Адресная социальная поддержка населения: опыт моделирования

В других регионах помощь предоставляется как в денежной, так и в натуральной форме, или только в натуральной.

Денежные выплаты носят нерегулярный характер и, в основном, предоставляются в виде разовых, единовременных выплат на лечение, покупку лекарств, проезд, компенсации дополнительного питания, субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг и т.д. В среднем размеры выплат не превышают 25-30% уровня прожиточного минимума по региону, что на данный период составляет около 200 рублей в месяц в среднем по России.

К видам натуральной помощи относится:

предоставление бесплатного или с небольшой частичной оплатой горячего питания, в том числе школьникам, пенсионерам, детям из малоимущих семей;

бесплатная выдача продуктов питания (в основном круп, муки, различных консервов);

бесплатная раздача одежды, белья и обуви, некоторых предметов домашнего обихода, медикаментов;

бесплатные услуги парикмахерских;

бесплатные или с частичной оплатой ремонт жилья, бытовой техники;

предоставление топлива для отопления жилья;

бесплатные медицинские услуги;

бесплатные путевки в санатории, оздоровительные лагеря для детей;

оказание помощи в посадке и уборке урожая на земельном на деле, в приобретении и уходе за домашним скотом и птицей.

Особое внимание уделяется при оказании помощи трудоспособным гражданам, даже имеющим работу, но относящимся к категории малоимущих и имеющих право на поддержку. В большинстве регионов эта группа по величине занимает несущественную долю. Например, в Воронежской области - не более 4 % от общего количества. Социальные выплаты должны позволять нуждающимся семьям удовлетворять минимальные жизненно важные потребности. Вместе с тем, необходимо предотвращать возможное возникновение социального иждивенчества трудоспособного населения и не сводить пособие по нуждаемости к способу материального поощрения бедности.

Государственное регулирование социальной защиты осуществляется на основе концепции социально-экономического развития РФ и целого ряда федеральных законов: «О прожиточном минимуме в РФ», «О государственных пенсиях в РФ», «О повышении минимального размера пенсий, порядке индексации и перерасчета государственных пенсий в РФ», «Об основах социального обслуживания населения в РФ», «Об основах федеральной жилищной политики», «Жилищный кодекс РФ», «О миграции», «О вынужденных переселенцах», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «О финансовых основах местного самоуправления», «О государственной социальной помощи» и др.

Кроме того, управление социальной защитой населения осуществляется в соответствии с Указами Президента РФ, Постановлениями правительства РФ, Законами субъектов РФ, другими подзаконными актами.

Конкретную работу по развитию социальной сферы и социальной защиты осуществляют органы местного самоуправления.

Важнейшей составляющей функционирования социальной сферы и обеспечения социальной поддержки населения является нормирование - правовая регламентация социального развития, использование наиболее значимых социальных норм и нормативов.

Социальные нормы и нормативы, установленные законом и нормативно-правовыми актами, определяют уровень реализации конституционных прав и гарантий граждан и регулируют, главным образом, сферу труда и трудовые отношения, охрану труда, занятость, развитие кадрового потенциала, социальную защиту населения и формирование отраслей социальной сферы.

Основными элементами государственной социальной стандартизации и нормирования в области социальной поддержки граждан являются:

социальные выплаты и пособия малоимущим, инвалидам, по жилым гражданам, участникам Великой Отечественной войны и приравненных к ним лицам, семьям военнослужащих, погибших в вооруженных конфликтах, и иным указанным в законе лицам;

государственные пособия гражданам по безработице, в связи с рождением ребенка и воспитанием детей; несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием, по временной нетрудоспособности, беженцам и вынужденным переселенцам, уволенным с военной службы, на санаторно-курортное лечение, оздоровление детей, на погребение и иных случаях, установленных законами;

нормы и нормативы бесплатного или за доступную плату пре доставления жилья (субсидий на строительство и предоставление жилья) малоимущим, уволенным с военной службы и иным указанным в законе лицам;

льготы и субсидии по оплате жилищно-коммунальных услуг, по оплате за пользование телефоном и радиоточкой; по оплате за проезд на транспорте; нормы и нормативы предоставления бесплатного питания учащимся общеобразовательных школ и профессиональных учебных заведений из многодетных семей.

Основными элементами социальной стандартизации в социальной сфере и сфере социального обслуживания определяются:

номенклатура социальных услуг;

обеспеченность услугами населения;

нормативно-техническое, кадровое и финансовое обеспечение.

Непосредственно к социальной поддержке малообеспеченного населения следует отнести стандартизацию в области предоставления социального жилья и жилищно-коммунальных услуг, социального обслуживания престарелых, инвалидов и детей.

Здесь в основном определяется номенклатура бесплатных и частично-платных услуг, оказываемых учреждениями здравоохранения, социального обслуживания и жилищно-коммунального хозяйства. Но номенклатура этих услуг и их законодательное закрепление требует уточнения.

Принятие субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями региональных и местных норм и нормативов позволит скорректировать общероссийские нормативы и определить зоны их территориальной дифференциации.

Система государственных минимальных социальных стандартов формируется в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. и вводится в практику федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», «Бюджетный кодекс РФ».

Пока разработаны отдельные нормы и нормативы минимальных социальных гарантий в области социальной защиты на федеральном уровне. В субъектах РФ и на местном уровне разрабатывается региональные и местные стандарты, превышающие и дополняющие государственные. Государственные минимальные социальные стандарты в области социальной защиты населения определены социальными правами и гарантиями, установленными Конституцией РФ.

«В Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты» (ст.7, п.2); «Материнство и детство, семья находится под защитой государства» (ст.38; п.1); «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и иных случаях, установленных законом. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом» (ст.39; п.п. 1, 2).

В области социальной поддержки населения количественно определены и предложены перечень учреждений и нормы обеспеченности населения учреждениями, оказывающими социальные услуги.

Поскольку Федеральный закон «О государственных минимальных социальных стандартах» до сих пор не принят, то в соответствии с Указом Президента РФ «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов, формирования бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов» органам исполнительной власти субъектов и органам местного самоуправления рекомендовано определять финансовые нормативы формирования своих бюджетов на основе государственных минимальных стандартов.

Государственные минимальные социальные стандарты в сфере социального обслуживания населения предусматривают комплекс услуг, представляемых гражданам, находящихся в трудной жизненной ситуации; в учреждении социального обслуживания. Перечень социальных услуг, а также нормативы обеспеченности населения учреждениями и предприятиями социального обслуживания утверждаются и пересматриваются ежегодно Правительством РФ. Закон «Об основах социального обслуживания в Российской Федерации» (от 15 ноября 1995 г.) предусматривает в ст.6 п.1 и в ст. 6 п.2., что нормативы устанавливаются Правительством РФ и их выполнение является обязательным. Но поскольку, как уже отмечалось, официально утвержденных стандартов нет, многие регионы сами приняли такие стандарты. Например, в Москве, как и в городе Тольятти, используется понятие «социальная норма». Однако, если в Москве эта норма применяется только в отношении пенсионеров (доплата к пенсии до «социальной нормы», то в г. Тольятти этот норматив называется «городское социальное пособие» и распространяется на более широкий круг населения. Городская социальная норма определяется отдельно для мужчин и женщин в трудоспособном возрасте, пенсионеров, инвалидов 1-11 группы, детей-инвалидов в возрасте до 6 лет; детей-инвалидов от 3 до 15 лет, детей в возрасте до 6 лет и детей и подростков в возрасте от 7 до 15 лет.

В других областях такие стандарты связаны с минимальными финансовыми обязательствами. Вместо государственных минимальных стандартов приняты нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, предназначенные для закрепления в Конституции в качестве минимальных социальных гарантий. В качестве такой правовой нормы принят нормативный показатель минимально необходимой обеспеченности услугами в натуральном выражении. Так, в законе Иркутской области система норм и нормативов определяется как перечень социальных норм и финансовых нормативов, обеспечивающих минимально необходимые расходы бюджетов по оказанию общедоступных услуг и минимально необходимый уровень коммунально-жилищных услуг. В Свердловской области социальное обслуживание должно соответствовать Госстандарту, который устанавливает основные требования к объему и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания. Государственные минимальные социальные стандарты там - минимально необходимые расходы бюджетов по обеспечению населения важнейшими услугами по финансовым нормативам. Законом устанавливается приоритетное значение таких стандартов. Федеральный закон «О местном самоуправлении» предоставляет право местным органам власти разрабатывать свои нормы и нормативы обслуживания, а также тарифы на услуги, предоставляемые низкообеспеченным категориям, что позволяет лучше учитывать местные особенности.

В своих работах Дмитриев, Либоракина, Римашевская обоснованно отмечают, что к числу факторов, снижающих эффективность действующей модели реформирования социальной сферы, следует отнести и недоучет региональной специфики, определяющий исторически сложившиеся предпочтения населения по поводу форм и методов социальной поддержки.

Не столь богатый региональный опыт и опыт муниципальных образований ценен тем, что, во-первых, предпринимаются попытки социальной стандартизации; во-вторых, основой минимальных стандартов является финансовые нормативы - минимальное финансовое обеспечение для реализации права на социальную защиту для удовлетворения насущных потребностей социально уязвимых слоев населения; в-третьих, финансовые нормативы не только позволяют обеспечить формирование областных и местных бюджетов, но и реально обеспечить реализацию права на социальную поддержку. Принципиально важным является то, что в данном случае социальная сфера финансируется не по остаточному принципу, а по заложенным в бюджете минимальным расходам.

Стратегия реформирования социального сектора должна предусматривать максимальное расширение самостоятельности территорий в принятии решений относительно того, какие социальные выплаты действительно нужны этой территории, в каких объемах, каким образом, в какой форме они должны предоставляться. Основная задача федеральной власти при таком подходе - с помощью межбюджетного выравнивания способствовать эффективности социальной защиты населения и снижению уровня бедности. Механизмы, призванные обеспечить адресность социальной помощи, могут варьироваться в региональном разрезе в зависимости от бюджетных возможностей территории, уровня жизни, особенностей занятости населения, местных традиций. В связи с этим законодательно необходимо передать полномочия по определению размеров и форм предоставления помощи на региональный и муниципальный уровень.

§2. Внедрение пилотных программ адресной социальной поддержки населения: основные результаты обоснования и применения стандартизированных социальных нормативов

Необходимость адресной помощи нуждающихся через систему пособий, предоставляемых по результатам проверки нуждаемости, отражена в программе социальных реформ РФ на 1996-2000 гг. Однако из-за отсутствия соответствующей нормативно-правовой базы данная система практически не работает. И только в трех регионах, начата апробация подобного подхода - дифференцированной помощи малообеспеченным в зависимости от уровня доходов.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 июня 1997 г. № 775-р в республике Коми, Воронежской и Волгоградской области были отработаны программы по оказанию адресной социальной поддержки малоимущим семьям.

В ходе реализации пилотных программ решался целый ряд задач по повышению адресности социальной поддержки и доведению доходов малоимущих семей до прожиточного минимума, а также по отработке различных моделей социальной поддержки, применяемых в пилотных регионах.

Финансирование выплаты пособий проводилось за счет средств федерального бюджета и бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации. Научное сопровождение пилотных программ осуществлялось в:

республике Коми - Компанией социальных технологий и экспертизы (СОТЭКО);

Воронежской области - Всероссийским центром уровня жизни при Минтруде России (ВЦУЖ);

Волгоградской области - Институтом социально-экономических проблем народонаселения (ИСЭПН РАН).

Администрации республики Коми, Воронежской и Волгоградской областей определили административные районы проведения пилотных программ и обеспечивали практическую работу по реализации пилотных проектов. Организационно-технические работы по осуществлению пилотных программ велись Российским фондом социальных реформ за счет займа на техническое содействие структурной перестройки системы социальной защиты Всемирного Банка. Предварительные итоги пилотных программ обобщены специалистами министерства труда и социального развития Российской Федерации совместно с российским фондом социальных реформ и сотрудниками научных организаций, участвовавших в реализации проекта в трех пилотных регионах, и опубликованы Минтрудом России.

В настоящее время Минтруд России и Российский фонд социальных реформ совместно с экспертами проводят более полный анализ пилотных программ.

Рассмотрим ряд аспектов по оценке критериальных нормативов адресной социальной поддержки и ее эффективности.

Администрацией республики Коми и компанией СОТЭКО в качестве критериальных нормативов оказания адресной социальной поддержки были определены душевой доход и гарантируемый душевой доход, увязанные с региональным прожиточным минимумом. Суммарное пособие доводило душевые доходы всех типов нуждающегося домохозяйства до гарантированного уровня.

Администрация Воронежской области и ВЦУЖ определили критериальными нормативами оказания адресной социальной поддержки совокупный среднедушевой доход и региональный прожиточный минимум, а также нормативы расчета размеров пособий по нуждаемости в зависимости от количества нуждающихся в семье и регионального прожиточного минимума.

В Волгоградской области администрацией и ИСЭПН РАН критериальными нормативами оказания адресной социальной поддержки являлись потенциальные потребительские расходы и так называемые административные границы бедности, представляющие собой гарантированный душевой доход, увязанный с региональным прожиточным минимумом.

По своей сути примененные во всех трех пилотных регионах критериальные нормативы выявления малоимущих являлись качественно однородными. В основу определения нуждаемости в адресной социальной поддержке, а также размеров пособия по нуждаемости были положены сравнение фактических среднедушевых доходов с нормативными доходами, прямо или косвенно увязанными с региональным прожиточным минимумом. Различие между пилотными регионами по этим вопросам заключались в более или менее точном учете фактических среднедушевых доходов и приближении их к региональному прожиточному минимуму, а также в способах определения размеров пособия по нуждаемости.

Тем не менее, для обеспечения адресности социальной поддержки нуждающегося населения выше обозначенные различия имели важное значение. В республике Коми применялся наиболее полный учет душевых доходов каждого из домохозяйств, в которых имелись претендующие на социальную поддержку. В состав душевого дохода включались все виды денежных доходов, денежные эквиваленты льгот, привилегий, поступления в натуральной форме, а также потенциальные доходы от рационального использования семейной собственности. Разделяя этот подход, следует отметить, что включение последних в состав доходов вряд ли являлось оправданным, поскольку люди живут не на потенциальные, а на фактические доходы.

В Воронежской области при расчете совокупного дохода семьи учитывались все текущие и единовременные денежные доходы его членов, подлежащие налогообложению, а также доходы от личного приусадебного хозяйства. Однако в состав душевого дохода не включалась денежная оценка льгот. Следовательно, доход учитывался менее полно, чем в республике Коми. В то же время потенциальные денежные доходы семьи от недвижимости и транспорта, как правило, не оценивались. Этот вопрос решался более гибко: при принятии решения о назначении пособия предоставлялось право не относить к категории нуждающихся в социальной помощи семьи, имеющие в личной собственности жилье (дом, квартира, дача), легковой автомобиль, гаражи, денежные вклады в банках в размерах, превышающих десятикратный размер минимальной заработной платы. В результате различий в учете доходов число претендентов на социальную поддержку в Воронежской области по сравнению с республикой Коми расширилось.

В пилотных районах Волгоградской области при оценке материального положения семей отказались от показателя доходов и применили показатель потребительских расходов. Такой подход имел свои достоинства и недостатки. С одной стороны, показатель потребительских расходов освобождал от сумм обязательных платежей и сбережений, что позволяет более точно оценить направляемую на текущее потребление часть денежных доходов, в том числе полученную в прошлые периоды или за счет привлечения заемных средств. С другой же стороны, этот показатель рассчитывался в Волгоградской области не для каждой семьи, а через среднестатистическую дооценку фактически полученных денежных доходов, в том числе фактически полученных денежных доходов по специальной формуле. Для вывода этой формулы использовались материалы бюджетных обследований домохозяйств. Таким образом, оценивались не фактические, а усредненные потребительские расходы семей, что само по себе снижало точность оценки доходов, направленных на текущее потребление.

Общий вывод состоит в том, что в каждом из пилотных регионов были свои достоинства и изъяны в учете душевых денежных доходов. Последние проявились во включении в республике Коми в этот показатель потенциальных денежных доходов от имущества, в Воронежской области - в исключении денежной оценки дотаций и льгот, в Волгоградской области - в усредненных дооценках душевых денежных доходов, направляемых на текущее потребление. Из всего этого вытекает вывод о необходимости критического отношения к каждому из трех примененных способов учета денежных доходов.

Другими важными критериальными нормативами в пилотных регионах были душевые доходы (а в Волгоградской области - и доходы, и потребительские расходы), позволяющие определить контингент для адресной социальной поддержки и размеры пособий по нуждаемости. В республике Коми использовался показатель гарантируемого душевого дохода, что являлось разновидностью гарантированного минимального дохода. Все семьи, подтвердившие доходы ниже установленной границы, независимо от категории проживающих в них граждан, получали пособия по нуждаемости, рассчитанные как разница между фактическим и гарантированным минимальным доходом.

В отличие от этого, в Волгоградской и Воронежской областях не устанавливалось гарантированного минимального уровня душевого дохода, до которого подтягивались доходы малоимущего населения. В пилотных районах Волгоградской области в качестве предварительного критерия отбора потенциальных получателей пособия по нуждаемости использовалась административная граница бедности - доход, установленный на уровне 50 % регионального прожиточного минимума. Право на пособие и его размер на одного получателя в семье зависело от соотношения показателя потенциальных потребительских расходов с прожиточным минимумом. Семья получала пособие, если показатель потенциальных потребительских расходов был меньше прожиточного минимума. Таким образом, пособие назначалось не всему населению с доходами ниже административной границы бедности, а только той его части, у которой потенциальные потребительские расходы не превышали прожиточного минимума. При этом, также как и в республике Коми, получателями пособий были представители всех социально-демографических групп.

Администрацией Воронежской области был применен способ предварительного использования регионального прожиточного минимума для определения контингента, претендующего на адресную социальную поддержку. В дополнение к этому, из потенциальных претендентов выбирались семьи, в которых проживали лица, относящиеся, в основном, к нетрудоспособным слоям населения. Для этих целей были выделены двенадцать категорий:

дети-инвалиды до 16 лет;

неработающие инвалиды I и II групп; инвалиды, страдающие сахарным диабетом;

дети из неполных семей;

дети из многодетных семей;

дети до 16 лет, страдающие лейкозом и онкологическими заболеваниями;

дети-сироты, находящиеся под опекой, и дети, чьи родители лишены родительских прав;

дети из студенческих семей, оба родителя которых обучаются на дневных отделениях в учебных заведениях;

беременные женщины;

женщины, воспитывающие детей в возрасте до 1,5 лет;

трудоспособные лица, осуществляющие в установленном за коном порядке уход за инвалидами I группы, детьми-инвалидами, престарелыми гражданами старше 80 лет;

одинокие пенсионеры, одинокие супружеские пары пенсионного возраста.

Таким образом, адресная социальная поддержка оказывалась нетрудоспособным или временно нетрудоспособным лицам из числа семей с душевым доходом ниже регионального прожиточного минимума. Исключением, в порядке эксперимента, являлось назначение пособий семьям, имеющим двух и более несовершеннолетних детей, при условии, что выплата заработной платы обоим родителям не производилась в течение последних трех месяцев, предшествующих обращению за помощью.

В результате использования в каждом из трех регионов различных критериальных нормативов выявления нуждающихся в адресной социальной поддержке в них сформировалась своя численность и состав получателей средств¹. В республике Коми в среднем ежемесячного пособия начислялось 15700 гражданам, что составляло примерно 1,4 % от общей численности населения. В трех пилотных районах Волгоградской области этот показатель составил 4741 человек - это 1,1 % от общей численности их жителей. В Воронежской области адресной социальной поддержкой в среднем ежемесячно было охвачено 40371 граждан, представляющих примерно 1,6 % всего населения области. Из этого вытекает, что, несмотря на разный подход, адресной помощью в каждом из пилотных регионов была охвачена сопоставимая доля населения - от 1,1 до 1,6 %. Однако, его состав в каждом из трех регионов существенно различался.

На научных семинарах, посвященных проектам, называлось, что в республике Коми среди получателей наиболее высокой была доля детей - более 47 %. Второе место занимали безработные, зарегистрированные в службе занятости. Доля пенсионеров среди получателей пособия по нуждаемости составляла примерно 3 %.

В пилотных районах Волгоградской области в семьях получателей пособий были представлены следующие категории населения:

дети до 16 лет (45 %);

лица трудоспособного возраста (53 %);

лица старше трудоспособного возраста (2 %).

Социальный состав граждан трудоспособного возраста был неоднороден. Среди них работники составляли 45,2 %; студенты и школьники - 7,4 %; безработные - 1,7 %; матери с детьми в возрасте до 3-х лет -8,7 %; лица, осуществляющие уход за инвалидами - 7 %; пенсионеры -3,5 %, а 32,5 % - неработающие взрослые, для которых факт бедности связан с отсутствием работы.

В Воронежской области состав получателей пособия укрупненно группировался следующим образом:

-дети (76,65%);

инвалиды (14,25 %);

пенсионеры (0,6 %).

Социальный состав трудоспособного населения состоит из беременных женщин, лиц, осуществляющих уход за инвалидами, и работников, не получающих заработную плату в течение трех месяцев в семьях, имеющих двух и более несовершеннолетних детей.

Сопоставление пилотных регионов показывает, что в Воронежской области, в отличие от двух других территорий, в составе получателей преобладали нетрудоспособные категории населения и, прежде всего, дети. В республике Коми и Волгоградской области удельный вес детей составлял значительную долю - 45-47 % получателей пособий. Но еще более широко среди получателей социальной помощи были представлены трудоспособные категории граждан - 50-53 %. Такие кардинальные различия в составе получателей средств были предопределены тем, что в Воронежской области низкие душевые доходы имели предварительное значение и определяли лишь круг претендентов на помощь, а их персональный состав формировался, как уже отмечалось выше, по критериальному признаку - категориям из числа, в основном, нетрудоспособного населения. Наоборот, в республике Коми и Волгоградской области низкие душевые доходы были главным и единственным признаком, предопределяющим состав получателя пособия.

В ходе дискуссий по этим вопросам организаторы пилотных проектов в двух последних регионах часто обосновывали свою позицию по отношению к составу получателей пособия тем, что само пособие по нуждаемости носило характер срочной помощи, поэтому при его назначении, по их мнению, не имел значение состав его получателей - категорий граждан. Эта позиция является спорной. Как представляется, в нашей стране столь много малоимущих из числа тех, кто ограничен в возможностях зарабатывания доходов, что, прежде всего, им должны быть предназначены ограниченные средства, выделяемые на адресную социальную поддержку. Тем же гражданам, которые находятся в трудоспособном возрасте, целесообразнее помогать повышать доходы: создавать новые рабочие места, повышать зарплату и т.п. Если уж им помогать материально, то, направляя соответствующие средства на повышение мотивации их труда. Последнее способствует сокращению малоимущих и, соответственно, - получателей социальной помощи.

Системы, использованные в трех российских пилотных регионах для определения контингента и границ доходов, необходимых для адресной поддержки, хорошо известны в мировой практике. При организации систем социальной помощи в странах с рыночной экономикой широко используются:

установление официальной черты бедности;

положение, при котором доходы ниже черты бедности и стоимость личного имущества ниже некоторого минимума, считается достаточным основанием для претендования на получение социальной по мощи.

- попытки организаторов социальной помощи полностью пере крыть разрыв между чертой бедности и фактическими доходами.

Такие системы, по сути, обеспечивают гарантированный минимальный доход. В странах с переходной экономикой у государства, как правило, нет возможности брать на себя обязательства по гарантированию всем гражданам приличного минимального дохода. Система проверки уровня доходов как механизма отсеивания растущего контингента претендентов на получение социальной помощи (т.е. механизма, позволяющего принимать решения, кому следует помочь, а кому - нет) является вполне работоспособной.

Из мирового опыта вытекает, что в российских пилотных районах отрабатывались: в республике Коми - система гарантированного минимального дохода, а в Волгоградской и Воронежской областях - разновидности системы «проверки уровня доходов как средства отсева».

Уровень и динамика гарантированного душевого дохода (ГДД) в республике Коми зависит от бюджетных возможностей региона. В апреле 1997 г. средняя величина ГДД была равна 170 рублей в месяц, с января по август 1998 г. ГДД сохранился на уровне 230 рублей. Таким образом, большую часть времени, в течение которого проводился пилотный проект, ГДД в республике Коми устанавливался на уровне примерно 50 % от регионального прожиточного минимума в среднем на душу населения. Средний размер назначенного пособия на одного получателя изменялся от 69 до 114 рублей.

В целом, в пилотных районах Волгоградской области по итогам реализации программы среднедушевой доход семей, получивших пособия, вырос почти в два раза: с 81 до 155 рублей. До выплаты пособий семьи, имеющие нулевой доход, составили 9,1 %; доход до 75 рублей - еще 37,4 %. После назначения пособия этих доходных слоев практически не стало. Получатели пособия после его назначения, в основном, распределились в интервале душевого дохода от 75 рублей до прожиточного минимума, который в этот период изменился от 324 до 387 рублей в месяц. Вымывание лиц с нулевыми доходами и значительное уменьшение получателей с доходами ниже 25 % регионального прожиточного минимума произошло в результате установления среднего размера назначенного пособия на одного получателя от 45,6 до 80 рублей. Важным результатом адресной поддержки явилось то, что у 35 % семей доходы стали выше административной границы бедности. Несмотря на существенные сдвиги в распределении населения по душевому доходу, практически никому не удалось преодолеть официальную черту бедности - бюджет прожиточного минимума.

В Воронежской области, к сожалению, не проводилось изучение изменений распределения доходов до и после назначения пособий по нуждаемости. Выборочный анализ показывает, что до получения пособия примерно 30 % контингента получателя средств имели нулевые душевые доходы. После его назначения этой группы не стало, но доля получателей, у которых после назначения пособия доходы превысили половину прожиточного минимума, мало изменилась (сохранилась на уровне 30 %). В результате социальных выплат лица с нулевым доходом распределились среди получателей с доходами ниже одной трети от регионального прожиточного минимума, средний размер назначенного пособия из-за недостатка финансовых ресурсов устанавливался на низком уровне - от 23,3 до 40 рублей - и поддерживал наиболее бедные слои.

Таким образом, в республике Коми всем получателям пособия подняли доход до 50 % прожиточного минимума. В пилотных районах Волгоградской области у 65 % получателей пособия душевые доходы сохранились на уровне ниже 50 % прожиточного минимума, хотя внутри этой группы наибольший удельный вес представляли лица с доходами выше 25 % прожиточного минимума. В Воронежской области в ходе пилотного проекта, как показал выборочный анализ, социальные выплаты повлияли лишь на поддержку наиболее бедных.

Важное значение имеет определение критериев оценки эффективности пилотных программ. Эффективность пилотной программы можно определять соотношением результата, достигнутого в ходе ее реализации, и поставленной цели. Поскольку уровень жизни населения, его социально-демографическая структура, а также объем имеющихся ресурсов в типичных регионах был различен, то, соответственно, различны были и цели, достижение которых предусматривалось в каждой из программ адресной социальной поддержки малоимущего населения.

Воронежская и Волгоградская области являлись регионами-реципиентами, для которых, как правило, характерен ряд общих признаков, определяющих жизнь широких слоев населения;

низкий уровень жизни населения (значительно ниже среднероссийского);

повышенная иждивенческая нагрузка на трудоспособных граждан вследствие низкого естественного прироста и высокой естественной убыли населения;

скудность собственных бюджетных средств и ресурсов на оказание адресной социальной поддержки.

В таких регионах целью программ адресной социальной поддержки является оказание помощи наибеднейшим семьям, при этом из состава таких семей, как потенциальные получатели пособия, часто выделяются определенные социально уязвимые категории граждан.

Не случайно до реализации пилотного проекта в Волгоградской и Воронежской областях контингент получателей жестко ограничивался социально уязвимыми категориями.

Администрация Воронежской области, как показало время, продолжила реализацию такого подхода в пилотном проекте. В Волгоградской области он был изменен лишь для трех пилотных районов. В остальных же продолжал действовать ранее установленный «единый порядок». Не будь целевого финансирования из федерального бюджета на выплату пособий, у администрации Волгоградской области не нашлось бы собственных средств на выплату пособий повышенного размера, таких, какие удалось выплачивать в трех пилотных районах, в которых применялась балльная методика определения контингента получателей пособия и расчета его размеров.

Проведенный эксперимент позволяет сделать следующие выводы:

В регионах первой группы при назначении пособия учитывается не только то, что среднедушевой доход семьи ниже установленного регионального прожиточного минимума, но и формируется жесткая схема как можно более полного учета доходов от имущества. Таким образом, осуществляется адресная социальная поддержка малоимущих семей, находящихся в состоянии застойной бедности, в составе которых есть представители социально уязвимых категорий населения. Предусматривается целевой характер помощи.

Республика Коми принадлежит к категории регионов-доноров, у которых также есть свои отличительные признаки жизни населения:

уровень реальных доходов выше среднероссийского;

невысокая естественная убыль населения и уровень его естественного прироста выше среднего по России, доля населения старше трудоспособного возраста относительно невелика, а удельный вес трудоспособного населения высок, что обеспечивает более низкую иждивенческую нагрузку на граждан трудоспособного возраста;

наличие собственных ресурсов на оказание адресной поддержки (установление гарантированного душевого дохода с учетом имеющихся бюджетных средств, что обеспечивает реальную возможность повышения доходов малоимущего населения до единого уровня).

В регионах с подобными показателями целью программы социальной поддержки нуждающихся может являться оказание помощи всем малоимущим семьям и выплата пособия до установленного уровня. Не случайно до проведения пилотного проекта в республике Коми уже отрабатывают систему формирования гарантированного минимального душевого дохода.

Можно выделить третью группу регионов (их представители не включались в пилотную программу). К таким регионам можно отнести Москву, Тюменскую область, Самарскую (г. Тольятти) и ряд других. Характерными условиями жизни населения в этих регионах является: сравнительно высокий уровень реальных доходов;

повышенный уровень дифференциации населения по душевым доходам;

наличие средств и ресурсов, достаточных для оказания по мощи нуждающимся.

В таких регионах, как правило, должна осуществляться адресная социальная поддержка более широких слоев населения, предоставляются повышенные гарантии его малоимущим слоям, производится менее «жесткий» учет среднедушевого дохода.

Ни в одном из пилотных регионов не проводилась оценка адресных программ с использованием социальных методов (социологических опросов). Из-за отсутствия оценки адресных программ со стороны получателей, населения, специалистов, занятых реализацией адресных программ, не представляется возможным дать комплексную оценку эксперименту; в частности, отсутствуют такие важные показатели для оценки эффективности социальных программ, как:

удовлетворенность населения и получателей организацией адресной социальной поддержки;

сопоставление нормативно установленных правил с оценкой рейтинга нуждаемости населением, получателями, специалистами;

влияние социальной поддержки на благосостояние семьи;

источники получения информации о правах на социальную поддержку;

целесообразность включения тех или иных категорий в состав участников программ;

оценка состояния адресной социальной поддержки и стоящих перед ней задач органами социальной защиты, населением, получателями (если эти оценки близки - значит, органы социальной защиты улавливают проблемы, которые имеются у населения, и адекватно на них реагируют).

Однако, следует отметить, что впервые подготовлена нормативно-методологическая база по адресной социальной помощи населению, накоплен практический опыт, отработаны различные методики оказания социальной помощи населению.

Первые результаты реализации этой программы показали, что именно за счет дифференциации подхода к объектам предоставления социальной помощи суммы выплат для них на несколько порядков выше, чем в рамках оказания помощи обычным порядком.

Опыт пилотных проектов, безусловно, нуждается в дальнейшем осмыслении. Но один из важнейших выводов из состоявшегося эксперимента состоит в том, что в нашей стране с её огромными межрегиональными различиями нужно отрабатывать несколько моделей и методик адресной социальной поддержки малоимущего населения. Важнейшее значение при этом будет иметь разработка дифференцированных критериальных нормативов оказания адресной социальной помощи и критериев оценки ее эффективности с учетом типологии российских регионов, отношения населения к адресным программам.

ГЛАВА III. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ: МУНИЦИПАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ СОЦИАЛЬНОЙ АДРЕСНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ

§1. Социально-демографическая ситуация: диагностика и отражение специфики в социальных моделях

Становление местного самоуправления в Российской Федерации происходит в условиях перераспределения социальной ответственности между государством, семьей, работодателями и благотворительным сектором. Децентрализация и муниципализация социальной политики -это мировая тенденция. Во многих странах 90-е годы характеризуются увеличением числа местных социальных программ с соответствующим перераспределением ресурсов между различными уровнями власти: федеральным правительством, штатами и округами (США и другие федеративные государства) или центральной государственной администрацией, губерниями и местным коммунами (Финляндия и другие унитарные государства).

В России рост роли местного самоуправления в решении социальных проблем стимулирован приватизацией, изменением форм собственности объектов социальной сферы и передачей большинства из них в муниципальное ведение.

В настоящее время в Российской Федерации юридически оформлено 12215 муниципальных образований, из них:

625 городов,

516 поселков,

153 городских района и округа,

404 района,

9314 сельских округа,

203 сельских населенных пункта. Местный бюджет имеется более чем в 10000 муниципальных образований.

В России роль муниципальных органов в решении социальных проблем выросла наиболее существенно в последнее десятилетие, что обусловлено целым рядом факторов.

Во-первых, масштабы страны определяют необходимость адаптации социальной защиты ко всему многообразию местных условий.

Во-вторых, специфика отечественного федерализма обусловила высокий уровень ответственности органов местного самоуправления за реализацию государственных полномочий, в том числе и в социальной сфере. По оценкам Российского научного центра местного самоуправления, муниципальные служащие исполняют в социальной сфере не менее 60% государственных полномочий.

В-третьих, в ведении муниципальных образований находятся вопросы содержания и развития социальной сферы местного значения, в том числе и обеспечение социальной поддержки населения. Практически все муниципальные образования осуществляют местные программы социальной поддержки населения дополнительно к выплатам льгот и пособий, предусмотренных федеральным законодательством - от разовой помощи в денежной и натуральной форме до разработки и реализации комплексных программ и создания центров социального обслуживания.

И наконец, именно с местным самоуправлением во многом связаны ожидания населения в области социальной защищенности. Опросы общественного мнения показывают, что за последние годы принципиально изменился и рейтинг социальной ответственности. Органы местного самоуправления переместились с 6-го (1994 г.) на 1-е место (1997 г.) в списке властных и общественно-политических институтов, которые призваны оказывать реальную помощь в решении проблем населения.

Однако, до сих пор основная дискуссия, а также программы по повышению адресности социальной защиты разворачивались на федеральном и региональном уровне.

Начиная с 1993-1994 годов, муниципалитеты создали разветвленную систему социальной поддержки населения, элементами которой стали соответствующие органы управления, социальные учреждения для предоставления специализированной социальной помощи.

Обобщая разнообразие практики на местном уровне, можно выделить две модели социальной политики. Первая предусматривает следование федеральной политике, то есть сохранение масштабного дотирования социальной сферы, а также дополнение списка и повышение размера категориальных льгот и выплат. Вторая основана на определении соответственных приоритетов, важных для конкретной территории, но не находящихся в фокусе внимания федерального правительства или субъекта Федерации. Как представляется, выбор той или иной модели не находится в корреляционной зависимости от уровня экономического развития территории. В реальной жизни элементы моделей могут сочетаться, однако, всегда можно зафиксировать большее тяготение к одной из них. Ярким примером первой модели служит Москва. Уровень бедности в столице низок относительно других городов. Однако, Москва лидирует по уровню экономического неравенства: значение индекса Джини для Москвы почти в два раза превышает общероссийский уровень. Оптимальной стратегией для Москвы было бы сочетание принципов социального инвестирования, стимулирующего поведение экономически активных и высокодоходных групп и адресной социальной поддержки малоимущих на основе оценки доходов и определения нуждаемости семьи. Однако, городская социальная политика Москвы сегодня больше следует «Федеральной модели»; в результате социальное неравенство усугубляется, так как наибольшую выгоду от системы уравнительного дотирования получают высокодоходные и среднедоходные семьи.

Финансовый кризис 1998 года резко снизил реальные доходы граждан Российской Федерации и значительно ограничил бюджетные возможности государства по поддержанию доходов населения. Страна оказалась в крайне тяжелой ситуации: система социальной защиты оказалась не в состоянии оказать широкомасштабную помощь всем категориям населения. Сложившаяся ситуация усилила необходимость приоритетной поддержки малообеспеченного населения. Ориентация муниципальных образований на вторую модель особенно заметно проявилась после августовского (1998 г.) финансового кризиса.

Исходя из этого автор диссертации и разрабатывал муниципальную модель социальной поддержки населения. Она апробировалась с января 1999 г. по декабрь 2000 г. Отправным моментом в разработке модели стал анализ социально-демографической ситуации в г. Тольятти. Население города 727,9 тыс. человек, из них детей до 16 лет и жителей старше 80 лет -почти четверть. В целом, доля пенсионеров и детей в общей численности населения города составляет 41 %. Этот показатель ближе к среднему. По среднероссийским меркам доля населения моложе трудоспособного возраста и старше трудоспособного в общей численности населения 42 %.

При этом численность пенсионеров и детей в Тольятти из года в год увеличивается не только абсолютно, но и относительно. Так, число детей до 16 лет увеличилось только за последний год на 9 тыс. человек, т.е. почти на 6 %, а их доля в общей численности населения возросла с 21,6 до 22,8 %. Число пенсионеров с 1997 по 1999 г. увеличилось на 6,6 %, а их доля в общей численности населения возросла с 17,6% в 1997 г. до 18,2 в 1999 г. Ещё более интенсивный рост наблюдается по неработающим пенсионерам. Их число увеличилось за последний год почти на 24 %, а доля возросла, соответственно, с 9,9 до 12,2 % - по отношению к общей численности населения и с 55 % до 67 % - по отношению к общему числу пенсионеров (см. табл. 5).

Доля инвалидов относительно стабильна и невелика - 3,6 %. Преобладают инвалиды II группы (70 % от общей численности). Дети-инвалиды составляют около 10 % от общего числа инвалидов и 0,4 % населения города.

Таблица 5 Изменение основных социально-демографических характеристик населения г. Тольятти в 1997 - 1999 гг.

по состоянию на начало года

	1997	1998	1999	Структура в %
				1997	1998	1999
Население в тыс. человек	708,3	723,4	727,9	100	100	100
из них:
мужчин		357,7	355		48,6	48,8
женщин		370,8	372,9		51,4	51,2
старше 80 лет		13	13,4		1,8	1,8
дети до 1 6 лет		156,3	165,6		21,6	22,8
пенсионеры	124,9	130,5	133,1	17,6	18	18,2
из них:
получающие муниципальную пенсию	31,1	13,4	10,8	1,9	1,9	1,5
получающие от 1 до 2-х мин. пенсий	15,4	14,2	8,6	2,2	2	1,2
получающие от 2 до 3-х мин. пенсий	25,9	24,6	7,1	3,7	3,4	1
неработающие пенсионеры		71,9	88,9		9,9	12,2
владельцы дачных участков имеющих право на компенсацию		8,1	8,5		1,1	1,2
инвалиды	21,1	24,6	26,3	3	3,4	3,6
1 группы	2	1,9	2	0,2	0,3	0,3
II группы	16,6	16,8	18,1	2,3	2,3	2,5
III группы	4,4	3,3	3,6	0,5	0,5	0,5
дети - инвалиды	2,5	2,4	2,6	0,4	0,3	0,4
беженцы и переселенцы	3,8	16,3	16,1	0,5	2,2	2,2
безработные

Средний коэффициент семейственности в городе - 3,3. Исходя из проведённого исследования, было отмечено, что в городе наблюдается тенденция к увеличению численности семей, имеющих детей: за три последних года на - 4,3 %. Увеличение общего количества семей происходит за счет увеличения семей с одним ребёнком, семей матерей одиночек, семей с неработающими родителями, среднее количество детей в многодетных семьях - трое. Число многодетных семей по отношению к их общему количеству составляет чуть более 1 %. При этом количество матерей-одиночек в 3,5 раза превосходит число многодетных семей и составляет 9460.

Демографические процессы характеризуются всей совокупностью изменений по темпам рождаемости, смертности, продолжительности жизни и миграционными процессами.

Таблица 6 (на 1.01.99.) Темпы рождаемости, смертности, средний возраст населения г. Тольятти

Год	Число родившихся на 1000 человек	Число умерших на 1000 человек	Естественный прирост населения человек	Средний возраст (лет)
				Оба пола	мужчины	женщины
1994	10,6	9,2	1,4	32,8	31	34,5
1999	8,9	8,2	0,6	33,8	31,9	35,5

Таблица 7 (на 1000ж/р)

	г. Тольятти (на 1.01.2000 г.)	Россия (1 полугодие 1999 г.)
Родилось на 1 000 человек	8,2	8,5
Смертность общая на 1000 человек	9	14,9
Младенческая смертность	10,8	16,7

Приведённые данные свидетельствуют о более благоприятной в целом, чем в России демографической ситуации в городе.

Изменение уровня жизни населения наиболее наглядно характеризует соотношение размера бюджета прожиточного минимума и размера дохода. Понятие «прожиточный минимум», которое было введено Указом Президента РФ №210 от 2.03.92 г., характеризует минимально допустимые границы потребления человеком материальных благ и услуг. В натуральном выражении, согласно методике Минтруда, прожиточный минимум представляет собой продуктовый набор из 35 продуктов питания, удельный вес которого в структуре бюджета прожиточного минимума составляет примерно 70 %.

Стоимость жизни в г. Тольятти выше, чем в среднем по Самарской области и по России в целом. По официальным данным, бюджет прожиточного минимума жителя г. Тольятти (в среднем) на 5-6 % выше, чем в Самарской области и на 3-4 % выше российского уровня.

Таблица 8

Соотношение бюджетов прожиточного минимума в среднем на душу населения по половозрастным группам населения в России, Самарской области и г. Тольятти

	Бюджет прожиточного минимума на 1 человека в руб.	Соотношение бюджетов в % по состоянию на 1.07.99г.
	г. Тольятти	Самарская область	Россия июнь 1999	Тольятти	Самарская область	Россия июнь 1999
	на 1.07.99	на 1.08.99	на 1.07.99	на 1.08.99
1. В среднем на душу населения	985,38	1018,74	929,21	971,17	950	100	94,3	96,4
2. Мужчины в трудоспособном возрасте	1232,29	1288,67	1128,22	1203,97	1040	100	91,6	96,1
3. Женщины в трудоспособном возрасте	1042,93	1067,98	961,65	991,77	1040	100	88,4	96,1
4. Пенсионеры	701,82	704,38	647,28	651,78	675	100	92,2	96,1
5. Дети в возрасте до 6 лет	793	794,66	747,31	746,2	953	100	94,2	86
6. 7 до 15 лет	1249,97	1270,59	1066,47	1084		100	85,3

Бюджет прожиточного минимума трудоспособного работника в России ниже, чем в г. Тольятти, на 8,4 %, пенсионера - на 3,9 %, детей -на 14 %.

Соотношение среднего размера пенсии и размера бюджета прожиточного минимума по г. Тольятти наглядно показано на диаграмме.

Динамика соотношения среднего размера пенсии и прожиточного минимума пенсионера по городу Тольятти

Если до середины 98 года средний размер пенсии был выше размера бюджета прожиточного минимума, то после августа 1998 года средний размер пенсии опускается на 100-200 рублей ниже размера бюджета прожиточного минимума. Картина меняется в положительную сторону после перерасчета пенсии в соответствии с постановлением Губернатора Самарской области «О мерах по реализации федерального закона О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий на территории Самарской области» от 10 октября 1999 № 290.

Данные статистики и материалы социологических опросов, проводившихся в городе при участии автора, показывают, что по основным группам продуктов питания средние показатели потребления тольяттин-цев в большей или меньшей степени соответствуют медицинским нормам. По мясу и мясопродуктам произошло снижение уровня потребления, которое в большинстве семей компенсируется потреблением рыбы и молочных продуктов (уровень их потребления соответствует медицинским нормам). Дефицит потребления мяса и рыбы имеется у 5-6 % горожан, при этом у половины из них нет возможности компенсировать недостаток потребления животных белков за счет молока и молочных продуктов (в числе таких горожан преобладают пенсионеры с крайне низкими доходами)¹.

...