Таможенные фискальные доходы: правовое регулирование

В новом Таможенном уставе 1892 г., развившем законодательство о преступлениях в таможенной сфере, определены составы контрабандных правонарушений и ответственность за их совершение. Так, при повторном нарушении человек мог лишиться имущества, но наряду с этим нормами предусматривались и такие наказания, как тюремное заключение и выселение из пограничной полосы. Обрела четкие формы и система платежей, которая была сформирована в зависимости от источника поступлений.

Итак, к концу XIX в. в России сложилась единая система таможенных органов, центральным из которых был Департамент таможенных сборов Министерства финансов, непосредственно руководивший таможенным делом в стране. При Департаменте состояли члены особого присутствия по применению тарифа к товарам (из чиновников торгово-промышленных учреждений и членов Совета торговли и мануфактур) и таможенные ревизоры, которым поручалась ревизия таможенных учреждений, расследование контрабандных дел и т.д. Нижестоящее звено системы составляли таможенные округа. В состав каждого из них входило определенное число таможен, таможенных застав и таможенных переходов.

В течение XVIII - XIX вв. развитие таможенной политики России носило циклический характер, когда смена царствующих особ порой резко отражалась на изменении подходов к регулированию внешней торговли. (Например, с жесткого протекционизма на разумную политику фритредерства и наоборот.)

В начале XX в. таможенные платежи в доходной части государственного бюджета составляли 14,5% (более 200 млн. руб.) в год, уступая лишь поступлениям от торговли крепкими спиртными напитками. Данное обстоятельство позволяет сделать вывод об устойчивости фискальной функции таможенных органов в дореволюционной России и ее важном значении для государственной казны. Этот факт важно отметить, поскольку в советские годы государство почти полностью откажется от этой функции таможенных органов, установив монополию на внешнюю торговлю.

1.3.2 Развитие фискальной направленности деятельности таможенных органов после 1917 г. и в современный период

События первой мировой войны и 1917 г. практически разрушили таможенную систему России.

В сентябре 1917 г. был сформирован ЦК профсоюзов таможенных работников, и около года он руководил таможенным делом в стране.

Декретом Совета народных комиссаров в 1918 г. внешняя торговля была национализирована, однако это еще не означало усиления протекционизма, которое начало развиваться через несколько лет. 29 мая 1918 г. образована Пограничная охрана, а 14 февраля 1922 г. утвержден первый послереволюционный тариф. По причине товарного дефицита и голода в стране он был довольно либеральным, будучи призван в кратчайшие сроки наполнить внутренний рынок импортной продукцией. Недостатком его следует считать сложность и запутанность, что затрудняло калькулирование при расчетах. Сколько-нибудь устойчивых цен не существовало ни внутри страны, ни за границей. Сведения о себестоимости товара были недостоверными, а качество товара - низким.

В годы гражданской войны был значительно ослаблен правовой статус таможенных органов, обсуждался "даже проект о превращении Московской таможни в народные бани". К счастью, такие веяния не нашли реального воплощения.

К концу 20-х годов государство все более активно вмешивается в деятельность промышленности, постепенно национализируя почти все предприятия. Уничтожается частная собственность на землю, окончательно монополизируется внешняя торговля. Государство контролирует фактически все сферы деятельности, вводится административный порядок управления, создается административно-бюрократический аппарат.

На фоне монополизации внешней торговли происходит и смена законодательства. Таможенное законодательство подвергается сильному изменению в сторону усиления контроля за перевозкой товаров и выполнением решений о монополии государства на внешнюю торговлю.

14 октября 1924 г. Президиум ЦИК СССР утвердил Таможенный устав, а в 1928 г. по причине введения административного управления таможенной системой впервые был принят Таможенный кодекс как основной законодательный акт в данной области правоотношений. В Кодексе закреплена монополия на внешнюю торговлю, установлена новая система таможенных органов. Управление таможенным делом на всей территории страны поручено народному комиссариату внешней торговли (НКВТ), переименованному в дальнейшем в министерство.

Непосредственное управление таможенным делом происходит через входящее в состав НКВТ Главное таможенное управление (ГТУ). Согласно ст. 2 Кодекса 1928 г. таможенные органы ведут контроль за выполнением постановления о государственной монополии внешней торговли, а также взимают таможенные сборы и совершают другие таможенные операции.

При ГТУ создается несколько отделов. Так, в задачи административно-финансового отдела входили разработка структуры таможенных органов и их штатов, учет личного состава, составление общего плана строительных работ. В ведении тарифного отдела находились разработка таможенных тарифов, разработка проектов договоров и соглашений с другими государствами. В функции отдела по борьбе с контрабандой входила разработка законопроектов, правил по конфискационному производству, а также разрешение в порядке надзора дел о контрабанде.

В 1922 г. ГТУ объединяло 283 местных таможенных учреждения (134 таможни, 149 таможенных постов), входивших в состав семи округов - Петрозаводского, Западного, Южного, Закавказского, Туркестанского, Семипалатинского, Сибирского и двух участков - Петрозаводского и Крымского. На таможенной службе состояло 4850 человек. В 1923 г. основным торговым органом на внешних рынках стали представительства СССР.

На рубеже 20 - 30-х годов в СССР система организации таможенного дела все более упрощается в связи с падением числа субъектов экспортно-импортных операций, уменьшением оборота международного пассажирского сообщения. Сокращается и число таможенных служащих. Так, аппарат сотрудников Московской, Ленинградской и Одесской таможен, насчитывавший по 800 - 1000 человек, сокращается в 6 - 8 раз. В 30-е годы окончательно закрепляется тенденция снижения роли таможенных органов во внешнеторговых связях. Принятый в 1925 г. Свод таможенных тарифов Союза ССР просуществовал более 30 лет и состоял из четырех основных групп тарифных ставок.

К первой группе относились общие таможенные тарифы на импорт и экспорт. Как правило, они применялись в торговле с западноевропейскими и заокеанскими странами. Эта группа предусматривала максимальное таможенное обложение.

Во вторую группу были включены специальные тарифы, установленные для торговли со странами Востока через порты Каспийского моря, а также через сухопутную границу от Черного моря к востоку до пункта пересечения границ СССР, Монголии и Северного Китая. Такие тарифы применялись к товарам турецкого, иранского, афганского, монгольского, западно-китайского происхождения.

Третья группа - специальные тарифы, введенные для основных товаров, страной происхождения которых был Афганистан.

Наконец, четвертая группа состояла из дифференцированных тарифов, предназначенных для товаров, перемещаемых через мурманский порт.

Кроме перечисленных групп ставок таможенных пошлин применялась группа ставок, устанавливаемых договорами между СССР и иными государствами (конвенционные тарифы). Нормой ст. 95 Таможенного кодекса устанавливалась возможность применения надбавок к ставкам пошлин на товары тех государств, которые нарушают договорные отношения с СССР или встают на путь дискриминации советской внешней торговли.

Характерная особенность советской таможенной системы - взыскание таможенных пошлин в централизованном порядке через импортные и экспортные объединения.

Вторая мировая война не могла не наложить отпечаток на деятельность таможенных органов. Таможни, захваченные фашистами, были разрушены, многие их сотрудники погибли на фронте. Однако и в таких условиях таможенники продолжали свою деятельность, сконцентрировавшись на пресечении незаконного провоза товаров.

В период 30 - 60-х годов XX в. СССР практически был изолирован от внешнего мира, что, естественно, сказывалось на торговых и таможенных отношениях. Послевоенные десятилетия не были отмечены серьезными изменениями в организации таможенного дела. Источники этого времени крайне скудны и подчеркивают проведение государством линии жесточайшего протекционизма и государственной монополии на внешнюю торговлю.

Не смягчил ситуации и новый Таможенный кодекс СССР 1964 г., подтвердивший монопольное право государства на внешнюю торговлю. Управление таможенным делом было отнесено к ведению Министерства внешней торговли и осуществлялось через входящее в его состав Главное таможенное управление. Нижестоящим звеном были признаны таможни, основная функция которых сводилась к контролю за соблюдением государственной монополии. "При всей важности и всеобщности этот контроль выражает... принципиальное начало товарооборота с заграницей". Однако до 80-х годов таможенная служба входила в состав различных ведомств и только в середине 80-х гг. таможенное ведомство приобрело самостоятельность - было создано Главное управление государственного таможенного контроля (ГУ ГТК) при Совете Министров СССР.

Начало 90-х годов - время перемен. Преобразование в стране экономических отношений, свобода предпринимательской деятельности, либерализация внешней торговли стали факторами трансформации таможенного законодательства. Возникла острейшая необходимость в принятии принципиально новых правовых актов. В 1991 г. был принят новый Таможенный кодекс СССР и Закон СССР "О таможенном тарифе". Нельзя не согласиться с известным мнением, что Кодекс явил собой прорыв из долгих лет застоя в свободу бизнеса и "внес большой вклад в развитие отечественного таможенного законодательства. Отдельные его формулировки, определения... представляются более емкими и точными по сравнению даже с ныне действующим Кодексом".

Прекращение существования Союза ССР и правопреемство Российской Федерации привели к логичному обновлению таможенного законодательства и перестройке работы таможенных органов. Этому способствовало и то, что "с распадом СССР России досталось 20% действующих таможен, тогда как доля товарооборота во внешней торговле превышала 50%". Таможенные органы получили самостоятельность в связи с подписанием 25 октября 1991 г. Президентом РСФСР Указа "О создании Государственного таможенного комитета РСФСР".

В 1993 г. приняты два основополагающих закона: Таможенный кодекс Российской Федерации (ТК РФ), Закон РФ "О таможенном тарифе". Именно они в течение десяти лет были основными источниками таможенного права в сочетании с внушительным шлейфом федеральных законов и подзаконных нормативных актов, число которых приближалось к десяти тысячам.

Если в 1991 - 1992 гг. основную роль в таможенной сфере играли средства нетарифного регулирования (квотирование, лицензирование внешнеторговых операций), то в 1993 г. доминантой стало эффективное применение мер таможенно-тарифного (экономического) регулирования. Такие меры были обусловлены заботой государства о наполнении казны. Таможенный тариф, как и любой другой законодательный финансовый акт, были "выражением концептуализированных экономических требований, скорректированных на реальный баланс интересов политических сил". Данное обстоятельство выразило усиленный перевес в сторону фискальной деятельности таможенных органов.

Рассматривая преемственность формирования российского таможенного законодательства и этапы развития фискальной функции, можно констатировать, что определенная часть достижений и позитивных результатов накопленного опыта используется и в настоящее время, представляя собой несомненную ценность. В 2003 г. был принят новый Таможенный кодекс Российской Федерации. Необходимость его принятия продиктована рядом факторов: отставанием норм таможенного права от существенно обновленного федерального законодательства; проблемами практической деятельности субъектов внешней торговли и должностных лиц таможенных органов; громоздкостью таможенного законодательства и запутанностью огромного массива подзаконных актов; недостатками в технологии таможенного процесса.

С принятием Таможенного кодекса Российской Федерации представилось возможным говорить о смене эпох в области международных экономических отношений, о начале перехода от "таможни для правительства" к "таможне для участников внешней торговли". Этот важнейший закон (основополагающий источник таможенного права) призван способствовать внешней торговле, а не создавать условия для работы контролирующих органов и вмешательства государства в данную сферу. Это именно те требования, выполнение которых служит одним из условий членства России в ВТО.

Приоритетные направления деятельности таможенных органов в соответствии с новым правовым актом состоят в содействии развитию внешней торговли, ускорении товарооборота, унификации таможенных процедур. При этом полная либерализация внешней торговли в силу ряда объективных факторов в настоящее время невозможна, казна государства не готова к отмене экономических барьеров на торговых путях. Поэтому функция пополнения федерального бюджета для таможенных органов представляется, бесспорно, разумной. Не случайно таможенную службу с полным основанием называют "донором бюджета", уточняя, что "основная часть фискального бремени перенесена на границу только из-за неумения собирать налоги внутри страны". Учитывая роль финансово-правовых аспектов в деятельности таможенных органов, исследование правового регулирования фискальных доходов в области внешней торговли отличается актуальностью и практической значимостью.

Глава 2. Общая характеристика фискальных доходов в области таможенного дела

2.1 Таможенные платежи как источник формирования доходной части федерального бюджета

2.1.1 Доходы от внешнеэкономической деятельности в бюджетной системе Российской Федерации

В структуру бюджетной системы Российской Федерации входят:

- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- местные бюджеты.

Доходная часть федерального бюджета складывается из налоговых и неналоговых поступлений бюджетной системы. К налоговым доходам бюджетов, в соответствии с ч. 2 ст. 41 Бюджетного кодекса РФ, относятся федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы. Неналоговые поступления составляют доходы от использования государственного или муниципального имущества, доходы от платных услуг бюджетных учреждений; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности; доходы в виде финансовой помощи, полученной от бюджетов других уровней.

В настоящее время есть два основных субъекта, наполняющих казну федерального бюджета, - Федеральная налоговая служба Минфина России и Федеральная таможенная служба Минэкономразвития России. Платежи, взимаемые таможенными органами (ввозные и вывозные таможенные пошлины, косвенные налоги, таможенные сборы), вносятся в бюджет в качестве налогов и неналоговых поступлений. Они на постоянной основе полностью закреплены за федеральным бюджетом в качестве его собственных доходов.

Государство обладает исключительным суверенным правом, таможенной регалией - облагать платежом товары, ввозимые в страну или вывозимые из нее. Благодаря своей фискальной роли регалии "получили также название доходных прерогатив казны (jura utilita fisci)". В современных условиях Правительство РФ, как и большинства стран с переходной экономикой, не может отказаться от такого источника доходов, как таможенные платежи. В налоговой составляющей федерального бюджета их доля приближается к 40%. Следовательно, от эффективности работы таможенных органов в значительной степени зависит финансирование расходов государства, в том числе и в области здравоохранения, образования, культуры, науки и т.д.

Еще в XIX в. Д.И. Менделеев отметил, что все страны пользуются таможенными доходами, преследуя преимущественно три главные цели: "косвенное получение дохода (фискальные пошлины), охрану основных промыслов, подавленных иностранной конкуренцией, и развитие видов промышленности, могущих укрепиться в стране, но еще не укрепившихся, однако относящихся к товарам, страною спрашиваемых". Применительно к сегодняшним реалиям представляется возможным выделить две главные цели использования института таможенных платежей: фискальную (направленную на пополнение казны государства) и регулятивную (обеспечивающую оптимальный баланс отраслей отечественного и иностранного производства).

Фискальная деятельность таможенных органов - традиционно одно из основных направлений их компетенции. Она оказывает существенное влияние как на национальную экономику, так и на международные торговые отношения. Именно поэтому доходы государства от внешнеэкономической деятельности в значительной мере являются фискальными.

Понятие "фиск" издавна отождествляется с термином "казна". Данная дефиниция широко используется и в специальной зарубежной литературе публично-правового направления, а именно во Франции, Англии, Голландии, Германии, Австрии и других странах. При этом во всех случаях применения этого термина основным системообразующим признаком считается наличие финансовых правоотношений, выражающихся в привлечении государством от частных лиц средств для покрытия своих расходов. Д.В. Винницкий предлагает собственное определение понятия фиска, включающего "любые публичные институты (государство и его части), субъекты Федерации, муниципальные образования, а также специально уполномоченные публичные учреждения, выступающие как носители власти в публично-правовых имущественных отношениях с частными лицами".

Доходы казны направляются на покрытие государственных и муниципальных расходов. Э.Д. Соколова отмечает, что фискальные платежи предполагают "удовлетворение публичных интересов за счет принудительного изъятия государством (местным самоуправлением) денежных средств, находящихся на праве частной собственности у физических лиц и организаций либо на праве хозяйственного ведения или оперативного управления у государственных юридических лиц".

В широком смысле под фискальными доходами принято понимать все доходы государственной казны, т.е. доходы от государственных монополий и государственных предприятий, взимания налогов, фискальных пошлин и т.п. В области таможенного дела в качестве таковых проявляют себя таможенные платежи.

Таможенный кодекс Российской Федерации 2003 г. характеризуется обособлением правового регулирования института таможенных платежей по сравнению с ТК РФ, принятым в 1993 г. Несмотря на то что категорией таможенных платежей оперирует ряд кодифицированных актов: Налоговый, Бюджетный, Уголовный кодексы, Кодекс об административных правонарушениях, - в ТК РФ понятия таможенных платежей отсутствуют. Вместо них в ст. 11 приводятся определения налогов и внутренних налогов. С позиций таможенного законодательства под налогами понимаются НДС и акциз, взимаемые таможенными органами в связи с перемещением товаров через таможенную границу. Внутренние налоги те же, при условии их взимания при обороте товаров на территории Российской Федерации. Однако перечень таможенных платежей названными категориями не ограничивается. Согласно ст. 318 ТК РФ, к ним относятся: таможенная пошлина (ввозная и вывозная), НДС, акциз и таможенные сборы.

2.1.2 Правовая природа таможенных платежей

В самом общем виде таможенные платежи представляют собой денежные средства, взимаемые таможенными органами с субъектов, участвующих в процессе перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ. При этом необходимо учитывать некоторые факторы.

Во-первых, правовую основу таможенных платежей составляет Таможенный кодекс РФ, в ст. 318 которого установлен их исчерпывающий перечень. В качестве сопутствующих правовых актов отдельные вопросы исследуемого института регламентируются Налоговым кодексом РФ, Законом РФ "О таможенном тарифе", а также законодательством РФ о мерах защиты экономических интересов Российской Федерации при внешней торговле.

Во-вторых, таможенные платежи - собственные доходы федерального бюджета. Они закреплены за ним на постоянной основе и в полном объеме (ст. 51 Бюджетного кодекса РФ). Абсолютно все таможенные платежи являются фискальными доходами федерального бюджета и не могут быть израсходованы на иные цели.

В-третьих, таможенные платежи взимаются лишь в случае перемещения товаров через таможенную границу Российской Федерации. В большинстве случаев они служат условием такого перемещения. В этом признаке выражен их трансграничный характер.

В-четвертых, правом взимания таможенных платежей наделены таможенные органы. Исключение составляют случаи перемещения товаров в международных почтовых отправлениях, когда согласно ч. 4 ст. 295 ТК РФ субъект уплачивает причитающуюся сумму организации почтовой связи, которая впоследствии переводит ее на счет таможенного органа.

В-пятых, уплата таможенных платежей обеспечивается принудительной силой государства. За неуплату, нарушение сроков уплаты, уклонение от уплаты таможенных платежей виновное лицо привлекается к уголовной, административной, финансово-правовой ответственности.

Следует отметить, что законодательством не определен термин "уклонение", однако оно имеет существенное практическое значение. Правоприменитель зачастую сталкивается с ситуацией, когда необходимо точно квалифицировать то или иное деяние. Представляется необходимым согласиться с мнением Н.С. Гильмутдиновой и В.Д. Ларичева, понимающими под уклонением от внесения таможенных платежей "предусмотренные и запрещенные уголовным законом общественно опасные, уголовно наказуемые, умышленные деяния, направленные на полную или частичную неуплату в установленный срок предписанных в соответствии с законом таможенных платежей". Такое деяние наказывается в порядке уголовного судопроизводства.

Законодатель использует различные термины для обозначения фискальных таможенных платежей, содержанию которых не всегда соответствует применяемый термин. Иногда это продиктовано традицией. Например, в большинстве стран, в том числе в России, денежный взнос при экспорте и импорте принято называть таможенной пошлиной. В любом случае такой платеж взимается в порядке императива и представляет собой не что иное, как "принудительное изъятие денежных средств". Несогласованное применение различных терминов возникает, как правило, из-за отсутствия системного подхода к установлению платежей, что ведет к затушевыванию их истинной природы и затрудняет их анализ налогоплательщиком.

Думается, что в связи с этим нельзя согласиться с мнением А.Н. Фомичева о включении в систему таможенных платежей денежных ресурсов в виде штрафов, пени, средств, полученных от реализации товаров, обращенных в федеральную собственность. Безусловно, как меры ответственности по своей правовой природе они являются фискальными доходами в структуре бюджета РФ, но отождествлять их с таможенными платежами, перечень которых установлен ст. 318 ТК РФ, неправомерно.

Следует отметить, что в большинстве стран мира применяется система таможенных платежей, в центре которой находится таможенная пошлина. Помимо нее ввозимые в страны ЕС отдельные товары облагаются таможенными доплатами. Так, в Великобритании с импортного автомобиля взимается налог в размере 10% его оптовой цены. Во Франции взимаются парафискальные налоги: на кожу - 0,18% таможенной стоимости, на производство одежды - 6 - 11%, на чернослив - 4%. В Швеции налогом на защиту растений облагаются луковицы, живые растения, срезанные цветы и т.д.. При этом такие доплаты оправданы интересами национальной экономики и применяются к товарам, ввоз которых может существенно отразиться на внутреннем производстве.

Таможенные платежи - одно из условий перемещения товаров через таможенную границу РФ. Этот институт основан на правомерном поведении участников внешнеторговых операций. Отсутствие легитимности в деяниях субъектов влечет привлечение их к юридической ответственности и наложение соответствующих санкций. Данное обстоятельство и служит критерием разграничения финансовых ресурсов, взимаемых в области таможенного дела.

Итак, к таможенным платежам относятся следующие категории обязательных взносов: пошлина, налог, сбор. Такая классификация предусмотренных таможенным законодательством обязательных платежей идет вразрез с нормами налогового законодательства, которое оперирует двумя категориями: "налог" и "сбор".

Какие же определения данным понятиям дает законодатель? Статья 8 ч. 1 НК РФ определяет налог как обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Сбор представляет собой обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

В юридической и экономической литературе всегда уделялось большое внимание дефиниции "налог" и его отличию от понятия "сбор". Однако А.В. Брызгалин полагает, что термины "налог", "сбор", "пошлина" являются синонимами, а их употребление объясняется лишь сложившейся практикой и традициями. Между тем именно налоги проявляют себя как основной источник аккумуляции государственных доходов. В экономической теории принято определять налоги как "денежные отношения, которые складываются у государства с юридическими и физическими лицами в связи с мобилизацией финансовых ресурсов в централизованные денежные фонды". Юристы же считают, что налоги не могут быть отношениями, они выступают прежде всего в качестве платежа, взноса, влекущих определенные отношения.

С.Д. Цыпкин, исследуя категорию налогов в качестве особого финансового института, отмечает, что благодаря налогам "часть доходов граждан и организаций привлекается в централизованный фонд денежных средств для удовлетворения общегосударственных потребностей". Аналогичной позиции придерживается и Н.П. Кучерявенко, указывая, что главная черта налога - поступление средств государству для удовлетворения общественных затрат и насыщения бюджета. Данное обстоятельство подтверждает фискальный признак налога.

Исследование категории налога позволило В.А. Соловьеву отметить концептуальное противоречие в его определении, выражающееся в словосочетании "взимаемый платеж". Он считает, что, "с одной стороны, налог - это платеж, активное действие плательщика, проявляющего свою волю, с другой стороны, взимание - активное действие публичного субъекта, проявляющего свою волю по отношению к частному субъекту". Однако представляется, платеж может и уплачиваться, и взиматься в зависимости от того, кто выполняет это действие. Важно то, что платеж отчуждается, а это может происходить не только путем взимания, но и посредством уплаты в добровольном порядке. Таможенный кодекс РФ в ракурсе термина "таможенные платежи" оперирует различными понятиями: уплата, исчисление, взыскание, возврат, и такое установление не является правовой коллизией.

Отмечая публичный характер и основополагающую фискальную роль, Н.И. Химичева трактует налоги как "обязательные и по юридической форме индивидуально безвозмездные платежи организаций и физических лиц, установленные в пределах своей компетенции представительными органами государственной власти или местного самоуправления для зачисления в бюджетную систему (или в указанных законодательством случаях - внебюджетные государственные и муниципальные фонды) с определением их размеров и сроков уплаты". Такое определение с максимальной рельефностью отражает признаки данного вида платежа. Налоги немыслимы без их обязательности, устанавливаемой властно-распорядительным методом.

При этом Н.И. Химичева выделяет группу платежей (государственная и таможенная пошлины, различные сборы), отличие которых от налогов в том, что им свойствен возмездный характер, а обязанность их уплатить возникает только в связи с обращением к государственным или муниципальным органам за определенной услугой. Учитывая наличие общих признаков (обязательность уплаты, зачисление в бюджетную систему или внебюджетный фонд, контролируемость уплаты налоговыми органами), законодательство, по мнению Н.И. Химичевой, объединяет эти платежи с налогами в единую систему, названную налоговой системой, впоследствии - системой налогов и сборов. Так, Налоговый и Бюджетный кодексы РФ ранее относили упомянутые платежи к группе налоговых доходов бюджета. Однако впоследствии, благодаря внесению в них изменений, произошли дифференциация и уточнение, выразившиеся в том, что косвенные налоги остались налоговыми доходами бюджета, а таможенная пошлина и таможенные сборы перешли в разряд неналоговых доходов.

Таможенным сбором признается плата за проведение таможенными органами различных мероприятий. В наименовании сбора законодатель определяет содержание встречного удовлетворения. Согласно п. 31 ч. 1 ст. 11 ТК РФ под таможенным сбором понимается платеж, уплата которого является одним из условий совершения таможенными органами действий, связанных с таможенным оформлением, хранением, сопровождением товаров. Такое определение в целом отражает сущность исследуемого платежа, однако более предпочтительным представляется следующее определение: таможенный сбор - обязательный неналоговый взнос, взимаемый с целью покрытия расходов таможенных органов на совершение действий по таможенному оформлению, хранению, сопровождению товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации.

Таким образом, таможенные органы выполняют различные юридически значимые действия, которые оплачиваются субъектами экспортно-импортных операций единовременно. В отличие от налогов они возмездные и взимаются в связи с оказанием каких-либо определенных услуг. Таможенные сборы согласно ст. 357.1 Кодекса уплачиваются за таможенное оформление (при декларировании товаров), таможенное сопровождение (при перевозке товаров в соответствии с процедурой внутреннего таможенного транзита либо с таможенным режимом международного таможенного транзита), а также за хранение товаров на таможенных складах и складах временного хранения.

Особенность сбора - "установление его размера на основе эквивалентности тем расходам, которые несет фиск при осуществлении соответствующих действий, имеющих юридическое значение, или при производстве товаров (работ, услуг), передаваемых плательщику, при условии уплаты сбора". Естественно, что в этом случае предполагается не номинальное соответствие, а определенная сопоставимость расходов субъекта и стоимости конкретной услуги. Можно встретить деление таможенных сборов на разовые (оплата за каждую операцию) и паушальные (оплата за весь комплекс предоставленных услуг).

До 1 января 2005 г. размер сборов за таможенное оформление составлял 0,15% таможенной стоимости перемещаемых грузов, что отрицало, по сути, правовую природу данного вида платежа. Зависимость сбора от стоимости товара в определенной степени приравнивает его к налогу, тогда как его размер должен складываться из затрат таможенных органов на выполнение необходимых формальностей. "Привязка" данного вида платежа к издержкам контролирующих органов, несомненно, уменьшит размер таможенного сбора и снизит затраты участников внешней торговли.

В настоящее время ставки таможенных сборов за таможенное оформление устанавливаются Правительством РФ, а их предельный размер не должен превышать 100 тыс. руб. Установление такого предела по меньшей мере не ясно. Чем руководствовался законодатель, определяя его сумму? Представляется, что размер таможенных сборов за таможенное оформление должен рассчитываться исключительно на основе стоимости оказанных услуг.

Таможенный кодекс РФ содержит исчерпывающий перечень таможенных платежей. В ст. 30 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" устанавливается система платежей, взимаемых в связи с импортом и экспортом товаров. Платежи относятся к:

- количественным ограничениям;

- лицензированию;

- валютному контролю;

- статистическим услугам;

- подтверждению соответствия продукции обязательным требованиям;

- экспертизе и инспекции;

- карантину, санитарной службе и фумигации.

Законодатель определяет, что размер платежей не должен превышать приблизительную стоимость оказанных услуг и представлять собой защиту товаров российского происхождения или обложение в фискальных целях. Следовательно, представляется возможным обозначить такие платежи термином "сборы". При этом далеко не все платежи данной группы относятся к таможенным, так как часть их взимается специализированными государственными органами - например, при сертификации или лицензировании. Следовательно, перечень их может быть открытым, а часть сборов - установлена иными законодательными актами.

Следует отметить, что и таможенная пошлина, и налоги, и таможенные сборы обладают фискальной функцией. Они, по сути, представляют собой обязательные взносы, являются собственными налоговыми и неналоговыми доходами федерального бюджета, охраняются государством с позиций принуждения.

О фискальном признаке пошлин и сборов указывает С.Г. Пепеляев, отмечая, что "сбор является фискальным барьером доступности основных прав". Представляется, что в области таможенного дела этот признак имеет разное содержание для пошлины, налога и сбора. Несопоставимы размеры таможенной пошлины и таможенного сбора. Рассчитывая сумму предполагаемых таможенных платежей, субъект в первую очередь обращает внимание на суммы таможенных пошлин и налогов. Объем же уплачиваемого им сбора решающей роли не играет. Поэтому пошлина и налог ассоциируются у плательщика с финансовым барьером, тогда как сбор таким препятствием не является. Но все эти платежи обладают признаком фискальности, так как признаются доходами государственной казны.

Таким образом, таможенные платежи - неотъемлемая часть системы налогов, сборов и иных обязательных платежей, а их применение возможно в случае факта перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу. Именно условие перемещения и предопределяет особое место таможенных платежей в бюджетной системе Российской Федерации.

Представляется целесообразным сформулировать следующее определение таможенных платежей.

Таможенные платежи - это обязательные платежи, являющиеся налоговыми и неналоговыми доходами федерального бюджета, взимаемые таможенными органами и уплачиваемые в связи с перемещением через таможенную границу РФ товаров и транспортных средств.

Практика таможенных платежей позволяет прийти к выводу, что в настоящее время субъекты Федерации не заинтересованы в расширении внешнеэкономических связей на своих территориях. Эта ситуация вызвана тем, что в доходной части региональных бюджетов нет ресурсов, взимаемых таможенными органами. Все они поступают в федеральный бюджет. По нашему мнению, их часть в 5 - 7% могла бы оставаться в регионах, тем самым существенно пополняя казну субъектов Федерации. Введение такого положения создало бы региональную заинтересованность, которая может выразиться в создании благоприятного инвестиционного климата, в расширении сотрудничества с зарубежными партнерами, в активизации деятельности торгово-промышленных палат на местах.

Отсутствие региональной заинтересованности приводит к самоустранению органов власти субъектов Федерации от решения этих актуальных проблем. Совершенствование распределения сумм таможенных платежей между федеральным и региональными бюджетами будет способствовать интеграции России в мировую систему экономических связей.

таможенный бюджетный платеж пошлина

2.1.3 Таможенная политика и ее влияние на институт фискальных доходов

Институт таможенных платежей функционирует в рамках политики, проводимой государством в области таможенного дела. Эта политика имеет в своей основе определенное отношение органов государственной власти к экономическим механизмам, влияющим на структуру и объем внешнеторгового оборота.

Термин "политика" в переводе с греческого означает искусство управления государством, участие в делах государства. Реализация направлений внутренней и внешней политики подтверждает суверенитет государства, в том числе экономический, что усиливает его независимость. Суверенитетом государственной власти определяется автономия торговой политики страны.

Термин "таможенная политика" современным законодательством не определен, однако он выступает мощным экономическим рычагом, который регулируется с помощью права. Это явление многослойное, со сложной структурой, отличающееся разнообразием форм выражения, а также большим количеством средств, способов и методов регулирования.

Таможенная политика представляет собой составную часть внутренней и внешней политики любого государства, в том числе и Российской Федерации. Любое государство в финансово-экономическом аспекте опирается на две главные составляющие: внутренние налоги и сборы и таможенные платежи. Именно от них зависит формирование доходной части национального бюджета. Без собственной финансово-экономической основы существование государства как суверенного образования практически невозможно. С помощью мероприятий, включенных в содержание таможенной политики, можно достичь эффективности финансовой деятельности государства.

В юридической и экономической литературе можно встретить различные трактовки термина "таможенная политика". Одни авторы полагают, что она представляет собой "комплекс мер, осуществляемых в целях обеспечения наиболее эффективного использования инструментов таможенного контроля и регулирования товарообмена на таможенной территории, участия в реализации торгово-политических задач по защите внутреннего рынка, стимулирования развития национальной экономики".

Такое определение в большей степени ориентировано на внутренние функции государства: регулирование товарообмена на таможенной территории, защиту внутреннего рынка, поддержку национальной экономики. Между тем таможенные правоотношения вытекают из смысла внешнеторговых связей, а значит, напрямую связаны с международным сотрудничеством. Внешняя торговля - это двигатель экономического развития страны. Именно поэтому в определении таможенной политики необходимо рельефно показать соотношение внешней и таможенной политики государства.

Другие авторы трактуют таможенную политику как "систему или комплекс мер, правил регулирования внешнеэкономической деятельности, прежде всего административно-властного характера". Действительно, таможенная политика функционирует через органы публичной власти, устанавливающие запретительно-разрешительные или ограничительные системы в сфере перемещения товаров и транспортных средств из одного государства в другое. Однако механизм такого регулирования основан не только на властно-правовом подходе, но и на реализации тех мер, которые могут устанавливаться на основании международных договоров, заключенных, например, в рамках Таможенного союза (к их числу относятся тарифные преференции как система таможенных льгот, применяемых в отношении ряда перемещаемых товаров). В этой связи удачным представляется понимание таможенной политики через "совокупность принципов регулирования внешней торговли".

А.Н. Козырин под таможенной политикой понимает деятельность, направленную на "регулирование внешнеторгового обмена через установление соответствующего таможенного режима перемещения объектов торгового оборота через государственную (таможенную) границу".

Учитывая характеристику таможенной политики как системы мер, правил и положений, автор предлагает собственное определение, соглашаясь при этом с тем, что "политика не может быть излишне юридизирована".

Итак, таможенная политика - это система экономических, правовых, организационных и иных широкомасштабных мероприятий, проводимых государством и направленных на всестороннее регулирование таможенных отношений и реализацию внутри- и внешнеэкономических интересов.

Таможенная политика - это сердцевина, "душа" таможенного дела, "отражение черт, имманентных его сущности, в то время как все остальные части служат совершенствованию и эффективной реализации этой политики и тем самым успешному осуществлению всех направлений таможенного дела". Она должна отличаться логичностью, стабильностью, взвешенностью и воплощаться в жизнь на основе норм таможенного права. Таким образом, Таможенный кодекс и законодательство в данной области вторичны по отношению к таможенной политике. Происходящие в государстве экономические процессы облачаются в "правовые одежды", вводятся в определенные рамки с целью устойчивого и беспрепятственного развития. Правила, регламентированные законодательством данной отрасли, - это средства реализации таможенной политики, так как "политику следует понимать как совокупность принципов для принятия оптимальных решений".

В современной ситуации таможенная политика призвана обеспечить тонкую настройку механизма регулирования импорта и экспорта на всех уровнях управления, нацелить его на интересы отечественного производства, не нарушая правил, признанных мировым торговым сообществом.

Следует отметить, что современная таможенная политика России вступает в противоречие с условиями вхождения во Всемирную торговую организацию. Особо значимую роль здесь играют тарифные переговоры в рамках присоединения страны к ВТО, на которых торговые партнеры России весьма жестко требуют от нее радикального открытия национального рынка. Исполнение такого требования (а именно тарифное разоружение) неизбежно приведет к ущемлению интересов отечественных производителей. Таможенная служба, действуя в среде мирового рынка и выбирая направления таможенной политики, может ускорять развитие внешней торговли и национальной экономики, если она соответствует этой среде, или тормозить эти процессы при ее несоответствии конкретным условиям.

Известны два вида таможенной политики: протекционизм и фритредерство (политика свободной торговли). Оба этих направления используют таможенно-тарифное регулирование, так как именно оно составляет основу финансовой деятельности государства в лице таможенных органов. Таможенную политику можно называть тарифной политикой государства, поскольку именно государство устанавливает ставки таможенных пошлин. Политика такого рода "регулирует открытость экономики либо протекционизм по отношению к собственному товаропроизводителю".

Протекционистская таможенная политика предполагает установление высокого таможенного обложения товаров, ввозимых на территорию страны. Таким образом государство ставит барьер на пути проникновения импорта на внутренний рынок, защищая интересы отечественного производителя.

Реализуемая российским государством политика протекционизма отражена, в частности, в Концепции внешней политики, где отмечается, что в сфере международных экономических отношений для Российской Федерации одним из приоритетов признано содействие "расширению отечественного экспорта и рационализации импорта в страну". Россия считает необходимым поддерживать интересы предпринимательства на мировом рынке, противодействовать дискриминации отечественных производителей и экспортеров, обеспечивать строгое соблюдение субъектами внешней торговли норм национального законодательства.

В экономической литературе описана протекционистская политика двух видов: "1) ценовой протекционизм (таможенные пошлины); облагая импорт налогом, власти непосредственно повышают цену импортного товара на своей территории; 2) нетарифный протекционизм, который чаще всего принимает вид количественных ограничений; он также выражается в различных сборах или субсидиях, как правило, косвенных". Второй вид наиболее широко применяется развитыми государствами, поскольку наполняемость их бюджетов складывается в основном за счет внутренних налогов.

Политика свободной торговли, напротив, нацелена на всемерное поощрение импорта путем ликвидации ввозных таможенных пошлин, устранения нетарифных преград на торговых путях. Как правило, государство придерживается политики фритредерства непродолжительное время. Так, в России либерализация внешнеэкономической деятельности начала 90-х годов ХIХ в. не могла бы реально состояться без устранения тарифных и нетарифных барьеров. В условиях тотального дефицита крайне необходимо было наполнить внутренний рынок страны дешевым импортным товаром. Такие цели были достигнуты в течение полутора - двух лет именно благодаря политике свободной торговли. После того как предпринимательские структуры наладили внешнеэкономические связи с иностранными партнерами, Россия перешла к протекционистской таможенной политике.

В современных экономических условиях "нет таких секторов общественной жизни, которые выпадали бы целиком из-под сферы административно-правового контроля...". История доказала, что "полной свободы рыночных отношений не было нигде и никогда, что государство не может стоять в стороне при решении важнейших вопросов в сфере экономики, пребывая в роли ночного сторожа". Однако можно встретить и нетрадиционный взгляд на данную проблему. Так, Г.А. Карташов считает, что свободная торговля способствует процветанию страны в отличие от протекционизма, так как конкуренция есть фактор, ускоряющий развитие экономики. По нашему мнению, именно конкуренция способна оказать благоприятное воздействие на экономические отношения, равно как и разрушить предпринимательские структуры, в частности мелкие и средние. Одна из стратегических задач нашего государства - достижение такого уровня развития, которое позволило бы вести внешнеторговые отношения на равных позициях с иностранными производителями.

В современных условиях перед таможенными органами стоит непростая задача. С одной стороны, основная их функция - создание условий, способствующих ускорению товарооборота через таможенную границу (п. 1 ст. 403 ТК РФ), а с другой - плановые показатели доходов в бюджет из года в год не снижаются. Деятельность таможенных органов оценивается именно объемом доходов, перечисляемых ими в бюджет. Такой подход, как справедливо отмечает А.В. Авдонин, создает "ошибочную иллюзию зависимости доходов бюджета от внешнеэкономической деятельности только от качества работы таможенных органов". В действительности же таможенная служба может обеспечить только полноту взимаемости этих доходов, а их объем находится в прямой зависимости от числа участников внешней торговли, их желания заниматься внешнеэкономической деятельностью, количества экспортно-импортных сделок, а также в целом от таможенно-тарифной политики, проводимой государством. Именно такие показатели может исследовать таможенная администрация в процессе мониторинга.

Показательно в этом отношении, что в Европе национальные министерства финансов обращаются в таможенные органы с просьбой обозначить цифры отчислений в бюджет, которые те смогут обеспечить в ближайшие два-три года. А затем эти показатели вносятся в финансовые планы. В итоге же, чем энергичнее государство требует от таможни увеличить собираемость платежей в бюджет, тем больше оно теряет средств на границе. Озадаченный новым планом таможенник рассуждает: повышение объема таможенных платежей прямо пропорционально увеличению участников внешней торговли. Если же последний показатель не растет, то надеяться остается лишь на проверенных субъектов. В результате возникает ситуация, когда собственно государство начинает резать курицу, несущую золотые яйца, при этом сами же участники все более совершенствуют каналы и способы уклонения от уплаты таможенных платежей. Одним из негативных последствий усиления фискальной функции таможенных органов стало то, что к концу 90-х годов ХХ в. российский товаропроизводитель утратил половину отечественного потребительского рынка. Федеральная таможенная служба РФ - это ведомство, которое прежде всего обеспечивает полное взимание таможенных платежей, а не методику их формирования.

Большинство субъектов внешнеэкономической деятельности (в их числе в настоящее время остались лишь крупные предприятия, так как малый и средний бизнес отказался от участия в мировой торговле) отмечает тяжесть налогового бремени в области таможенного дела. Неслучайно многие европейские государства, как отмечает Г.П. Толстопятенко, с целью предотвращения кризисных социально-экономических последствий поставили задачу снижения уровня налоговых ставок при сохранении объемов доходов национальных бюджетов. Ученые-экономисты сформулировали такое начало, как "принцип непревышения предельного налогового бремени".

Естественно, что любой налогоплательщик в целях роста, а зачастую и просто сохранения своего бизнеса, выбирает самые облегченные варианты налоговых нагрузок. Итогом усиления фискальной функции в нашей стране стала криминализация внешней торговли, повлекшая огромные потери для федерального бюджета. Схемы ухода от таможенных платежей описываются в специальной литературе. Разумеется, в немалой степени такому уклонению способствует коррупция среди должностных лиц таможенных органов.

Политический и иной протекционизм сводит на нет эффективность таможенной службы. В сочетании с жесткими бюджетными ограничениями это подрывает систему материальной компенсации затрат труда таможенников, когда низкая заработная плата не позволяет ни нанимать, ни сохранять компетентных специалистов, ни удерживать их от взяток.

Крупные таможенные нарушения невозможны без участия таможенников. В государственно-правовую среду все глубже проникают злоупотребление властью, коррупция, бюрократизм, вымогательство, волокита, сращивание с криминальной средой, безответственность. Импортер заинтересован в скорейшем получении товаров и потому может воспользоваться возможностью "облегчить" их прохождение через таможню. Следовательно, оплата труда работников таможенных органов должна быть достаточно сильным фактором сдерживания от злоупотреблений служебным положением. Бедность - благоприятная среда для коррупции, поскольку "нищий таможенник опаснее, чем иной контрабандист".