Для анализа направленности иностранной поддержки проектов НКО в сфере противодействия домашнему насилию особенно интересно два следующих графика. Ответы на вопрос о формах, в которых выражается зарубежная поддержка проектов НКО в сфере борьбы с домашним насилием, показывают обоснованность того, что в целях данного исследования взято "широкое" определение зарубежной поддержки. Действительно, зарубежная поддержка проектов НКО в сфере противодействия домашнему насилию не ограничивается лишь грантовой помощью. По результатам опроса в равной степени с прямым финансовым участием (гранты) распространены информационно-методологическая и экспертная помощь, а наиболее часто встречается участие иностранных специалистов в мероприятиях организации. Последняя форма участия, как показывает опрос, достаточно сильно зависит от географической удаленности региона, и гораздо более распространена в Москве, Санкт-Петербурге, Ростове-на-Дону и Екатеринбурге. Это можно объяснить большей активностью данных организаций с точки зрения вовлеченности в международное партнерство, а также открытостью региона в целом.

График 3. Формы зарубежной поддержки проектов НКО по противодействию домашнему насилию в России

Наибольший интерес для анализа значения и значимости зарубежной поддержки проектов НКО в сфере борьбы с домашним насилием представляют цели, на которые было выделено финансирование (см. рисунок 4). Именно вопрос зарубежного финансирования, а не экспертной поддержки обращает на себя наибольшее внимание со стороны государственных органов с точки зрения вмешательства во внутриполитические процессы в стране. Как показывают результаты исследования, наиболее распространены гранты на разработку информационно-методологической литературы, а также проведение тренингов и семинаров для населения и различных профессиональных групп (работники кризисных центров, правоохранительных органов, судебной системы). Такая профессиональная группа как медицинские сотрудники, однако, оказалась слабо затронута с точки зрения иностранной поддержки. Работники кризисных центров объясняют это тем, что наибольший конфликт и отсутствие диалога наблюдается с сотрудниками правоохранительных органов, которые, зачастую, отказываются принимать жалобы от пострадавших. Значительная часть грантов посвящена спонсированию психологической и юридической помощи жертвам домашнего насилия.

График 4. Цели, на которые было выделено иностранное финансирование в рамках противодействия домашнему насилию

Интересно отметить, что НКО, когда-либо получавшие государственные гранты на проекты против домашнего насилия, получали их именно на реализацию психологической и юридической поддержки пострадавших. При этом, как отмечают сотрудники опрошенных НКО, государство фактически не предоставляет финансовой поддержки на разработку специализированной литературы и образовательную работу с населением и профессиональными группами.

Важным критерием для определения роли зарубежной помощи в противодействии проблеме домашнего насилия в России является продолжительность проектов, получивших иностранное финансирование. Как показывают результаты исследования, средний срок проектов, на которые были выделены иностранные гранты, составляет 6-12 месяцев. Этот срок, как правило, позволяет достигнуть определенных качественных изменений за счет долгосрочности и периодичности проводимых мероприятий - особенно это касается образовательной работы с населением и тренингов для профессиональных сотрудников полиции и судебной системы. Кроме того, такой период проведения проектной деятельности требует от организации выработки долгосрочной стратегии, чтобы обеспечить эффект преемственности и после окончания проекта, что существенно сокращает риск краткосрочного спекулятивного интереса.

Таким образом, исследование по 25 ведущим российским НКО в данной сфере показывает, что зарубежные гранты на проекты НКО против домашнего насилия направлены, в основном, на образовательно-методологическую работу и развитие системы для оказания помощи пострадавшим от домашнего насилия. Как подчеркивают представители НКО, невозможно получить зарубежный грант на создание новой организации, поскольку одним из обязательных условий получения иностранного финансирования является продолжительная и результативная деятельность организации. Эта политика нейтрализует риск создания фиктивных организаций "под грант" и нацелена на повышение эффективности национальных кризисных центров. Кроме того, важным критерием при подаче заявления на грант является количество вовлеченных организаций в сфере противодействия домашнему насилию. Больший шанс на получение иностранного финансирования имеют проекты, развивающие региональную или межрегиональную сеть организаций помощи жертвам домашнего насилия. Таким образом, иностранное финансирование проектов НКО по противодействию домашнему насилию направлено именно на формирование основ системы борьбы с данной проблемой. На практике это реализуется за счет финансирования (полного или частичного) образовательной работа с населением, развития локальных сетей кризисных центров и установления диалога с различными акторами (полиция, судебная система, медицинские центры).

1.4 Анализ результатов зарубежной поддержки проектов по борьбе с домашним насилием в России

Оценка результатов и значимости зарубежной поддержки проектов против домашнего насилия складывается из таких факторов, как его долгосрочность, достижение целей проекта, обеспечение преемственности эффекта, продолжения проекта после окончания финансирования и достижения качественных изменений. Одним из объективных качественных индикаторов результативности мероприятий по противодействию домашнему насилию в России является изменение общественной оценки данной проблемы. При этом и более ранние исследования Писклакова-Паркер М., Синельников А. Альтернативный Доклад о выполнении в Российской Федерации Конвенции ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. - Москва. - 2010.

Сборник материалов по итогам Неправительственных Региональных Консультаций со Специальным Докладчиком ООН по проблеме насилия в отношении женщин, его причинах и последствиях Якин Эртюрк, Насилие в отношении женщин: опыт стран Восточной Европы, Центральной Азии и России / Под ред. М. Писклаковой и А. Синельникова. - Москва, 2008. - 144с.

Насилие в семье - насилие в обществе. Отчет о проведенном исследовании / Фонд ООН в области народонаселения, ЮНФПА / Исследовательская группа в составе Т.Ю. Забелиной, Ю.А. Антоновой, З.А. Батраковой, Л.В. Понариной и др. - М.: 2007., и представители государственных органов сходятся во мнении, что решающая роль в формировании основ системы противодействия домашнему насилию принадлежит именно некоммерческим организациям. Как показывают результаты опроса 25 ведущих НКО в сфере противодействия домашнему насилию, существенную роль в обеспечении и развитии их деятельности играет именно зарубежная поддержка как в финансовой, так и в информационно-методологической форме. Таким образом, оценка качественных изменений в обществе в сфере противодействия домашнему насилию также позволяет сделать вывод о результативности зарубежной поддержки НКО в данной сфере.

Социологические исследования за последние 5 лет показывают растущую обеспокоенность населения ситуацией с домашним насилием в России. В регионах кризисными центрами периодически проводятся социологические опросы, которые показывают, что 70-80% населения осознают серьезность проблемы домашнего насилия в России. Если еще в 2002 году 43% респондентов, принимавших участие в российском исследовании, утверждали, что применение мужем физической силы по отношению к жене - частное дело и не подлежит вмешательству со стороны государства, то уже в 2008 году лишь чуть более одного процента опрошенных заявили, что государство не должно вмешиваться в семьи, где существует насилие Ibid. Насилие в семье - насилие в обществе. Отчет о проведенном исследовании..

Во многом, благодаря образовательной деятельности НКО и вниманию со стороны средств массовой информации, изменилось понимание серьезности и комплексности насилия в отношении женщин. Согласно результатам опроса Gallup World Poll (2008), который в настоящее время является единственным опросом национального характера по данной проблеме, 87% респондентов отмечают крайне негативное влияние насилия по отношению к женщине со стороны партнера на детей, которые являются свидетелями. При этом 73,3 процента опрошенных заявили, что государство не предпринимает необходимых мер для борьбы с насилием в семье.

Качественные изменения произошли и в осознании населением необходимости принятия системных мер для борьбы с домашним насилием. Это свидетельствует о том, что с начала 1990-х в России действительно были сформированы основы системы противодействия домашнему насилию и теперь необходимы законодательные и институциональные изменения со стороны государства. Согласно исследованию центра "АННА" в 2006 году, примерно 70% опрошенных заявили о необходимости создания кризисных центров. Опрос, проведенный осенью 2012 года среди сотрудников правоохранительных органов Барнаула, 70 из 80 респондентов отметили необходимость принятия закона о противодействии семейно-бытовому насилию на федеральном уровне.

Эти данные показывают, что с начала первых проектов по противодействию домашнему насилию в России в 1990-х в обществе произошли существенные перемены, связанные с переоценкой серьезности проблемы насилия в семье и осознании необходимости внешнего вмешательства. С методологической точки зрения сложно оценить степень влияния различных акторов (некоммерческие организации, средства массовой информации и т.д.) на изменение общественного мнения в отношении данной проблемы. Тем не менее, результаты данного исследования и более ранних работ по данной тематике показывают, что именно некоммерческие организации ведут основную часть как образовательной, так и практической работы по противодействию домашнему насилию и оказанию помощи пострадавшим. В свою очередь, в их работе существенную, а иногда и решающую роль играет иностранная поддержка.

Усилиями некоммерческих организаций при значительной иностранной поддержке созданы Всероссийский телефон доверия для лиц, переживших домашнее насилие; проведены циклы обучающих семинаров и факультативных занятий для студентов московских колледжей полиции, Всероссийского института повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации для участковых уполномоченных полиции; разработаны рекомендации для сотрудников правоохранительных органов по профилактике домашнего насилия По данным национального кризисного центра "АННА". Интервью в марте 2013 года.. Все существующие на сегодняшний день в России национальные исследования по проблеме домашнего насилия были проведены и опубликованы при финансовой поддержке зарубежных фондов. К зарубежным организациям, являющимся активными донорами на проекты против домашнего насилия в России относятся Фонд ООН в области народонаселения (UNFPA), Трастовый Фонд Женского Фонда ООН (UNIFEM), Фонд Форда (США), Фонд Джона и Кэтрин МакАртур (США), Фонд по Предотвращению Насилия в Семье (сейчас Фонд "Будущее без насилия", Futures Without Violence, США), Европейская сеть WAVE (Women Against Violence Europe), Отдел Культуры Посольства США, а также Фонд Посольства Канады (до 2006 г.).

Результаты опроса среди представителей российских некоммерческих организаций в сфере противодействия домашнему насилию позволяют определить целый ряд качественных изменений, достигнутых в ходе проектов с участием зарубежной помощи. При освоении гранта требованием российского законодательства и грантодателя является полное соответствие заявленным целям и задачам проекта. В связи с этим логично, что изменения, связанные с решением конкретных задач проекта, набрали наибольшее количество ответов. В то же время, важнейшими структурными изменениями, достигнутыми именно в результате освоения зарубежной поддержки, по мнению респондентов, являются улучшение диалога с правоохранительными структурами (как результат тренингов для сотрудников полиции), и подготовка квалифицированных специалистов для работы с пострадавшими. Многие респонденты отмечают улучшение диалога с обществом на локальном уровне за счет ведения образовательной работы. Наибольшие результаты в этом аспекте достигнуты в Москве, Санкт-Петербурге, Ростове-на-Дону и Екатеринбурге, где сформировались устойчивые связи между кризисными центрами и журналистами. Таким образом, за счет активного привлечения СМИ происходит мультипликация эффекта образовательной работы, проводимой российскими НКО, в основном, на средства зарубежных грантов.

График 5. Качественные изменения в результате проведения проектов с участием зарубежной помощи в сфере противодействия домашнему насилию

Для оценки значения и значимости зарубежной помощи в сфере профилактики и предупреждения домашнего насилия в России интересно рассмотреть предложенные качественные изменения через призму факторов домашнего насилия. Образовательная работа по профилактике домашнего насилия с населением и профессиональными сотрудниками, работающими с жертвами домашнего насилия, направлена на противодействие культурно-обоснованным факторам и факторам на уровне правоохранительной системы. Как показывают социологические исследования Roberts, Albert. Handbook of domestic violence intervention strategies: Policies, programs, and legal remedies / Albert Roberts. - New York: Oxford University Press, 2002., именно культурно-обоснованные факторы и традиционное патриархальное восприятие наиболее сложно преодолимы в контексте борьбы с домашним насилием. Действительно, принятие национального законодательства в сфере борьбы с домашним насилием и разработка четких рекомендаций и системы ответственности для сотрудников правоохранительных органов могут привести к успехам на институциональном уровне. Однако даже в условиях существования соответствующего законодательства в обществе, где насилие в семье является социальной нормой, такая стратегия не будет в полной мере эффективной. Наглядной иллюстрацией этого является ситуация в Албании, Сербии и Черногории: законодательства этих стран в отношении борьбы с домашним насилием разработаны с учетов всех международных стандартов, проведены все необходимые институциональные изменения, однако ситуация все также остается сложной. Патриархальные устои общества и неравномерность реализации государственной стратегии в городской и сельской местности приводят к тому, что на Балканах в среднем каждая вторая женщина страдает от домашнего насилия (46-49% женщин в зависимости от страны).

С точки зрения ситуации с проблемой домашнего насилия в России проекты с участием зарубежной помощи затрагивают чрезвычайно важные факторы, такие как общественное осознание и направлены на борьбу с традиционным восприятием и политикой "невмешательства" в дела семьи. Простое сопоставление графиков 4 и 5 показывает, что почти все освоенные иностранные гранты включают разработку образовательной литературы и проведение тренингов и семинаров (25 из 25 респондентов и 24 из 25 соответственно), однако впоследствии лишь 13 респондентов отмечают улучшение диалога с обществом среди достигнутых результатов. Представители НКО, участвовавшие в опросе, объясняют это тем, что, хотя разработанные в ходе проектов литература и материалы всегда находятся в открытом доступе, интерес к ним, как правило, проявляют лишь люди, уже работающие с проблемой домашнего насилия. Таким образом, не происходит расширение целевой аудитории. Гораздо большее значение для образовательной работы с обществом имеют семинары, круглые столы на тему опасности домашнего насилия, участие волонтеров кризисных центров в общественных мероприятиях и информационные встречи в школах.

Для того чтобы оценить значение зарубежной помощи на проекты НКО в сфере борьбы с домашним насилием в России важно обратить внимание как на достижения на федеральном уровне, так и успехи региональных кампаний. Одним из наиболее известных среди населения является совместный проект Avon Products, Inc. и Женского Фонда ООН UNIFEM, проведенный в 2008-2009 гг. во всех странах реализации продукции косметической компании Avon, включая Россию. В России на реализацию программы было выделено более 1,75 миллионов долларов для производства продукции с символикой акции "Скажем НЕТ домашнему насилию" Принося безопасность домой: борьба с насилием в отношении женщин в регионе ОБСЕ: Отчет гендерной секции Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе. - Июнь 2009 г. , а также привлечение знаменитостей для съемок в информационной кампании. Все средства, вырученные от продажи продукции с символикой акции, были направлены на создание и финансирование работы бесплатного Всероссийского телефона доверия для пострадавших от домашнего насилия. В результате этой акции в 2008 году были созданы бесплатный телефон доверия для женщин, а также Всероссийская кризисная линия помощи детям и подросткам.

На средства гранта Демократической комиссии посольства США в России фондом "Содействие" в Челябинске на протяжении 2007-2008 гг. были организована региональная конференция, на которой сотрудники милиции Уральского округа России делились опытом по противодействию, и ряд тренингов с участием местных властей и сотрудников правоохранительных органов. В ходе проведения этих мероприятий милиция направила нескольких сотрудников для работы в Центрах предотвращения домашнего насилия, которые существуют на базе НКО "Содействие". Интересно, что в результате взаимодействия с местными властями в рамках данного проекта и продемонстрированной эффективности мероприятий в 2008 году был открыт первый в Челябинске кризисный центр, существующий на средства муниципального бюджета Ibid..

Что касается результатов работы с различными возрастными группами и эффективностью разработки методологической литературы, в 2008-2010 гг. Национальным центром по предотвращению насилия "АННА" в партнерстве с Европейской Сетью Women Against Violence Europe (WAVE) был проведен проект, направленный на привлечение опыта молодежи для борьбы с домашним насилием Здесь и далее по проекту информация с официального сайта Национального центра по предотвращению насилия "АННА". . Теоретическим обоснованием проекта стал тот факт, что существующая в России система государственного реагирования на домашнее насилие фрагментарна и ориентирована на работу с уже совершенным преступлением, в результате чего она характеризуется полным отсутствием профилактических мер. Именно поэтому в методике стран ЕС большое внимание уделяется ранней профилактике гендерного насилия среди подростков и молодежи. В России эта методика была впервые применена Национальным центром "АННА". В рамках проекта совместно с сетью WAVE, а также с Нижегородским Женским кризисным центром и Ростовским Региональным ресурсным центром по профилактике насилия, были отобраны студенты из несколько вузов в трех регионах России (Москва и Московская область, Нижний Новгород, Ростов-на-Дону). Основным компонентом программы стали трехдневные Школы лидерства для молодых женщин в вышеуказанных пилотных регионах. Для выпускников программы сетью WAVE была организована поездка в Австрию для знакомства с европейским опытом и работой кризисных центров. В результате проекта были сформированы три инициативные студенческие группы, нацеленные на 1) работу со студентами в сфере гендерного равенства; 2) вовлечение волонтеров в работу женских общественных организаций и 3) сотрудничество с руководством вузов в реализации программ проекта. Одним из результатов работы стала итоговая международная конференция молодых лидеров, которая прошла в Москве в феврале 2010 года. В ходе конференции молодыми людьми были разработаны модели борьбы с домашним насилием с учетом специфики ситуации в России.

Методика работы с молодежью, а также предложенные студентами модели реагирования на случаи домашнего насилия и работы с пострадавшими вошли в сборник "Вовлечение молодежи в движение против насилия в отношении женщин" Вовлечение молодежи в движение против насилия в отношении женщин: пособие / Национальный центр по предотвращению насилия "АННА". - Москва, 2010. - 240с.. На сегодняшний день это пособие активно используется при организации работы с молодыми людьми в кризисных центрах в Санкт-Петербурге, Екатеринбурге и других регионах России. В марте 2013 года при активной поддержке Фонда WAVE был запущен сайт www.anna-detyam.ru, предназначенный для школьных социальных работников, учителей и специалистов по внешкольной работе, а также детей и родителей, столкнувшихся с проблемой домашнего насилия. Ранее в России отсутствовали специализированные онлайн ресурсы такого характера.

За счет полного или частичного зарубежного финансирования проектов, направленных на противодействие домашнему насилию, а также при экспертной и методологической поддержке иностранных организаций в России были сформированы основы системы работы с пострадавшими, активно ведется профилактическая и образовательная работа. В условиях недостаточности государственной поддержки программ против домашнего насилия зарубежная помощь приобретает решающее значение в работе некоммерческих организаций по данному направлению.

В то же время исследование было бы лишено объективности без рассмотрения негативных сторон зарубежной поддержки НКО, в том числе и в контексте борьбы с домашним насилием. Данная часть работы в большей степени основана на теоретических исследованиях, в связи с объективной сложностью получения данных на национальном уровне. Ряд исследователей, таких как Peter Aronow Aronow, Peter. The effects of aid on rights and governance: evidence from a natural experiment / Peter Aronow. - Social Science Research Network. - August, 2012. , Aseem Prakash Prakash, Aseem. Foreign aid to local NGOs: good intentions, bad policy / Aseem Prakash. - Open Democracy Network. - 15 November, 2012. и Вячеслав Бахмин Бахмин, Вячеслав. О фондах в России / Информационно-аналитический портал СоцПолитика. - 2003 г. пишут о том, что легкая доступность зарубежных грантов на проекты НКО развивает "потребительское отношение" среди организаций-грантополучателей, а также сокращает стимулы на поиск диалога с местными властями и предпринимателями для получения финансирования. В определенной степени это соответствует действительности. Если рассматривать практические руководства по привлечению средств на проекты НКО (фандрайзингу) в России и Европе, можно отметить существенное различие: европейские рекомендации акцентированы на активное привлечение общества и бизнес корпораций для софинансирования (как правило, подробно описываются примеры различных благотворительных ярмарок, общественных работ), в то время, как в российских значительная часть посвящена описанию международных грантодателей и их специфики. В то же время, в российских реалиях власти редко осознают необходимость поддержки институтов гражданского общества, а применение концепции корпоративной социальной ответственности, зачастую, ограничивается соблюдением трудового законодательства в отношении сотрудников Пeрeгудов С.П. Крупнaя корпорaция кaк субъeкт публичной политики / С.П. Перегудов. - М.: ГУ-ВШЭ, 2006., что вынуждает организации обращаться к иностранной поддержке. Кроме того, в контексте иностранной поддержки большое значение имеет методологическая и экспертная поддержка за счет развитости практики применения международных стандартов и богатого зарубежного опыта. В России на национальном уровне отсутствует понимание методик профилактики и противодействия домашнему насилию, что показывает важность зарубежной экспертной и методологической поддержки.

Под "потребительским" отношением к зарубежной помощи со стороны НКО понимается ориентация на финансовую выгоду от получения гранта, а не на достижение фактических изменений в обществе. Эти возможности для НКО существенно ограничены строгими требованиями к отчетности о расходовании средств иностранных грантов как на национальном уровне, так и со стороны грантодателя Бахмин В. О фондах в России / В. Бахмин. - Информационно-аналитический портал СоцПолитика. - 2003 г. Режим доступа: http://socpolitika.ru/rus/ngo/research/document8915.shtml (последний доступ 07/05/2013).,а одним из основных критериев отбора грантополучателей иностранной помощи является долгосрочность работы организации и эффективность деятельности в регионе. Такой подход практически исключает возможность создания организаций "под грант", тем не менее, на практике все же встречаются НКО и проекты, которые были созданы лишь для фиктивного освоения гранта. В интервью ряд правозащитников отметили, что создание фиктивных НКО было распространено в конце 1990 - начале 2000-х, когда механизмы контроля грантодателей над целевым расходованием средств еще не были проработаны с учетом российских реалий. На сегодняшний день из-за резкого сокращения иностранного финансирования социальных проектов и ужесточения контроля со стороны государства создание фиктивных НКО для получения зарубежной поддержки не представляется возможным. Ужесточение государственной политики в отношении зарубежной помощи в России сочетается с непрозрачностью и отсутствием четкого механизма распределения государственной грантовой помощи Доклад о развитии институтов гражданского общества в России / Исследование Фонда Развития Гражданского Общества. - 15 марта 2013 г. . Исследование Transparency International-Москва по распределению государственных и президентских грантов в России От редакции: наказание для прозрачных и поощрение для закрытых // Официальный сайт газеты Ведомости. - 02.04.2013 г. показало, что значительная часть некоммерческих организаций, получивших финансирование возглавляются членами Общественной Палаты (и, соответственно, находятся в прямом контакте с грантораспределителями). Transparency International провело исследование по 117 НКО, получивших гранты президента и Минэкономразвития более чем на 3 млн. руб. Было выявлено, что "лишь четыре из них опубликовали полную информацию, 24 - только справочную информацию, в двух случаях нет даже имен руководителей, телефонов и юридических адресов" Ibid.. Еще у 19 отсутствуют сайтов, несмотря на то, что по закону грантополучатели обязаны публиковать ежегодные финансовые отчеты в интернете.

Одним из традиционных аргументов критики зарубежной поддержки НКО является сознательное создание "новых" проблем в сфере прав человека, поскольку, по сути, это является основой существования правозащитных НКО и их доноров. В итоге это может привести к разрушению устоявшихся социальных норм и разрушению основ общества и семьи Osiatynski, Wiktor. Human Rights and their limits / Wiktor Osiatynski. - Cambridge University Press. - 2009.. В контексте проблемы домашнего насилия речь идет о том, что отлаженный механизм реагирования на базе НКО и сотрудников полиции может быть использован женщинами в качестве инструмента манипуляций в отношении мужчины. Этой точки зрения придерживаются представители православной церкви, а также ряд представителей государственной власти. По их мнению, развитие системы борьбы с домашним насилием - результат пагубного влияния западных ценностей и ведет лишь к разрушению института семьи По материалам Круглого Стола "Насилие в семье - острая социальная проблема современной России" (18 февраля 2013 г.). . Действительно, зарубежные государственные фонды и программы - один из элементов реализации внешней политики стран-доноров, в меньшей степени это касается частных зарубежных фондов, хотя и они преследуют определенные политические интересы. Этот аргумент фактически является неприменимым в отношении иностранных грантов на проекты против домашнего насилия. Как показывает исследование, финансирование мер борьбы с домашним насилием направлено на оказание прямой помощи пострадавшим (психологическая и юридическая помощь), создание системы реагирования и образовательную работу с населением. Таким образом, финансирование проектов по профилактике и противодействию домашнему насилию направлено лишь на улучшение благосостояния и уровня социальной защищенности населения и не содержит политической коннотации. В свою очередь, домашнее насилие является неоспоримым нарушением прав человека, что закреплено в ряде международных конвенций и исключает манипуляции с подменой понятия для достижения каких-либо политических интересов.

Выводы: Как показывает исследование, со времени начала активных кампаний по борьбе с домашним насилием в 1990-х гг. в России были достигнуты определенные качественные изменения. Результатом этих усилий стала большая осведомленность населения о серьезности данной проблемы, были сформированы основы системы реагирования и проведена серьезная работа по формированию национальной сети кризисных центров для оказания помощи жертвам домашнего насилия. Все исследователи данной проблемы сходятся во мнении, что решающая роль в формировании системы предупреждения и реагирования в отношении семейно-бытового насилия принадлежит некоммерческим организациям. В свою очередь, деятельность социальных некоммерческих организаций в России, по данным The Boston Consulting Group (2011), на 73% осуществляется за счет зарубежного финансирования Доклад о развитии институтов гражданского общества в России / Исследование Фонда Развития Гражданского Общества. - 15 марта 2013 г. . Таким образом, анализ значения и значимости зарубежной помощи в сфере противодействия домашнему насилию в России не возможен без оценки изменения общей ситуации. В результате проведения проектов, которые были частично или полностью профинансированы иностранными организациями, гражданским обществом в России была подготовлена база для принятия институциональных изменений в виде федерального закона о противодействии домашнему насилию и созданию многоакторной модели реагирования.

Однако большая зависимость сектора НКО от зарубежных грантов ведет к ряду негативных последствий, таких как создание фиктивных организаций и проектов "под грант", выработка потребительского отношения со стороны некоммерческих организаций и ухудшение связей с местными властями и корпоративными структурами, которые могли бы быть привлечены для финансирования. В контексте противодействия проблеме домашнего насилия эти риски имеют меньшее значение, поскольку работа кризисных центров и проекты направлены на прямую работу с населением, а количественные показатели достаточно легко измеримы. Критерии оценки эффективности проекта включают в себя количество обратившихся и поучивших помощь, проведенные мероприятия и их посещаемость, изменение количества визитов пострадавших в правоохранительные органы после проекта и.т.д. При выборе грантополучателя грантодатель нацелен на поддержку НКО с продолжительным опытом работы и эффективностью на локальном уровне.

Кроме того, с 2007 года в России неуклонно снижается приток зарубежного финансирования на проекты НКО Ibid. и постепенно усиливаются требования к проектным заявкам и отчетности по освоению гранта. После принятия поправок к закону "о некоммерческих организациях" в 2012 году существенно возросло государственное давление и контроль над получением иностранного финансирования на проекты НКО. Несмотря на то, что, согласно закону, усиленному контролю подлежат организации, получающие иностранное финансирование и участвующие в политической жизни страны, изменения коснулись также и социально направленных НКО. Ужесточение контроля над освоением иностранной поддержки некоммерческими организациями привело к тому, что работа многих некоммерческих организаций в период проведения прокурорских проверок (март - май 2013 г.) была фактически блокирована, это коснулось и кризисных центров на базе НКО. В таких условиях создание фиктивных организаций лишь с целью получения гранта не представляется возможным. В целом, возможность получения спекулятивной выгоды от иностранных грантов в сфере борьбы с домашним насилием достаточно затруднена за счет прозрачности и измеримости достижений в ходе проекта и прямой социальной направленности.

Глава 2. Государственная политика в отношении проблемы домашнего насилия в России: меры и их эффективность

Казалось бы, в исследовании о роли зарубежной помощи НКО в отношении решения проблемы домашнего насилия, необходимо сфокусироваться именно на влиянии иностранных акторов, абстрагировавшись от влияния остальных. Однако подобное упрощение привело бы к неполному характеру исследования. Ужесточение государственной политики в отношении зарубежной помощи НКО, в том числе и на социальные проекты, в риторике властей объясняется тем, что потребности гражданского общества на социально-значимые инициативы могут быть удовлетворены из национальных источников. Таким образом, основной аргумент со стороны властей заключается в самодостаточности государственных мер в отношении острых социальных проблем, одной из которых является и домашнее насилие.

Изучение международного опыта борьбы с домашним насилием показывает, что государственная стратегия по решению этой проблемы должна включать в себя рад элементов, рекомендации к которым были разработаны CEDAW, UNICEF Hasselbacher, Lee. State Obligations Regarding Domestic Violence: The European Court of Human Rights, Due Diligence, and International Legal Minimums of Protection / Lee Hasselbacher // Northwestern Journal of International human rights. - Volume 8, issue 2. - 2010. и WHO и закреплены в положительном опыте таких стран как Австрия, Logar, Rosa. Violence against women . history and development of new models of intervention in Europe / Rosa Logar // Materials of the Conference "Responding to Violence against Women. Models from the European Union". - University of Wisconsin-Madison/ The European Union Center, - 5-6 November 2004. Германия, Норвегия, Швеция.

Эффективная государственная стратегия против домашнего насилия подразумевает наличие следующих шагов:

1) Awareness campaign - разъяснительная и образовательная работа с населением на различных уровнях (образовательные учреждения, уличные акции, работа со средствами массовой информации),

2) Принятие специализированного закона против домашнего насилия, криминализация домашнего насилия,

3) Создание горячей бесплатной круглосуточной линии для помощи жертвам домашнего насилия,

4) Разработка четкого регламента действий сотрудников полиции при обращениях о случаях домашнего насилия, а также внедрение системы контроля над их исполнением,

5) Внедрение многоакторной модели борьбы с домашним насилием, которая бы связывала НКО, полицию, средства массовой информации, медицинские центры, а также адвокатов, работающих в этой сфере. Ibid. Rosa Logar. Подобная система должна основываться на принципах взаимной ответственности, когда жертва домашнего насилия может обратиться за помощью к любому из акторов, который передаст информацию и вовлечет в действие соответствующие органы, с выделением НКО функции контроля над действиями полиции,

6) Финансовая, институциональная и информационно-методологическая поддержка НКО, работающих с жертвами домашнего насилия; развитие сети подобных НКО в регионах,

7) Отслеживание случаев домашнего насилия, формирование федеральной и региональной базы данных.

Эти опорные пункты будут использованы для анализа эффективности государственной политики в отношении борьбы с домашним насилием. Для того чтобы в полной мере оценить роль зарубежной помощи в борьбе с домашним насилием, необходимо понимать, отвечают ли государственные меры в отношении данной проблемы сложившейся ситуации и ратифицированным Россией международным требованиям. В данной главе будут рассмотрены шаги, предпринятые государством в отношении проблемы домашнего насилия с 1990-х годов, что позволит проанализировать последовательность действий, сделать вывод об их адекватности и эффективности и позволит оценить значение зарубежной помощи в контексте профилактики домашнего насилия в России.

2.1 Ретроспектива действий государства в отношении борьбы с домашним насилием с 1995 года

Как показывают отчеты некоммерческих организаций и оценки экспертного комитета CEDAW, основным препятствием в решении проблемы домашнего насилия в России является отсутствие специализированной национальной стратегии и эффективного законодательного регулирования Насилие в отношении женщин в России: теневой доклад российских НКО для 46-й сессии международного комитета CEDAW / Исполн. : М. Писклакова-Паркер, А. Синельников, Е. Золотилова, Л. Понарина. - М: 2010. - 42 с.. Конвенция по ликвидации дискриминации в отношении женщин (CEDAW) на сегодняшний день ратифицирована 187 странами, в том числе с 1981 года и Россией, включая ратификацию дополнительного протокола, разрешающего подачу индивидуальных жалоб в Комитет ООН в 2004 году Signatures and Accessions/Ratifications to the CEDAW-Convention and its Optional Protocol: United Nations Treaty Collection Database. По состоянию на 01 мая 2013 года.. Конвенция напрямую обязывает ратифицировавшие ее государства ввести ряд положений, гарантирующих всяческое преодоление дискриминации в отношении женщин как на законодательном уровне так на уровне закрепленных практик. Несмотря на то, что насилие в отношении женщин не упоминается эксплицитно в тексте данной Конвенции, Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, разъяснил в своей рекомендации № 19 (1992 г.), что понятие дискриминации включает в себя и проблему насилия в отношении женщин. Следовательно, все государства-стороны Конвенции обязаны принимать все надлежащие меры, включая законодательные, для ликвидации насилия в отношении женщин.

Тем не менее, на сегодняшний день в России отсутствует специализированное законодательство в отношении исполнителей семейно-бытового насилия, а государственная поддержка НКО, занимающихся данной проблемой в различных регионах, либо отсутствует, либо крайне не существенна По результатам опроса 25 крупнейших российских НКО, оказывающим помощь жертвам домашнего насилия. . Ужесточение законодательства в отношении зарубежной поддержки некоммерческих организаций в России в 2012 году уже через полгода в маю 2013 года привело к существенному сокращению иностранных грантов на борьбу с домашним насилием в России, что на фоне отсутствия государственной поддержки может привести к критическим последствиям.

Активность государства в сфере защиты прав женщин и, в частности, решении проблемы домашнего насилия, в России, как правило, связана с международными мероприятиями по данному вопросу. В 1996 году Правительство РФ, выполняя обязательства, принятые на 4-й Всемирной Конференции по положению женщин (Пекинская Конференция, 1995 г.), приняло Концепцию улучшения положения женщин в Российской Федерации. Из 12 проблемных областей, закрепленных в Пекинской Платформе Действий, правительством РФ были выделены пять: соблюдение прав женщин в соответствии с основными правами и свободами человека, включение женщин в процесс принятия решений на всех уровнях, обеспечение равных условия на рынке труда, охрана здоровья женщин и насилие в семье. Результатом этих мероприятий стало создание Национального и региональных механизмов мониторинга положения женщин, а также развитие взаимодействия общественных организаций с государственными структурами и правоохранительными органами. К этому же периоду относится наибольшее участие государства в Национальной Образовательной Кампании против насилия в семье, начатой правозащитными организациями в 1993 году. В 1995-1996 гг. были предприняты первые попытки принятия законодательства по предотвращению и профилактике насилия в семье, однако, они так и не привели к ожидаемым результатам.

К сожалению, государственная активность в борьбе за права женщин и решение проблемы домашнего насилия в 1997-1998 гг. перестала быть приоритетной и, как и большинство проблем в социальной сфере, отошла на второй план в связи с экономическим кризисом. Последующее улучшение экономической ситуации, восстановительные меры в экономике и смена политических деятелей в 2000-х привели к тому, что ранее достигнутые результаты в отношении профилактики семейно-бытового насилия на государственном уровне не нашли необходимой поддержки и постепенно потеряли свое значение.

В 2004 году в России была проведена Административная реформа федеральных органов власти, сопровождавшаяся структурными изменениями и кадровыми перестановками. Это фактически привело к разрушению сложившегося ранее Национального механизма по обеспечению равных прав женщин, прекратила свое существование Межведомственная Комиссия по вопросам положения женщин при Правительстве РФ. До 2007 года она была заменена Межведомственной Комиссией по вопросам обеспечения равенства мужчин и женщин в РФ, однако впоследствии и она была ликвидирована в связи со сменой правительства.

Национальный план действий по улучшению положения женщин и повышению их роли в обществе (2001-2005) был завершен в 2005 году. В 2004 г. была прекращена работа Комиссии по вопросам положения женщин в Российской Федерации под руководством Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации. Также была ликвидирована Комиссия по вопросам женщин, семьи и демографии при Президенте Российской Федерации, в Совете Федерации. На сегодняшний день из структур, ранее входивших в национальный механизм, сохранились и работают лишь Общественная Комиссия при Председателе Совета Федерации по обеспечению равных прав и возможностей мужчин и женщин в РФ, Комитет по социальной политике и здравоохранению Совета Федерации и Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей. Формально деятельность каждого из этих органов должна затрагивать проблему домашнего насилия и разработку соответствующих профилактических мер, однако, как показывает мониторинг их деятельности с 2002 года Вывод на основании изучения отчетов данных органов на официальных сайтах с 2002 года. , эти положения носят лишь декларативный характер. Единственная государственная структура, в работу которой напрямую входило рассмотрение проблемы насилия в отношении женщин - Межведомственная комиссия по проблемам домашнего насилия, сексуального насилия и торговле людьми - завершила свою деятельность в 2005 году. На сегодняшний день, деятельность по всему спектру гендерных вопросов на государственном уровне осуществляют Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин, и детей и Министерство социального развития и здравоохранения. Вопросы насилия также не являются приоритетными в их работе Насилие в отношении женщин в России: теневой доклад российских НКО для 46-й сессии международного комитета CEDAW / Исполн. : М. Писклакова-Паркер, А. Синельников, Е. Золотилова, Л. Понарина. - М: 2010. - 42 с..

Вторая попытка принять на национальном уровне документ, касающийся проблемы насилия, произошла в октябре 2007 года, Совет Федерации был внесен в Государственную Думу проект федерального закона "Об основах государственной поддержки семьи в Российской Федерации". В законопроекте в числе прочих затрагивались вопросы предупреждения насилия в семье. Несмотря на то, что данный законопроект имел в основном декларативный характер, его принятие позволило бы создать первую в России правовую основу для искоренения насилия в семье, что дало бы возможность реализовать системный подход при работе со случаями домашнего насилия. Предлагавшиеся законом нормы четко определяли, что такое насилие (статья 2), какими должны быть приоритетные направления государственной поддержки семьи, включая необходимость предупреждения насилия в семье (статья 6).

Статья 15 проекта закона была полностью посвящена предупреждению насилия в семье:

Ст. 15. "Об основах государственной поддержки семьи в Российской Федерации: проект Федерального закона РФ. - 2007 г.

Предупреждение насилия в семье осуществляется на основе выяснения причин, порождающих насилие в семье, и заключается в выявлении и пресечении насилия в семье, в том числе жестокого обращения с детьми, оказании помощи в восстановлении нарушенных прав и законных интересов лиц, подвергшихся насилию в семье, оказании социальной и психологической помощи лицам, подвергшимся насилию в семье либо в отношении которых существует угроза такого насилия, привлечении к ответственности виновных в совершении насилия в семье.

Предупреждение насилия в семье осуществляется государственными органами на основе федеральных и региональных программ. Государственную систему предупреждения насилия в семье составляют государственные органы социальной защиты населения, образования, здравоохранения, юстиции, внутренних дел, подведомственные им специализированные учреждения и организации, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы опеки и попечительства.

Предупреждение насилия в семье, социальная защита лиц, подвергшихся насилию в семье, и оказание им помощи осуществляются государственными, муниципальными и негосударственными социальными службами, создаваемыми общественными организациями, в том числе центрами помощи семье и приютами для жертв семейного насилия.

Органы социальной защиты населения, органы внутренних дел ведут профилактический учет семей, в которых совершается насилие, и профилактический учет лиц, отбывших наказание за совершение насилия в отношении члена семьи.

Однако на заседании Совета Государственной Думы от 12 декабря 2007 года было принято решение "согласиться с предложением Комитета Государственной Думы по делам женщин, семьи и детей вернуть указанный законопроект авторам законодательной инициативы в связи с несоблюдением требований части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (отсутствует заключение Правительства Российской Федерации)"13. На сегодняшний день, согласно электронной регистрационной карте законопроекта № 481435-4 "Об основах государственной поддержки семьи в Российской Федерации", законопроект находится "в архиве прошлых созывов" Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности: официальный сайт Государственной Думы РФ. .

Говоря о законотворчестве в данной области на региональном уровне, можно привести лишь один относительно успешный пример принятия специального закона - это закон Архангельской области "О социально-правовой защите и реабилитации лиц, подвергшихся насилию в семье", утвержденный в июне 2003 года. Данный закон также имеет рамочный характер. Согласно тексту закона, он призван устанавливать "правовые и организационные основы социально-правовой защиты и реабилитации лиц, подвергшихся насилию в семье", однако о мерах правовой защиты в нем упоминается лишь на уровне "оказания правовой помощи" потерпевшим, т.е. о предоставлении им бесплатных юридических консультаций, информировании правоохранительных органов о совершенном преступлении. В дальнейшем упоминание о конкретной правовой защите закреплено лишь в следующем положении, которое оставляет пространство для широкой интерпретации: "Органы внутренних дел в пределах своей компетенции принимают участие в социально - правовой защите и реабилитации лиц, подвергшихся насилию в семье". Вместе с тем, закон Архангельской области содержит ряд квалифицирующих положений: он дает определение насилию в семье и его видам, а в Статье 4 квалифицирует "приют" как одно из учреждений, необходимых в системе оказания помощи жертвам насилия:

При наличии непосредственной угрозы в семье жизни или здоровью члена семьи этому лицу предоставляется временный приют в учреждении, имеющем стационарное отделение, до устранения обстоятельств, послуживших основанием для угрозы его безопасности.

Однако анализ применения закона показывает, что перечисленные меры носят декларативный характер и не соблюдаются на практике. Главным образом, это связано с отсутствием бюджетных средств на деятельность по предотвращению домашнего насилия и оказанию помощи пострадавшим. Другая проблема связана с непоследовательным характером мер имплементации данного закона: вплоть до настоящего времени отсутствует план по его исполнению, не назначены ответственные лица. В результате в Архангельской области и на сегодняшний день отсутствуют государственные приюты для жертв домашнего насилия, гарантированные законом.

В 2012 году была возобновлена работа по принятию федерального закона о профилактике семейно-бытового насилия. В 2011 г. был создан Координационный совет по гендерным проблемам, работающий сейчас при Министерстве Труда РФ. В мае 2012 г. была образована рабочая группа по разработке проекта федерального закона "О предупреждении и профилактике семейно-бытового насилия". В проекте закона основное внимание уделено созданию системы социально-правовой защиты от насилия в семейно-бытовой сфере; предупреждению совершения новых правонарушений; защите потерпевших с помощью судебных и внесудебных защитных предписаний. Закон был передан на обсуждение в Совет по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ в январе 2013 года.

Как отмечают эксперты, в первую очередь, это связано с прохождением Россией в апреле 2013 года отчетности в рамках Универсального Периодического Отчета ООН. В ходе предыдущего цикла отчетности в 2009 году Россия приняла на себя ряд обязательств по улучшению ситуации с правами заключенных, обеспечением расследований по нарушениям свободы выражения мнения в средствах массовой информации, выявлению виновных в убийствах и исчезновении мирных граждан на Кавказе, а также принятию законодательства в отношении домашнего насилия. Политика правительства России в 2012 году вызвала острую критику международного сообщества в отношении несоблюдения основных прав и свобод человека и ужесточения законодательства в отношении гражданского общества По материалам базы данных с официального сайта Универсального Периодического Отчета ООН. . Выполнение большинства обязательств, принятых правительством РФ на цикле Универсального Периодического Отчета в 2009 году, к периоду прохождения очередной отчетности в 2013 году оказалось невозможным в силу политики государства. Ряд экспертов Совета по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ считает, что возобновление активности по принятию федерального закона против домашнего насилия связано именно с невозможностью выполнения большинства обязательств по отчету ООН и желанием правительства показать поступательное движение в менее противоречивой сфере такой, как домашнее насилие Интервью автора. . Это мнение подтверждается тем, что после предоставления отчетности в ООН в апреле 2013 года деятельность по разработке положений федерального закона и согласовании изменений в других подзаконных актах была фактически приостановлена. Многие представители некоммерческих организаций, работающих с жертвами домашнего насилия, опасаются, что работа по принятию федерального закона носила лишь декларативный характер и преследовала исключительно политические цели.