Таможенные фискальные доходы: правовое регулирование

Длительное время (с 1993 г. до 2003 г.) таможенная служба России рассматривалась исключительно как фискальный орган, главная задача которого состояла в обеспечении максимального поступления доходов в бюджет. Это приводило к парадоксальной ситуации, когда "таможенные органы, одним из приоритетов которых является защита отечественного товаропроизводителя, объективно заинтересованы в росте импорта - главного источника налогообложения".

В современных условиях таможня должна устранить излишние финансовые и административные барьеры на торговых путях, перейти от громоздкого, неудобного механизма таможенных процедур к мобильному, тем самым предоставив возможность бизнесу развиваться и активно участвовать в международных торговых отношениях. Именно в этом случае можно говорить о разумности таможенной политики и, как следствие, об эффективности финансовой деятельности государства.

Влияние таможенной политики на институт фискальных доходов в области таможенного дела, а точнее на финансовую деятельность государства, проявляется в двух аспектах: организационном и функциональном.

Государство ведет свою финансовую деятельность через систему органов публичной власти. Таможенные органы участвуют в разработке, организуют и реализуют направления таможенной политики в рамках финансовой деятельности. Уполномоченные государством на финансовую деятельность в своей таможенной политике, они используют различные инструменты.

Организационный аспект влияния таможенной политики на финансовую деятельность состоит в наделении органов государственного управления полномочиями, отражающими направления таможенной политики страны.

Функциональный аспект проявляется в непосредственном содержании таможенной политики. Денежные фонды как одна из сторон финансовой деятельности государства образуются посредством включения таможенных платежей в систему фискальных доходов бюджета. С помощью таможенной политики определяется объем формирования казны государства.

Политика протекционизма усиливает аккумуляцию финансовых ресурсов как элемента финансовой деятельности государства, тогда как фритредерство переносит фискальную функцию на внутренние налоги.

Таможенная политика государства, оказывающая влияние на его финансовую деятельность, должна строиться на принципах гласности, прозрачности, стабильности и предсказуемости. Такие начала присущи западной правовой культуре. Аналогичные принципы целесообразно положить в основу документа, необходимость принятия которого очевидна. Этим актом должна стать концепция таможенной политики Российской Федерации. Такой нормативный акт должен выступить гарантом устойчивости избранного государством направления на содействие развитию внешней торговли и стать высшим приоритетом политики государства.

Возможные преамбула и один из разделов концепции "Финансовый механизм таможенной политики" приводятся ниже.

Преамбула.

Политика Российской Федерации в области таможенного дела направлена на защиту интересов государства и граждан, активизацию международных экономических отношений, содействие развитию внешней торговли, защиту экономики страны от неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции, совершенствование таможенной политики. Данные цели достигаются планомерным решением следующих задач:

- защита отечественных производителей, содействие их выходу на мировой рынок, создание благоприятных условий для их участия в таможенных отношениях;

- недопущение дискриминации, равенство и равноправие участников внешней торговли, их привлечение к реализации направлений таможенной политики;

- упрощение таможенных процедур, их унификация в соответствии с международно-правовыми нормами, проведение гибкой тарифной политики;

- использование государством минимально необходимых административных и финансовых барьеров на внешнеторговых путях;

- создание благоприятного инвестиционного климата для развития внутреннего производства;

- всемерное поощрение и стимулирование законопослушного поведения участников таможенных отношений;

- координация и сотрудничество с другими государствами по таможенным вопросам.

Таможенная политика представляет собой систему экономических, правовых, организационных и иных широкомасштабных мероприятий, проводимых государством и направленных на всестороннее регулирование таможенных отношений и реализацию внутри- и внешнеэкономических интересов России. Россия придерживается политики разумного протекционизма, гарантирующей оптимальное сочетание публичных и частных интересов. Задачи таможенной политики должны решаться в строгом соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, иными нормативными актами, а также международными договорами и соглашениями, признанными Российской Федерацией.

Финансовый механизм таможенной политики.

Российская Федерация проводит таможенную политику через следующие финансовые инструменты:

- таможенные пошлины и таможенный тариф как свод ставок таможенных пошлин;

- налоги, уплачиваемые при перемещении товаров через таможенную границу РФ;

- таможенные сборы;

- специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры.

Они, равно как и имущественные санкции, являются фискальными доходами федерального бюджета и используются государством в процессе финансовой деятельности. Данные инструменты выполняют регулятивную функцию, выражающуюся в рационализации таможенного тарифа, устранении дисбаланса в международном товарообороте, эффективном реагировании на нежелательные изменения в структуре импорта и экспорта.

Финансовый механизм таможенной политики предопределяет модель деятельности государства, которая включает следующие направления:

- постепенное снижение уровня таможенных пошлин, налогов;

- расширение возможности доступа субъектов внешней торговли к применению специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер;

- обеспечение возмещения налога на добавленную стоимость при экспортных операциях;

- обоснованное применение в необходимых случаях запретительных таможенных пошлин при условии сохранения интересов граждан и их объединений;

- либерализация системы валютного контроля;

- гарантирование предоставления льгот по таможенному обложению в отношении физических лиц.

Концептуальная регламентация основных направлений таможенной политики должна стать узаконенной системой взглядов российского государства на защиту экономики страны, на создание условий, способствующих ускорению товарооборота через таможенную границу, обеспечение охраны прав и интересов субъектов внешней торговли.

2.2 Иные фискальные доходы, обусловленные мерами финансово-правовой ответственности

2.2.1 Финансово-правовая ответственность в системе юридической ответственности

Государство, регулируя общественные отношения в том или ином направлении и разрабатывая в этих целях определенные нормы поведения, должно определить также и последствия нарушения норм и правил. Такие последствия есть одна из гарантий соблюдения правовых актов, их защиты государством. Без указания последствий норма права "потеряет свой правовой характер и растворится в иных социальных нормах". Нарушение норм различных отраслей приводит в действие уголовно-правовые, гражданско-правовые, административно-правовые и другие санкции.

Правовая (юридическая) ответственность, наряду с политической и материальной, составляет общее понятие социальной ответственности членов общества. Будучи составной частью социальной ответственности, правовая ответственность "специфична прежде всего своим государственным характером, именно тем, что она непосредственно выступает в качестве формы государственного принуждения".

Ответственность в юридическом смысле всегда означает невыгодные последствия нарушения действующих правовых норм. Эти последствия имеют вид причинения определенного лишения нарушителю. Такие лишения есть "неблагоприятная для лица и внешняя по отношению к нему, его жизни реакция данного социального образования на противоречащий интересам последнего поступок". Органы государства, его должностные лица, уполномоченные применять меры государственного принуждения, реализуют в рамках закона предоставленные им властные полномочия в этой области общественных отношений.

Общетеоретическое понятие юридической ответственности формулируется как "возникшее из правонарушений правовое отношение между государством в лице его специальных органов и правонарушителем, на которого возлагается обязанность претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение, за нарушение требований, которые содержатся в нормах права". Юридическая ответственность базируется на принципах законности, обоснованности, справедливости, целесообразности, индивидуальности, неотвратимости и проявляется через формы государственного принуждения.

Таможенные органы в своей деятельности вынуждены прибегать к принуждению. Оно возможно в случае пресечения экономических преступлений, совершения административных правонарушений, возникновения задолженности уплаты таможенных платежей, предупреждения неправомерных деяний.

Задача принуждения заключается в том, чтобы "вновь ввести поведение в установленные для него границы либо, если это невозможно, путем возложения на нарушителя новой обязанности пресечь отклонение поведения от нормы как самим нарушителем, так и другими членами общества". Большинство мер, применяемых при этом таможенными органами, относятся к мерам ответственности. Не вызывает сомнения возможность применения в таможенной сфере дисциплинарных, административных, уголовных санкций. Однако отдельные полномочия таможенных органов в сфере принуждения имеют выраженный финансово-правовой характер. Данный факт предопределяет необходимость обращения к понятию финансово-правовой ответственности. Вопрос о ее существовании возник недавно и сразу же вызвал массу острых дискуссий.

Большинство ученых-административистов считает, что финансово-правовая ответственность есть разновидность административной ответственности. Они признают исключительно традиционное деление юридической ответственности на уголовную, гражданско-правовую, административную и дисциплинарную. При этом встречаются суждения о более разветвленной ее системе. Так, Д.В. Тютин в рамках административной ответственности выделяет финансовую и налоговую.

Ученые, занимающиеся финансово-правовой проблематикой, признают ее самостоятельным видом юридической ответственности либо отмечают реальные перспективы ее обособления. Многие из них выделяют в ее составе налоговую и бюджетную ответственность. Разделяя данную позицию, Ю.А. Крохина считает, что "финансово-правовая ответственность формируется по институциональному признаку "снизу вверх", поскольку, например, более детальное законодательное оформление и научное осмысление получают налоговая, бюджетная и валютная ответственность".

Возникновение финансово-правовой ответственности обусловлено рыночными преобразованиями в стране, происходящими одновременно "с переосмыслением места и роли, функций государства в обществе и экономике, изменением форм и методов государственного управления, созданием новых структур и институтов, поиском оптимального баланса механизмов рыночной самоорганизации и государственного регулирования рынка". Либерализация предпринимательской деятельности наряду с позитивными моментами повлекла и негативные последствия, выразившиеся, в частности, в неправомерных нарушениях финансовой дисциплины. В законодательстве появились термины "налоговое правонарушение", "финансовые санкции", "бюджетная ответственность". Все это обусловило актуальность постановки вопроса о расширении видов юридической ответственности.

Понятие финансово-правовой ответственности трактуется примерно единообразно. С.Е. Батыров считает, что финансово-правовая ответственность - это "правоотношение, возникающее из нарушения установленных законодательством финансовых обязательств, выражающееся в применении к правонарушителю мер финансово-правового характера, влекущих наступление невыгодных имущественных последствий вследствие отрицательной оценки государством его противоправного виновного деяния, наступление которых обеспечивается возможностью государственного принуждения". Н.А. Саттарова определяет финансово-правовую ответственность как "применение к нарушителю финансово-правовых норм мер государственного принуждения уполномоченными на то государственными органами, возлагающими на правонарушителя дополнительные обременения имущественного характера". Таким образом, в предлагаемых определениях авторы указывают специфические особенности данного вида юридической ответственности.

Н.В. Сердюкова формулирует признаки финансово-правовой ответственности. Данная категория является средством охраны финансового правопорядка; установлена нормами финансового права; наступает за финансовое правонарушение; связана с применением финансово-правовых санкций; реализует охранительные нормы финансового правоотношения; применяется уполномоченными субъектами и др.. Большинство исследователей указывает на наличие в рамках финансово-правовой ответственности особого рода санкций.

Санкция как обязательный элемент любой правовой нормы представляет собой прежде всего указание на меры государственного принуждения, применяемые к нарушителям данной нормы. Основной целью санкций считают "предупреждение правонарушений, а если правонарушение совершено, то применение и реализация санкции направлены на осуществление задач общей и частной превенции, исправление и перевоспитание правонарушителя, восстановление во всех возможных случаях нарушенного правопорядка". Кроме того, в содержании санкции имеется указание "на юридические последствия правонарушения, которые могут возникнуть как на основе актов уполномоченных органов, так и автоматически, в силу закона, без вмешательства каких-либо органов". При этом не следует отождествлять санкцию и юридическую ответственность. Санкция, будучи элементом нормы права, существует независимо от ее применения, тогда как юридическая ответственность наступает лишь при совершении неправомерного деяния, при нарушении той нормы права, в которой содержится санкция.

Как мера ответственности она выполняет две основные функции: карательную и превентивную.

Карательная функция заключается в наказании нарушителя, в необходимости применения к нему моральных, физических, имущественных лишений. Но кара не самоцель. Она есть "необходимое средство воспитания, предупреждения правонарушений". Превентивная функция меры ответственности выполняет задачи частной превенции, т.е. предупреждения нарушений виновного лица, и общей превенции - профилактики нарушений со стороны окружающих его субъектов.

Меры финансово-правовой ответственности как правовые ограничения оказывают прежде всего превентивное воздействие. Фактом своего существования они "тормозят" противозаконное поведение обязанного субъекта в регулятивном финансовом правоотношении, обеспечивая тем самым достижение цели этого правоотношения. Следует отметить, что именно с помощью мер финансово-правовой ответственности достигается соответствие индивидуальной воли обязанного субъекта в налоговом правоотношении с волей государства, выраженной в норме объективного права.

Под финансово-правовой санкцией понимают меру юридической ответственности за нарушение нормы финансового права. К общим финансово-правовым санкциям относятся штраф и пеня. Они выражаются в воздействии на правонарушителя мер имущественной ответственности. В отличие от административных взысканий, отдельные из которых сочетают в себе "одновременно моральное осуждение, материальное воздействие и временное ограничение нарушителя в правах", меры финансовой ответственности отражаются на имущественном положении лица. Специфика финансово-правовых санкций заключается и в том, что их суммы поступают в бюджет, что свидетельствует о фискальном характере применяемых мер ответственности.

Меры финансовой ответственности налагаются за нарушения норм бюджетного, налогового, таможенного, валютного законодательства, что позволяет относить их к межотраслевым воздействиям.

Каждая отрасль права устанавливает юридические гарантии своими средствами и методами. В литературе подчеркивается, что "право не может считаться с юридической точки зрения гарантированным и практически осуществимым, пока его нарушение не дает гражданину права на судебный иск или иные законные пути восстановления нарушенного права".

В области таможенного дела принуждение носит особый характер, оно представляет собой "специфическое воздействие таможенных органов на поведение граждан, основанное на его правовой и организационной силе". При этом сущность мер принуждения в исследуемой области, по мнению Г.В. Матвиенко, "обусловлена фискальной направленностью деятельности таможенных органов". Комплексный характер таможенного законодательства отразился и на правовой природе юридической ответственности в данной сфере. Ее дуализм вытекает из существования, как подчеркивает А.Н. Козырин, двух основных видов общественных отношений, регулируемых таможенным правом:

- административно-правовых, т.е. касающихся различных ограничений на ввоз и вывоз товаров (квотирование, лицензирование и др.), порядка проведения таможенного контроля, совершения таможенных операций и отправления таможенных формальностей;

- финансово-правовых, т.е. связанных с взысканием таможенных налогов и сборов.

Учитывая, что в рамках финансовой деятельности таможенные органы прибегают и к отдельным принудительным действиям в отношении субъектов внешнеэкономической деятельности, представляется возможным выделить в качестве разновидности юридической ответственности за нарушения таможенного законодательства и финансово-правовую. Данную точку зрения излагает В.М. Малиновская, трактующая эту ответственность как "правоотношение, возникающее из нарушения установленных законодательством финансовых обязательств, выражающееся в форме невыгодных имущественных последствий на стороне правонарушителя вследствие отрицательной оценки государством его противоправного виновного деяния, наступление которых обеспечивается возможностью государственного принуждения". Отдельные ученые признают, что в числе мер административного воздействия присутствуют и "административно-финансовые меры, обеспечивающие нормальную работу органов государственного управления, предупреждающие отрицательные последствия", однако они не имеют вида наказания. Такая позиция, по сути, отрицает финансово-правовую ответственность в таможенной сфере и не поддерживается нами.

Характеристика юридической ответственности раскрывается через ее основания. Известны две позиции по данному поводу. Сторонники одной выделяют следующие основания юридической ответственности: "первое - закон как правовое основание; второе - само правонарушение, т.е. административный проступок, дисциплинарный проступок, преступление, иначе говоря, фактическое основание, которое приводит в движение всю структуру юридической ответственности". Согласно конституционной норме ч. 2 ст. 54, правонарушение - необходимое условие всех видов ответственности. Отсутствие состава правонарушения, установленного нормативным актом, исключает юридическую ответственность.

Оппоненты этой позиции расширяют перечень факторов и включают в него процессуальное основание, которым признается акт судебного или административного органа применения юридической ответственности. В компетенцию правоприменителя входит выбор конкретной меры ответственности, соразмерной содеянному. Таким образом, для юридической ответственности следует считать нормативное, фактическое и процессуальное основания.

Под нормативными (правовыми) основаниями ответственности понимают "закон, договор или иной источник права, в силу или на основании которых лицо может нести юридическую ответственность". В области таможенного дела основанием финансово-правовой ответственности служит Таможенный кодекс РФ, включающий нормы о содержании финансового правонарушения. Фактическим основанием финансово-правовой ответственности признается правонарушение, выразившееся в неуплате или неполной уплате таможенных пошлин, налогов.

Данные составы упоминаются в ч. 3 ст. 320; ч. 7 ст. 323; ч. 1 ст. 348 ТК РФ. При этом законодатель не дает определения анализируемых составов правонарушений. Представляется, что под невнесением таможенных платежей следует понимать виновное, противоправное неисполнение обязанности их уплаты. Неполным внесением таможенных платежей признаются таможенные платежи в неполном объеме в случае совершения лицом умышленных деяний в виде заведомого занижения таможенной стоимости, неправильного отнесения товара к коду по ТН ВЭД, сообщения иных недостоверных сведений, повлиявших на размер внесенных таможенных платежей. И в том и в другом случае "нарушение предписания, содержащегося в финансово-правовой норме, влечет за собой нанесение материального ущерба государству", поэтому совершение таких деяний уменьшает эффективность реализации государством его фискальной функции.

Процессуальным основанием финансово-правовой ответственности служит решение таможенного или судебного органа о принудительном взыскании таможенных платежей и пеней по ним. В отношении юридических лиц такое взыскание в большинстве случаев бесспорно, а в отношении физических лиц оно всегда происходит в судебном порядке.

2.2.2 Пеня - финансово-правовая санкция и фискальный доход

К числу финансово-правовых санкций относятся штрафы, пени, закрытие бюджетных кредитов, принудительное изъятие бюджетных средств, блокировка расчетных счетов. Их существенные черты в налоговой сфере обстоятельно проанализированы О.И. Юстус. К безусловным признакам мер ответственности относится наличие карательной и превентивной функций. Штраф как финансово-правовая санкция применяется в основном за налоговые правонарушения, поэтому законодатель именует его налоговой санкцией (ч. 2 ст. 114 НК РФ). В Таможенном кодексе РФ понятие штрафа отсутствует, данное наказание налагается при совершении правонарушений, ответственность за которые предусмотрена КоАП РФ. Однако эта санкция наиболее приближена к мерам финансово-правовой ответственности, так как имеет фискальный характер, налагается за правонарушения, связанные с ненадлежащим исполнением обязанности уплаты таможенных платежей (ст. 16.22 КоАП РФ).

Особого внимания заслуживает вопрос о правовой природе пени. Пеня - мера финансово-правового принуждения. Следует отметить, что отрицание финансово-правовой ответственности проецируется и на особенность пени. Д.Н. Бахрах называет ее финансовой санкцией и включает в число административно-восстановительных мер. Но, по нашему мнению, пеня применяется в случае совершения субъектом деяния, выразившегося в неисполнении или ненадлежащем исполнении уплаты обязательных платежей. В налоговом законодательстве пеня, согласно ч. 1 ст. 72 НК РФ, названа способом обеспечения исполнения такой обязанности. В Таможенном кодексе РФ правовая природа данной категории точно не формулируется, но и в число способов обеспечения уплаты таможенных платежей, исчерпывающий перечень которых дан в ст. 340, она не входит. В ч. 1 ст. 349 ТК РФ установлено, что пени взыскиваются при неуплате таможенных пошлин, налогов в установленный срок (просрочке). Учитывая, что это обстоятельство содержит признаки правонарушения, на наш взгляд, имеются основания для отнесения пени в области таможенного дела к мере финансово-правовой ответственности.

Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно причислял пеню к разновидности санкций, отмечая при этом ее восстановительный характер. Цель взимания пени - компенсация потерь государственной казны в результате недополучения налоговых сумм в установленный срок. Установление ее размера в процентном соотношении призвано возместить убытки, которые претерпело государство вследствие просрочки платежа.

Основные черты пени как штрафной налоговой санкции проанализированы многими авторами. К данному вопросу обращалась, в частности, Ю.А. Крохина. Как санкция, наказание, мера финансовой ответственности в области таможенного дела пеня характеризуется следующими признаками.

Во-первых, пеня выражается в материальном (денежном) воздействии на правонарушителя. Взыскание пени сказывается в первую очередь на имущественном положении лица.

Во-вторых, пеня имеет восстановительный характер. Как имущественная санкция "пеня имеет целью возместить... организации те возможные убытки, которые она будет иметь из-за просрочки другой организацией своих обязанностей (по договору, по налогам и т.д.)". Потери доходной части федерального бюджета компенсируются применением пени.

В-третьих, пеня применяется в случае невнесения в установленный срок таможенных платежей. Основание ее назначения - возникшая недоимка. При этом не имеет значения, привлекается ли лицо к уголовной или административной ответственности за данное деяние. Таково фактическое основание взимания пени, нормативным же условием служит регламентация пени нормами Таможенного кодекса РФ.

В-четвертых, пеню можно назвать прогрессивно растущей санкцией. Ее размер зависит от срока исполнения субъектом обязанности внесения таможенных платежей. Чем позднее будет погашена задолженность суммы таможенных платежей, тем больший объем пени должен быть уплачен. Иными словами, пеня - штрафной процент.

В-пятых, пеня - безальтернативная мера ответственности. Она не может быть заменена иными санкциями (например, штрафом). Согласно ч. 6 ст. 349 ТК РФ, пени уплачиваются независимо от применения иных мер ответственности за нарушение таможенного законодательства.

В-шестых, немаловажная черта пени - признак фискальности. Таможенные органы обеспечивают перечисление пени в федеральный бюджет, тем самым формируя его доходную часть. Так, в Приволжском таможенном регионе в 2003 г. сумма начисленных пени составила 318 млн. руб..

В-седьмых, таможенным законодательством определен особый порядок применения данной ответственности. Так, суммарный объем пени варьируется в зависимости от того, какому лицу выставляется требование о внесении таможенных платежей. Для поручителей и гарантов пени начисляются максимум за три месяца, для иных лиц такое ограничение отсутствует.

Интересна трактовка правовой природы пени на Украине. Пеня признается как "плата в виде процентов, начисленных на сумму налогового долга (без учета пени), которая взимается с налогоплательщика в связи с несвоевременным погашением налогового обязательства". Таким образом, отрицается ее карательная направленность, а данная категория устанавливается как вид обязательного платежа.

Функции пени в области таможенного дела отличаются спецификой. Если в налоговом праве пеня "выполняет две функции - стимулирующую и компенсационную", то в таможенном праве представляется логичным выделить четыре ее основные функции. Карательная функция заключается в наказании лица, виновного в образовании недоимки; превентивная функция нацелена на профилактику дальнейших правонарушений; восстановительная обусловлена стремлением государства компенсировать потери бюджета, фискальная означает включение ее в структуру доходов бюджетной системы.

Пени уплачиваются лицом при совершении финансового правонарушения. В соответствии с ч. 1 ст. 349 ТК РФ такое нарушение выражается исключительно в неуплате таможенных пошлин в установленный срок (просрочке). Данная формулировка сужает круг проступков до одного состава, выражающегося в неисполнении обязанности внесения таможенных платежей. Эта обязанность может быть выполнена в ненадлежащей форме - платежи могут быть внесены в неполном объеме (например, при умышленном занижении таможенной стоимости товара).

Норма ч. 7 ст. 323 ТК РФ предусматривает возможность доплаты таможенных пошлин, налогов. Законодатель указывает: "Уплата дополнительно исчисленных сумм таможенных пошлин, налогов должна быть осуществлена в течение 10 рабочих дней со дня получения требования. Пени на дополнительную сумму таможенных пошлин, налогов, уплаченную в течение указанного срока, не начисляются". Последнее указание означает взыскание пени за пределом 10-дневного срока. Следовательно, неполное внесение таможенных платежей также влечет применение меры ответственности в виде пени.

Все изложенное свидетельствует о коллизии между нормами Таможенного кодекса РФ, которую можно разрешить, если изложить ч. 1 ст. 349 ТК РФ в следующей редакции:

"При неуплате таможенных пошлин, налогов в установленный срок (просрочке), а также при их неполной уплате в соответствии с требованиями ч. 7 ст. 323 настоящего Кодекса, уплачиваются пени".

Следует отметить, что пеня, по сравнению с другими мерами ответственности, наиболее результативна. Она принуждает виновное лицо претерпеть в полной мере имущественные лишения, чего можно было бы избежать при соблюдении законов.

Очевидность финансово-правовой ответственности как института вообще и в таможенной сфере в частности диктует необходимость принятия федерального закона о финансовой ответственности за налоговые, таможенные, бюджетные правонарушения. В таком законе должны быть представлены следующие положения:

- предмет регулирования и сфера действия закона;

- понятие финансового правонарушения;

- виды финансовых правонарушений;

- ответственность за финансовые правонарушения и условия привлечения к ней;

- финансово-правовые санкции и порядок их применения;

- органы, рассматривающие дела о финансовых правонарушениях;

- обжалование действий должностных лиц, рассматривающих дела о финансовых правонарушениях.

Учитывая, что в настоящее время нормы финансово-правовой ответственности разбросаны по отдельным нормативным актам, представляется целесообразным собрать их воедино и регламентировать в самостоятельном источнике права. Таким путем можно достичь единообразия в толковании понятийного аппарата, в установлении состава правонарушения, правил применения финансовых санкций.

Глава 3. Особенности и порядок взимания и уплаты таможенных платежей

3.1 Таможенная пошлина как основной таможенный платеж

3.1.1 Понятие и правовая природа таможенной пошлины

Таможенная пошлина - основной вид таможенных платежей, но определение этого понятия в современном таможенном законодательстве отсутствует. Таможенный кодекс РФ 1993 г. в ст. 18 трактовал ее как платеж, взимаемый таможенными органами при ввозе товаров на таможенную территорию России или вывозе товаров с этой территории и являющийся неотъемлемым условием такого ввоза или вывоза.

Вопрос о правовой природе таможенной пошлины остается открытым. Еще в 1662 г. ирландский основоположник классической политической экономии В. Петти писал: "Таможенные пошлины - это сборы или налоги с товаров, вывозимых из владений государя или ввозимых в них". Современные представления о таможенной пошлине дифференцируются на два вида: одни считают, что таможенная пошлина - это налог, другие приравнивают ее к сбору.

Сторонники представлений первого вида считают, что таможенная пошлина обладает следующими налоговыми характеристиками:

- обеспечением обязательности ее уплаты принудительной силой государства;

- нетождественностью платы за предоставление каких-либо прав или условий совершению государственными органами в интересах налогоплательщика каких-либо юридически значимых действий;

- зачислением полученных от ее взимания средств в федеральный бюджет, а не на финансирование конкретных государственных расходов. А.Н. Козырин указывает, что таможенная пошлина есть разновидность косвенных налогов. Обосновывая свою позицию, он указывает, что "вопреки своему названию таможенная пошлина имеет не пошлинную, а налоговую природу и представляет собой косвенный налог, которым облагается трансграничный оборот (ввоз, вывоз, в редких случаях - транзит) товаров". Аналогичной точки зрения придерживаются и некоторые другие ученые.

Е.М. Ашмарина разделяет мнение о налоговом характере таможенной пошлины. Она отмечает, что таможенная пошлина - косвенный обязательный платеж, т.е. взимается в процессе расходования материальных благ и входит в цену товара, уплачиваемую покупателем, что "лицо, которое перечисляет таможенную пошлину, и лицо, с которого этот налог удерживается, не совпадают. Лицо, уплачивающее пошлину при пересечении таможенной границы РФ, является посредником между плательщиком и государством". В принципе сам факт ввоза товара из-за границы свидетельствует о том, что потребитель предпочитает его отечественному. Вследствие обложения этого товара импортной пошлиной покупатель затратит на его приобретение большую сумму денег, что приводит, по мнению П.Х. Линдерта, к снижению потребительских возможностей. Однако отсутствие импорта может стать причиной товарного дефицита, а его всемерное поощрение - угрозой деятельности внутренних производителей.

Более правильна позиция авторов, которые считают, что таможенная пошлина - это платеж, который подлежит уплате в качестве условия предоставления разрешения на пересечение товарами таможенной границы РФ. Они отмечают специфические черты таможенной пошлины, отличные от налога: отсутствие регулярности ее уплаты, возможность делегирования уплаты другим лицам, обусловленность уплаты фактом ввоза или вывоза товара с таможенной территории РФ - и относят таможенную пошлину к обязательным неналоговым платежам, входящим в налоговую систему.

Интересна и позиция Н.П. Кучерявенко, который по принципу золотой середины относит таможенную пошлину к виду налоговых плат. На специфичный характер этого вида платежа указывал и П.М. Годме.

По нашему мнению, таможенная пошлина в налоговой системе занимает особое место. У сложной системы есть свойство, заключающееся в несводимости свойств отдельных элементов к свойствам системы в целом. Поэтому при выяснении правовой природы таможенной пошлины нужно исходить из ее специфики, состоящей в объединении признаков как налога, так и сбора.

Следует отметить, что при выявлении основных черт таможенной пошлины мы исходили из содержания данной категории в целом, сознательно устраняясь от ее установления и применения на территории Российской Федерации в современных условиях.

Во-первых, таможенная пошлина - обязательный взнос в федеральный бюджет, не нарушающий при этом конституционного права на свободу предпринимательской деятельности. Ее уплата - лишь минимально необходимый финансовый барьер для субъекта внешней торговли. Выраженная тенденция к снижению уровня данного вида платежа свидетельствует о стремлении государства к расширению международных экономических связей, к вовлечению в данную сферу большего количества участников.

Во-вторых, таможенная пошлина опосредована процессом перемещения грузов через таможенную границу РФ и является средством достижения такой цели. Совершенно верно отмечено С.Г. Пепеляевым: при уплате пошлины "всегда присутствуют специальная цель и специальные интересы". Наделение лица специальной таможенной правосубъектностью обусловливается, в частности, и возможностью уплаты таможенной пошлины.

В-третьих, таможенная пошлина возмездна, т.е. фактически она представляет собой плату за предоставление таможенными органами возможности перемещать грузы через таможенную границу. Разумеется, нельзя отрицать факта, что в России в настоящее время наблюдается явный перевес в сторону фискальной нагрузки на этот платеж. Размер таможенной пошлины в большинстве случаев превышает издержки таможенных органов. Однако в целом правовая природа исследуемой категории свидетельствует о возмездности и позволяет в рамках этого признака отождествить ее с платой.

В-четвертых, таможенная пошлина, в отличие от налога, не обладает признаком регулярности, так как обязанность уплаты таможенной пошлины возникает лишь при необходимости вступления субъекта в таможенное правоотношение. Как правило, каждое перемещение товара "оплачивается" участником внешней торговли, но такая оплата возможна лишь в силу факта непосредственного ввоза или вывоза, а значит, происходит по мере необходимости.

В-пятых, право уплаты таможенной пошлины может быть делегировано иным заинтересованным лицам. В ч. 2 ст. 328 ТК РФ установлено, что любое лицо вправе уплатить таможенную пошлину. Учитывая, что таможенные органы контролируют процесс перемещения грузов через границу, им важен факт уплаты таможенной пошлины за конкретный товар. Вопрос же о плательщике (субъекте правоотношения) является вторичным, так как производен от непосредственного объекта или предмета таможенного правоотношения, т.е. от товара.

В-шестых, уплата таможенной пошлины обеспечивается принуждением государства, что отождествляет таможенную пошлину с налогом. Как отмечал П.М. Годме, "элемент принуждения настолько важен в понятии налога, что это влечет за собой исключение из налоговой сферы поступлений, не носящих принудительного характера". Статьей 16.22 КоАП РФ установлена ответственность за нарушение сроков уплаты налогов и сборов в связи с перемещением товаров через таможенную границу РФ. В случае уклонения от таможенных платежей организаций и физических лиц в крупном (более 500 тыс. руб.) и особо крупном (более 1500 тыс. руб.) размере, а также совершения этого деяния по предварительному сговору группой лиц они привлекаются к уголовной ответственности по ст. 194 УК РФ.

Необходимо отметить, что обязанность уплаты налога обусловлена публичными интересами - интересами государства. В налоговых правоотношениях они возникают независимо от согласия или желания налогоплательщика. Обязанность же уплаты таможенной пошлины основана на интересах плательщика. У субъекта предпринимательской деятельности всегда есть выбор: ввезти продукцию из-за рубежа или закупить импортный товар на территории России; реализовать товар за границей или на внутреннем рынке. Наличие такой альтернативы и определяет особое место таможенной пошлины. Полностью разделяем суждение Э.Д. Соколовой, отмечающей, что, несмотря на фискальный признак таможенной пошлины, при ее взимании проявляется частный интерес, выражающийся в присутствии индивидуальной возмездности, однако далекой от эквивалентности.

Вместе с тем не представляется возможным отождествить таможенную пошлину с группой сборов в области таможенного дела (за оформление, сопровождение). Таможенный сбор есть "плата за осуществление различных мероприятий, составляющих процедуру таможенного оформления". Безусловно, и пошлина, и сбор уплачиваются государственному органу в связи с определенной услугой, однако отличительную особенность таможенной пошлины при этом составляет отсутствие определенного соотношения со стоимостью оказываемых услуг.

В названии сбора законодатель обычно указывает, что собой представляет встречное удовлетворение.

Иными словами, таможенные органы проводят различные юридически значимые действия, которые оплачиваются субъектами экспортно-импортных операций единовременно. При этом уплата таможенных сборов категорически отрицает их регулятивную роль, присущую таможенной пошлине.

Изложенные взгляды автора на юридическую природу таможенной пошлины нашли подтверждение в Федеральном законе от 29 июля 2004 г. N 95-ФЗ, который исключил таможенную пошлину из ст. 13 "Федеральные налоги и сборы" НК РФ, а также в Бюджетном кодексе РФ, определившем таможенную пошлину как неналоговый доход федерального бюджета.

3.1.2 Классификация таможенных пошлин

В зависимости от вида внешнеторговых операций таможенные пошлины делятся на ввозные (импортные), вывозные (экспортные) и транзитные. Импортная пошлина наиболее широко распространена в мировой практике, экспортная встречается редко. Транзитная пошлина почти повсюду ликвидируется международными договорами, однако может использоваться и как средство экономического давления на сопредельные страны.

В России в структуре таможенных платежей, перечисленных в федеральный бюджет в 2003 г., ввозная таможенная пошлина составляла 21%. В соответствии с направлением государственной политики, проводимой Правительством РФ, ввозные таможенные пошлины устанавливаются прежде всего для защиты внутреннего рынка. Они играют определенную роль в оптимизации соотношения экспорта и импорта с учетом требований платежного и торгового баланса, а также, естественно, пополняют доходную часть бюджета.

Вывозные таможенные пошлины устанавливаются в основном на энергоносители - газ, нефть, нефтепродукты, а также на металлы, лесоматериалы и некоторые другие товары. Назначение этих пошлин - сдерживание вывоза сырья и пополнение доходной части бюджета. На территории России в 2003 г. основной объем вывозной таможенной пошлины (91,3%) сформировали нефть и нефтепродукты. Структура российского экспорта из года в год традиционно остается сырьевой, в его общем объеме доля готовых изделий весьма незначительна. Однако экспортные пошлины не относятся к самым эффективным инструментам внешней торговли. Если при вывозе сырьевых товаров они служат ограничителем, то при экспорте производимой продукции - тормозом. От дополнительной налоговой нагрузки следует освободить, например, продукцию химического комплекса, лесопродукты. За счет отмены пошлин у этих предприятий повысится рентабельность, появится возможность модернизации производства.

Каждая таможенная пошлина определяется конкретной ставкой, которая есть "указанный в таможенном тарифе денежный размер платежа, подлежащий взиманию таможенными органами за конкретный товар, ввозимый на таможенную территорию России или вывозимый с ее таможенной территории". Такие ставки могут базироваться на различных вариантах исчисления. Согласно ст. 4 Закона РФ "О таможенном тарифе" по способу взимания таможенные пошлины классифицируются на следующие виды:

- адвалорные, начисляемые в процентах к таможенной стоимости облагаемых товаров (например, 15% таможенной стоимости);

- специфические, начисляемые в установленном размере за единицу облагаемых товаров (например, пять евро за штуку);

- комбинированные, сочетающие оба названных вида таможенного обложения (например, 30% таможенной стоимости, но не менее четырех евро за 1 кг).

Наиболее распространенными в мире признаются адвалорные пошлины. Они в наибольшей степени отвечают современным взглядам на справедливую конкуренцию и оптимально подходят для применения к готовым изделиям, машинно-технической и наукоэффективной продукции. В литературе советского периода встречается наименование такого вида ставок, как "ценностные тарифы". Это название обусловлено, по-видимому, установлением определенного соотношения к цене перемещаемого товара.

Преимущество адвалорных пошлин состоит в том, что они поддерживают уровень защиты внутреннего рынка от колебаний цен на товар на мировом рынке, а недостаток - в необходимости правильного определения цены товара (таможенной стоимости), что не всегда удается сделать. Преимущество же специфических пошлин состоит в отсутствии необходимости точного определения таможенной стоимости, поэтому они выполняют роль более жесткого барьера для участников внешней торговли.

Следует отметить, что специфические и комбинированные ставки таможенных пошлин исчисляются в евро - денежной единице ЕС. Такой подход, на наш взгляд, неприемлем из-за его противоречия конституционной норме ст. 75, признающей рубль денежной единицей Российской Федерации. В современных условиях, при невысоком уровне инфляции в стране, необходимо обратить внимание на ставки комбинированных и специфических таможенных пошлин в рублях. Размеры ставок можно устанавливать на один-два года, а затем пересчитывать с использованием коэффициента, отражающего изменение валютного курса за этот период. Это обеспечивало бы укрепление национальной денежной единицы и защиту интересов участников внешней торговли.

В зависимости от страны происхождения товаров пошлины могут быть базовыми (минимальными), льготными (преференциальными), максимальными и карательными. Так, недавно состоявшееся повышение таможенных пошлин на ввозимые иномарки старше семи лет - наглядный пример введения запретительных пошлин. Вследствие этого импорт автомобилей начал существенно снижаться. Следует отметить, что в соответствии с данным критерием в системе таможенных платежей дифференцированными могут быть исключительно ставки ввозных таможенных пошлин. На данное обстоятельство обращает внимание норма ч. 1 ст. 29 Федерального закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности".

Одним из критериев классификации таможенных пошлин, по мнению В.Г. Свинухова, служит тип их ставок. В соответствии с этим пошлины могут быть постоянными (используются в большинстве стран мира) и переменными (довольно редко встречаются). Если ставки таможенных пошлин единовременно установлены органами государственной власти и не могут изменяться в зависимости от каких-либо обстоятельств, они считаются постоянными, в противном случае - переменными.

Ставки таможенных пошлин, как гласит ст. 3 Закона РФ "О таможенном тарифе", устанавливает Правительство РФ, и это не противоречит ст. 57 Конституции РФ. Действующий импортный тариф был введен Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2000 г. N 148 "О таможенном тарифе Российской Федерации - своде ставок ввозных таможенных пошлин и товарной номенклатуре, применяемой при осуществлении внешнеэкономической деятельности".

Одним из факторов разграничения таможенных пошлин считается способ их введения. Автономные пошлины устанавливаются государством вне зависимости от существующих договоров и соглашений и других международных обязательств, а конвенционные - закрепляются в рамках международных обязательств государства или с учетом международной конвенции (применяются в соответствии с принципом режима наибольшего благоприятствования).

По порядку введения они делятся на две группы: ординарные и партикулярные. Ординарные таможенные пошлины применяются при стабильном состоянии внешней торговли, вводятся в действие решением Правительства РФ, безусловны и не ограничены временными рамками.

Сезонные колебания конъюнктуры рынка, необходимость проведения протекционистской внешнеторговой политики в целях поддержания платежного баланса государства, защита новых отраслей и другие обстоятельства обусловливают введение партикулярных таможенных пошлин, что также происходит по решению Правительства РФ. "Эффективное использование защитных мер в отношении импортных товаров сегодня для России - это условие выживания национальной экономики". Поэтому с целью защиты экономических интересов страны на ввозимые товары могут на определенное время устанавливаться особые виды пошлин, которые взимаются сверх ординарных, - партикулярные особые пошлины. В соответствии с нормами Федерального закона "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" к ним относятся следующие:

- специальные пошлины - применяются в случае возможности причинения серьезного ущерба отрасли российской экономики, который будет трудно устранить впоследствии;

- антидемпинговые пошлины - применяются при наличии демпингового оборота и обусловленного этим ущерба отрасли российской экономики в целях предотвращения такого ущерба;

- компенсационные пошлины - применяются при наличии субсидируемого импорта и обусловленного этим ущерба отрасли российской экономики в целях предотвращения такого ущерба.

Введению названных мер предшествует расследование, проводимое для установления наличия возросшего импорта на таможенную территорию РФ. При этом импорт должен сопровождаться нанесением существенного вреда отечественному производству (в том числе материального ущерба) либо угрозой такого нанесения. Вред может выражаться и в существенном замедлении создания отрасли российской экономики. Расследование проводит федеральный орган исполнительной власти, определяемый Правительством РФ. Он представляет доклад, содержащий предложения о целесообразности введения, применения, пересмотра или отмены специальной антидемпинговой или компенсационной меры.

Следует отметить, что проведение расследования обусловлено и необходимостью выявления причины занижения цены ввозимого товара. В качестве такой могут быть: преднамеренная ценовая политика экспортера, стремящегося любым путем проникнуть на зарубежный рынок; заниженный курс национальной валюты; дешевая рабочая сила; использование бартерных сделок и др. Как подчеркивает С.А. Григорян, "в условиях множественности факторов, формирующих цену товара, сильной конкуренции и конфиденциальности коммерческой информации определить границу между недобросовестной коммерческой практикой в форме демпинга и сравнительно низкой ценой экспортируемого товара по другим причинам крайне сложно и не всегда возможно". Каждый случай использования заниженной стоимости иностранного товара требует комплексного расследования и выяснения причин. В течение 2003 - 2004 гг. по заявлениям отечественных производителей Минэкономразвития России провел около 20 расследований и ввел соответствующие меры в отношении таких товаров, как мясо птицы, сахар, карамель, продукция металлургического комплекса.

Указанные виды партикулярных пошлин, как правило, являются предварительными, так как вводятся до завершения расследования при определении, что дальнейшая задержка с установлением особых мер может нанести серьезный ущерб национальной экономике. Срок действия специальной пошлины составляет 200 дней, антидемпинговой - максимум 6 месяцев, компенсационной - 4 месяца. Следует отметить, что суммы пошлин вносятся участниками внешней торговли на депозит таможенного органа и не могут быть перечислены в федеральный бюджет до принятия окончательного решения о введении той или иной меры. В случае отказа от такого введения суммы пошлин подлежат возврату плательщику на условиях, установленных таможенным законодательством для возврата таможенных платежей.

Под демпингом финансисты понимают продажу товара в другой стране по цене ниже его себестоимости. К этой стратегии прибегают для захвата рынка, а иногда и в период экономических спадов. Сегодня антидемпинг - одна из острейших проблем России в ее отношениях с ЕС. "В настоящее время против российских товаров (удобрения, ферросплавы, металлы и пр.) в ЕС возбуждено 12 антидемпинговых процедур, которые практически закрыли рынок ЕС для отечественных экспортеров. Ежегодный ущерб ориентировочно составляет 200 млн. долл.". В условиях либерализации внешней торговли Правительство РФ с помощью решительных мер должно добиваться устранения дискриминационных ограничений ввоза российских товаров в зарубежные страны. В немалой степени этому будет способствовать и совершенствование таможенно-тарифного регулирования.

...