1) социальная поддержка граждан;

2) подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий и катастроф, к предотвращению несчастных случаев;

3) помощь пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических и промышленных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, жертвам репрессий, беженцам и вынужденным переселенцам;

4) укрепление мира, дружбы и согласия между народами, предотвращение социальных, национальных, религиозных конфликтов;

5) повышение престижа и роли семьи в обществе;

6) защита материнства и детства;

7) содействие образованию, науке, культуре, искусству, просвещению, духовному развитию личности;

8) профилактика и охрана здоровья граждан, а также пропаганда здорового образа жизни;

9) помощь учреждениям физической культуры и массового спорта;

10) охрана природы, защита животных;

11) содержание зданий, которые имеют историческую и культурную ценность, а также мест захоронения

12) и ряд других.

Иностранные пожертвования не облагаются налогом на прибыль при соблюдении ряда условий. Согласно статье 251 НК РФ "пожертвования представляют собой целевые поступления на содержание некоммерческой организации и ведение ими уставной деятельности". Кроме того, в пп. 1 п. 2 ст. 251 Налогового кодекса РФ определено, что "не учитываются при определении налоговой базы налога на прибыль организаций пожертвования, признаваемые таковыми в соответствии с Гражданским кодексом РФ". В соответствии со ст. 582 ГК "под пожертвованием признается дарение вещи или права в общеполезных целях, для юридических лиц оно может быть обусловлено жертвователем использованием этого имущества по определенному назначению".

Таким образом, для того, чтобы пожертвование, полученное НКО, в том числе от иностранных жертвователей не облагалось налогом, должны быть удовлетворены следующие условия:

1) общественно-полезная цель пожертвования (данное понятие не раскрыто в НК РФ, однако встречается в ФЗ №135 "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", см. выше); По результатам консультации автора с к.ю.н. Марией Каневской, директором АНО "Ресурсный Правозащитный Центр" и руководителем Федеральной прямой линии по правовой поддержке НКО о налогообложении иностранных пожертвований и грантов (март, 2013).

2) безвозмездность и безвозвратность пожертвования;

3) целевое использование (данное понятие не раскрыто в законодательстве);

4) отсутствие встречных условий (например, требование передать результаты созданного в ходе реализации пожертвования продукта интеллектуальной деятельности);

5) обеспечение раздельного учета всех целевых поступлений (доходов-расходов).

Противоречивый характер законодательства в отношении зарубежной помощи на нужды НКО можно наглядно проиллюстрировать следующими примерами.

Пример 1.

Некоммерческая организация Х заключила с иностранной организацией соглашение на реализацию проекта помощи детям, больным аутизмом. В тексте договора отсутствует прямое определение того, является ли данная помощь грантом или пожертвованием, равно как и отсутствуют встречные условия, указана лишь цель предоставления финансирования: "помощь детям, больным аутизмом". В таком случае, данное соглашение может быть квалифицировано как договор пожертвования, объект налогообложения не возникает.

Пример 2.

Некоммерческая организация Х заключила с Детским Фондом ООН соглашение на реализацию проекта помощи детям, больным аутизмом. Детский Фонд ООН находится в перечне иностранных и международных организаций, гранты которых не учитываются в целях налогообложения в доходах российских некоммерческих организаций согласно Постановлению Правительства № 485 от 28 июня 2008 года. В таком случае, объект налогообложения возникает все равно, вне зависимости от того, что иностранная организация находится в указанном перечне, так как для отсутствия объекта налогообложения, необходимо, чтобы гранты выдавалась на программы охраны здоровья населения, но только по следующим направлениям: СПИД, наркомания, детская онкология, включая онкогематологию, детская эндокринология, гепатит и туберкулез. В данном случае заключен договор гранта, но в перечне нет заболевания "аутизм", поэтому возникает объект налогообложения.

Пример 3.

Некоммерческая организация Х заключила с иностранной организацией соглашение на реализацию проекта помощи женщинам, страдающим от рака груди. Иностранная организация есть в перечне иностранных и международных организаций, гранты которых не учитываются в целях налогообложения в доходах российских некоммерческих организаций (Постановление Правительства № 485 от 28 июня 2008 г.). В таком случае, заключен договор гранта, объекта налогообложения нет.

Таким образом, в качестве рекомендаций для НКО, получающих или планирующих получение зарубежной помощи на проекты, можно отметить следующее. В первую очередь, если в договоре не прописан тип предоставления иностранной поддержки (нет ссылки на грантовое соглашение или договор гранта), а, к примеру, используется формулировка "договор (соглашение) на реализацию проекта", то, при условии попадания под определение "пожертвования" в соответствии со ст. 582 ГК РФ и ст. 251 НК РФ, данное соглашение может быть признано таковым и, соответственно, не подлежащим налогообложению. В каждом конкретном случае необходимо индивидуально подходить к вопросам налогообложения гранта и пожертвования, принимая во внимание условия договора и его форму, правовой статус получателя и отправителя денежных средств или иного имущества.

Для того, чтобы в дальнейшем не было проблем при аудиторских проверках, необходимо вести раздельный учет целевых поступлений из национальных и иностранных источников, а также утвердить соответствующую программу (если целевые средства получены на программу) со сметой доходов/расходов решением постоянно действующего органа управления некоммерческой организации. Полученные целевые средства должны быть израсходованы либо на уставные цели, либо строго в соответствии с ними и не должны им противоречить. Для целей ежеквартальных проверок и ежегодного аудита необходим отчет о выполнении программы и целевом расходовании денежных средств передавшей целевые средства стороне (желательно с отметкой о его принятии или письмом об отсутствии претензий к расходованию целевых средств и реализации программы). Кроме того, при оформлении договоров пожертвования и грантов необходимо исключить наличие встречных требований, так как в соответствии со ст. 421 Гражданского Кодекса РФ существует презумпция возмездности договора и, соответственно, необходимости ведения отчетности по договору оказания услуг и регистрации прибыли.

3.1.3 Практика применения санкций к НКО в результате нарушения требований законодательства в отношении регистрации иностранной помощи

Впервые санкция в виде ликвидации НКО в случае непредставления отчетности была озвучена в поправках к федеральному закону "О неправительственных организациях" в 2006 году. Тогда законодательная поправка наделила Федеральную регистрационную службу (ФРС) правом в случае неоднократного (т.е. два и более раз) непредставления НКО в установленный срок сведений (включая периодическую отчетность и другие сведения, которые ФРС вправе запрашивать) обратиться в суд с заявлением об исключении НКО из Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ). До 2006 года это положение не носило репрессивного характера: по этой норме закрывались лишь те организации, которые действительно давно прекратили свою деятельность. Однако в течение года после принятия поправки повестки в суд стали приходить действующим и известным в своем регионе организациям. Активность ФРС подстегивают и органы прокуратуры, требующие от региональных Управлений "надлежащего исполнения контрольных функций за деятельностью религиозных и общественных объединений".

Так только в 2006-2007 гг. по результатам проверки ФРС было закрыто более 600 НКО, десятки из которых старались оспорить решение в суде. В числе временно ликвидированных организаций оказалась и международная сеть "Международное Молодежное Правозащитное Движение". В сентябре 2006 года было принято решение об исключении из ЕГРЮЛ Воронежской региональной общественной организации "Защита потребителей" и Коминтерновской районной общественной организации "Память" (защита прав родителей военнослужащих, погибших в мирное время). До 80 процентов российских НКО могут быть закрыты // Официальный сайт Союза благотворительных организаций России. - 20.08.2007 г.

Вопиющий случай ликвидации Республиканского правозащитного центра (Бурятия), который является региональным координатором Московской Хельсинкской группы, демонстрирует, что Федеральная регистрационная служба и суды трактуют нормы законодательства, дающие право госоргану обратиться в суд с заявлением об исключении организации из ЕГРЮЛ, буквально. Управление ФРС по республике Бурятия обратилась в суд с иском о признании прекратившей деятельность известной в регионе организации - Республиканского правозащитного центра. На судебном заседании правозащитники представили доказательства, что все отчеты они сдали вовремя и что претензии Росрегистрации не обоснованы. Тем не менее, 19 июля 2007 года суд принял решение "о признании организации прекратившей деятельность и исключении ее из ЕГРЮЛ". Центр с 1998 года проводит ежегодный и тематический мониторинг, на его счету десятки выигранных судов в пользу граждан против государственных органов. Во всех судебных процессах Управления ФРС не представляли никаких доказательств в обоснование своего иска. Единственным аргументом было - "мы не получали от них отчетов".

Подавляющее большинство организаций регулярно отчитывается в налоговые органы, бюджетные и внебюджетные фонды. Согласно законодательству, коммерческая организация может быть исключена из реестра, если она не отчитывалась в налоговые органы более года и (должно быть соблюдено два условия) у нее не было движений по банковскому счету. Для НКО эти условия не проверяются. ФРС достаточно сказать, что организация не отчиталась именно в их ведомство, и это может быть основанием для исключения из реестра. Гнездилова О. Аналитическая записка "Практика обращений ФРС в суд с требованием об исключении некоммерческих организаций из реестра юридических лиц" // Межрегиональная правозащитная группа - Воронеж/Черноземье, 2007.

С февраля по апрель 2013 года в России прошли массовые проверки некоммерческих организаций в соответствии с требованиями нового законодательства об "иностранных агентах". На 19 апреля 2013 года более 500 НКО получили официальное уведомление о необходимости зарегистрироваться в качестве "иностранных агентов", что в России фактически равнозначно клейму "шпион". В противном случае НКО грозят штрафы в размере до трехсот тысяч рублей, а в конечном итоге ? и принудительное закрытие. Weir F. Россия намерена преподать суровый урок, преследуя неправительственные организации" ("Christian Science Monitor", США), перевод статьи на новостном портале InoSmi.ru. - 19.04.2013. Проверки нацелены на выявление малейших недочетов и несоответствий новому законодательству в деятельности НКО. Так в конце марта было возбуждено уголовное дело против "Центра поддержки общественных инициатив" (Кострома), который занимается проведением образовательных семинаров на различные общественно-значимые темы от экологии до отечественной истории. Дело было возбуждено после проведения 28 февраля круглого стола под названием "Перезагружая перезагрузку: в каком направлении движутся российско-американские отношения?", в котором в качестве приглашенного гостя принял участие представитель американского посольства в Москве. Обвинение выстроено по двум критериям: организация получает иностранное финансирование и занимается политической деятельностью - последнее активно оспаривается руководством Центра, который работает исключительно в образовательных целях. В настоящее время организации грозит штраф в 16000 долларов и 9500 долларов - лично ее руководителю. Учитывая суммы прожиточного минимума и реалии российских НКО такие суммы - прямая угроза их существованию.

Визиты прокуратуры и других контролеров вызвали серьезный международный резонанс. Госдепартамент США сравнил происходящее с "охотой на ведьм" в 1950-х, когда спецслужбы и правые активисты искали в США сторонников СССР и приверженцев коммунизма. Озабоченность волной проверок высказала Франция, а гендиректор Еврокомиссии по внутренним делам Стефано Мансервизи намекнул на замедление переговоров об упрощении визового режима: "Переговоры проходят с учетом текущей ситуации, и она может повлиять на них, если будет становиться все хуже и выйдет за приемлемые рамки". От редакции: наказание для прозрачных и поощрение для закрытых" // Официальный сайт газеты Ведомости. - 02.04.2013 г. Режим доступа:

http://www.vedomosti.ru/opinion/news/10670851/zamutnenie_chistyh (последний доступ 18/04/2013).

Пожалуй, наиболее емко в адрес нового законодательства и причин, по которым НКО отказываются регистрироваться в качестве "иностранных агентов", высказался руководитель упомянутого выше "Центра поддержки общественных инициатив" Александр Замарянов. Ibid., Fred Weir, "Россия намерена преподать суровый урок, преследуя неправительственные организации" // Christian Science Monitor // Перевод статьи на новостном портале InoSmi.ru. - 19.04.2013. "Есть люди, которые говорят нам, давайте, регистрируйтесь, и вы будете в безопасности. Но мы прекрасно понимаем, что даже в случае регистрации у нас все равно будут проблемы. И это уничтожит нашу работу с большей долей вероятности, чем штрафы. Для большинства людей слова "иностранный агент" означают "иностранный шпион", а имея такое клеймо холодной войны на лбу, мы ничего не сможем делать", ? объясняет Замарянов.

В той же Костромской области требование зарегистрироваться в роли "иностранного агента" и угрозы ликвидации в случае неповиновения получило местное отделение "Комитета солдатских матерей. На протяжении двух кровопролитных войн в Чечне, эта организация активно участвовала в создании своего рода системы общественного надзора за действиями российских военных.

"Комитет солдатских матерей", являясь одной из старейших и самых эффективных общественных организаций, часто вызывает гнев и ярость у военного начальства, поскольку настаивает на проведении расследований по фактам боевых потерь, самоубийств, дедовщины и прочих правонарушений в армии. Во время первой чеченской войны в 1994-1996 годах члены этой организации часто появлялись на поле боя, чтобы опознать тела погибших солдат и сообщить их родственникам, а иногда даже вели переговоры с боевиками об освобождении пленных - чем в российской армии зачастую пренебрегают. На сегодняшний день организацию обязуют зарегистрироваться в качестве "иностранного агента" по факту получения Американского гранта на содержание офиса. Если случаи с вынесением подобных требований к традиционным некоммерческим организациям, как правило, не вызывают большого резонанса в неправозащитных кругах, то угроза ликвидации костромского "Комитета солдатских матерей" вызвала волну недовольства среди населения: "Мы - солдатские матери, мы отдаем своих сыновей в армию, служить Родине. И как они могут называть нас "иностранными агентами"?". В последнее время эти перекосы в государственной политике в отношении зарубежной помощи НКО стали все более очевидны не только правозащитникам, но и широким массам. Анализ общественного мнения и медиа политики в отношении вопроса зарубежной помощи является предметом отдельного интереса в рамках исследования по роли зарубежной помощи НКО в России и является предметом исследования в следующем параграфе.

3.2 Общественное восприятие зарубежной помощи НКО в России

Исследование о роли зарубежной помощи НКО в России в контексте противодействия домашнему насилию было бы неполным без анализа общественного восприятия иностранной финансовой поддержки на социальные проекты. С этой точки зрения интересно проанализировать риторику выступлений общественных деятелей и лидеров общественного мнения, а также провести мониторинг сообщений на форумах и опросить представителей различных возрастных и профессиональных групп.

На сегодняшний день существует много теорий общественного мнения, наиболее влиятельными из которых являются концепции Уолтера Липпмана Липпман У. Общественное мнение / У. Липпман. - М.: Изд-во Фонда "Общественное мнение", 2004. и Элизабет Ноэль-Нойман, в Российской социологии большой вес имеют работы Б.А. Грушина, Грушин Б.А. Мнение о мире и мир мнений: Проблемы методологии и исследования общественного мнения / Б.А. Грушин. - М.: Политиздат, 1967. Р.А. Сафарова, Д.П. Гавра Гавра Д.П. Общественное мнение и власть: режимы и механизмы взаимодействия // Журнал социологии и социальной антропологии, 1998. Т. 1. Вып. 4. и К. Плешакова. Все теории сходятся в значительном воздействии общественного мнения на функционирование социума и ценностные ориентации личности в сфере национального развития, а также относительную легкость манипулирования общественным мнением в политических целях. С точки зрения данного исследования особенно интересен подход К. Плешакова, который подходит к концепции общественного мнения с точки зрения акторного подхода. Его работа основана на теории трех "страт" ? трех основных носителей общественного мнения: руководство страны, представленное официальными лидерами, элита и массы. Егорова-Гантман Е., Плешаков К. Концепция образа и стереотипы в международных отношениях // Мировая экономика и международные отношения. 1988. № 2 Общественное мнение масс является наименее самостоятельным элементом из трех и во многом зависит от мнения официального руководства страны и элит вплоть до того, что его существование оспаривается и является лишь результатом политических манипуляций и работы средств массовой информации. Бурдье П. Общественное мнение не существует // Бурдье П. Социология политики: Пер. с фр. Г.А. Чередниченко / Сост., общ. ред. и предисл. Н.А. Шматко. - М.: Socio-Logos, 1993. - С. 159--177.

Механизмы создания и манипуляций общественным мнением наиболее полно описаны в работе Кара-Мурзы "Манипуляция сознанием" Кара-Мурза С.Г. Манипуляция сознанием / С.Г. Кара-Мурза. - М.: Изд-во "Эксмо", 2000., в которой основным фактором управления общественным мнением и источником власти является страх. Каждому социуму в зависимости от степени и особенностей его развития присущи собственные страхи: страх перед сверхъестественными силами, страх голода, войны, экспансии, экологической катастрофы и т.п. Современными "страхами" являются исламофобия и вытекающий из нее страх перед терроризмом, экономический кризис, природные бедствия и боязнь третьей мировой войны. Keane J., Podunavac M. Fear and Democracy / John Keane and Milan Podunavac. - University of Belgrade. - 2009. В исследовании Кара-Мурзы проведена тщательная оценка исторического контекста развития России и выявлены национальные "страхи", активно используемые в политической риторике и средствах массовой информации: страх холодной войны, страх Запада, страх перед угрозой с Северного Кавказа, вытекающий в страх терроризма. Анализ выступлений политиков, публикаций в СМИ, тематики государственных телеканалов и блогосферы показывает, насколько активно эти страхи используются для формирования общественного мнения - и чем глубже политический кризис, тем более агрессивно позиционируется идея противостояния Западному миру. Противостояние "национальная самобытность - внешняя угроза" стало основополагающим контекстом для формирования общественного мнения в отношении зарубежной помощи в России.

3.2.1 Зарубежная помощь НКО в риторике общественных деятелей

Риторика общественных деятелей в России в отношении НКО и международной поддержки все больше напоминает риторику холодной войны, о чем в апреле 2013 года высказались немецкие политики Немецкие политики упрекнули Россию в риторике холодной войны // Интернет-портал "Росбалт". - 08.04.2013. Режим доступа: http://www.rosbalt.ru/main/2013/04/08/1115142.html (последний доступ 03/05/2013).; в начале апреля 2013 года канцлер Германии Ангела Меркель на встрече с Президентом России Владимиром Путиным отметила чрезмерность закона об НКО и последовавшем за них давлении на гражданское общество. Тем не менее, официальная позиция властей в отношении данного вопроса указывает лишь на возможность дальнейшего усиления этого давления.

Наглядной демонстрацией политики государства в отношении НКО и зарубежной поддержки стал марш под названием "Позор России" молодежного "путинского" движения "НАШИ", активно занимающегося политической пропагандой, и создание одноименного онлайн проекта. Марш был впервые проведен в 2010 году и стал традиционным в ряде городов России. Сотни молодых людей, одетых в футболки с изображением Путина, несли плакаты с "врагами России", на которых наряду с преступниками и девушками легкого поведения были выставлены лидеры правозащитных организаций, по окончании марша транспаранты были брошены на землю и втоптаны в грязь. Эта вопиющая акция, попирающая основы прав человека и уважения к личности, является гиперболизированной иллюстрацией политики властей в отношении зарубежной помощи НКО.

Так накануне принятия поправок к закону "о некоммерческих организациях" в СМИ усиленно распространялась информация, иллюстрирующая выступления члена Общественной палаты политолога Сергея Маркова о том, что "рядом политических лидеров зарубежных стран принято решение о свержении нашего президента с использованием технологии "цветных революций", в которой ключевую роль играют НКО. Таким образом, единственная цель этого закона ? отстаивание суверенитета и целостности России" Госдума приняла в первом чтении закон об "иностранных агентах // Грани.ру. ? 06.07.2012. . Сообщения об "угрозе с Запада", которая воплощается в содействии НКО, стали частью официальной риторики Владимира Путина и представителей "Единой России" и активно поддерживаются и представителями Русской Православной Церкви (РПЦ), которая, казалось бы, должна быть далека от политики. Так принятие так называемого закона "Об иностранных агентах" активно приветствовалось представителями РПЦ: протоиерей Всеволод Чаплин видит в этом законе "действенный способ борьбы с проектами, прямо противоположными политической культуре народа России и его нравственным и духовным устремлениям". "Достаточно вспомнить напрямую управлявшиеся из-за рубежа организации, которые продвигали в России ювенальную юстицию, секспросвет, пропаганду половых извращений, чуждые для нас политические идеологемы", ? высказался Чаплин в одном из интервью Ibid..

Негативное отношение властей в России к НКО и зарубежной поддержке гражданского сообщества отразилось в череде последовательных ужесточений законодательства и мер в отношении связей между гражданским сообществом и международными акторами. С июля 2013 года были приняты поправки к закону "о НКО" (13 июля 2012, "закон об иностранных агентах"), приказ о закрытии офисов американских организаций USAID и National Democratic Institute в России (сентябрь 2012 г.), приказ о закрытии Детского Фонда ООН UNICEF в России Гладкова Е. МИД просит ЮНИСЕФ покинуть Россию. Помощь больше не нужна // Информационный портал "Однако". - 09 октября 2012 г. (октябрь 2012 г.), поправки к закону "о государственной измене" О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и в статью 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации: федеральный закон РФ от 12 ноября 2012 г. № 190-ФЗ. Вводится тюремное заключение на срок до 20 лет за "оказание финансовой, материально-технической, консультационной или иной помощи иностранному государству, международной либо иностранной организации или их представителям в деятельности, направленной против безопасности Российской Федерации". (ноябрь 2012 г.), так называемый "закон Димы Яковлева" О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации: федеральный закон от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ.

Закон имеет четкую антиамериканскую направленность и одним из положений вводит запрет на усыновление российских детей американскими гражданами, а также запрещает лицам, имеющим двойное гражданство США и России состоять или руководить НКО, участвующим в политической детельности. (декабрь 2012 г.), а в декабре начались первые ужесточенные прокурорские проверки НКО.

"Цветные революции, террористы и многое другое было профинансировано за счет средств фондов NDI и USAID. Для России опасно позволять деятельность подобных НКО на своей территории. Чтобы бы ни заявляли эти организации - что они поддерживают предпринимательство, демократию, закон - их целью является формирование правительства, которое было бы подконтрольно Вашингтону".

Выступление Президента России В. Путина, сентябрь 2012 г.

Особенно следует отметить, что прокурорские проверки нацелены именно на независимые НКО, получающие зарубежное финансирование: выявление малейших нарушений становится причиной для судебных исков на крупные суммы вплоть до ликвидации организаций. Несмотря на заявления правительства о том, что проверка ведется в отношении всего некоммерческого сектора, весомые нарушения со стороны НКО, получавших президентские гранты (550 организаций в 2012 г.), остаются незамеченными. Как пишет газета "Ведомости", "немало некоммерческих организаций, получавших госпомощь не один год, возглавляют нынешние или бывшие члены Общественной палаты, которые лично контактируют с руководителями операторов государственных грантов" От редакции: Наказание для прозрачных и поощрение для закрытых // Газета "Ведомости". - 02.04.2013. . Transparency International провело мониторинг 117 НКО, получивших гранты президента и Минэкономразвития более чем на 3 млн. руб. Исследование показало, что лишь четыре из них опубликовали достаточно полную информацию, 24 - только справочную информацию, в двух случаях нет даже имен руководителей, телефонов и юридических адресов. У 19 организаций отсутствуют сайты, несмотря на то, что по закону получатели грантов обязаны публиковать ежегодные финансовые отчеты в интернете От редакции: НКО получили государственную поддержку // Газета "Ведомости". - 24.10.2012. . Таким образом, очевиден перекос в государственной политике в отношении зарубежной помощи на нужды гражданского общества.

В риторике прогосударственных общественных деятелей и, собственно, президента России В. Путина некоммерческие структуры, получающие поддержку из-за рубежа "неизбежно обслуживают чужие интересы" Путин напомнил ФСБ "о чужих интересах НКО // BBC: Русская служба. - 14.02.2013. . Вопрос иностранного влияния на политическую ситуацию в России постоянно присутствует в риторике президента.

"Демократия, навязанная извне, стране не нужна. Политики, получающие финансирование из зарубежных фондов и обслуживающие интересы других правительств, не могут быть политиками в России".

Президентское послание В. Путина гражданам РФ, декабрь 2012 г.

Интересно, что в последнее время "дипломатичным" аргументом В. Путина в пользу ужесточения мер в отношении зарубежной помощи НКО стало развитие России и акцент на патриотичные настроения. Так в выступлении В. Путина по поводу его приказа о закрытии Детского Фонда ООН UNICEF в России президент подчеркнул, что Россия является развитой страной и демонстрирует динамичное движение вперед, в то время как зарубежная помощь на развитие общества более необходима в развивающихся и отстающих странах. Получение зарубежной помощи на развитие российского общества не подобает России "по статусу одной из ведущих мировых держав". Исходя из этого, особенно интересно проанализировать отношение к зарубежной помощи в развитых странах, что и стало предметом исследования в последней части данной главы.

3.2.2 Мониторинг общественного мнения в отношении зарубежной помощи НКО

Интересно, что накануне принятия так называемого закона "об иностранных агентах" в середине июля 2012 года Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) был проведен социологический опрос, результаты которого вышли буквально на следующий день под заголовками "Ужесточение закона о некоммерческих организациях (НКО) происходит при поддержке большинства россиян" и "Респонденты ВЦИОМа выступили против "иностранных агентов" Иностранные деньги для Российских НКО: общественная оценка // Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ). - Пресс-выпуск №2071. . Список вопросов для интервью был разработан таким образом, что акцент был сделан на то, что главной целью зарубежного финансирования НКО является вмешательство во внутреннюю политическую жизнь страны. По правилам опроса социологи ВЦИОМа поясняли респондентам, что одни НКО используют иностранные средства "для помощи детям-сиротам, инвалидам, животным и т. д., а другие - для участия в политической деятельности, например организации митингов, выступлений, пикетов, выпуска листовок". Однако, несмотря на это, сами вопросы были сфокусированы именно на политическое вмешательство как цель зарубежной помощи НКО.

Рисунок 1. Результаты опроса ВЦИОМ от 14-15 июля 2012 г. "Иностранные деньги для российских НКО: общественная оценка"

В этом контексте особенно интересна форма представления результатов опроса на официальном сайте ВЦИОМ и выбранные фокус группы для репрезентативной выборки: сторонники КПРФ, пенсионеры и селяне.

Рисунок 2. Представление результатов опроса "Иностранные деньги для российских НКО: общественная оценка" на официальном сайте ВЦИОМ

Опубликованное исследование показывает однозначно негативное восприятие зарубежной помощи НКО российским обществом: 64% по стране и 70-77% среди сторонников КПРФ, пенсионеров и селян. Несмотря на то, что по результатам исследования существенный процент населения (32% среди приверженцев непарламентских партий и 26% среди россиян моложе 44 лет - то есть именно те, кто наиболее вовлечен в изменение ситуации в стране) поддерживает необходимость зарубежной помощи российским НКО, эти данные не были включены в презентацию результатов опроса. Ibid. Этот пример является наглядной иллюстрацией манипулирования общественным сознанием: при чисто формальном соблюдении всех требований к объективности социологического исследования, результаты опроса предоставлены с очевидным акцентом на то, что большинство населения считает недопустимой зарубежную поддержку российских НКО.

В связи с этим особенный интерес вызывает экспертное мнение об объективности результатов данного социологического исследования и их трактовке. Здесь и далее на этой странице фрагменты интервью, опубликованных на сайте "Коммерсант" в статье Максима Иванова "Общественные организации остались без поддержки общества". "Далеко не все люди знают, что такое НКО, и еще меньше сталкивались с ними в жизни,- заявил в интервью для независимой газеты "Ъ" гендиректор ВЦИОМа Валерий Федоров.- Проблема тех НКО, которые созданы для выбивания грантов и рассказов о том, как в России все плохо, в том, что люди их в глаза не видели и отношение определяется информационной повесткой, тем, что рассказывает телевидение". "В обществе есть стойкое мнение: "Иностранных агентов нам тут не нужно". То есть все, что связано с иностранным влиянием в политической жизни, недопустимо".

Речь идет об "устоявшихся штампах, которые насаждались всю советскую эпоху", пояснил "Ъ" член правления международного общества "Мемориал" Ян Рачинский. "Ломать их никто не собирается, ведь проще объяснить проблемы происками внешнего врага," - считает он: "Это удобный способ спора: вместо того чтобы обсуждать вопросы по существу, навесить ярлыки. Например, вместо обсуждения экспертизы, которая проводилась по делу Ходорковского, мы получили высказывание господина представителя следственного комитета Маркина, что авторы экспертизы получали деньги от ЮКОСа."

В случае с НКО, которые занимаются "политической деятельностью" и являются "иностранными агентами", происходит "подмена понятий", - считает экс-глава президентского совета по развитию гражданского общества и правам человека Элла Памфилова. "Важно не откуда НКО получают деньги, а на что они идут. Если на подъем гражданской активности, на изменение качества жизни, если они работают на граждан России - слава богу!" - говорит она. Даже защита политических прав граждан не является политической деятельностью, пояснила госпожа Памфилова: "Это общественная деятельность, а политическая деятельность - это когда идут на выборы, претендуют на власть".

"Большинство людей в сути проблемы не разбираются и исходят в оценках из общих идеологических соображений. Они в принципе настроены против Запада. Это то, что называется "консервативное большинство",- отметил в интервью для "Ъ" старший научный сотрудник Института социологии РАН Леонтий Бызов. По его оценкам, 60-65% граждан, по крайней мере "на уровне парадных ценностей, на уровне штампов", консервативны: они выступают за усиление роли государства, и на иностранных агентов у них возникает "инстинктивная негативная реакция".

Еще больший интерес вызывает политика властей и правоохранительных органов в отношении иных агентств, занимающихся социологическими исследованиями. Так в 20-х числах апреля 2013 года прокурорской проверке подвергся "Левада-центр" - НКО являющаяся одной из самых известных в России агентств по изучению общественного мнения, известная своими независимыми исследованиями, один из прямых конкурентов ВЦИОМ. Даже если предположить, что эта проверка проводится в рамках недавно принятого пресловутого закона "об агентах", то "доля иностранных заказов на социологические исследования в "Левада-центре" совершенно ничтожна и не превышает нескольких процентов от их общего числа", ? отметил политолог Игорь Бунин, президент "Центра политических технологий" Желенин А. В социологах заподозрили агентов? // Интернет-портал "Росбалт". - 24.04.2013.. По словам И. Бунина, "между конкретными цифрами опросов, проводимых Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ), Фондом "Общественное мнение" (ФОМ) и "Левада-центром" - различия минимальные, укладывающиеся в допустимую погрешность. Разночтения могут быть только в интерпретации этих цифр". Заместитель гендиректора "Левада-центра" Алексей Гражданкин в интервью "Росбалту" считает, что "смысл нынешних проверок НКО состоит в том, чтобы приструнить некоммерческий сектор России и поставить его под контроль. Ничем криминальным "Левада-центр" не занимается, это обычная работа социологической службы. Мы видим свою задачу в том, чтобы давать объективную оценку происходящему вне зависимости от того - нравится ли это власти или нет", - подчеркнул Гражданкин. Новости о прокурорской проверке "Левада-центра" стали шокирующими для многих социологов: как отмечают многие из них, профессиональная деятельность этой организации не может являться истинной причиной столь пристального внимания со стороны властей, однако нельзя отрицать, что результаты исследований и трактовки именно "Левада-центра" имеют наибольшую популярность среди правозащитников и независимых политологов.

Рисунок 3. Облако тегов по результатам контент-анализа сообщений касательно зарубежной помощи НКО и нового законодательства в 10 наиболее популярных новостных изданиях в России Список сайтов, использованных для данного мониторинга см. в Приложении. Для контент-анализа были рассмотрены сообщения в указанных новостных изданиях в июне-сентябре 2012 г. и декабре 2012 г. - апреле 2013 г. Такая выборка временных промежутков обусловлена ростом общественного внимания к вопросу зарубежного финансирования СМИ в связи с принятием нового законодательства об НКО в июле 2012 года и публикациями по первым проверкам НКО, начавшимся в ноябре-декабре 2012 года.

В рамках данной магистерской диссертации мной был проведен опрос среди представителей 25 кризисных центров помощи женщинам и людей, когда-либо принимавших участие в проектах против домашнего насилия в России. Один из вопросов был посвящен оценке общественного мнения зарубежной помощи НКО и возможных причин негативного восприятия. Все 25 респондентов отмечают негативное (67% опрошенных) или скорее негативное отношение (23%) общества к зарубежной помощи НКО, однако наиболее интересны приведенные причины формирования столь отрицательного восприятия. Так среди названных причин негативной оценки зарубежной помощи НКО доминируют политика государства и дискурс в средствах массовой информации. В комментариях к опросу многие респонденты отметили то, что большинство населения слабо представляет, чем занимаются НКО; "в условиях, когда государственные каналы активно снабжают информацией об американской и западной экспансии в Россию и клеймят НКО, получающие зарубежную поддержку, "иностранными агентами", иного общественного мнения сформироваться просто не может".

Проведенный для данной диссертации контент-анализ сообщений в 10 наиболее популярных новостных изданиях по рейтингу информационно-аналитической системы "Медиалогия" Рейтинг наиболее популярных новостных изданий в России по оценкам на март 2013 года на сайте информационно-аналитической системы "Медиалогия". с составлением облака тегов показывает следующую картину. Большинство комментариев, особенно в более консервативных изданиях, носят скорее негативный оттенок со ссылками на вмешательство во внутреннюю политику России и недоверие к "альтруизму" со стороны международных организаций-грантодателей и, собственно, недоверие к НКО.

3.3 Государственная политика в отношении зарубежной помощи НКО в развитых странах

домашний насилие некоммерческий профилактика

Необходимость этого параграфа и анализа отношения к зарубежной помощи НКО в развитых странах обусловлена риторикой российских властей о том, что "в связи с наращиванием экономического и донорского потенциала Российской Федерации стране по статусу не положено продолжать быть реципиентом иностранной помощи" Лукьянов Ф. Пугающий мир третьего срока // Новостной портал Газета.ру. - 27.02.2012 г.

Македонов Л. Россия провожает ЮНИСЕФ // Новостной портал Газета.ру. - 09.10.2012 г.

Райбман Н. Детский фонд ООН должен свернуть все свои проекты "в связи с наращиванием экономического и донорского потенциала Российской Федерации" // Газета "Ведомости". - 09.10.2012г. . Большинство политологов считают заявления властей такого рода имитацией самодостаточности и рассматривают в комплексе с усилением политического давления на гражданское общество и обострением внешнеполитических отношений с Евросоюзом и США. Так только в 2012 году Россия отказалась от 127 млн. долларов от Глобального Фонда для борьбы со СПИДом, туберкулезом и малярией Минздравсоцразвития аргументировало отказ от финансирования тем, что Россия в будущем намерена стать донором фонда. При этом Минздрав намерен потратить на противотуберкулезные лекарства около 600 млн. руб. (около $20 млн.), а число больных в активной, наиболее опасной стадии (17,8 человека на 10000 жителей) в России в 3-4 раза выше среднего по Европе. Источник: "От редакции: Россия в отказе" // Газета "Ведомости". - 11.10.2012 г. , осенью - зимой 2012 года были подписаны указы о закрытии офисов Американского Агентства по Международному Развитию USAID и Детского Фонда ООН UNICEF. В то же время, по заявлению Счетной Палаты РФ в проекте бюджета на 2013-2015 гг. недостаточно средств на транспорт, здравоохранение, образование и жилье Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" // Официальный сайт Счетной Палаты РФ. . Закономерно, что страна при достижении определенного уровня развития переходит от статуса реципиента к статусу донора. Однако, как мы видим, в России явно отсутствуют необходимые для этого перехода качественные и институциональные изменения, а ограничение иностранного участия направлено лишь на укрепление позиции властей.

В большинстве развитых стран с демократическими режимами зарубежная помощь на развитие социально-ориентированных проектов рассматривается как неотъемлемая часть деятельности некоммерческого сектора и показатель международного сотрудничества в решении общих социальных проблем и нарушений прав человека. В отличие от России, в Европе гораздо более распространена практика регистрации иностранных некоммерческих организаций в стране проведения проекта по сравнению с простым перечислением грантовой помощи Sicilianos, L.A. The prevention of human rights violations / Linos Alexandre Sicilianos. - Springer, 2001.. В связи с этим актуально рассмотреть законодательство в развитых странах в отношении иностранных некоммерческих организаций. В Приложении приведена сравнительная таблица законодательства в отношении иностранных некоммерческих организаций в таких странах, как Россия, Франция, Германия, США, Финляндия, Израиль и Польша (см. Приложение). В большинстве этих стран иностранным некоммерческим организациям предоставляется национальный режим, а регистрация носит уведомительный порядок. Проверкам и возможному запрету подлежат лишь переводы иностранных средств, направленные на участие в политической жизни страны.

Интересно, что определенные схожие черты наблюдаются в законодательстве США и России в отношении НПО, на что периодически ссылаются представители властей РФ в ответ на обвинения в ужесточении политики в отношении НКО. Одним из наиболее цитируемых является американский "Акт о регистрации иностранных агентов" (Foreign Agents Registration Act (FARA), принят в 1938 г.). Согласно этому закону, "иностранные агенты, представляющие в американской политике иностранные правительства, а также зарубежные физические и юридические лица, обязаны раскрывать свои занятия и источники финансирования". Иностранным агентом (по состоянию на 2013 год) считается лицо (физическое или юридическое), которое действует "по приказу, по просьбе, под руководством или под контролем иностранного принципала" и при этом занимается "политической деятельностью в интересах иностранного принципала" Авторский перевод с официального сайта Департамента Юстиции США. Foreign Agents Registration Act: the United States Department of Justice. . Целью законa является содействие "оценке правительством и американским народом заявлений и действий таких лиц". Под политической понимается деятельность, направленная на изменение позиции федерального правительства США или "любой части населения" по поводу внутренней или внешней политики США или по отношению к иностранному правительству или политической партии. Закон содержит исключения для общественных организаций, "чья деятельность носит… религиозный, академический, научный или художественный характер", а также для тех, чья "деятельность служит главным образом не иностранным интересам". Закон не распространяется на СМИ, которые как минимум на 80 % управляются американскими гражданам и при этом не находятся под контролем других иностранных агентов. Бремя доказательства того, что организация подпадает под исключение, лежит на самой организации или физическом лице Ibid.. Изначально закон был принят для борьбы с распространением в США нацистской и коммунистической пропаганды, а позже в 1966 г. в соответствии с внесенными поправками его целью стало ограничение иностранного политического лоббирования. При этом в законе жестко закреплены два критерия: подконтрольность иностранному заказчику и представление его интересов, без одновременного наличия обоих организацию невозможно признать иностранным агентом.

Принципиальным отличием FARA от российского закона "об иностранных агентах" является то, что американский закон не затрагивает общественные объединения согласно критерию "чья деятельность служит главным образом не иностранным интересам". Общественные организации, экологические объединения и правозащитная деятельность бесспорно рассматриваются как "деятельность в национальных интересах, направленная на улучшение социального благосостояния" Ibid.. Наиболее яркой иллюстрацией принципа деятельности FARA является пример, приведенный старшим политическим экспертом "Института Современной России" Владимиром Кара-Мурзой Кара-Мурза В. Иностранные агенты в России и США: мифы и реальность // Институт Современной России. - 09 мая 2013. .

"Речь идет об основанном в 2008 году Институте демократии и сотрудничества (руководитель Андраник Мигранян, офис в Нью-Йорке) и учрежденном в 2013 году Центре глобальных интересов (руководитель Николай Злобин, офис в Вашингтоне). При том, что обе НКО открыто финансируются из российских источников, власти США не требуют (и не могут требовать) их внесения в реестр "иностранных агентов". После официальной регистрации своего центра Злобин обратился c запросом в соответствующий отдел Минюста США и получил ответ, что его организация не может считаться "иностранным агентом", поскольку не ставит своей целью представление интересов российского государства или российских структур".

Отрывок из статьи В. Кара-Мурзы "Иностранные агенты в России и США: мифы и реальность"

Ограничения или прямой запрет на финансирование из-за рубежа в других странах касаются, в основном, деятельности национальных политических партий, что также рекомендовано Советом Европы Financing political parties and election campaigns: Guidelines of the Council of Europe / Ingrid van Biezen. - ISBN 92-871-5355-8. . Так, помимо США, запрещено иностранное спонсирование предвыборных кампаний и деятельности политических партий в Канаде, Японии, Индии, Испании, Германии, Болгарии, Эстонии и Венгрии. В то же время, эти ограничения не касаются общественных организаций, чья деятельность не приводит к участию в политической жизни и направлена на улучшение благосостояния населения или отдельных групп граждан Схожие положения содержатся в законодательстве об НКО во всех перечисленных странах..

Опыт развитых стран и рекомендации ООН и Совета Европы показывают важность международного сотрудничества в решении общественно-значимых проблем. Чтобы уйти от цитирования лишь юридических актов, наличие которых еще не говорит об их применении, можно привести примеры множества международных кампаний в развитых странах, успех которых был обусловлен именно зарубежной поддержкой и совместными международными усилиями: это и проекты Amnesty International по мониторингу тюремной системы, программы UNDP по борьбе с домашним насилием (особенно активны в Австрии и Германии) и многие другие. Достижение страной определенного уровня развития, в первую очередь, должно распространяться на заботу о благосостоянии собственных граждан. Сокращение иностранной поддержки на нужды НКО в развитых странах, как правило, является результатом не политических ограничений, а естественного снижения потребности в иностранных грантах на социальные проекты благодаря самодостаточности организаций и наличии необходимой государственной поддержки. В России мы наблюдаем прямо противоположную ситуацию, когда и граждане страны, и общественные организации (как национальные, так и международные), и даже правительственные институты, такие как Счетная Палата и Общественная Палата, признают наличие существенных проблем в социальной сфере и сфере прав человека и недостаточность собственных ресурсов для их решения. Тем не менее, на законодательном и внутреннем уровне происходит ужесточение политики в отношении зарубежной поддержки НКО и гражданско-правовых инициатив.

Как показывает исследование о роли зарубежной поддержки НКО в России на примере борьбы с домашним насилием, сокращение иностранных источников поддержки как следствие общего ужесточения государственной политики, при отсутствии соразмерной внутренней помощи на национальном уровне может привести к существенному ухудшению ситуации. Мониторинг сообщений в СМИ в апреле-мае 2013 года показывает, что большинство организаций, преследуемых прокуратурой по причине отказа в регистрации в качестве "иностранного агента", не занимаются политической деятельностью, а их проекты были направлены на проблемы в сфере защиты семьи, интересов отдельных социальных групп (инвалиды, дети-сироты, призывники и военнослужащие) Список российских НКО, преследуемых за отказ регистрироваться в качестве "иностранных агентов" // Официальный сайт Молодежного Правозащитного Движения. - 11 мая 2013 г. . Санкциями при дальнейшем несоблюдении требований законодательства являются штрафы в размере до 500 тысяч рублей вплоть до временной ликвидации организаций. Учитывая финансовое положение большинства НКО, это, фактически, ставит под угрозу их существование и делает невозможным дальнейшее продолжение деятельности.

Таким образом, анализ законодательства в отношении зарубежной помощи НКО в некоторых развитых странах показывает четкое разграничение между финансированием политических партий и общественных организаций. Если в первом случае, в большинстве стран запрещено финансирование политических партий и предвыборных кампаний, то, в случае поддержки гражданско-правовых инициатив, законодательство нацелено на всяческую поддержку международного сотрудничества. В то же время в России мы наблюдаем как лишь имитацию перехода страны в качественно новое состояние от реципиента к донору зарубежной помощи, так и усиление внутреннего давления, затрудняющее борьбу с общественно-значимыми проблемами. Наличие обоих факторов свидетельствует о том, что в ближайшем будущем России угрожает дальнейшее сокращение возможностей международного сотрудничества касательно проблем в сфере прав человека и резкое сокращение числа активных НКО и их проектов, что приведет к ухудшению социальной ситуации в целом.

Заключение

Данное исследование было посвящено оценке значения и значимости зарубежной помощи некоммерческим организациям в сфере профилактики и противодействия домашнему насилию в России. Ключевая гипотеза работы состоит в том, что с начала первой образовательной кампании против домашнего насилия в России в 1993 году при решающей поддержке зарубежной помощи некоммерческим организациям, ими были сформированы основы системы противодействия семейно-бытовому насилию. Исследование поднимает важную и особенно актуальную на сегодняшний день проблему значения зарубежной поддержки правозащитных НКО в развитии гражданского общества и решении социально значимых проблем в России. При этом под зарубежной поддержкой НКО в целях работы понимается не только финансирование деятельности из иностранных источников, но и информационно-методологическая и экспертная поддержка гражданско-правовых инициатив на национальном уровне. Как следствие ужесточения законодательства в отношении иностранной поддержки НКО с лета 2012 года произошло сокращение потока зарубежного финансирования на социальные проекты в России, таким образом, некоммерческие организации вынуждены искать новые источники поддержки на национальном уровне в условиях усиления политического давления. В контексте проблемы противодействия домашнему насилию вопрос привлечения государственных источников финансирования для продолжения результатов, достигнутых некоммерческими организациями, приобретает особое значение в связи с начавшейся в 2012 году разработкой национальной стратегии и работой над проектом федерального закона против семейно-бытового насилия.