Порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации муниципальных образований

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Методические рекомендации

Порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации муниципальных образований

ВВЕДЕНИЕ

Настоящие Методические рекомендации по порядку разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации муниципальных образований (далее - Методические рекомендации, Рекомендации) разработаны Институтом территориального планирования «Град» (г.Омск) в инициативном порядке на основе многолетнего опыта разработки градостроительной документации в восьми регионах России по отношению к территориям десятков муниципальных районов и городских округов, сотням городских и сельских поселений.

Методические рекомендации разработаны в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации 2004 г. (далее - ГрадК РФ), Инструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (далее - Инструкция), утверждённой постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 29 октября 2002 года № 150, другими нормативными правовыми актами Российской Федерации в области регулирования градостроительной деятельности.

Целью настоящих Рекомендаций является разъяснение положений и требований ГрадК РФ, предъявляемых к составу и содержанию материалов, организации разработки, рассмотрения, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации муниципальных образований, а также выработка методических подходов по наиболее рациональным и эффективным способам разработки градостроительной документации территориального планирования, градостроительного зонирования и по планировке территорий.

Задачи Рекомендаций:

определение границ действия Инструкции, в том числе порядок применения ее отдельных положений, не противоречащих ГрадК РФ;

определение оптимального состава всех видов градостроительной документации (утверждаемых частей и материалов по обоснованию проектных решений);

выявление методических особенностей разработки градостроительной документации для различных ситуаций;

обоснование целесообразной последовательности разработки различных видов градостроительной документации для различных ситуаций;

подготовка предложений по разработке градостроительной документации в качестве ресурса автоматизированных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (далее - ИСОГД) муниципальных районов и городских округов.

Основные принципы градостроительной документации

В целях выработки рекомендаций по разработке отдельных видов градостроительной документации в качестве составных частей целостной системы градостроительного развития территории муниципального образования необходимо определить принципы градостроительного проектирования, соблюдение которых обязательно при разработке любого документа. К таким принципам предлагается отнести:

принцип базового единства;

принцип публичности;

принцип обязательности;

принцип преемственности;

принцип эффективности.

Принцип базового единства обеспечивается следующими обязательными условиями:

координация и научно-методическое обеспечение разработки градостроительной документации осуществляется Министерством регионального развития РФ, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ в области градостроительной деятельности и саморегулируемыми организациями разработчиков градостроительной документации;

градостроительная документация муниципальных образований разрабатывается на основании задания на разработку градостроительной документации, выдаваемого заказчиком - уполномоченным органом местного самоуправления в области осуществления градостроительной деятельности (органом архитектуры и градостроительства).

Принцип публичности обеспечивается следующими обязательными условиями:

решения органов местного самоуправления о разработке градостроительной документации, её утверждении или о внесении в нее изменений, а также основные положения градостроительной документации всех видов после ее утверждения подлежат опубликованию в установленные законодательством сроки;

утверждение градостроительной документации осуществляется органами местного самоуправления с учётом результатов публичных слушаний, которые проводятся в городских и сельских поселениях в случаях и порядке, установленных градостроительным законодательством и принятыми на его основе муниципальными правовыми актами;

градостроительная документация муниципальных образований подлежит размещению в ИСОГД.

Принцип обязательности обеспечивается соблюдением всеми субъектами градостроительных отношений (органами государственной власти и местного самоуправления, органами контроля и надзора, юридическими и физическими лицами) положений градостроительной документации, утвержденной в установленном порядке соответствующими нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.

Принцип преемственности обеспечивается следующими обязательными условиями:

градостроительная документация разрабатывается на основе принятых ранее градостроительных решений (по отношению к существующим городам и поселениям не могут разрабатываться новые генеральные планы, а выполняются работы по корректировке (внесению изменений) ранее принятых генеральных планов; если генеральные планы не утверждались или не сохранились, то новые генеральные планы должны разрабатываться с максимальным учётом сложившейся градостроительной ситуации, существующей планировочной структуры);

градостроительная документация должна разрабатываться с учетом последовательности принятия управленческих решений и зависимостей одних решений от других (так, проекты планировки территорий уточняют положения генерального плана и устанавливают красные линии; проекты межевания территорий устанавливают границы вновь формируемых земельных участков в границах красных линий, с учётом границ ранее учтённых земельных участков; правила землепользования и застройки устанавливают виды и параметры разрешенного использования территориальных зон, границы которых определяются на основе линий градостроительного регулирования и параметров развития функциональных зон, установленных документацией по планировке территорий).

Принцип эффективности обеспечивается следующими обязательными условиями:

градостроительная документация должна разрабатываться в минимальном объеме, обеспечивающем принятие всех управленческих решений в сфере развития территорий;

комплексная и единовременная разработка всех видов градостроительной документации значительно экономит временные, кадровые и финансовые ресурсы.

Применение градостроительной документации при принятии управленческих решений

В целях обеспечения соблюдения принципа эффективности при разработке градостроительной документации, то есть установления минимального состава утверждаемых положений каждого вида градостроительной документации, необходимо определить, какие управленческие решения принимаются на основе каждого градостроительного документа.

Документы территориального планирования являются основанием либо учитываются при принятии следующих управленческих решений:

утверждении плана реализации генерального плана или схемы территориального планирования муниципального района;

принятии программ (планов) социально-экономического развития муниципальных образований;

установлении (изменении) границ муниципальных образований и границ населённых пунктов;

изменении границ земель различных категорий либо переводе земель из одной категории в другую;

разработке документации по планировке территорий;

разработке проектов комплексных схем инженерного и транспортного развития;

при разработке специальных проектов в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры.

Документация по планировке территорий является основанием либо учитывается при принятии следующих управленческих решений:

образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства;

межевании объектов землеустройства и постановке земельных участков на государственный кадастровый учёт;

резервировании и изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд;

подготовке карты градостроительного зонирования и установлении градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки;

разработке архитектурно-строительной проектной документации;

при выдаче разрешений на строительство (реконструкцию, капитальный ремонт) объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки являются основанием, либо учитываются при принятии следующих управленческих решений:

принятии инвестиционных программ и проектов;

подготовке градостроительных планов земельных участков;

выдаче разрешений на строительство (реконструкцию, капитальный ремонт) объектов капитального строительства, а также согласовании перевода жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые;

осуществлении земельного контроля.

Градостроительные ограничения в системе градостроительного проектирования

В соответствии с ГрадК РФ во всех видах градостроительной документации градостроительные ограничения устанавливаются в виде зон с особыми условиями использования территорий, территориальных зон и линий градостроительного регулирования.

С целью определения места различных типов градостроительных ограничений в системе градостроительного проектирования следует проанализировать содержание градостроительных ограничений в каждом из видов градостроительной документации. Важным является основание установления градостроительного ограничения, то есть определение источника этого ограничения. Для этого необходимо ответить на вопрос, является ли ограничение привнесённым в проект из другого документа, либо это ограничение является результатом градостроительного проектирования.

На картах (схемах), подготовка которых осуществляется в составе документов территориального планирования, отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий (водоохранные зоны, зоны охраны памятников природы, истории и культуры, санитарно-защитные зоны и др.), границы земель различных категорий. Термин «отображаются» применяется потому, что эти зоны формируются в соответствии с требованиями других законодательных и нормативно-правовых документов, не проектируются в составе работ над проектом генерального плана или схемы территориального планирования муниципального района. Например, размеры водоохранных зон устанавливаются жёсткими требованиями действующего Водного кодекса РФ 2006 г., в отличие от предыдущего Водного кодекса РФ, в соответствии с которым при разработке генерального плана устанавливались границы водоохранных зон, которые могли корректироваться в зависимости от принимаемых проектных решений по инженерной подготовке территорий. Новое водное законодательство принципиально отличается от предыдущего тем, что не ограничивает использование территорий в границах водоохранных зон, а устанавливает требования к соблюдению технологий размещаемых объектов, обеспечивающих нормативные пределы воздействия на окружающую природную среду.

Функциональные же зоны являются результатом территориального планирования, то есть устанавливаются при утверждении соответствующего документа территориального планирования.

На чертежах проектов планировки также отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий на основании специальных законодательных и нормативно-правовых документов. Чертёж - это точный документ, который является основанием для принятия конкретных решений в области регулирования градостроительных и земельно-имущественных отношений в отличие от схемы, задача которой - показать условные границы, заложив тем самым основу для более тщательной проработки градостроительных решений.

К градостроительным решениям, принимаемым на стадии разработки документации по планировке территорий, относятся такие решения как установление красных линий, линий регулирования застройки, линий отступа от красных линий до границ зон размещения объектов капитального строительства, границ земельных участков, подлежащих формированию и последующему государственному кадастровому учёту.

В составе правил землепользования и застройки на картах градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Смысл территориальных зон заключается в установлении жестких ограничений и требований к использованию земельных участков, а, значит, точность карты градостроительного зонирования должна соответствовать точности оформления земельно-имущественных отношений и, соответственно, точности чертежей, разрабатываемых в составе документации по планировке территорий. Это обстоятельство ещё раз доказывает предложение авторов настоящей работы об изменении заложенной ГрадК РФ последовательности разработки градостроительной документации - документы территориального планирования, документация по планировке территорий, правила землепользования и застройки. Это, конечно, не может являться абсолютным требованием, так как задачи местного самоуправления могут диктовать необходимость нарушения оптимальной схемы подготовки градостроительной документации. Просто, следует помнить, что нарушение последовательности влечет за собой отдельные корректировки той или иной документации. Важным с точки зрения методологии является и то, что не следует стремиться к точному совпадению решений документов территориального планирования и документации по планировке территорий. У названных видов градостроительной документации разные задачи. Документы территориального планирования определяют направления развития территорий, а документация по планировке территорий является основанием для принятия конкретных решений по установлению границ земельных участков и прав на их использование. Поэтому, границы планировочных элементов не должны точно совпадать с красными линиями, а границы территориальных зон, в свою очередь, не должны чётко совпадать с границами функциональных зон, устанавливаемых в генеральных планах.

Типология градостроительных ситуаций

При определении состава документов территориального планирования, документации по планировке территории и документов градостроительного зонирования, а также объема работ по каждому документу, обеспечивающего принятие всех обязательных градостроительных решений, установленных Градостроительным кодексом РФ, принципиальное значение имеют особенности конкретной территории. Данные особенности можно систематизировать, определив типологию различных градостроительных ситуаций.

Типы градостроительных ситуаций предлагается классифицировать по следующим направлениям:

тип муниципального образования;

состояние ранее утверждённой градостроительной документации;

интенсивность градостроительного освоения;

вид градостроительного освоения;

вид функциональной зоны (имеет значение для документации по планировке).

Типы муниципальных образований

Для определения особенностей разработки градостроительной документации муниципальные образования предлагается классифицировать следующим образом:

муниципальные районы (схемы территориального планирования в зависимости от размера территории района и плотности населения разрабатываются в разных масштабах и могут иметь различное количество схем; проекты планировки разрабатываются на межселенные территории, подлежащие застройке, в соответствии со схемой территориального планирования муниципального района);

городские поселения с численностью населения ориентировочно до 50 тысяч жителей (генеральные планы, проекты планировки и правила землепользования и застройки желательно разрабатывать одновременно, в том числе проекты планировки разрабатываются, как правило, на особо значимые территории и территории, подлежащие первоочередному освоению);

сельские поселения с численностью населения ориентировочно до 5 тысяч жителей (генеральные планы, проекты планировки и правила землепользования и застройки следует разрабатывать одновременно, как правило, на всю застроенную и подлежащую застройке территорию или территорию в границах населенного пункта);

городские округа с ориентировочной численностью населения до 100 тысяч жителей (генеральные планы, проекты планировки и правила землепользования и застройки разрабатываются одновременно, в том числе проекты планировки разрабатываются, как правило, на особо значимые территории и территории, подлежащие первоочередному освоению);

городские округа с численностью населения ориентировочно свыше 100 тысяч жителей (генеральные планы, проекты планировки и правила землепользования и застройки предлагается разрабатывать поэтапно в соответствии с очередностью, определённой предварительно утверждённой программой градостроительного развития города; программа должна разрабатываться индивидуально для каждого города, учитывая особенности и первоочередные задачи муниципального развития).

Состояние ранее утверждённой градостроительной документации

Для определения состава различных видов градостроительной документации, а также объёма подготовительных, аналитических и технических работ, важное значение имеет состояние действующей, ранее утверждённой градостроительной документации. По общим признакам это состояние можно классифицировать следующим образом:

действующая документация территориального планирования (схема территориального планирования муниципального района, генеральный план поселения), правила землепользования и застройки, проекты планировки и межевания на отдельные территории, разработанные на основании ГрадК РФ 2004 г. в электронном виде с применением ГИС - технологий в системе единых справочников и классификаторов;

действующий генеральный план поселения и правила землепользования и застройки, разработанные на основании ГрадК РФ 1998 г. в электронном виде с использованием различных программных продуктов без единого системного подхода;

разрозненная градостроительная документация разных лет, в основном дореформенного периода, выполненная на бумажных носителях;

генерального плана поселения, а также других видов градостроительной документации нет, либо данные документы безнадёжно устарели и могут быть использованы только в качестве вспомогательного справочного материала.

Интенсивность градостроительного освоения территории

Объём работ по градостроительному освоению и количество схем во всех видах градостроительной документации во многом зависят от существующей плотности населения, а также от степени интенсивности градостроительного освоения, темпов инвестиционной активности.

В сельских поселениях, в состав которых входит несколько населенных пунктов с численностью населения, как правило, до 500 человек в каждом, а во многих случаях, речь идёт о 100-200 человек, проживающих в населённом пункте, уровень инженерно-транспортной инфраструктуры является минимальным. Как правило, это одна котельная, обслуживающая детское учреждение и контору, воздушные линии электропередач и одна-две водопроводные линии. Строительство в таких поселениях - событие уникальное, один-два дома в год. Только в последние два года процесс слегка сдвинулся с места, так как реализация приоритетного национального проекта уже вышла на широкие российские просторы и прислонилась даже к отдалённым глубинным деревням и сёлам. По отношению к таким поселениям вполне достаточно было бы объединить все виды градостроительной документации в один документ, который можно было бы назвать проектом градостроительного развития сельского поселения. Этот проект мог бы состоять из двух листов на территорию в границах муниципального образования, и ещё по две схемы было бы достаточным разработать на территории каждого населённого пункта. Утверждаемыми могли бы быть обобщенные схемы градостроительного развития муниципального образования (одна схема) и схемы градостроительного развития каждого населённого пункта, на которых могли быть изображены одновременно функциональные (они же - территориальные) зоны. Границы зон должны проходить по красным линиям, с учётом которых размещаются объекты капитального строительства, а также объекты и линейные сооружения инженерно-транспортной инфраструктуры. Преимущества одновременной разработки всех видов градостроительной документации заключаются не только в безусловной экономии времени и финансовых средств на разработку, но и в административной эффективности, которая выражается в минимизации усилий на организационные работы, связанные с подготовкой процесса проектирования, согласования, проведения публичных слушаний, утверждения и последующей подготовки разрешительной документации на строительство.

Но, к сожалению, такой подход пока не соответствует российскому законодательству. Подробный состав градостроительной документации, не противоречащий ГрадК РФ, для малых поселений будет рассмотрен для осмысления и возможного использования в специальном разделе настоящих Рекомендаций, посвящённом разработке комплексного проекта управления градостроительным развитием муниципального образования.

Виды градостроительного освоения муниципального образования

Для определения состава документации по планировке территорий, а также объёма подготовительных, аналитических и технических работ, значение имеет и вид предполагаемого градостроительного освоения территории, по отношению к которой предстоит разработка документации по планировке территорий. Виды градостроительного освоения могут быть следующими:

новое комплексное освоение;

новое строительство путём предоставления земельных участков множеству застройщиков;

реконструкция территорий сложившейся застройки (процесс освоения предполагается силами инвестора посредством заключения договора о развитии застроенной территории);

выборочное строительство отдельных объектов (уплотнение существующей застройки, регенерация частной индивидуальной застройки);

сложившаяся застройка, соответствующая генеральному плану (документация по планировке территории необходима для проработки вопросов, связанных с регулированием земельно-имущественных отношений).

В зависимости от вида градостроительного освоения территории (новое комплексное строительство; реконструкция территорий сложившейся застройки; выборочное строительство отдельных объектов за счёт уплотнения существующей застройки; регенерация частной индивидуальной застройки) проекты планировки также могут отличаться по своему составу.

Особенности разработки проектов планировки по отношению к реконструируемым территориям заключаются в более сложном сборе и составе исходных данных, а также необходимости учитывать интересы собственников объектов недвижимости, расположенных в пределах проектируемой территории.

Для целей выборочного строительства отдельных объектов (уплотнение существующей застройки, регенерация частной индивидуальной застройки) проект планировки может разрабатываться в минимальном объеме.

Например, по отношению к территории со сложившейся застройкой, функциональное использование и строительные параметры которой соответствуют генеральному плану, проект планировки может разрабатываться в следующем объёме: анализ существующей ситуации, определение предельных параметров строительства и реконструкции, установление красных линий и других линий градостроительного регулирования.

Виды функциональных зон

Функциональные зоны, по отношению к которым должны разрабатываться проекты планировки территорий, по самым общим признакам подразделяются на следующие виды:

жилые зоны;

общественно - деловые зоны;

производственные зоны;

рекреационные зоны;

зоны инженерной инфраструктуры;

зоны транспортной инфраструктуры.

К особенностям разработки проектов планировки территорий жилых зон, предназначенных для строительства, относится обязательность разработки проектов межевания и, соответственно, проектов градостроительных планов земельных участков, подлежащих застройке. Проект планировки жилых территорий может устанавливать границы кварталов или градостроительных комплексов без размещения конкретных объектов капитального строительства в пределах выделенных планировочных элементов в случае, если планируется предоставлять эти территории для комплексного освоения. В этих случаях должны быть установлены красные линии планировочных кварталов, определены границы укрупнённых земельных участков и подготовлены градостроительные планы на земельные участки в границах красных линий кварталов или градостроительных комплексов. После разработки проектной документации могут разрабатываться проекты межевания на территории кварталов или градостроительных комплексов, готовиться соответствующие градостроительные планы и формироваться более мелкие земельные участки.

В составе проектов планировки территорий жилых зон, подлежащих застройке либо реконструкции, разрабатывается архитектурно-планировочное предложение, включающее эскизные предложения по застройке территориальных зон.

К особенностям проектов планировки производственных зон относятся установление красных линий планировочных элементов, определение характеристик объектов общественно-делового назначения в границах соответствующих элементов планировочной структуры, определение разрешенных видов (по отраслевому признаку) производственных объектов и их характеристики в соответствии со СНиП -89-80 «Генеральные планы промышленных предприятий». Архитектурно-планировочное решение развития производственной зоны, как правило, не разрабатывается, но при необходимости обосновать планировочное решение отдельных комплексов либо узлов в материалах по обоснованию могут быть представлены эскизные предложения по пространственной организации территории.

Как правило, в составе проектов планировки производственных зон, подлежащих застройке, должны разрабатываться проекты межевания и градостроительные планы на укрупнённые земельные участки, деление которых может осуществляться после уточнения назначения территории и разработки проектной документации с учётом технологических и технических требований.

Проекты планировки территорий общественно-деловых зон в составе материалов по обоснованию должны содержать вариантные предложения по архитектурно-планировочному решению и пространственной организации территории.

К методическим особенностям разработки проектов планировки зон транспортной и инженерной инфраструктуры следует отнести необходимость учёта определения красных линий, содержащегося в ГрадК РФ.

В соответствии со статьей 1 ГрадК РФ «красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (далее - линейные объекты)».

Приведённая норма указывает на то, что формирование границ земельных участков магистральных линейных сооружений инженерной и транспортной инфраструктуры, планируемых за пределами улично-дорожной сети, а также выдача разрешений на их строительство, не могут осуществиться без подготовки на указанные земельные участки градостроительных планов.

Проекты планировки территорий рекреационных зон, как правило, должны содержать предложения по благоустройству, озеленению и архитектурно-планировочному решению. В составе проектов планировки рекреационных зон могут быть минимизированы или исключены некоторые разделы (отдельные направления инженерного обеспечения, мероприятия по защите территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по гражданской обороне и обеспечению пожарной безопасности и т.д.).

Взаимодействие участников градостроительной деятельности в процессе подготовки градостроительной документации

В статье 5 ГрадК РФ определён перечень субъектов градостроительных отношений. Субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица.

От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в градостроительных отношениях выступают соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.

Статья 8 ГрадК РФ устанавливает полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности в зависимости от вида муниципального образования.

1. К полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений;

2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений;

3) утверждение правил землепользования и застройки поселений;

4) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;

5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений;

6) принятие решений о развитии застроенных территорий.

2. К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области градостроительной деятельности относятся:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования муниципальных районов;

2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий;

3) утверждение правил землепользования и застройки соответствующих межселенных территорий;

4) утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования муниципальных районов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;

5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на соответствующих межселенных территориях;

6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях муниципальных районов.

3. К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов;

2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов;

3) утверждение правил землепользования и застройки городских округов;

4) утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;

5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов;

6) ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территориях городских округов;

7) принятие решений о развитии застроенных территорий.

Роль органов местного самоуправления в процессе подготовки градостроительной документации понятна. Муниципалитеты несут всю ответственность за подготовку и утверждение градостроительной документации муниципального уровня.

Имеют ли отношение к процессам организации разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации муниципального уровня органы государственной власти РФ и субъектов РФ?

Конечно, имеют. Для описания роли названных органов в процессах подготовки градостроительной документации следует определить сферы их интересов в указанных процессах. Говоря о неких процессах, безусловно, нужно перечислить и охарактеризовать эти процессы, составляющие комплекс взаимоувязанных действий, представляющих собой деятельность по подготовке градостроительной документации.

Для понимания общих проблем при первоначальном моделировании процессов мы не будем выделять виды градостроительной документации, понимая, что некоторые отличия присутствуют для каждого вида и даже подвида (если так можно выразиться, называя, например, проект межевания территории подвидом документации по планировке территорий) и предложим следующие этапы подготовки градостроительной документации:

1 этап. Предварительный (организационный) этап включает в себя следующие действия: принятие решения о разработке градостроительной документации на основе соответствующего обоснования, подготовленного уполномоченным на осуществление градостроительной деятельности органом; определение источника финансирования, подготовка конкурсной документации и организация торгов (конкурса); выбор разработчика и заключение с ним договора;

2 этап. Подготовительный этап включает в себя: изучение разработчиком градостроительной ситуации; сбор и анализ исходных данных о современном состоянии и использовании территории муниципального образования; о статистических данных; о нормативно-правовом обеспечении и социально-экономических программах; о топографическом обеспечении; о данных государственного земельного кадастра; о принятых и планируемых градостроительных решениях по размещению объектов местного, регионального и федерального значения; о действующей градостроительной документации; о существующих электронных данных о современном состоянии и использовании, а также планируемых изменениях территории муниципального образования;

3 этап. Разработка градостроительной документации включает различные работы (в зависимости от вида градостроительной документации и технического задания на проектирование) архитекторов, инженеров многих специализаций, экономистов, юристов, экологов, системных аналитиков, программистов и др. специалистов в области градостроительного проектирования. В составе третьего этапа выполняются работы по согласованию схем современного состояния и использования территорий (опорных планов), а также осуществляется предварительное согласование сценариев градостроительного развития территорий (основных проектных предложений);

4 этап. Завершающий этап включает в себя процессы: согласований с органами местного самоуправления муниципального образования и их структурными подразделениями; согласований с сетевыми службами муниципального образования, в ведении которых находятся системы энергообеспечения; с органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с муниципальным образованием, с органами государственной власти субъекта РФ, в состав которого входит муниципальное образование, с федеральными органами государственной власти в случаях и в порядке, предусмотренных ГрадК РФ (применительно к документам территориального планирования муниципальных образований); согласований с уполномоченными ведомственными федеральными или региональными территориальными органами; проведения публичных слушаний в случаях, предусмотренных ГрадК РФ.

5 этап. Утверждение градостроительной документации. Разработка и принятие плана реализации градостроительной документации (этот этап в большинстве случаев не входит в комплекс задач по подготовке градостроительной документации, но мы включили его в данный перечень совершенно сознательно, чтобы все участники названных процессов на любом этапе думали об этом пятом, самом главном этапе, нацеленном на результат, а не увлекались чрезмерно процессом самим по себе).

Теперь, после общего описания процессов подготовки градостроительной документации, мы имеем возможность представить ориентировочный перечень участников обозначенных процессов по группам, объединённым общностями задач:

1 группа. Органы местного самоуправления: глава муниципального образования (глава местной администрации), заместители главы по строительству, имущественным отношениям, инвестициям, экономики и т.д.; орган, уполномоченный на осуществление градостроительной деятельности (орган архитектуры и градостроительства) - заказчики градостроительной документации.

2 группа. Органы государственной власти, уполномоченные на осуществление градостроительной деятельности. Территориальные органы, уполномоченные на осуществление контрольных функций.

3 группа. Сетевые службы, в ведении которых находятся системы инженерного обеспечения и транспортного обслуживания.

4 группа. Население города или иного поселения, в том числе собственники недвижимости, инвесторы, застройщики и другие представители бизнеса.

5 группа. Организации - разработчики градостроительной документации.

Положения градостроительной документации, подлежащие согласованию

Логика расположения глав и статей ГрадК РФ, а также содержание его норм вкупе с положениями Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» указывают на ведущую роль документов территориального планирования в системе градостроительной документации. Именно документы территориального планирования, определяющие направления и характер градостроительного развития территории на достаточно продолжительный период времени (15-30 лет), объективно обладают потенциальной способностью затрагивать важнейшие интересы (социально-культурные, экологические, имущественные и др.) как самой территории, применительно к которой разрабатываются данные документы, так и сопредельных с ней территорий.

За некоторыми исключениями иные виды градостроительной документации разрабатываются после утверждения документов территориального планирования и на их основе. В соответствии с ч.4 ст.31 Кодекса только применительно к части территории поселения или городского округа может осуществляться подготовка проекта правил землепользования и застройки при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа. Применительно же ко всем территориям поселений и городских округов правила землепользования и застройки разрабатываются после утверждения генерального плана. В ч.6 ст.45 ГрадК РФ содержится прямой запрет на подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев подготовки проектов межевания застроенных территорий и градостроительных планов земельных участков по заявлениям физических или юридических лиц. Данная норма вступает в действие с 1 января 2010 года согласно ст.3 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» от 29.12.2004 г. № 191-ФЗ (в редакции Федерального закона от 04.12.2007 г.). Кроме того, подготовка проекта правил землепользования и застройки и документации по планировке территории осуществляется с учетом и на основании положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования (ч.3 ст.31, ч.10 ст.45 ГрадК РФ). В силу ч.9 ст.31 и ч.12 ст.45 ГрадК РФ подготовленный проект правил землепользования и застройки и подготовленная документация по планировке территорий проверяются органами местного самоуправления на соответствие генеральному плану поселения, городского округа.

Принятию решения об утверждении проектов градостроительной документации предшествуют предусмотренные законодательством процедуры, среди которых выделяются процедуры согласования с соответствующими органами публичной власти, публичного обсуждения с населением муниципальных образований, процедуры проверки на соответствие результатам проведенных инженерных изысканий, требованиям технических и градостроительных регламентов. По инициативе органов местного самоуправления, подготовивших проекты документов территориального планирования, указанные проекты могут быть направлены ими на государственную экспертизу проектов документов территориального планирования, которая проводится уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта федерации (ст.29 ГрадК РФ). Направление на такую экспертизу предусмотрено только для проектов документов территориального планирования и не предусмотрено для документов градостроительного зонирования и документации по планировке территории. Продолжительность государственной экспертизы установлена в срок до шести месяцев, а ее проведение оплачивается соответствующими органами местного самоуправления. Порядок и размер платы, равно как и порядок проведения такой экспертизы должен быть определен Постановлением Правительства РФ, которое до настоящего времени не принято. Результатом государственной экспертизы проекта документа территориального планирования является заключение о соответствии этого проекта требованиям технических регламентов и требованиям рациональной организации территории (положительное заключение) или о несоответствии проекта документа территориального планирования требованиям технических регламентов и требованиям рациональной организации территории (отрицательное заключение).

При этом, названные процедуры проходят не все виды градостроительной документации. Процедура согласования устанавливается в перечисленных в ГрадК РФ случаях для документов территориального планирования. Для проектов правил землепользования и застройки и документации по планировке территории процедура согласования, аналогичная согласованию проектов документов территориального планирования, не установлена. Предполагается, что данные документы должны соответствовать утвержденным документам территориального планирования, ранее уже согласованным, если таковое согласование по закону требовалось, с заинтересованными органами государственной власти и местного самоуправления. Поэтому, их согласование не устанавливается, а предусматривается проверка на соответствие утвержденным документам территориального планирования и требованиям технических регламентов. Документация по планировке территории дополнительно проверяется на соответствие требованиям градостроительных регламентов правил землепользования и застройки. До утверждения генеральных планов поселений и городских округов, правил землепользования и застройки, проектов планировки территории и проектов межевания территорий, подготовленных в составе проектов планировки территорий, их проекты в обязательном порядке проходят процедуру рассмотрения на публичных слушаний с участием населения соответствующего муниципального образования.

ГрадК РФ содержит отдельные специальные статьи, посвященные порядку и особенностям согласования проектов документов территориального планирования муниципального уровня:

проектов схем территориального планирования муниципальных районов (ст.21);

проектов генеральных планов поселений, городских округов (ст.25).

Анализ положений Градостроительного кодекса позволяет сделать вывод о необходимости различения двух видов согласования проектов документов территориального планирования: «внутреннее» и «внешнее». При этом, Градостроительным кодексом регламентируются процедуры «внешнего» согласования. Это связано с тем, что вопросы внутренней организации системы местного самоуправления территорией регулируются органами местного самоуправления самостоятельно. К слову сказать, Градостроительный кодекс РФ по этой причине даже не содержит упоминания об органах местного самоуправления, уполномоченных в области градостроительной деятельности.

Под «внутренним» согласованием следует понимать согласование внутри структуры органов и организаций, входящих в систему одного уровня публичной власти: местного самоуправления, субъекта федерации и Российской Федерации. Внутреннее согласование не регламентируется Градостроительным кодексом, порядок и сроки его осуществления определяются соответствующими органами публичной власти самостоятельно, исходя из необходимости такого согласования и стоящих задач. Проведение «внутреннего» согласования неизбежно для всестороннего рассмотрения вопросов территориального развития муниципального образования и выработки единой позиции органов местного самоуправления по проекту документа территориального планирования. Обязанности такого согласования разработчиком градостроительной документации могут вытекать из принятого правового акта либо из градостроительного задания на разработку документации, в которых определяется перечень согласующих инстанций. Например, проект генерального плана поселения, городского округа может согласовываться с соответствующими структурными подразделениями местной администрации в области правового обеспечения, финансов, экономики, управления муниципальной собственностью, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и др., а также с муниципальными и частными сетевыми организациями (водоснабжение, теплоснабжение, газоснабжение, канализация, связь, электроснабжение и др.), обслуживающими потребителей в границах муниципального образования. Аналогичным образом решается вопрос «внутреннего» согласования применительно к субъекту федерации и Российской Федерации. Таким образом, «внутреннее» согласование направлено на снятие противоречий и учет взаимных интересов между органами и организациями внутри определенной территории (муниципального образования, субъекта федерации, Российской Федерации).

«Внешнее» согласование, наоборот, направлено на согласование и учет взаимных интересов при осуществлении территориального планирования между различными уровнями публичной власти в целях выявления факторов и обстоятельств, способных оказать негативное влияние на условия жизнедеятельности и градостроительного развития сопредельных территорий, а также обеспечения условий для реализации государственных задач и функций на территориях, подведомственных органам местного самоуправления. Ведь территория федеративного государства, каковым является Российская Федерация, складывается из территорий входящих в его состав субъектов федерации, территории которых, в свою очередь, образуются из территорий муниципальных образований. Тем самым, вся территория государства, в конечном счете, состоит из территорий муниципальных образований. В результате объекты капитального строительства федерального, регионального и местного значения размещаются на территории муниципального образования и такое размещение должно быть оптимальным с точки зрения реализации государственных задач и решения вопросов местного значения, охраны окружающей природной среды и историко-культурного наследия. Именно на достижение такого баланса и направлено регулируемое Градостроительным кодексом РФ взаимное согласование проектов документов территориального планирования в случаях, когда его (баланса) нарушение способно стать потенциально возможным.

Общими для согласования всех перечисленных проектов документов территориального планирования положениями являются следующие:

1) Согласование осуществляется не во всех, а в прямо предусмотренных градостроительным законодательством случаях;

2) Согласование осуществляется с исполнительными органами государственной власти или местного самоуправления;

3) Общий срок согласования проекта - не более трех месяцев со дня направления проекта на согласование. Непоступление в течение этого срока заключения на проект документа территориального планирования считается согласием с его положениями;

4) Предметом согласования выступают содержащиеся в проектах документов территориального планирования предложения, которые предполагают изменение существующих или планируемых:

а) границ категорий земель;

б) границ земельных участков, находящихся соответственно в государственной (федеральной или региональной) или муниципальной (муниципального района, поселения, городского округа) собственности;

в) границ территорий объектов культурного наследия, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства;

г) вопросы размещения объектов капитального строительства, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду.

При согласовании проектов документов территориального планирования субъектов РФ, муниципальных образований, обеспечивших подготовку таких проектов, с имеющими с ними общую границу субъектами РФ, муниципальными образованиями, предметом согласования выступают вопросы соблюдения интересов сопредельных территорий в:

установлении зон с особыми условиями использования территорий;

зон планируемого размещения объектов капитального строительства, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду;

5) Итогом согласования проекта документа территориального планирования является заключение соответствующего исполнительного органа государственной власти или местного самоуправления (при согласовании проекта схемы территориального планирования РФ высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ подготавливает сводное заключение с учетом заключений органов местного самоуправления);

6) При наличии хотя бы одного заключения, содержащего положения о несогласии с представленным на согласование проектом документа территориального планирования, создается согласительная комиссия для урегулирования возникших разногласий. Комиссия создается в течение 30 дней со дня истечения установленного законодательством трехмесячного срока согласования такого проекта. Максимальный срок работы комиссии не может превышать три месяца.

Порядок согласования всех указанных выше видов проектов документов территориального планирования показан на схемах 1 и 2.

Схема 1 - Порядок согласования проекта генерального плана поселения, городского округа.

Схема 2 - Порядок согласования проекта схемы территориального планирования МО

В соответствии с ч.3 ст.18 ГрадК РФ порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии устанавливаются Правительством РФ В данной дословно приведенной норме Градостроительного кодекса РФ имеется техническая неточность. После слова «согласования» пропущено слово «проектов», хотя в статьях о согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований (ст.21, 25) говорится не о согласовании документов территориального планирования, а о согласовании их проектов, что представляется логичным и правильным, поскольку до официального утверждения такого документа речь может идти только о его проекте. Постановлением Правительства РФ от 24.03.2007 г. № 178 данная неточность устраняется, но требуется и внесение соответствующего изменения в ГрадК РФ.. Во исполнение данных положений Кодекса было принято Постановление Правительства РФ от 24.03.2007 № 178 «Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований» (далее - Положение), которым также регулируются вопросы состава и порядка деятельности согласительных комиссий при согласовании проектов документов территориального планирования.

...