Таможенные фискальные доходы: правовое регулирование

Размещено на http://www.allbest.ru/

МОНОГРАФИЯ

Таможенные фискальные доходы: правовое регулирование

О.Ю. БАКАЕВА

Под редакцией

Н.И. ХИМИЧЕВОЙ

Ольга Юрьевна Бакаева родилась в 1970 году. После окончания в 1992 г. Саратовской государственной академии права работала преподавателем на кафедре административного права, а затем - финансового, банковского и таможенного права СГАП. Кандидатскую диссертацию защитила в 1996 г. И с этого же времени начала заниматься исследованием проблем таможенного права. Имеет ученое звание доцента. В настоящее время заведует кафедрой публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета, пишет диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук "Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации".

О.Ю. Бакаевой опубликовано более 60 работ по вопросам финансового и таможенного права, в том числе учебник по таможенному праву (в соавторстве) и монография "Основные финансово-правовые аспекты статуса таможенных органов Российской Федерации".

Рецензент

И.В. Рукавишникова, доктор юридических наук, заведующая кафедрой финансового и административного права Ростовского государственного экономического университета (РИНХ).

Содержание

Предисловие

Глава 1. Роль таможенных органов в формировании доходов бюджетной системы

1.1 Система таможенных органов Российской Федерации

1.1.1 Место таможенного органа в системе исполнительной власти

1.1.2 Система и признаки таможенных органов

1.1.3 Принципы деятельности системы таможенных органов

1.2 Финансово-правовой статус таможенных органов

1.2.1 Финансово-правовой статус таможенных органов и его структура

1.2.2 Реализация финансово-правового статуса таможенных органов в их финансовой деятельности

1.3 Правовое регулирование фискальной деятельности таможенных органов: исторический и современный аспекты

1.3.1 Развитие таможенно-тарифных отношений в дореволюционной России

1.3.2 Развитие фискальной направленности деятельности таможенных органов после 1917 г. и в современный период

Глава 2. Общая характеристика фискальных доходов в области таможенного дела

2.1 Таможенные платежи как источник формирования доходной части федерального бюджета

2.1.1 Доходы от внешнеэкономической деятельности в бюджетной системе Российской Федерации

2.1.2 Правовая природа таможенных платежей

2.1.3 Таможенная политика и ее влияние на институт фискальных доходов

2.2 Иные фискальные доходы, обусловленные мерами финансово-правовой ответственности

2.2.1 Финансово-правовая ответственность в системе юридической ответственности

2.2.2 Пеня - финансово-правовая санкция и фискальный доход

Глава 3. Особенности и порядок взимания и уплаты таможенных платежей

3.1 Таможенная пошлина как основной таможенный платеж

3.1.1 Понятие и правовая природа таможенной пошлины

3.1.2 Классификация таможенных пошлин

3.1.3 Роль таможенной пошлины в таможенно-тарифном регулировании внешнеторговой деятельности

3.2 Косвенные налоги в системе таможенных платежей

3.2.1 Особенности НДС и акцизов как фискальных доходов

3.2.2 Проблемы возмещения НДС при экспортных операциях

3.3 Правовое регулирование исчисления фискальных доходов

3.3.1 Субъекты правоотношения по исчислению таможенных платежей. Объект обложения

3.3.2 Налоговая база исчисления таможенных платежей

3.4 Основные проблемы порядка уплаты и взимания таможенных платежей

3.4.1 Определение плательщика и порядка уплаты таможенных платежей в таможенном правоотношении

3.4.2 Правовое регулирование принудительного взыскания таможенных платежей

3.4.3 Возврат излишне уплаченной (взысканной) суммы таможенных платежей

3.4.4 Правовые способы обеспечения таможенных платежей

3.4.5 Институт льгот по таможенному обложению

Заключение

Литература

Предисловие

В современных условиях значительный вклад в федеральный бюджет вносят таможенные платежи. Формируя казну государства, они выполняют две основные функции - фискальную и регулятивную. Фискальная функция заключается в образовании денежных фондов, регулятивная функция отражает способность государства через таможенно-тарифное регулирование и налоговые механизмы влиять на активизацию международной торговли, привлечение инвестиционных ресурсов, защиту национального рынка, конкурентоспособность отечественного производства.

С принятием Таможенного кодекса Российской Федерации, вступившего в законную силу 1 января 2004 г., сформировалась практически новая правовая база таможенного дела. Традиционная фискальная направленность таможенных органов уступила место основной их цели - содействию развитию внешней торговли. Однако в настоящее время экономика страны не готова перейти к полной либерализации внешнеэкономических отношений, замене тарифных барьеров нетарифными ограничениями. Поэтому исследование таможенных платежей как фискальных доходов бюджета актуально и, несомненно, имеет прикладное значение.

В новом Таможенном кодексе РФ блок, содержащий правовые основы таможенных платежей, существенно расширился по сравнению с ранее действовавшим. В него вошли важнейшие положения: система таможенных платежей; порядок их исчисления, взимания и уплаты; обеспечение уплаты; правила принудительного взыскания; возврат таможенных пошлин, налогов и иных денежных средств. Обложение перемещаемых товаров налогом на добавленную стоимость и акцизами осталось в поле действия норм Налогового кодекса РФ.

Таким образом, институт фискальных доходов в области таможенного дела сочетает как таможенно-правовые, так и налогово-правовые аспекты законодательства. Этот синтез предопределяет и коллизии между двумя источниками права, требующие скорейшего разрешения.

В предлагаемой монографии содержится характеристика системы таможенных органов: предлагается их понятие, формулируются принципы деятельности, определяется финансово-правовой статус. Исторический экскурс показывает значение фискальной функции в деятельности таможенных органов в дореволюционной России и в советский период.

При уяснении места таможенных платежей в доходной части федерального бюджета сделана попытка дать их определение.

Особое место в работе уделено правовой природе таможенной пошлины. До настоящего времени не сложилось единого мнения о таможенной пошлине. Пошлина, не будучи ни налогом, ни сбором, занимает особое место в налоговой системе и обладает определенной спецификой. Налогообложение при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ сопряжено, в частности, с возмещением НДС из бюджета при экспортных операциях. Мы попытались предложить способы уменьшения объемов возврата налога.

Процессуальные основы в области таможенного обложения содержат такие категории, как товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности, таможенная стоимость, тарифные преференции и др. Особое внимание в монографии уделено роли таможенного тарифа в государственном регулировании внешнеторговой деятельности; высказывается мнение о спорности момента прекращения обязанности уплаты таможенных платежей; выявляется юридическая природа принудительного взыскания таможенных платежей; предлагается классификация таможенных тарифно-налоговых льгот.

При написании работы были использованы труды известных ученых, занимающихся вопросами финансовой деятельности государства и таможенных органов. Это Е.М. Ашмарина, Д.В. Винницкий, Л.К. Воронова, Б.Н. Габричидзе, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, В.И. Гуреев, В.Г. Драганов, М.Ф. Ивлиева, М.В. Карасева, Г.А. Карташов, А.Н. Козырин, Н.П. Кучерявенко, Л.А. Лозбенко, С.Г. Пепеляев, Г.В. Петрова, И.В. Рукавишникова, В.Г. Свинухов, Э.Д. Соколова, Н.И. Химичева, Р.А. Шепенко и др.

К сожалению, судебная практика применения различных положений Таможенного кодекса РФ ввиду его ограниченного действия невелика. Однако автор выражает надежду, что рассмотренные нами общие проблемы, возникающие в процессе правоприменения законодательных норм, будут интересны читателю.

Работа подготовлена в рамках "Гранта Президента РФ на поддержку молодых российских ученых и ведущих научных школ РФ на выполнение научных исследований N МК-2125.2004.6".

Глава 1. Роль таможенных органов в формировании доходов бюджетной системы

1.1 Система таможенных органов Российской Федерации

Активизация внешнеторговых связей российской экономики немыслима без эффективной деятельности органов исполнительной власти, регламентирующих и реализующих таможенные правоотношения.

Согласно п. "ж" ст. 71 Конституции РФ таможенное регулирование отнесено к ведению Российской Федерации, а общее руководство таможенным делом возложено на Правительство РФ (ст. 114 Конституции РФ). Собственно таможенную деятельность ведет единая система таможенных органов, которые, относясь к исполнительной власти, имеют собственные цели формирования, выполняют государственные исполнительно-распорядительные функции, наделены определенной компетенцией, образуются вышестоящими органами управления, подотчетны и подконтрольны им и ответственны за свою деятельность перед государством.

1.1.1 Место таможенного органа в системе исполнительной власти

Согласно п. 11 ст. 11 ТК РФ систему таможенных органов составляют федеральная служба и подчиненные ей таможенные органы.

В соответствии с Указом Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" таможенное дело подведомственно Министерству экономического развития и торговли РФ и Федеральной таможенной службе (ФТС). В соответствии с п. 3 ст. 1 ТК РФ на Минэкономразвития России возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела, ФТС обеспечивает непосредственную реализацию задач в области таможенного дела. Оба они в пределах своей компетенции обеспечивают единообразное применение таможенного законодательства всеми таможенными органами на территории РФ. В структуре Минэкономразвития России представлен Департамент государственного регулирования торговли и таможенного дела.

В результате проводимой административной реформы таможенные органы потеряли самостоятельность вследствие включения в структуру Минэкономразвития России.

Следует отметить, что за рубежом давно решен вопрос интеграции таможенной службы в систему органов государственного управления. В большинстве стран мира значительное место в механизме таможенно-тарифного регулирования отводится национальным министерствам финансов. Например, во Франции Генеральная дирекция налогов находится в ведении Министерства экономики, финансов и бюджета; в США Таможенная служба подчинена Министерству финансов; в Австралии деятельность Тарифного управления возглавляет также Министерство финансов. Таким образом, в ряде ведущих стран взимание внутренних налогов, сборов и таможенных платежей сосредоточено в важнейших экономических министерствах.

На наш взгляд, и российские таможенные органы целесообразно было бы подчинить не Минэкономразвития России, а Минфину России, тем более что в его ведении сейчас находится Федеральная налоговая служба.

Таможенная и налоговая службы в современных реалиях выступают основными "донорами" бюджета. Управление ими, по нашему мнению, должно находиться в одних руках. Эта идея уже частично нашла отражение в Положении о Министерстве финансов Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329). В Положении указывается, что в функции Минфина России, в частности, входит выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере таможенных платежей, определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств, а также контроль исполнения Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов. Однако такой подход не представляется достаточно четко проработанным, так как ФТС подведомственна Минэкономразвития России.

Таможенной службе, призванной содействовать развитию внешней торговли, присущи две основополагающие функции: фискальная и правоохранительная. По нашему мнению, целесообразно вывести из структуры таможенных органов подразделения, исполняющие полномочия по выявлению и пресечению правонарушений в области таможенного дела, и передать их в ведение МВД России. При этом можно ориентироваться на состоявшееся выделение из налоговой службы федеральных органов налоговой полиции, ведущих правоохранительную деятельность. В основе деятельности таможенной службы должна находиться реализация направлений таможенно-тарифного и нетарифного регулирования. В обязанности таможенной полиции могут войти выявление, предупреждение и пресечение нарушений таможенных правил. Иначе говоря, таможенная служба должна выполнять фискальные функции, таможенная полиция - правоохранительные.

Приведенное выше законодательное определение таможенного органа, к сожалению, не отражает его специфики. В специальной литературе о понятии таможенного органа высказаны различные мнения. Каждое из них представляет научную ценность, так как "раскрывает сущность изучаемого той или иной наукой явления, позволяет наиболее полно и точно выявить его содержание". (При анализе некоторых определений нельзя не учитывать, что большинство из них относится к периоду действия Таможенного кодекса 1993 г. и не отражает особенностей действующего законодательства.)

Формулировка, предложенная в словаре-справочнике, представляется упрощенной и неполной: "Это правоохранительный орган РФ, непосредственно осуществляющий таможенное дело в РФ". Несколько глубже характеризует таможенные органы А.Ф. Ноздрачев: "Таможенными органами РФ являются государственные органы, непосредственно осуществляющие таможенное дело". Однако в этом определении, как минимум, отсутствует указание на вид власти данных органов и их основные функции или задачи.

Одно из определений, отражающих сущность таможенного органа, дает Б.Н. Габричидзе: "Это орган исполнительной власти, являющийся по своему характеру правоохранительным, действующий от имени государства и наделенный властными полномочиями, выполняющий свои задачи и функции в сфере таможенного дела и в других связанных с ним областях управления с помощью присущих ему форм и методов деятельности". Данная формулировка, при всей ее обоснованности, сложна для восприятия. Кроме того, автор акцентирует внимание на правоохранительной функции таможенного органа, что умаляет его не менее важную фискальную функцию.

Известно и такое определение понятия таможенных органов: "Таможенные органы можно определить как государственные органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в специальной сфере государственного управления, связанной с пропуском через государственную границу различного рода грузов, в том числе багажа и валютных ценностей, а также транспортных средств, служащих для перевозки пассажиров и грузов". Допущенная в этом определении неточность объясняется давностью публикации: работа таможенных органов связана с перемещением грузов не через государственную, а через таможенную границу Российской Федерации.

При формулировании понятия "таможенные органы" необходимо исходить из цели их создания. Государство образует таможенные органы для того, чтобы они обеспечивали содействие внешней торговле, обслуживали международные экономические отношения, помогали развитию отечественного производства. Фискальная и правоохранительная функции таможенных органов, безусловно, обладают значимостью для общества, но они носят производный характер, так как подчинены главной задаче таможенной службы - способствовать ускорению товарооборота между странами.

Кроме того, на таможенные органы возложены контрольно-надзорные полномочия, т.е. они должны проводить "деятельность, которая заключается в проверке соответствия состояния контролируемого объекта установленным правилам". Контрольная функция присуща всем органам исполнительной власти в пределах установленной компетенции, что предполагает их самостоятельность при ее реализации и специфические формы выполнения. Такая компетенция может распространяться на субъекты внешнеэкономической деятельности, звенья таможенной инфраструктуры, иных лиц и выражаться в проведении таможенного контроля, борьбе с нарушениями таможенного законодательства и т.д.

Необходимость контроля как функции социального управления очевидна, ее основная цель - "блокирование отклонений деятельности субъекта управления от заданной управленческой программы, а при обнаружении таких отклонений - приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов". Однако специфика контроля состоит в том, что он имеет "всегда вторичный, производный характер, поскольку касается деятельности, которая существует вне и независимо от его осуществления". Такая деятельность реализуется определенным кругом субъектов в области таможенного дела. Таможенный кодекс РФ ориентирует таможенные органы на выполнение функций защиты экономики страны, ее товаропроизводителей и потребителей, на проведение политики разумного протекционизма.

В определении таможенного органа, на наш взгляд, должна отражаться и его форма как органа исполнительной власти. Какой орган считается таможенным: Минэкономразвития России или ФТС? По нашему мнению, таможенным следует называть лишь орган, который непосредственно и исключительно выполняет функции в области таможенного дела. Таким органом, безусловно, является Федеральная таможенная служба. Минэкономразвития России обладает полномочиями в таможенной сфере, однако помимо такой компетенции имеет полномочия и в других сферах: статистика, управление федеральным имуществом и т.д. Поэтому называть его таможенным органом, на наш взгляд, не представляется возможным.

Проанализировав приведенные дефиниции таможенного органа, автор считает необходимым дать собственное определение, которое более точно и сжато отражает сущность рассматриваемого института, поскольку определение - это "краткое объяснение, имеющее высшую качественную ценность".

Таможенный орган представляет собой государственный орган, наделенный специальной компетенцией, осуществляющий функции контроля и надзора в области таможенного дела и выполняющий задачу содействия развитию внешней торговли.

Таможенные органы - это социальный институт государства. Они действуют от его имени, им финансируются, реализуют направления государственной политики. Таможенные органы для государства представляют "материальную силу, с помощью которой непосредственно проводятся в общественную жизнь, в поведение людей государственные решения". Они являются субъектом определенного вида деятельности, объединяющего в социальную общность на профессиональной основе государственных служащих - таможенников.

1.1.2 Система и признаки таможенных органов

Система таможенных органов нормативно конкретизирована и является статической категорией. При этом следует различать понятия "система" и "структура таможенных органов". Система, как указывает Ю.Н. Старилов, отражает избранную законодателем модель федеральных органов исполнительной власти, тогда как структура определяет "конкретное устройство, внутреннее строение, распределение функций, задач и полномочий в системе государственного управления".

Система таможенных органов, в соответствии с ч. 1 ст. 401 ТК РФ, является единой, федеральной, централизованной и представлена государственной службой, уполномоченной в области таможенного дела (в настоящее время - ФТС), региональными таможенными управлениями, таможнями и таможенными постами. Кроме того, в нее входят и иные, не являющиеся правоохранительными органами учреждения с их специфическими функциями: таможенные лаборатории, вычислительные центры и учебные заведения. Подчиненные непосредственно ФТС, они выполняют вспомогательные задачи, не занимаясь самой таможенной деятельностью. Например, Главный научно-информационный вычислительный центр создает, внедряет и эксплуатирует Единую автоматизированную информационную систему таможенных органов.

Основными элементами системы таможенных органов являются ФТС, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты. Все звенья этой системы не подчиняются органам государственной власти субъектов Федерации, которые, так же как и органы местного самоуправления и общественные объединения, не могут вмешиваться в деятельность таможенных органов при выполнении ими своих функций.

Федеральный орган исполнительной власти, выполняющий функции контроля и надзора в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями, отнесенные законодательством Российской Федерации к ведению таможенных органов, - Федеральная таможенная служба. Она выполняет особую управляющую, консолидирующую и организующую роль, имеет специфический характер задач и функций, занимает ведущее положение центрального органа в реализации ТК РФ и практической организации таможенной деятельности.

ФТС РФ в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, Таможенным кодексом РФ, другими федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ.

Основное место среди нормативных актов занимает Положение о Федеральной таможенной службе, утвержденное Постановлением Правительства РФ 21 августа 2004 г. N 429. К сожалению, принятые в последнее время положения о федеральных органах исполнительной власти, по разделяемому нами мнению Б.В. Россинского, не в полной мере отражают нормы проводимой административной реформы. Так, законодатель не регламентировал цели, задачи, принципы деятельности таможенных органов, подменил их права и обязанности установлением полномочий, отказался от определения ответственности публичной власти. Учитывая монопольное положение каждого из названных субъектов в тех или иных сферах деятельности, такое обстоятельство изначально несет в себе элементы негативизма.

В своей деятельности ФТС руководствуется положениями Конституции РФ, федеральных законов, подзаконных нормативных актов, международных договоров. Основные полномочия ФТС состоят в следующем:

- взимание таможенных платежей, контроль за правильностью их исчисления и своевременностью уплаты, принятие мер по их принудительному взысканию;

- обеспечение соблюдения запретов и ограничений для перемещаемых товаров, предусмотренных законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и международно-правовыми нормами;

- таможенное оформление и таможенный контроль;

- принятие решений (в том числе предварительных) о классификации товара в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности и о стране его происхождения;

- обеспечение в пределах предоставленной компетенции защиты прав интеллектуальной собственности;

- ведение реестров лиц, занимающихся в области таможенного дела определенной деятельностью;

- валютный контроль в пределах предоставленной компетенции;

- правоохранительная деятельность;

- реализация программ развития таможенного дела в Российской Федерации;

- исполнение иных законодательно установленных функций в конкретной сфере деятельности.

С включением ФТС в ведение Минэкономразвития России центральное таможенное ведомство лишилось права нормотворчества. Пунктом 15 Указа Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" функции Государственного таможенного комитета РФ по принятию нормативных правовых актов переданы Минэкономразвития России. ФТС может издавать правовые акты (ч. 1 ст. 5 ТК РФ), однако они, как правило, ненормативны.

Руководитель ФТС назначается на должность и освобождается от нее Правительством РФ по представлению министра экономического развития и торговли и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на ФТС полномочий.

Все подразделения ФТС можно разделить на две группы: производственные, отвечающие за отдельные участки таможенной деятельности (управления: таможенного контроля, по борьбе с контрабандой, федеральных таможенных доходов), и штабные, которые обеспечивают подразделения, занятые внутриаппаратной работой (финансовое, материально-технического снабжения, капитального строительства, кадров, собственной безопасности).

Расходы на содержание Федеральной таможенной службы финансируются из федерального бюджета.

Основная цель ФТС - обеспечение оптимального режима работы таможенных органов на местах, так как именно они выполняют основные таможенные процедуры, выявляют конкретные факты контрабанды, взимают таможенные платежи.

Вся территория России поделена на таможенные округа, в которых ведут деятельность региональные таможенные управления, участвующие во внешнеэкономической деятельности регионов или субъектов Федерации. К территориальным федеральным таможенным органам относятся региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты. Правовые основы их деятельности регламентированы нормами Общих положений о таможенных органах Российской Федерации.

Региональные таможенные управления (РТУ) входят в единую систему таможенных органов России и руководят таможенным делом на территории подведомственного региона под непосредственным руководством Федеральной таможенной службы. Создание такого промежуточного звена объясняется географическими масштабами России; руководить таможнями и таможенными постами из центра весьма затруднительно.

В связи с созданием на территории России федеральных округов система региональных таможенных управлений подверглась трансформации - их число с пятнадцати сократилось до семи. К ним относятся: Северо-Западное (Санкт-Петербург), Приволжское (Нижний Новгород), Южное (Ростов-на-Дону), Дальневосточное (Хабаровск), Сибирское (Новосибирск), Уральское (Екатеринбург), Центральное (Москва).

Опыт становления российского государства показал глубокую взаимосвязь федеративных и таможенных отношений субъектов Федерации между собой и с федеральным центром. Эта взаимосвязь очевиднее всего выявляется в политической сфере, где таможенная политика выступает индикатором устойчивости Федерации, и в экономической, где торговые и таможенные соглашения определяют эффективность решения экономических задач в рамках Федерации и ее субъектов.

Региональные управления, исходя из выполняемых задач, претворяют в жизнь правовой, экономический и организационный механизмы реализации таможенной политики Российской Федерации, обобщают и анализируют практику этого процесса, делают обзор и анализируют складывающуюся в подведомственном регионе обстановку в интересах обеспечения единства таможенной территории России, участвуют в устранении угроз экономической безопасности страны, организуют, координируют и контролируют применение нижестоящими таможенными органами средств таможенного регулирования экономической деятельности, создают условия, способствующие ускорению товарооборота через таможенную границу.

Региональные управления вправе требовать от физических и юридических лиц представления документов и предметов, необходимых для таможенного контроля, проводить контрольно-ревизионное инспектирование местных таможенных органов и таможенное обследование, рассматривать в порядке надзора дела о нарушениях таможенных правил, отменять или изменять постановления по этим делам, выносимые таможнями региона.

Таким образом, региональные таможенные управления действуют с позиций субъекта, наделенного полномочиями государственного органа внешнеторгового регулирования, а также в роли регионального представителя внешнеэкономической деятельности.

Таможни и таможенные посты выполняют функции непосредственного таможенного контроля, таможенного оформления, предотвращения контрабанды, сбора и анализа статистической информации; они действуют как "организационный фундамент системы таможенных органов".

Таможня, по сути, является связующим звеном между отечественной и мировой экономикой. Несмотря на сложности исторического развития различных государств, таможня была и остается их "неотъемлемым институтом государственности". История многократно подтвердила особое место, роль и заслуги таможни в протекционизме, в пополнении государственной казны, регулировании внешнеэкономических связей, в защите национальной экономической безопасности, в борьбе с контрабандой.

С точки зрения местонахождения таможни подразделяются на пограничные и внутренние. До принятия Таможенного кодекса СССР 1991 г. таможенный контроль проводился только в местах пересечения границы. Пограничные таможни проверяли наличие и правильность заполнения документов, предъявляемых в таможенных целях; проводили таможенный и личный досмотр, т.е. выполняли функции контроля непосредственно на таможенной границе. Впоследствии, в связи с ростом числа участников экспортно-импортных операций, возникла необходимость перенести основной объем таможенного оформления и контроля в глубь страны. В настоящее время и пограничные, и внутренние таможни фактически уравнены в своих полномочиях и исполняют идентичные функции. Иными словами, и те и другие имеют право таможенного оформления и контроля товаров при ввозе-вывозе.

В соответствии с возложенными задачами таможня выполняет следующие основные функции:

- в подведомственном регионе контролирует соблюдение всеми юридическими и физическими лицами правил, порядка и условий таможенного дела, обобщает и анализирует складывающуюся практику;

- оформляет товары и транспортные средства, проводит таможенный контроль, в том числе товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации;

- организует, координирует и контролирует таможенное оформление и проведение таможенного контроля нижестоящими таможенными постами;

- подготавливает предложения о совершенствовании таможенного оформления и таможенного контроля;

- собирает, обобщает и анализирует сведения о грузовых и пассажирских потоках в части, имеющей отношение к таможенному делу;

- проверяет достоверность и полноту сведений, предоставляемых для таможенных целей;

- контролирует доставку товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, и документов на них в места, определяемые таможенными органами России;

- организует и выполняет таможенное сопровождение товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем;

- начисляет и взимает пошлины, налоги и таможенные сборы;

- контролирует фактическую уплату таможенных платежей;

- взыскивает невнесенные таможенные платежи, в том числе в бесспорном порядке;

- обеспечивает полноту взимания и своевременного перечисления денежных средств в федеральный бюджет.

Место первичного звена системы таможенных органов весьма специфично. Таможенные посты, как правило, несамостоятельны, не являются юридическими лицами, действуют под непосредственным руководством таможни или РТУ. Они не имеют собственной печати, расчетного счета, штатного расписания, хотя и выполняют возложенные на них функции в области таможенного дела.

По сути, на подведомственной территории они представляют вышестоящий таможенный орган, т.е. действуют в качестве его своеобразных агентов. Следовательно, таможенный пост есть структурное подразделение таможни или регионального таможенного управления.

Существует мнение о существовании не четырех-, а трехзвенной (без постов) системы таможенных органов. Такая позиция представляет определенный интерес, однако является дискуссионной. Отдельные таможенные посты могут быть признаны юридическими лицами по решению Федеральной таможенной службы. Кроме того, существуют и специализированные таможенные посты. Все таможенные посты выполняют функции, закрепленные нормами права: взимают таможенные платежи, ведут таможенный контроль, пресекают правонарушения в таможенной сфере. Не включать эти органы в таможенную систему было бы неправомерно. Лишение большинства таможенных постов статуса юридического лица повлияло лишь на их организационно-правовую форму. Это обстоятельство представляется нам формальным и не умаляет значимости таможенных постов в системе таможенных органов. Сущность их остается неизменной, хотя форма может быть подвергнута определенной трансформации.

Таким образом, на наш взгляд, четырехзвенная система таможенных органов является оправданной, устоявшейся и отвечающей поставленным перед ней задачам.

Пост обычно действует на железнодорожных станциях, в аэропортах, речных портах вдоль государственной границы. Таможенные посты могут быть созданы и на крупных промышленных предприятиях. Их деятельность распространяется на один-два района области, объекты транспортной инфраструктуры (речные порты, аэропорты, железнодорожные станции). Создание, реорганизацию и ликвидацию таможенного поста проводит ФТС по согласованию с Минэкономразвития России.

В системе таможенных органов могут быть выделены и звенья, обладающие особой компетенцией. Частью 2 ст. 402 ТК РФ предусмотрено право ФТС "создавать специализированные таможенные органы, компетенция которых ограничивается отдельными правомочиями для выполнения некоторых функций, возложенных на таможенные органы, либо для совершения таможенных операций в отношении определенных видов товаров". К числу таких в настоящее время относятся, например, Центральная энергетическая таможня, а также таможенные посты по оформлению ввоза-вывоза драгоценных металлов и драгоценных камней. ФТС определяет также и места декларирования отдельных видов товаров, например сахара.

Таможенным органам присущи следующие основные признаки.

Во-первых, будучи органами исполнительной власти, входящими в структуру федеральных органов, они ведут исполнительно-распорядительную деятельность, а именно:

- контроль и надзор в таможенной сфере;

- издание индивидуальных правовых актов в пределах своей компетенции.

Контрольно-надзорные функции таможенных органов охватывают их правоприменительную деятельность, включая финансовую и правоохранительную. Они следят за правильностью исчисления и своевременностью таможенных платежей, обеспечивают их перечисление в федеральный бюджет, пресекают нарушения таможенного законодательства.

В ст. 10 Конституции РФ закреплен принцип разделения властей. В государственном управлении в широком смысле слова участвуют самостоятельные органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждая из ветвей власти занимает свое место в государственной системе и подразумевает выделение обособленных органов, имеющих собственные полномочия, сферу и методы деятельности. Конституционные нормы предопределяют публично-правовой характер деятельности таможенных органов и их относительную самостоятельность от органов представительной и судебной власти.

Исполнительно-распорядительные отношения в государстве нацелены на исполнение законов и решений представительных органов. С помощью исполнительной власти ведется исполнительно-распорядительная деятельность государственного аппарата. Как органы исполнительной власти таможенные органы ведут подзаконную деятельность: они выполняют государственные задачи, а результатами их деятельности распоряжается государство.

Указанные отношения составляют основное содержание государственного управления, которое возможно и необходимо там, где есть организованная система, т.е. оно не может существовать при дезорганизации, хаосе, беспорядке. Орган государственной власти представляет собой "структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества".

Исполнительная деятельность таможенных органов основывается на общественных отношениях, складывающихся в процессе или по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ. Такие отношения касаются правового регулирования таможенного режима, порядка таможенного оформления, взимания таможенных платежей и других таможенных процедур. Именно таможенно-правовое регулирование общественных отношений, лежащих в основе таможенного дела, позволяет ориентировать действия служащих таможенных органов в соответствии с общепринятым принципом деятельности государственных органов: "То, что не разрешено законом, - запрещено".

Во-вторых, согласно ч. 3 ст. 1 ТК РФ деятельность таможенных органов происходит под общим руководством Правительства РФ. Правительство РФ согласно п. "б" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ обеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики. Оно наделено большими полномочиями и в области таможенного дела (обеспечивает общее руководство, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с другими государствами).

Непосредственная координация и контроль поручены Минэкономразвития России. Создание, реорганизацию и ликвидацию региональных таможенных управлений и таможен проводит Минэкономразвития России, а таможенных постов - ФТС по согласованию с Министерством. Назначает и освобождает от должности руководителя ФТС Президент РФ. Все это свидетельствует лишь об относительной автономности таможенных органов, так как они действуют в рамках государственной политики, вырабатываемой Минэкономразвития России.

В-третьих, будучи органами специальной компетенции, таможенные органы реализуют свои полномочия в сфере перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации. Для них таможенная деятельность - главнейшая производственная задача, которую они исполняют на постоянной и систематической основе.

В-четвертых, таможенные органы отнесены законодательством к правоохранительным органам, так как они правомочны пресекать неправомерные деяния и привлекать виновных к ответственности. Под содержанием правоохранительной деятельности принято понимать охрану законности и правопорядка, защиту прав и свобод человека, борьбу с преступлениями и иными правонарушениями. Правоохранительный характер деятельности этих органов обусловлен их соответствующими функциями, регламентированными п. 6 ст. 403 ТК РФ: они ведут борьбу с контрабандой и иными преступлениями, административными правонарушениями в таможенной сфере, пресекают незаконный оборот через границу предметов, запрещенных к перемещению, оказывают содействие в борьбе с международным терроризмом.

В-пятых, таможенные органы выступают в качестве федеральных органов, т.е. они предназначены для реализации полномочий федеральной власти. Именно эта отличительная особенность аккумулирует их административно-правовой и финансово-правовой статусы. В зависимости от того, из какого бюджета финансируется государственный орган, принято различать федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации. Финансируются таможенные органы исключительно из федерального бюджета.

Следует отметить, что федеральные органы подразделяются на центральные (министерство, служба, агентства) и территориальные. Федеральная таможенная служба относится к центральным органам, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты - к территориальным органам.

В-шестых, немаловажную особенность таможенных органов составляет наличие официальных символов: флага, вымпела и эмблемы, описание которых утверждается Президентом РФ (ст. 404 ТК РФ). Эти геральдические знаки размещаются как на зданиях таможенных органов и их представительств за рубежом, так и на их транспортных средствах - автомобилях, морских, речных и воздушных судах.

Наличие символики означает определенную обособленность таможенных органов в системе органов исполнительной власти. Этот признак, как отмечает А.Н. Козырин, содействует восстановлению традиций российской таможенной службы, а также отвечает требованиям международного права. При поступлении на службу в таможенные органы сотрудники принимают присягу.

Все звенья системы таможенных органов состоят в строгой иерархической подчиненности: каждый нижестоящий орган подчинен вышестоящему, контролирующему его деятельность. Места нахождения таможенных органов определяются исходя из объема пассажиро- и товаропотоков, интенсивности развития внешнеэкономических связей отдельных регионов, потребностей транспортных организаций, экспортеров, импортеров, других участников внешней торговли, а также иных факторов.

1.1.3 Принципы деятельности системы таможенных органов

Деятельность системы таможенных органов основывается на совокупности специфических принципов, которые не только включаются в состав главного функционального понятийного ряда (аппарата) правовых категорий, но и могут быть поставлены в нем на первое место. Под принципами обычно понимают важнейшие, основополагающие идеи, на основе которых реализуются те или иные правовые явления. Следует отметить, что понятие принципа значительно шире, чем его нормативная формулировка: "Принцип зарождается как определенная идея в теории, закрепляется в системе правовых норм и через них претворяется в общественные отношения". Поэтому отдельные принципы системы таможенных органов могут быть отражены в законодательстве лишь косвенно или не закреплены вовсе, но это не означает отсутствия основополагающих начал, на которых базируется правовой статус таможенной администрации.

Российский законодатель необоснованно отказался от четкой регламентации принципов деятельности таможенных органов, тогда как в нормативных документах ряда государств такие положения содержатся. Так, в ст. 18 Таможенного кодекса Республики Казахстан установлены такие принципы, как законность, обеспечение права на защиту и равенства перед законом, уважение и соблюдение прав участников внешнеэкономической и иной деятельности в сфере таможенного дела, гласность.

Многие авторы при рассмотрении правового положения таможенных органов отмечают наличие категории принципов их деятельности, но традиционно ограничиваются лишь перечислением: законность, федерализм, единство, демократизм, гласность, - так как эта тема практически не исследована. Высказаны и сетования на то, что Таможенный кодекс РФ не содержит таких конституционных принципов, как всеобщность, равенство, гуманность. Бесспорно, классификация принципов - "это первый шаг к раскрытию системы", а следовательно, механизма правотворчества и правореализации, исходящего из твердых объективных оснований. Заслуживает одобрения указание на целостность, структурность, иерархичность, взаимозависимость с окружающей социальной средой в качестве дополнительных принципов системы органов исполнительной власти. Однако все перечисленные принципы относятся, безусловно, как к таможенному, так и к любому другому органу исполнительной власти.

На основании изложенного и с учетом специфики предмета отрасли таможенного права попробуем выявить единство принципов системы таможенных органов.

1. Принцип законности в таможенном праве проявляется через законность системы (единая система таможенных органов установлена ст. 401 ТК РФ) и законность деятельности таможенной администрации. Безусловно, "законность - это общий принцип организации современного демократического государства, основа обеспечения и защиты прав личности и поддержания правопорядка в стране. Законность - стержень нормального функционирования всей общественной системы".

Российские таможенные органы в своей деятельности руководствуются и в пределах своих полномочий организуют исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, актов, принимаемых федеральным министерством, уполномоченным в области таможенного дела, и иных подзаконных нормативно-правовых актов, международных договоров России. Они стремятся устранить нарушения законодательства. Необходимо отметить, что в ст. 8 ТК РФ указывается: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Кодексом, применяются правила международного договора Российской Федерации".

2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина прямо обусловлен смыслом ст. 2 Конституции РФ, провозглашающей человека высшей ценностью. В области таможенного дела органы исполнительной власти не должны ущемлять прав и законных интересов физических лиц. При исполнении своих обязанностей таможенные органы не вправе нарушать законодательно установленные свободы граждан. Так, согласно ст. 365 ТК РФ при проведении таможенного контроля не допускается причинение неправомерного вреда лицам, их товарам и транспортным средствам.

3. Принцип единства и целостности системы таможенных органов. Нормы ч. 1 ст. 401 и ст. 403 Таможенного кодекса РФ предусматривают единство системы таможенных органов и отражают "обусловленную функциональной общностью совокупность самостоятельных звеньев, характеризующуюся едиными целями и задачами, а также вертикальной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим". В своей деятельности они несут полномочия в строго определенной области - в сфере перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу страны.

Целостность таможенной системы выражена во взаимосвязи ее органов при выполнении задач и функций, а каждое звено системы имеет объем и характер компетенции, обусловленные масштабами деятельности.

4. Принцип единства цели и задач таможенных органов. Многие правоведы анализировали проблемы, связанные с категорией "цель". В широком смысле ее представляют как "обеспечение определенной социальной потребности".

Действующие нормы не содержат указания на цель деятельности таможенных органов. Представляется, что она, исходя из положения ч. 3 ст. 1 ТК РФ, сводится к обеспечению непосредственной реализации задач в области таможенного дела и единообразного применения таможенного законодательства на территории России.

Достижение этой цели обусловлено решением следующих основных задач таможенных органов:

- ускорение международного товарооборота;

- обеспечение в пределах компетенции экономической безопасности и единства таможенной территории России;

- защита экономических интересов государства;

- применение и совершенствование средств таможенного регулирования хозяйственной деятельности на основе приоритетов развития экономики страны и необходимости создания благоприятных условий для участия России в международных экономических связях;

- организация и совершенствование таможенного дела;

- обеспечение соблюдения законодательства по таможенному делу и иного законодательства, контроль исполнения которого возложен на таможенные органы;

- обеспечение участия Российской Федерации в международном сотрудничестве по таможенным вопросам.

Конкретная компетенция таможенных органов определяется ФИС по согласованию с Минэкономразвития России.

5. Принцип федерализма - одна из основ конституционного строя России, представляющая сочетание общефедеративных и региональных интересов. С его помощью выстраиваются отношения власти и управления с учетом как общих интересов государства, так и специфики его составных частей - субъектов Федерации и муниципальных образований.

В таможенном праве принцип федерализма имеет двойное содержание: во-первых, таможенные органы характеризуются как общефедеральные; во-вторых, таможенные органы участвуют в бюджетной деятельности. Статья 71 Конституции РФ устанавливает исчерпывающий перечень предметов ведения Российской Федерации, в числе которых и таможенное регулирование. Все звенья системы таможенных органов, как было показано выше, составляют единую федеральную структуру.

В процессе бюджетной деятельности "периодически возобновляются, повторяются и моделируются фактические ситуации, осуществляется реализация правового статуса субъектов бюджетного права, регулирование, охрана, устойчивость и изменение общественных отношений бюджетной сферы". Участие различных структур в едином бюджетном процессе составляет содержание принципа бюджетного федерализма.

Принцип федерализма проявляется, на наш взгляд, также в наличии государственной символики. Отличительные особенности таможенной службы выражены в утверждаемых на государственном уровне атрибутах и символах: в гербе, флаге, присяге, форме одежды, специальных званиях, в профессиональном празднике. Официальный символ таможни - полотнище ярко-зеленого цвета с белым диагональным крестом.

6. Принцип централизации и децентрализации. Для таможенных органов характерна строгая иерархическая подчиненность. Каждый нижестоящий орган подчинен вышестоящему; вышестоящий орган направляет и контролирует деятельность нижестоящих, и его решения обязательны. Такая централизация обеспечивается и ведомственным контролем деятельности таможенных органов (ст. 412 ТК РФ).

Децентрализация предполагает наличие собственного правового статуса у каждого таможенного органа на подведомственной ему территории. Принцип централизации и децентрализации "сочетает единое централизованное руководство с инициативой и ответственностью нижестоящих таможенных органов за выполнение возложенных на них функций на подведомственной территории".

В соответствии с ч. 2 ст. 401 ТК РФ органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения не могут вмешиваться в деятельность таможенной администрации.

7. Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности. Руководитель Федеральной таможенной службы и начальники территориальных таможенных органов выполняют свои функции на основах единоначалия. В структуру ФТС и региональных таможенных управлений входят коллегии, на заседаниях которых обсуждаются наиболее важные вопросы в области таможенного дела.

Механизм взаимодействия единоначалия и коллегиальности управления таможенным органом способствует более продуманному принятию стратегических и программных документов по принципиальным вопросам таможенного дела. "Коллегиальное обсуждение проблемы, совместная выработка оптимальных решений ни в коем случае не означают ослабление как организаторской роли полномочного руководителя, так и роли любого исполнителя". Смысл коллегиальности обсуждения любого вопроса означает гласность принимаемых предложений, понимание роли беспристрастности каждого его участника в отстаивании экономических интересов. Синтез единоначалия и коллегиальности способствует выработке объективных, обдуманных и ответственных решений.

...