалидов и престарелых и т.д. Например, в принятом в 1991 г. в Польше законе о социальной помощи установлены 11 условий, присутствие, по крайней мере, одного из которых в дополнение к низкому доходу необходимо для предоставления права на получение социальной помощи. Принятый в Чехии в 1991 г. закон тоже предусматривает, что претенденты на получение социальной помощи должны быть неспособны к увеличению своих доходов в силу их возраста или по состоянию здоровья. Социальная помощь рассматривается как временная мера и чаще всего предоставляется в натуральной форме (например, в виде горячей пищи или продовольственных талонов, лекарств, помощи в воспитании детей, компенсации платы за дошкольные учреждения, оплаты коммунальных услуг, квартплаты). Социальная помощь не нацелена на полное перекрытие разрыва между чертой бедности и фактическими доходами. Такие системы можно назвать системами проверки уровня доходов как средства отсева, чтобы указать, что проверка уровня доходов имеет место, но при этом не обеспечивает никаких гарантий минимального дохода. Обеспечение систем гарантированного минимального дохода и проверки уровня доходов аналогичны, соответственно, системам высокоразвитых стран мира: первая система нацелена на полное искоренение бедности, вторая - лишь на ее сокращение. Западноевропейские системы обычно относятся к первому типу, тогда как в США действует система второго типа.

Практически во всех странах Восточной Европы существует система проверки уровня доходов, при которой условиями получения социальной помощи является низкий доход плюс дисфункциональность семьи или нулевая эластичность предложения труда. В России действуют более мягкие разновидности такой системы. Ее основное отличие состоит в том, что низкий доход часто является не обязательно необходимым, а лишь желательным условием представления помощи.

Такие факторы, как количество детей, присутствие в семье безработных, наличие одиноких матерей с детьми и присутствие в семье более одного взрослого человека имеют непосредственное отношение к предоставлению социальной помощи. Первые три снижают ошибку непредоставления, тогда как четвертая увеличивает ее. По-видимому, такие факторы, как наличие детей, безработных и одиноких матерей, являются для работников социальных служб убедительными доводами в пользу того, что такие семьи и в самом деле нуждаются. С другой стороны, присутствие в семье еще одного взрослого повышает вероятность того, что такая семья, даже если она бедна, не будет включена в круг получателей социальной помощи (эта точка зрения идентична правилу мужчины в доме, изобретенному Верховным Судом США в 1968 г. Это правило использовалось властями многих штатов в качестве мотивировки отказа в предоставлении помощи семьям с детьми-иждивенцами, тем семьям, в которых присутствовал мужчина, даже если юридически он и не отвечал за материальную поддержку детей). Работники социальных служб предполагают, что такие семьи имеют доходы в теневом секторе. Это подтверждают личные беседы: работники социальных служб, склонны полагать, что присутствие в семье еще одного взрослого означает, что он или она либо занимаются какой-либо неофициальной деятельностью, либо (и в этом проявляется их патернализм), что он должен заниматься такой деятельностью. Поэтому они предпочитают отказывать таким семьям в предоставлении помощи.

Другой важный вопрос адресности социальной помощи заключается в том, насколько следует сокращать социальную помощь по мере роста доходов и как социальная помощь взаимодействует с трудовыми доходами, т.е. имеются ли стимулы к поиску работы в противовес стимулам к сохранению зависимости от государственной помощи. Так, например, в Польше, по мере возрастания доходов социальная помощь сокращается и эта зависимость линейна. Здесь до уровня, равного примерно 3/4 уровня черты бедности, стимулы к увеличению трудового дохода отсутствуют, поскольку весь он сводится на нет уменьшением социальной помощи.

Разумеется, данная проблема свойственна не только странам с переходной экономикой. Скорость сокращения социальной помощи и в западных странах зачастую достигает 100%. Однако в странах с переходной экономикой эта проблема может усугубляться следующими двумя факторами:

- малый разрыв между минимальной заработной платой и чертой бедности, означающей, что те, кто решают заняться поиском работы, не могут повысить доход своей семьи настолько, чтобы избежать негативных последствий 100% урезания социальной помощи;

- во многих странах бывшего СССР, при достижении некоторого порогового уровня доходов, прекращается выплата сразу нескольких видов пособий. В этом случае увеличение дохода до получения социальной помощи выше этого порога могло бы привести к потере права на получение всех пособий, что способствует норме изъятия свыше 100%, т.е. сокращению чистого дохода.

В Польше приблизительно 44% всей социальной помощи было выплачено бедным и не превысило черты бедности, 15% пришлось на перерасход, а 41% был выплачен семьям, не являющимися бедными.

Черта бедности должна быть установлена на таком уровне, который не позволит претендовать на получение социальной помощи тем, кто имеет работу (подразумевается, что минимальная заработная плата должна превышать черту бедности для одинокого взрослого человека), пенсионерам (то же самое касается минимальной или социальной) и получателями пособий по безработице. Необходимо также исключить из круга получателей социальной помощи тех, кто, в дополнение к вышеназванным характеристикам, имеет детей, на которых выплачивается соответствующее пособие (пособие для детей и другие универсальные пособия (или квази-универсальные в случае, когда для отсева богатых семей используется приближенная проверка уровня доходов). Это означает, что типичная семья из 4-х человек, в которой взрослые работают за минимальную заработную плату либо не имеют работы или являются пенсионерами, и которая получает пособия на детей, должна иметь доход выше черты бедности. Эти правила должны способствовать ограничению круга потенциальных претендентов на получение социальной помощи лишь действительно малообеспеченными (т.е. теми, кто перестал получать пособия по безработице по причине окончания срока их предоставления, чей супруг (супруга) не имеет никаких источников доходов), лицами с физическими или умственными недостатками и некоторыми другими категориями населения.

В Венгрии и Польше минимальная заработная плата, минимальная пенсия и минимальное пособие по безработице превышают черту бедности или находятся на одном уровне с ней (в обеих странах в качестве отсевочной черты бедности используется минимальная пенсия). В России, наоборот, черта бедности для взрослого в несколько раз превышает как минимальную заработную плату, так и минимальную пенсию и минимальное пособие по безработице.

Если рассмотреть типичную семью, оказывается, что только в Венгрии перед ней не стоит угроза бедности, независимо от того, работают ли взрослые члены такой семьи, являются безработными или пенсионерами. Это обусловлено относительно высоким уровнем пособий на детей. В России типичная семья по своему благосостоянию находится ниже черты бедности и поэтому может, по крайней мере, претендовать на получение социальной помощи, независимо от того, являются ли ее члены безработными, пенсионерами или работают за низкую заработную плату.

Причиной быстрого роста бедности была высокая эластичность бедности по отношению к доходам. Если рост доходов произойдет вначале среди высоко- и среднедоходных слоев населения, неравенство будет продолжать повышаться, а уровень бедности останется неизменным. Именно это происходило в Польше. Но в таком случае при просачивании вниз вызванных экономическим ростом дополнительных материальных благ должно было бы происходить резкое сокращение % бедности по мере того, как из категорий бедных будут втягиваться относительно крупные слои населения, в настоящий момент группирующиеся вокруг черты бедности. Насколько вероятен такой сценарий развития событий? В поддержку столь оптимистической перспективы выступает ряд факторов. В отличие от Латинской Америки, бедные в бывших соцстранах не являют собой отчетливо обрисованные низшие слои общества. Их бедность на уровне дохода среднего бедняка в странах с переходной экономикой приблизительно на 20% ниже черты бедности, тогда как в странах Латинской Америки он примерно на 40% ниже этой черты. Образовательный уровень бедных представляется приемлемым и, по-видимому, не слишком отличается от образовательного уровня остальной части населения. По доступу к социальным услугам, владению потребительскими товарами длительного пользования они также близки к среднему классу. Основные элементы инфраструктуры, необходимой для возобновления нормальной жизни (например, достаточно хорошее жилье, возможность для детей посещать школу, здравоохранение) никуда не делись. Если просачивание вниз материальных благ произойдет достаточно быстро, многие семьи, ныне живущие в нищете, могли бы преодолеть черту бедности. Но если этот процесс займет длительное время, указанные благоприятные факторы будут постепенно потеряны. С точки зрения права владения товарами длительного пользования и человеческого капитала, бедные могут постепенно обрести черты, отличающие их от остальной части населения. В этом случае благоприятные последствия экономического роста могут дойти до них слишком поздно.

Восстановление экономического роста приведет к созданию новых рабочих мест, росту зарплаты и государственных доходов от налогообложения. Тогда население сможет содержать себя и иждивенцев, а Правительство будет иметь больше ресурсов для помощи тем, кто не может этого сделать.

Но вряд ли можно быть уверенным, что экономический рост сам по себе будет способствовать созданию новых, хорошо оплачиваемых рабочих мест. Экономический рост, как правило, связан с постоянным увеличением неравенства. Так было в Латинской Америке и Польше. Вполне возможно, что экономический рост усилит бедность, так как его блага сосредоточены в руках тех, кто уже сейчас лучше обеспечен материально.

Программы социальной поддержки всегда неоднозначны по своим результатам, и идеального механизма для них пока найти не удалось. Почему социальная поддержка может быть вредна? Проанализируем опыт США, где было приложено немало усилий для создания системы поддержки малоимущих граждан. Масштабы такой системы чрезвычайно велики, поскольку в этой стране примерно 33 млн. человек, или 13,5% всего населения, имеют доходы ниже прожиточного минимума, т.е. живут в бедности.

Одной из многочисленных групп получателей такой помощи является чернокожее население США - каждый третий чернокожий американец попадает в категорию бедных и пользуется поэтому социальной поддержкой. К сожалению, последствия такой поддержки оказались неоднозначными. В большинстве стран мира решающую роль в реализации социальных программ играет государство, занимаясь перераспределением доходов от богатейших граждан беднейшим. Масштабы социальных программ в развитых странах огромны. И США не является лидером в этой сфере: на помощь беднейшим гражданам они расходуют лишь 15% продукта, произведенного страной за год. Чемпионом же социальной поддержки является Швеция, расходуя более 1/3 годового продукта. К сожалению, шведам пришлось довольно болезненно ощутить, что столь масштабная социальная поддержка - вещь опасная.

Проявилось это в последствиях следующего рода:

многие шведы потеряли интерес к труду, научившись выбивать социальные пособия в таком размере, который позволял им неплохо существовать и не работая;

в страну хлынул поток иностранных эмигрантов, понявших, что в Швеции они без особых усилий достигнут более высокого уровня жизни, чем в своей стране;

для поддержания столь значительных социальных затрат государству пришлось ввести высокие налоги, а это подорвало заинтересованность в развитии деятельности у шведских фирм, и экономика страны оказалась в кризисном состоянии.

С аналогичными проблемами сталкиваются и другие страны. Например, голландцы сетуют сейчас, что чрезмерно развитая система социальной поддержки развратила нацию, подорвала трудовую мораль. Поэтому все развитые страны постоянно совершенствуют свои системы социальной поддержки минимума, стремясь не подорвать основу основ экономики - стремление людей работать.

Вместе с тем существуют и общие тенденции, такие как сдвиг в сторону рыночной экономики и развития добровольного сектора. Большинство развитых стран руководствуются международными стандартами, разработанными не государственными ассоциациями в области социальной защиты (например, «Венский международный план действий по проблемам престарелых», «Всемирная программа действий в отношении инвалидов» и т.д.).

Наконец, в мире, при всех различиях, взят курс на региональную интеграцию моделей социальной поддержки населения. В странах Европы действует в настоящее время единый страховой европолис и предпринимаются усилия, направленные на унификацию социальных политик стран-членов ЕС. Более того, прослеживается тенденция «формирования через Европейское сообщество единой социальной политики, более чувствительной к запросам различных групп населения и различных регионов, чем политика большинства членов сообщества сегодня»¹.

Исходя из вышеизложенного, выделим основные направления международного опыта, которые возможно использовать в России. Целью программ социальной поддержки является смягчение негативных последствий бедности через обеспечение адресности социальной поддержки за счет денежных пособий или родственных субсидий. Методы обеспечения адресности, или механизм адресности, предусматривают наличие в программе социальной поддержки определенных процедур, определение права на участие в программе, т.е. выделение тех людей, кому будет направляться помощь. Когда заявитель обращается в органы социальной защиты, получение помощи непосредственно зависит от методологии обеспечения адресности. Важную роль играет продуманность стратегии распространения информации, чтобы бедные смогли узнать о возможностях получения помощи; доступность местных органов социальной защиты и наличие должного контроля за исполнением программ.

Методы обеспечения адресности для своего воплощения требуют сбора, оценки и проверки достоверности информации о претендентах. Подобная информация включает три основные позиции: социально-демографические характеристики, доход, имущество.

Не существует универсального решения проблем обеспечения адресности программ социальной поддержки. Однако качество оценки нуждаемости может быть значительно выше, если принять несколько ключевых моментов: точность и достоверность определения получателей помощи, эффективность административных расходов, преимущественную ориентацию на те или иные слои населения (бедных относительно длительный период или бедных в текущий момент) и анализ мотивации получателей помощи к самостоятельному увеличению своих доходов.

И, наконец, при рассмотрении этих вопросов красной нитью должна проходить необходимость учета специфики конкретной страны.

Следует отметить, что овладение мировым опытом социальной поддержки является необходимым компонентом. Это необходимо для того, чтобы, «изобретая свой велосипед» в случае практических нужд, не совершать ошибок, допущенных в других странах; для выбора оптимальных моделей социальной поддержки населения с точки зрения их приемлемости, адаптивности и потенциального положительного эффекта при использовании в российских условиях. Изучение мирового опыта также необходимо для сравнения, обобщения, определения и обновления Международных ориентиров, стандартов, нормативов в социальной поддержке определенных категорий нуждающихся, для разработки основных направлений Международной социальной помощи развивающимся странам; для создания региональных систем социальной защиты в мире. В конечном итоге, это будет способствовать тому, чтобы каждый человек чувствовал себя социально защищенным региональным, а в дальнейшем, возможно, - и мировым сообществом.

Во второй главе рассмотрим детально социальные нормативы, как основу системы адресной социальной поддержки и экспериментальный опыт имеющейся в российском обществе.

ГЛАВА II. АДРЕСНАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА НАСЕЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ТРАНСФОРМАЦИИ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА (ОПЫТ ИНТЕРПРЕТАЦИИ РЕЗУЛЬТАТОВ ЭКСПЕРИМ ЕНТА)

§1. Социальные нормативы как основа системы адресной социальной поддержки населения

Адресный подход подразумевает направление социальных пособий и льгот группам лиц, пользующихся приоритетом с точки зрения социальной политики. Главной задачей реорганизации всей действующей системы социальной защиты населения является осуществление перехода от преимущественно категорийного к адресному принципу, оказание социальной помощи наиболее нуждающимся гражданам страны. Усиление адресности в условиях общего финансового дефицита и в целях повышения эффективности использования имеющихся средств предполагает, с одной стороны, сокращение количества людей, имеющих право или полагающих, что имеют право на получение помощи, а с другой стороны, оказание действенной, реальной поддержки наиболее бедным семьям. В целом социальная помощь должна являться последним средством и предоставляться прежде всего тем, кто не входит в систему социального обеспечения. Решению проблемы повышения адресности государственной социальной помощи должно способствовать установление единых критериев предоставления пособий и разработка единых методологических подходов к выбору объектов помощи среди наименее обеспеченных семей.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации действует система социальной помощи, основанная на региональных программах социальной защиты населения, методология которых была разработана в начале 90-х годов. Содержание региональной программы социальной защиты населения, ее структура и основные направления оказания помощи во многом определяются состоянием социально-экономической ситуации в конкретном регионе. Основными блоками региональных программ являются:

меры, относящиеся к защите всего населения в регионе;

специальные меры по защите трудоспособного населения;

специальные меры по защите нетрудоспособного населения;

специальные меры по защите граждан, попавших в сложные жизненные ситуации, и маргинальных групп населения;

ресурсное, информационное и организационное обеспечение программ.

Меры, рассчитанные на защиту всего населения, направлены на обеспечение важнейших социальных гарантий в области здравоохранения, образования, жилья и культуры. Специальные меры по защите трудоспособного населения обеспечивают, прежде всего, защиту от массовой безработицы.

Специальные меры по защите нетрудоспособного населения касаются малообеспеченных, социально уязвимых групп населения. К таким группам относятся дети из многодетных семей, неполных семей, дети одиноких матерей, дети-сироты, находящиеся под опекой, дети-инвалиды, пожилые и престарелые одинокие граждане, инвалиды 1 и 2 группы.

Специальные меры по защите граждан, попавших в сложные жизненные ситуации, и маргинальных групп населения. К числу таких лиц относятся беженцы, вынужденные переселенцы, мигранты, которым требуется помощь в создании условий для дальнейшего проживания. Маргинальные группы населения включают беспризорных, молодежь, не включенную в трудовую деятельность, граждан, освободившихся из мест заключения и без постоянного места жительства и прочих лиц, не имеющих по социальным показаниям возможности самостоятельного трудоустройства. Помощь таким группам заключается, прежде всего, в развитии реабилитационных центров, социально-психологических служб.

Как видно, региональные программы охватывают достаточно широкий круг вопросов, из которых наибольшее внимание в последнее время получило направление, связанное с оказанием помощи малоимущим в рамках борьбы с бедностью.

В зависимости от материальных и финансовых возможностей, регионы самостоятельно устанавливают порядок, виды и критерии предоставления помощи малоимущим семьям.

Во всех регионах приняты законодательные и нормативно-правовые акты, регулирующие порядок предоставления социальной помощи. Наиболее содержательны в правовом и методологическом отношении законодательства по основам организации и действия системы адресной социальной поддержки в республиках Коми и Татарстан, Волгоградской, Воронежской, Новосибирской, Свердловской, Тюменской, Самарской и др. областях.

В принятых законах устанавливаются:

правовые и экономические меры, а также порядок оказания социальной помощи жителям области за счет средств областного бюджета и бюджетов органов местного самоуправления;

критерии предоставления помощи;

перечень документов, подтверждающих право граждан на помощь;

размеры и виды помощи;

период получения пособий;

организационные вопросы сбора документов для предоставления помощи, выплаты пособия;

- организационные мероприятия по сбору и анализу необходимых сведений об эффективности оказываемой помощи.

По данным обследования 74-х региональных программ, проведенного в 1999 г. Минтрудом России, в большинстве (72%) регионов в качестве основного норматива предоставления помощи является соотношение среднедушевого дохода и прожиточного минимума. В этих регионах помощь оказывается всем малоимущим гражданам (семьям), чей среднедушевой доход за определенный период времени оказывается ниже установленного прожиточного минимума.

В 21-м регионе социальная помощь оказывается как с учетом соотношения доходов с прожиточным минимумом, так и с учетом принадлежности к социально-уязвимой группе. При этом на первом месте находится оценка дохода граждан, претендующих на помощь. К категориям имеющих право на получение помощи в регионах относились не только нетрудоспособные граждане, но и трудоспособные, попавшие в экстремальные ситуации, переселенцы и беженцы (Тюменская обл.), семьи, имеющие 2-х и более несовершеннолетних детей, при условии, что выплата заработной платы обоим работающим родителям не производилась в течение последних 3-х месяцев (Воронежская обл.).

Отсутствие средств к существованию, одиночество и неспособность к самообслуживанию, материальный ущерб или физическое повреждение вследствие стихийных бедствий, катастроф, межнациональных конфликтов, а также в результате исполнения служебных обязанностей и т.д., принадлежность к социально-уязвимым группам населения являются основными факторами бедности и могут быть использованы как дополнительные критерии оценки нуждаемости. Возможно, что при соответствующем финансировании системы адресной поддержки данным лицам можно оказывать помощь на уровне среднего размера социального пособия или в определенном проценте от прожиточного минимума, не проводя дорогостоящих расчетов среднедушевого дохода, сбора заявлений, ограничиваясь проверкой условий жизни.

Вместе с тем, жесткий перечень категорий получателей помощи принятый в настоящее время в 21-м регионе, должен рассматриваться как временная мера, позволяющая ограничить численность получателей помощи в условиях недостаточного финансирования социальной помощи, а также определить причины нуждаемости и основные направления оказания помощи: выплата пособий, помощь в трудоустройстве, в получении дополнительного образования и т.д.

Независимо от принятых критериев, адресная социальная поддержка предоставляется в регионах престарелым нетрудоспособным гражданам, многодетным семьям, учащейся молодежи, инвалидам, сиротам и некоторым другим категориям (безработные, неполные семьи, беременные женщины и т.д.) более подробно социально-демографический состав получателей представлен в таблице.

Таблица 4

Социально-демографический состав граждан -получателей адресной помощи в рамках региональных программ

Как видно из таблицы, социальная помощь распространяется, прежде всего, на явно нетрудоспособные группы населения: инвалидов, пенсионеров и детей. Данные группы лиц были объектом внимания при социалистическом строе и традиционно включаются в программу социальной защиты в большинстве регионов. Вместе с тем, значительна доля лиц трудоспособного возраста, относящихся по уровню доходов к малоимущим слоям населения.

В целом по регионам охват населения социальной помощью небольшой - от 2 до 4 % (по предварительным оценкам охват должен составлять не менее 10 % населения при существующих темпах инфляции и росте уровня бедности). Данное обстоятельство связано как с методологическими недостатками системы оказания помощи, так и с недостатком финансирования программ. Например, уровень прожиточного минимума, рассчитанный по устаревшей методике и не отражающий действительные размеры минимальных потребностей населения, недостаточная информированность граждан о своих правах и т.д.

Прожиточный минимум, как показатель минимального уровня текущих расходов, определяет право на помощь и предельные размеры выплачиваемого пособия.

В мировой практике прожиточный минимум широко применяется как методологический принцип для оценки мер поддержки нуждающихся. Основным инструментом для определения денежного дохода, необходимого для минимального адекватного уровня жизни, служит потребительский бюджет минимального стандарта жизни, содержащий количественные наборы товаров и услуг и оцененный в розничных ценах.

В анализе целостного жизнебытия людей важную роль играет определение уровня жизни - под уровнем жизни понимается обеспеченность населения необходимыми материальными благами и услугами, достигнутый уровень их потребления и степень удовлетворения рациональных (нормативных) потребностей.

Итоги проведенных в 1997-1998 гг. пилотных программ по введению адресной социальной поддержки малоимущих семей показали, что наиболее частые ошибки при оказании помощи возникали из-за неверно установленной величины прожиточного минимума различных категорий граждан. Например, большинству пенсионеров, проживающих в Воронежской области, было отказано в предоставлении помощи из-за превышения их дохода официально установленной величины прожиточного минимума. До сих пор величина прожиточного минимума рассчитывается по устаревшей методике, не соответствующей изменившимся реалиям, особенно в области оплаты услуг. Процент потребительских расходов на платные услуги составляет в среднем по области около 20%, в то же время в применяемых расчетах он равен 7,4%. В большинстве областей проходит жилищно-коммунальная реформа, которая неизбежно приведет к дальнейшему увеличению расходов на оплату жилья и коммунальных услуг и, следовательно, общему увеличению размеров прожиточного минимума. Существующий порядок должен быть изменен с вводом в действие нормативно-методических документов, сопровождающих Федеральный закон «О прожиточном минимуме в РФ». В Федеральном законе «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» прожиточный минимум определяется как стоимостная оценка потребительской корзины и величины выплачиваемых членами семьи обязательных платежей и сборов. Потребительская корзина понимается как минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. С 1998 г. Всероссийский центр уровня жизни ведет расчеты величины прожиточного минимума в целом по России и в региональном разрезе на основе разработанных специалистами центра совместно с институтом питания РАМИ и НИИПР минимальных наборов продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг. В регионах начата работа по определению потребительской корзины как основы для расчета величины прожиточного минимума. Многие регионы обращаются за методической помощью. В частности, администрации Тюменской, Тверской, Астраханской областей просят уточнить методы расчета минимального набора непродовольственных товаров в части сроков службы конкретных характеристик, учитываемых в корзине товаров по их потребительским признакам.

В 1999 г. специалистами Всероссийского центра уровня жизни были проведены предварительная экспертиза потребительских корзин, разработанных в республике Саха, Удмуртской республике, г. Москва.

Методологические основы определения региональных потребительских корзин и расчета прожиточного минимума в целом соответствуют принципам и порядку формирования минимальных наборов, установленных в методических рекомендациях по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской федерации и в субъектах Российской Федерации (утвержденным постановлением Правительства РФ № 192 от 17.02.1999 г.). Вместе с тем, наблюдаются различия в категориях учитываемого населения, перечне товаров и услуг, размерах потребления отдельных товаров.

Потребительская корзина и стоимостная величина бюджета прожиточного минимума определены в Удмуртской республике и г. Москва для 6-ти половозрастных групп населения, в то время как федеральным законодательством предусмотрено выделение 3-х социально-демографических групп: трудоспособное население, пенсионеры и дети. Кроме того, в Москве выделена потребительская корзина для одиноко проживающих граждан. Данный подход оправдан объективно существующими различиями в уровнях потребления мужчин и женщин, а также семейных граждан и одиночек. Но остается не совсем ясным, как использовать эти показатели в дальнейшем, например, при установлении минимальных размеров пенсий и расчете размеров пособий. Социально не оправданно предоставлять помощь по половому признаку. Поэтому всем регионам были предложены объемы потребления, рассчитанные для 3-х групп в среднем на душу населения на основе данных о половозрастном составе населения региона.

Общим для 3-х рассмотренных субъектов Федерации является составление наборов продуктов питания, обеспечивающих более высокое потребление белков, жиров, углеводов, чем это рекомендовано Институтом питания РАМИ для зоны проживания населения региона. Например, энергетическая ценность продуктового набора Удмуртской республики превышает рекомендуемый на 185 ккал для мужчин трудоспособного возраста, 174 ккал для женщин трудоспособного возраста, 195 ккал для пенсионеров, 99 ккал для детей до 6 лет, 168 ккал для подростков. Еще большие расхождение были отмечены по г. Москва (более 300-500 ккал на человека). Перечень продуктов в целом соответствует рекомендуемому, но объемы потребления по ряду товаров разработаны в соответствии с устоявшимися традициями, иногда противоречащими принципам здорового питания. Так, в наборе Удмуртской республики потребление овощей и фруктов снижено, вместе с тем увеличено на 30-40% потребление картофеля и в 2 раза - бобовых.

Минимальные наборы непродовольственных товаров Удмуртской республики обеднены по сравнению с рекомендуемыми. В них отсутствует в целом по всем группам населения 36 наименований гардероба и все предметы мебели. Набор Москвы, наоборот, расширен и включает 17 наименований предметов индивидуального пользования и наименований товаров хозяйственного обихода.

Меньше всего расхождений по минимальному набору услуг. Регионы (за исключением Москвы, включившей в набор широкий перечень бытовых услуг) ориентировались на рекомендуемый перечень и объемы пользования платными видами услуг.

Как видно, отсутствие четких и конкретных методических указаний по расчетам минимальных наборов не способствует единообразию их составления и сопоставимости, вызывает трудности при стоимостной оценке потребительской корзины и определению величины прожиточного минимума.

Изучение методологии и методики расчетов прожиточного минимума на протяжении длительного исторического периода в странах с рыночной экономикой, прежде всего в США, позволяет сделать следующие выводы:

a. научно обоснованный (по количественному и качественному составу, структуре) прожиточный минимум является основой системы социальной защиты и методологическим принципом для оценки экономических мер поддержки нуждающихся семей и одиноких граждан;

b. перечень продовольственных и непродовольственных товаров, услуг, определяющих минимально необходимый уровень удовлетворения первичных насущных потребностей человека, должен быть законодательно утвержден на федеральном уровне, с правом дополнения и конкретизации на местах;

c. величина прожиточного минимума должна регулярно пересматриваться по мере изменения индекса потребительских цен.

В условиях социально-экономического кризиса и социальной незащищенности россиян проблема научно обоснованного расчета реального прожиточного минимума становится не столько экономической, сколько социально-политической. Именно с этим социальным нормативом должны соотноситься все социальные пособия, пенсии, стипендии, минимальная заработная плата. Практическое разрешение проблемы видится в скорейшей разработке общего для всех регионов порядка расчетов минимальных наборов продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг для формирования потребительской корзины.

В документе должны быть приведены конкретный перечень учитываемых товаров с подробными потребительскими признаками, позволяющими определить размер, их цены, перечень товаров (заменителей - при отсутствии предлагаемых товаров на потребительском рынке), сроки службы товаров длительного пользования, примеры определения годовых размеров потребления непродовольственных товаров и перечень и объемы потребления товаров и услуг для трех основных социально-демографических групп населения.

Практика оказания социальной помощи выявила целесообразность расчетов прожиточного минимума по типам семей, с учетом половозрастного состава семьи и снижения потребительских расходов при совместном проживании. Имеются определенные подходы к решению этого вопроса.

По предварительным оценкам, стоимостная величина прожиточного минимума каждого члена семьи не менее, чем на 5% меньше уровня прожиточного минимума конкретной половозрастной группы. На эту же величину должен быть уменьшен размер выплачиваемого пособия. Подобный подход в масштабах всего региона может значительно повлиять на рациональное использование финансовых средств, особенно в условиях их недостатка.

Основными источниками финансирования мероприятий по оказанию помощи являются бюджеты субъектов РФ, а также внебюджетные средства благотворительных фондов.

Помощь предоставляется в 2-х формах: денежной и натуральной. В 17-ти регионах помощь предоставляется только в денежной форме.