Таможенные фискальные доходы: правовое регулирование

8. Принцип координации и взаимодействия с иными субъектами действует в развитие названных принципов, так как никакой государственной орган не действует изолированно, вне государственной системы и общества в целом. Диалог органов государственной власти (ст. 411 ТК РФ), а также этих органов с органами местного самоуправлениями, гражданами и их объединениями позволяет учитывать и согласовывать различные интересы, выдвигать конкретные приоритеты, обеспечивать гласность.

В таможенной сфере этот принцип имеет двойное значение.

Во-первых, все нормы таможенного права должны быть согласованы с положениями нормативно-правовых актов иных отраслей. Они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Во-вторых, таможенные органы постоянно взаимодействуют с иными субъектами таможенных правоотношений: с государственными органами и организациями, частными предприятиями, общественными объединениями, индивидами. Например, проводя валютный контроль экспортно-импортных операций, таможни теснейшим образом сотрудничают с уполномоченными банками, являющимися агентами валютного контроля; в процессе таможенного оформления представителем субъекта внешней торговли может быть таможенный брокер, также взаимодействующий с таможенным органом.

Деятельность таких структур должна быть согласована и скоординирована, а государственные органы и их должностные лица обязаны оказывать содействие таможенным органам в выполнении их задач.

9. Принцип гласности в области таможенного дела имеет первостепенное значение для участников внешнеэкономической деятельности. Оптимизация информационного обеспечения необходима прежде всего для повышения уровня государственного управления. Совершенно верно подчеркнуто: недостаточное использование различными органами исполнительной власти такого специфического ресурса снижает эффективность решения управленческих, политических и социально-культурных задач. Закрытость функционирования государственной администрации порождает опасность бюрократизации, злоупотреблений, ущемления конституционных прав граждан. "Играя на неосведомленности общественности и используя ведомственные барьеры в деятельности представительных органов власти, аппарат тем самым берет на себя определяющую роль в подготовке решений, придании им удобной юридической формы". Данные обстоятельства предопределяют очевидную значимость принципа гласности в области таможенного дела. Согласно ст. 24 ТК РФ гарантируется свободный бесплатный доступ к информации, касающейся не только принятых, но и находящихся в процессе подготовки нормативных актов.

В своей деятельности таможенные органы используют и такую форму взаимодействия с физическими и юридическими лицами, как консультирование. По запросу заинтересованного субъекта консультации предоставляются бесплатно в возможно короткие сроки, но не дольше одного месяца со дня получения запроса. Проводить консультации уполномочено должностное лицо таможенного органа, имеющее высшее профессиональное (как правило, юридическое) образование и стаж работы по специальности не менее одного года. Таможенные органы несут ответственность за предоставляемую информацию. Если в ней содержались недостоверные сведения либо нарушен срок предоставления информации, что привело к убыткам лица, обратившегося с запросом, убытки должны быть возмещены за счет казны Российской Федерации.

Принцип гласности выражается и в других действиях таможенных органов. В их числе публикация данных таможенной статистики внешней торговли, создание консультативных советов по работе с участниками внешнеэкономической деятельности, активное взаимодействие со средствами массовой информации. Официальные издания Федеральной таможенной службы - бюллетень таможенной информации "Таможенные ведомости", информационно-аналитическое обозрение "Таможня", а также сайт в Интернете: www.customs.ru. Несомненно одно: гласность - необходимое условие эффективной деятельности таможенных органов и их должностных лиц.

10. Принцип ответственности получил особое звучание в свете положений нового Таможенного кодекса РФ - теперь таможенные органы и их должностные лица могут быть привлечены к юридической ответственности. Институт ответственности должностных лиц органов публичной власти начал развиваться сравнительно недавно, хотя злоупотребления служебным положением, ущемление прав граждан и юридических лиц, принятие неправомерных решений распространены широко. В начале прошлого века западноевропейский ученый Г. Еллинек, исследуя правовые гарантии публичного права, указывал, что "индивидуальную ответственность перед государством несет всякий государственный орган, который прямо не освобожден законом от этой ответственности".

В соответствии со ст. 413 ТК РФ должностные лица за неправомерные решения, действия (бездействие) несут дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность в соответствии с российским законодательством. Если же субъектам внешнеэкономической деятельности и их имуществу нанесен вред, таможенные органы обязаны его возместить. К сожалению, законодательно механизм возмещения вреда не регламентирован, однако установление такой нормы в Кодексе, безусловно, заслуживает одобрения.

11. Принцип эффективности деятельности имеет большое практическое значение, так как отражает целесообразность работы органа исполнительной власти. Хотя принцип эффективности на первый взгляд может показаться простым и ясным, его практическое применение довольно сложно в основном из-за неопределенности, связанной с многогранностью государственного сектора.

Под эффективностью управления понимаются конечные результаты функционирования в целом. Значительную роль в степени эффективности деятельности таможенных органов играет "уровень сложности и разветвленности таможенной структуры, а также степень совершенства законодательной базы: чем органичнее структурирован аппарат таможенного регулирования и проще механизм исполнения правовых норм, тем более эффективна работа таможни".

Такой показатель достигается унификацией таможенных процедур, сокращением времени на таможенное оформление, мобильностью таможенного контроля, реализацией превентивных целей, защитой национальной экономики.

Результативность работы таможенной администрации проявляется и в финансовом аспекте. В современных условиях это один из немногих государственных органов, работающий по принципу самоокупаемости. Об уровне эффективности деятельности таможенных органов свидетельствует факт, что на каждый рубль, вложенный в развитие таможенной системы в 2003 г., в бюджет государства возвращено 48,5 рубля. В этот период каждый таможенник обеспечил в среднем перечисление в федеральный бюджет 12,3 млн. руб. Итак, рассмотренные принципы отражают сущность системы таможенных органов Российской Федерации.

Необходимо отметить, что отличительной особенностью и ценностью единой системы таможенных органов является то, что в ней общие полномочия и функции таможенных органов распределены сверху донизу, и это позволяет упорядочить функционирование каждого таможенного органа, организовать эффективное управление системой в целом и отдельными ее подсистемами на всех уровнях. Благодаря этому есть все основания утверждать, что в России создана и действует современная полифункциональная таможенная служба, влияющая на регулирование рыночной экономики и в пределах своей компетенции способствующая сближению новой экономической системы России с мировой системой.

1.2 Финансово-правовой статус таможенных органов

1.2.1 Финансово-правовой статус таможенных органов и его структура

Правоохранительная направленность деятельности таможенных органов исследована достаточно хорошо. Мы же обращаем более пристальное внимание на немаловажную роль их фискальной функции. В современных условиях деятельность таможенных органов в области финансов направлена на проведение единой финансовой политики, включающей формирование системы управления финансово-экономическим комплексом таможенной службы.

Понятие "статус" (состояние, положение - лат.) означает "совокупность общих прав, определяющих правоспособность, и основных прав и обязанностей, неотделимых от лиц, органов, организаций, юридических лиц". Правовое положение таможенных органов обусловлено их спецификой прежде всего как органов публичной власти, поэтому базовой категорией выступает их статус, являющийся в целом "своеобразной формализованной характеристикой государственно-правовой природы и свойств каждого элемента федеративной системы".

Понятие "финансово-правовой статус", не будучи практически разработанным, тем не менее проявляет себя как комплекс взаимосвязанных элементов. Это понятие "отражает как достоинства, так и недостатки реально действующей политико-юридической системы, принципов демократии, государственных основ данного общества". Исследуемая дефиниция содержит в своей основе нормы финансово-правовой направленности, содержащиеся, как правило, в налоговом, бюджетном, таможенном, банковском, валютном законодательстве.

По мнению Ю.Л. Смирниковой, категория финансово-правового статуса включает совокупность прав и обязанностей, предметов ведения и полномочий. Такое понимание в целом характеризует данную дефиницию, однако представляется нам недостаточным. На юридическое наполнение данного термина обращает внимание Г.В. Петрова, которая, исследуя финансово-правовой статус налоговых органов, полагает, что его основу составляет система гарантий их деятельности.

Попытаемся изложить собственное видение рассматриваемого финансово-правового статуса с учетом таможенной специфики.

Несомненной компонентой данного понятия применительно к таможенным органам следует признать их финансовую деятельность в области образования денежных фондов государства. Однако при уяснении структуры финансово-правового статуса таможенных органов неверно полагать, что он заключается лишь в нормах, составляющих содержание института таможенных платежей. Пошлина, согласно разделяемой нами позиции П.М. Годме, не может служить "обязательной принадлежностью данного органа. Она может быть отменена, а орган будет продолжать свою деятельность". В науке таможенного права высказано мнение о том, что содержание финансово-правового статуса таможенных органов - их финансовая деятельность, "которая проявляется в двух значимых аспектах: во-первых, в процедуре взимания таможенных платежей с участников экспортно-импортных операций; во-вторых, в функционировании механизма бюджетного планирования финансирования самих таможенных органов". Не умаляя значимости данной позиции, считаем, что нормы, закрепляющие финансово-правовой статус таможенных органов РФ, включают гораздо больший круг элементов. Наиболее точно правовой статус структурирован в доктрине административного права.

На наш взгляд, в состав финансово-правового статуса таможенных органов входят:

- цели и задачи финансовой деятельности таможенных органов;

- функции таможенных органов в процессе финансовой деятельности;

- полномочия (права и обязанности), составляющие основное содержание финансово-правового статуса таможенных органов;

- формы и методы финансовой деятельности таможенных органов;

- гарантии как элемент финансово-правового статуса таможенных органов.

Опираясь на утверждение Ю.А. Тихомирова, который нормативно установленные цели, предметы ведения, объекты воздействия и властные полномочия относит к элементам компетенции, предлагаем назвать первые три составляющие финансово-правового статуса таможенных органов обобщающим термином "компетенция". Таким образом, финансово-правовой статус таможенных органов представляет собой компетенцию таможенных органов в процессе финансовой деятельности, формы и методы, посредством которых она реализуется, а также систему гарантий их финансовой деятельности.

Под целями и задачами понимается "область должного, очерчивающая в общем плане отрасль, сферу, предмет деятельности органа". В современных условиях таможенные органы - единственные в системе исполнительной власти - выполняют триединую задачу: содействие развитию внешней торговли, взимание таможенных платежей, правоохранительную деятельность. Таможенной системе присуща способность "быстро адаптироваться к новым требованиям и гармонично соединять в своей деятельности как экономические, так и административные, запретительные средства регулирования". Такие действия должны быть подчинены основной цели деятельности таможенных органов. К сожалению, законодатель не конкретизировал ее достаточно четко.

Часть 3 ст. 1 ТК РФ гласит: "Федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела, обеспечивает непосредственную реализацию в таможенных целях задач в области таможенного дела". Законодатель не определил, что понимается под термином "в таможенных целях". Учитывая, что цель означает результат, на достижение которого направлены действия, цель таможенных органов (их создания, функционирования), очевидно, состоит в обеспечении таможенного регулирования. В свою очередь таможенное регулирование, согласно ч. 1 ст. 1 ТК РФ, выражается в установлении порядка и правил, при соблюдении которых лица реализуют право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ. Такая цель проявляется в трех основных направлениях: социальном, защитном и экономическом.

Социальное направление выражено в ориентации государства на активизацию внешне хозяйственных связей, что может быть достигнуто ускорением выполнения таможенных формальностей, оперативностью таможенного контроля, устранением излишних бюрократических барьеров на торговых путях. Законодатель, поддерживая конструктивный диалог власти и бизнеса, установил в Таможенном кодексе РФ возможность применения специальных упрощенных процедур таможенного оформления, предварительного декларирования, условного выпуска товаров, бесплатного информирования и консультирования.

Защитный вектор цели достигается обеспечением задач охраны государственной и общественной безопасности и соблюдения экономических интересов. Для этого применяются разнообразные юридические средства, с помощью которых государство предписывает правила поведения в таможенных правоотношениях. Так, к подобным средствам можно отнести процедуру таможенного оформления, ограничения перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу и другие нетарифные методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Защитные цели таможенной деятельности достигаются также путем пресечения правонарушений. Таможенные органы возбуждают уголовные дела о преступлениях в подведомственной им области, участвуют в административном производстве по делам о нарушениях таможенных правил.

Экономическое направление финансовой деятельности таможенных органов связано в первую очередь с таможенными платежами как фискальными доходами бюджетной системы. Можно встретить высказывания ученых, дифференцирующих экономическую цель на фискальную и регулятивную составляющие, которые способны обеспечивать развитие национальной экономики.

Фискальная составляющая экономической цели пополняет доходную часть федерального бюджета, так как один из существенных его источников - это налоги в сфере внешней торговли.

Цель взимания таможенной пошлины, как и других таможенных платежей (косвенных налогов и сборов), заключается в "мобилизации финансовых ресурсов для материального обеспечения государственной деятельности". Приоритет финансовых целей предопределяет установленный ст. 34 НК РФ статус таможенных органов, которые пользуются правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ. Используя эти инструменты, государство воздействует на экономические интересы субъектов внешнеэкономической деятельности, сохраняя вместе с тем их полную самостоятельность.

Многостороннее таможенно-правовое регулирование дополняется налогово-правовым регулированием, что не только обеспечивает эффективность поступлений доходов в федеральный бюджет, но и стимулирует развитие производства и потребления, повышение уровня благосостояния граждан. Все это составляет сущность регулятивной составляющей экономической цели. Экономическая цель может быть достигнута, если фискальное и регулятивное начала таможенного обложения едины и построены с учетом внутреннего налогообложения. К сожалению, в настоящее время таможенное право не может обеспечить высокого уровня достижения экономической цели, позволяющего развивать национальное производство и улучшать благосостояние граждан.

Итак, таможенные органы одновременно выступают и как правоохранительные, и как фискальные. Эти стороны их деятельности органично связаны между собой, и ни одна не доминирует над другой.

В чем заключаются функции таможенных органов? Понятие "функция" (лат. functio - осуществление) означает направление и содержание деятельности отдельно взятой системы, в юриспруденции - правового института. Функции таможенных органов перечислены в ст. 403 ТК РФ, а в процессе ведения финансовой деятельности они сводятся к следующим:

- взимание таможенных пошлин, налогов, антидемпинговых, специальных и компенсационных пошлин, таможенных сборов;

- контроль правильности исчисления и своевременности внесения таможенных платежей;

- принятие мер принудительного взыскания таможенных платежей;

- проведение валютного контроля в пределах предоставленной компетенции.

Однако, на наш взгляд, круг функций таможенных органов в части их финансовой деятельности несколько шире. Как субъекты бюджетного процесса они являются распорядителями бюджетных средств, и функции в данной области также составляют содержание их финансово-правового статуса.

Полномочия таможенных органов в их финансовой деятельности конкретизированы в различных нормах права. К ним относятся: право таможенного органа контролировать таможенную стоимость товаров (ч. 3 ст. 323 ТК РФ); обязанность возвратить излишне внесенные таможенные платежи в установленный срок (ч. 4 ст. 355 ТК РФ); возможность предоставления тарифных преференций (ст. 36 Закона РФ "О таможенном тарифе") и т.д.

Таможенные органы реализуют свои функции посредством специальных форм и методов деятельности. Через форму выражаются действия таможенной администрации, входящие в ее компетенцию. Формы финансовой деятельности таможенных органов можно классифицировать на правовые и неправовые.

Особенность правовых форм деятельности таможенных органов состоит в юридических последствиях для субъектов внешнеэкономических отношений. К основным формам такого типа относится нормотворческая и правоприменительная деятельность. В контексте финансово-правового статуса таможенных органов это может быть принятие федеральным таможенным органом нормативного акта (приказа) об установлении размера таможенных платежей и фактическое принятие денежного залога в качестве способа обеспечения их уплаты с соответствующим документальным оформлением. Напомним, что по общему правилу функции нормотворчества в настоящее время исполняет федеральное министерство, уполномоченное в области таможенного дела. Однако из смысла ч. 1 ст. 5 ТК РФ ясно, что в установленных случаях правовые акты в данной сфере может принимать не только Минэкономразвития России, но и ФТС.

К неправовым формам деятельности относятся информативно-организационные (совещания, заседания, таможенные ревизии субъектов внешнеэкономической деятельности) и материально-технические (использование технических средств в процессе таможенного контроля, подготовка справочных и аналитических материалов и др.).

В деятельности таможенных органов могут сочетаться правовые и неправовые формы. Так, необходимое обоснование, зафиксированное в первичных документах, для проведения таможенной ревизии служит правовой формой, а проведение самой проверки (расчеты, изучение бухгалтерских проводок и т.п.) - неправовой формой деятельности.

В методах финансовой деятельности таможенных органов отражается система способов, приемов и средств достижения какой-либо цели, выполнения поставленной задачи. Каждый метод выражает характер связи между участниками правоотношения, при этом он есть "путь, ведущий к цели".

В процессе финансовой деятельности используется императивный метод финансового права, основанный на властных предписаниях участникам экспортно-импортных операций. Метод отражает значимость для таможенных органов государственных интересов, а также "позволяет осуществлять управление финансами, обеспечивая социально-экономические интересы общества в целом и отдельных лиц в частности". Централизованное регулирование означает государственную четкую регламентацию в правовых актах необходимых моделей поведения субъектов, практически не оставляя места для альтернативы.

Императивный метод - основной для финансовой и некоторых других отраслей права. Непосредственная финансовая деятельность таможенных органов происходит с использованием трех групп методов, соответствующих этапам движения финансовых ресурсов.

Первая группа методов включает способы аккумуляции денежных фондов. В таможенной сфере это носит преимущественно обязательный характер и выражается во взимании таможенных платежей - таможенной пошлины, косвенных налогов, сборов. Мобилизация финансовых ресурсов происходит при перечислении в казну государства средств в виде штрафов, пени, средств, вырученных от реализации конфискованного имущества. Следует отметить, что такие методы характеризуются обязательностью уплаты денежных сумм или их принудительным взиманием.

Вторую группу составляют методы распределения денежных ресурсов. К ним относят метод финансирования (безвозмездное, безвозвратное, целевое предоставление денежных средств из бюджета) и метод кредитования (выделение денежных средств на условиях возвратности и возмездности). Как отмечает Н.И. Химичева, финансирование как правовой институт представляет собой "урегулированное правовыми нормами выделение (отпуск) государственных или муниципальных денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе, за исключением установленных законодательством условий возвратности и возмездности, для деятельности и развития предприятий, организаций и учреждений соответственно их задачам и функциям".

В настоящее время в финансировании таможенных органов практически единственное место занимает бюджетный источник, а сами таможенные органы являются субъектами бюджетных правоотношений. Главенствующая роль государственного бюджета проявляется, "во-первых, в том, что его удельный вес в суммарных объемах финансирования превосходит все другие источники, вместе взятые; во-вторых, в том, что бюджет является государственным регулятором фондообразующих и распределительных отношений в целом". Недостаточное наполнение бюджета затрудняет государственное управление.

Используя метод кредитования, российские таможенные органы в 2003 г. получили заем в размере 140 млн. долл. США со сроком погашения в 17 лет для финансирования проекта "Модернизация информационной системы таможенных органов". Этот проект предусматривает комплексную модернизацию таможенного администрирования на основе новейших информационных технологий, направленную на содействие развитию торговых отношений и повышение эффективности работы таможенных органов. Его итогом должны стать оснащение таможенных органов современными информационно-техническими средствами контроля, вычислительной техникой и телекоммуникационным оборудованием, создание локальных вычислительных сетей, расширение единой информационной системы.

К третьей группе следует отнести методы использования денежных ресурсов. Они могут выражаться в проведении расчетных операций посредством безналичных расчетов и наличными денежными средствами. Кроме того, финансовые ресурсы используются определенными субъектами в отношении конкретных объектов.

Государственный бюджет устанавливает пределы расходования денежных фондов государственными органами и организациями, "обязывая использовать их строго по назначению, на предусмотренные утвержденным бюджетом нужды. Исполнительным органам в связи с этим предоставляется право лишь в ограниченных пределах изменять направление средств и в определенном порядке". Так, Федеральная таможенная служба является главным распорядителем средств федерального бюджета. Она вправе самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств и распределять их по нижестоящим таможенным органам и подведомственным организациям.

Особое место в содержании финансово-правового статуса таможенных органов занимает система гарантий их деятельности. Она проявляется в следующих аспектах.

Во-первых, задачи, стоящие перед таможенной службой, согласуются с общими задачами государства в процессе его финансовой деятельности. Как фискальные субъекты таможенные органы формируют доходную часть бюджета Российской Федерации.

Во-вторых, государство гарантирует соблюдение установленных законодательством условий для финансовой деятельности таможенных органов. Имеется в виду материально-техническое обеспечение таможенной администрации, финансирование всех звеньев таможенной системы, распределение и использование таможенными органами государственных доходов, поощрение служащих.

В-третьих, государство наделяет таможенные органы статусами налоговых и правоохранительных органов, что позволяет им обеспечивать полное и своевременное внесение таможенных платежей, а также применять меры административной и финансово-правовой ответственности.

1.2.2 Реализация финансово-правового статуса таможенных органов в их финансовой деятельности

Исследование содержания финансово-правового статуса таможенных органов дает основание утверждать, что он реализуется посредством их финансовой деятельности. Доказана необходимость этой категории в связи с ее глобальностью "по охвату всех финансово-правовых явлений". Исследование понятийного аппарата в области таможенного дела требует определить понятие "финансовая деятельность".

Сущность финансовой деятельности любой организации состоит в ее полномочиях в сфере формирования, распределения и использования денежных фондов. Финансовая деятельность таможенных органов характеризуется тем, что в ее ходе организуются и практически происходят образование (аккумуляция), распределение и использование денежных фондов.

Вступая в определенные взаимоотношения с субъектами внешней торговли, таможенные органы, в рамках проводимой государством финансовой политики, претендуют на получение от этих субъектов определенных финансовых ресурсов. По этому поводу М.Ф. Ивлиева пишет: "Финансовая деятельность государства неизбежно выходит за рамки принадлежащих государству денежных фондов, государство вторгается в частную собственность, в частные финансы, привлекая особыми, принадлежащими ему методами денежные средства граждан и предприятий для сосредоточения их в денежных фондах государства".

Денежные фонды создаются в результате взимания таможенными органами таможенных платежей. Кроме того, в денежные средства, поступающие в федеральную казну от таможенных органов, включаются штрафы, пени и недоимки как результат финансово-правовых санкций, налагаемых за нарушения таможенных правил.

Централизация доходов от внешнеэкономической деятельности имеет важное политическое, социальное и экономическое значение, поскольку эти средства служат инструментом претворения в жизнь мероприятий, намеченных государством.

Таким образом, формирование таможенными органами доходной части федерального бюджета происходит в результате реализации ими как фискальной (взимание таможенных платежей), так и правоохранительной (применение имущественных санкций) функций. И те и другие платежи - по сути, фискальные доходы бюджета.

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как "форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления" (ст. 6). В целостном виде бюджет не существует - его доходы по мере поступления направляются на покрытие расходов.

Средства государственного бюджета направляются на финансирование органов власти и отраслей экономики, комплексных целевых программ, социальную защиту малообеспеченных слоев населения, реализацию иных целей. Затраты на содержание федеральных органов исполнительной власти относятся к расходам бюджета на управление. Федеральная таможенная служба получает денежные средства из федерального бюджета и направляет их на места. Именно на этом этапе "происходит использование выделенных для расходов средств всеми их непосредственными получателями": региональными таможенными управлениями, таможнями, таможенными постами, учреждениями, непосредственно подчиненными ФТС, - лабораториями, вычислительными центрами, учебными заведениями.

Эти средства также направляются на развитие материально-технической и социальной базы, таможенной инфраструктуры, профессиональной подготовки должностных лиц таможенных органов. Сложившаяся система финансирования таможенных органов позволила "в сложнейших условиях инфляционного роста цен, падения объемов производства не только сохранить достигнутый уровень экономического, материального обеспечения таможенной службы, но и направить значительные финансовые средства на развитие материально-технической и социальной базы таможенных органов Российской Федерации".

Перед структурными подразделениями таможенной системы России стоят проблемы, требующие серьезного теоретического и практического разрешения. К ним, в частности, относятся:

- прогнозирование потребностей таможенной службы в денежных фондах (финансовых ресурсах);

- оценка эффективности финансовой деятельности таможенных органов;

- разработка методов распределения финансовых ресурсов по направлениям и объектам финансирования.

Однако не только разрешение этих проблем, но и их осмысление даст несомненный положительный эффект.

Учитывая, что в течение года доходы и расходы государства "могут быть осуществлены только в пределах программных, плановых ассигнований", финансовая деятельность всегда четко регламентирована соответствующим планом. Для государства, его субъектов, муниципальных образований таким планом служит бюджет, для организаций - смета.

Таможенные органы ведут свою деятельность не только в соответствии с финансовым планом, но и на постоянной, систематической основе. Они не создаются для решения какой-либо разовой задачи, их деятельность устойчива и стабильна.

Научное осмысление и анализ различных сторон финансовой деятельности таможенных органов позволил сформулировать следующее определение.

Финансовая деятельность таможенных органов Российской Федерации представляет собой их плановую деятельность в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов федерального бюджета при выполнении таможенными органами фискальной и правоохранительной функций в целях обеспечения таможенного регулирования.

Подведем итог исследованию финансово-правового статуса таможенных органов. Напрямую связанный с образованием, распределением и использованием финансовых ресурсов государства, он состоит из следующих элементов:

- налогово-пошлинного статуса, реализуемого через институт таможенных платежей, формирующих доходную часть федерального бюджета;

- бюджетного статуса, представляющего процесс финансирования таможенных органов из федерального бюджета, а также распределения и использования государственных расходов;

- правоохранительного статуса, включающего возможность применения к правонарушителям имущественных санкций, поступающих впоследствии в государственный бюджет.

В целом правовой статус таможенных органов в сфере финансовой деятельности установлен тремя кодифицированными актами: Таможенным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ. Данное обстоятельство обусловливает место таможенных органов в трех видах правоотношений: таможенных, налоговых и бюджетных. Специфика таможенных органов состоит в том, что они наделены полномочиями в таможенной, налоговой и бюджетной областях. Это позволяет сделать вывод о многогранности их правового положения в системе органов исполнительной власти Российской Федерации.

1.3 Правовое регулирование фискальной деятельности таможенных органов: исторический и современный аспекты

1.3.1 Развитие таможенно-тарифных отношений в дореволюционной России

Исторический экскурс в область таможенного дела преследует не только ознакомительные и познавательные цели. Главное здесь - "признание фактора преемственности при разработке и реализации современного таможенного российского законодательства, использование в ходе его подготовки предшествующего опыта таможенно-правового регулирования".

Деятельности таможенных органов фискальной направленности российское государство придавало значение в различные периоды развития внешнеторговых отношений. История российской таможни начинается с момента издания свода законов "Русская правда". В нем Ярослав Мудрый (1015 - 1054 гг.) закрепил судебные, политические и торговые отношения. В Древней Руси взимали мыт и пошлину за провоз товаров через внешние и внутренние заставы, за аренду торговых площадей, за покровительство торговым людям и т.п. С распадом Киевской Руси возникают границы между отдельными княжествами, на которых неизбежно появляются стража и таможенники. Пошлины, сборы и иные платежи - одна из главных статей поступления денег в казну князя. В "Русской правде" впервые упоминается понятие "мыто" - торговая пошлина, уплачиваемая на заставах. Древнерусские мытники - предшественники таможенников.

В период нашествия татаро-монголов в русском языке появилось слово "тамга", что в переводе означает "печать, письмо". Выдача ханских ярлыков с тамгой, подтверждающих привилегии феодалов и духовенства, сопровождалось сбором, который назывался тамгой, а вскоре тамгой стала называться пошлина, взыскиваемая при торговле на рынках и ярмарках. От слова "тамга" был образован глагол "тамжить", т.е. ставить печать и взыскивать пошлину. Такие платежи еще не были пограничными и "взимались везде, где угодно: повсюду были заставы - в городах, селах и слободах, на рынках и у ворот". Место на ярмарке, рынке, где "тамжили" товар, стало называться таможней, а тот, кто "тамжил",- таможенником.

Оплотом развития предпринимательства на Руси были города, вокруг которых появлялись торговые и промышленные поселения. "Русские купцы в ноябре отправлялись в глубь страны, чтобы распродать византийские товары и скупить товары для зарубежной торговли на следующий год".

В княжествах не существовало единой системы пошлин. Ставки устанавливались князем единолично и зависели от ряда обстоятельств. Лишь в середине XVI в. аппарат сбора пошлин был централизован, а таможенное обложение регламентировано. Начиная с середины XVI в. власть, испытывая недостаток подготовленных людей на должности сборщиков налогов, восполняла его путем привлечения людей из высшего купечества. Гарантией добросовестного отношения к служебным обязанностям были не только присяга на верность, но и имущественная состоятельность агента, материальная способность его возместить причиненный казне ущерб.

Централизаторская тенденция в развитии Московского государства в середине XVI в. проявляется и в попытках реформировать таможенную систему: увеличить тамгу (пошлину с торговых сделок), отменить мыт (проезжую пошлину), ликвидировать феодальные привилегии. Однако время таможенных реформ еще не наступило. Лишь в некоторых таможнях сборы взимались в пользу казны, в большинстве же случаев они сдавались по-прежнему на откуп. Эта система была выгодна как государству, так и таможенному голове.

Таможенный голова, уплатив предварительно годовой сбор, мог быть уверен, что в случае недобора платежей не последует санкций власти на погашение задолженностей перед казной за счет его имущества, а государство получало при этом строго фиксированный сбор в денежном выражении. Откупщик принимал на себя обязательство уплаты казне конкретной суммы денег в определенные сроки, что подтверждалось его поручниками, которые в случае неплатежа должны были погасить задолженность откупщика.

В целях упорядочения таможенного обложения в России в XVI в. были изданы таможенные уставные грамоты. По большей части эти грамоты представляли собой контракт, на основании которого откупщик принимал на себя взимание таможенных сборов вместе с обязанностью уплачивать казне определенную сумму. В грамотах перечислены сборы, подлежащие взысканию, и указаны их размеры, установлен порядок их взимания, определены пени за уклонение от уплаты.

С конца XV в. до середины XVII в. отмечается тенденция к учащению взимания тамги с местных жителей. Очевидно, что изменение в таможенном обложении шло по линии введения рублевой пошлины и для местных жителей, и для иногородцев. С 20-х годов XVII в. в уставных грамотах уже не встречаются сведения об освобождении местных жителей от уплаты тамги.

Многочисленные разрозненные таможенные сборы стали сливаться в единую таможенную пошлину. Отмирание взыскания пошлины натурой свидетельствует о совершенствовании деятельности самой таможни вследствие ликвидации функции реализации товаров. Таможня выполняет и правоохранительные функции. Но ее главной задачей по-прежнему остается сбор налогов и других обязательных платежей.

В XVII в. постепенно усиливается государственное влияние на сферу внешнеэкономических отношений. Многие товары, необходимые для государства, в том числе хлеб, были запрещены к вывозу. Происходит становление русской промышленности. Так, из России экспортируются ножи и плуги, изготовленные из импортируемого железа. Примечательно, что в это время российское государство придерживается политики жесткого протекционизма, выразившегося, в частности, в том, что с 1649 г. "иностранцам запретили торговлю на внутреннем рынке, было отказано в транзитной торговле с восточными странами, разрешено торговать только в Архангельске".

История отечественной таможенной политики начинается с Новоторгового устава царя Алексея Михайловича (1667 г.), который можно рассматривать как первый таможенный тариф России. Исходя из современных дефиниций, Новоторговый устав представлял собой своеобразный конгломерат налогового, таможенного и бюджетного кодексов. Кроме того, в нем содержались главы, предусматривающие ответственность за определенные нарушения, т.е. устав содержал и элементы уголовного законодательства. Участившиеся случаи контрабанды жестоко наказывались. За кормчество (незаконный ввоз спиртных напитков) не только били кнутом, но и отсекали конечности.

В Новоторговом уставе были зафиксированы многие моменты, нашедшие свое продолжение и в современном таможенном законодательстве:

- устанавливалось равное для всех таможенное обложение торговых сделок единой рублевой пошлиной и ликвидировались проезжие сборы;

- купцам вменялось в обязанность правдиво указывать таможенную стоимость предъявляемых таможне товаров;

- определены наказания за нарушение таможенных правил: за сокрытие товара; в случае занижения продажной цены товар подлежал конфискации (рецидив наказывался дополнительно битьем кнутом);

- вводился контроль за перемещением товаров;

- определялось право таможенной головы и устанавливалась его ответственность перед купцами.

Новоторговый устав ввел принцип национального предпочтения в торговле, но это касалось главным образом внутренней торговли, для которой иностранцы должны были получать особые высочайшие грамоты или концессии. Товары, переходящие государственную границу, подлежали обложению особыми пошлинами.

Таким образом, Новоторговый устав свидетельствует об оживлении протекционистской направленности экономической политики Москвы, что дает основание считать этот памятник истории права первым таможенным тарифом.

Следует отметить, что существуют различные взгляды на характер и содержание Устава. Так, Н.Н. Шапошников отмечал, что "протекционистский мотив в этом нашем первом таможенном тарифе совершенно отсутствует, но не потому, что русские купцы не додумались до того, чтобы использовать таможенную пошлину в целях поощрения отечественного производства, но в этом таможенном покровительстве в то время не ощущалось нужды, иностранные товары не создавали конкуренции отечественному производству; хозяйство в значительной степени сохраняло натуральный характер".

Иная точка зрения принадлежит Д.И. Менделееву: "Так от отрицательного протекционизма, т.е. покровительства иностранцам, внешняя торговля, русская политика перешла к "свободной торговле", т.е. к нулевому протекционизму, или к уравнению иностранных товаров с русскими, и перешла затем к протекционизму положительному. Только в этом одном случае и может быть важен для промышленности размер покровительства".

Ю.Г. Кисловский указывает, что "Новоторговый устав имел ярко выраженный протекционистский характер". Кроме общих политических целей, изложенных в Уставе, там говорилось о выдаче иностранным купцам в каждом конкретном случае специальных жалованных грамот на торги. Привилегиями в торговле пользовались армянские, бухарские, греческие и индийские купцы.

Представляется, что Новоторговый устав выполнял охранительную функцию именно тем, что ставил на пути иностранных купцов первые запреты, ограничивая их деятельность на территории России, которая тогда остро нуждалась в деньгах. Деньги стали первостатейным товаром. Государство встало на путь меркантилизма, пытаясь любым способом добыть золото или серебро в торговых сделках. Таможенные налоги уплачивались только золотом и "ефимками" (серебряными монетами).

Новоторговый устав впервые указал на необходимость досмотра не только за количеством, но и за качеством товара, а также за страной его происхождения, которая определялась по штампам, печатям и т.д. Это делалось для того, чтобы товары не перекупались купцами, имеющими определенные льготы, у купцов, таких льгот не имеющих. Тем самым впервые был установлен интерес государства к стране происхождения товара.

Новоторговый устав стал первой в истории национального таможенного законодательства попыткой установить в таможенных целях режимы выпуска для свободного обращения, экспорта и перемещения товаров внутри страны. Его статьи определяли статус товаров и транспортных средств, условия их перемещения через внутренние и внешние границы Русского государства.

Период правления Алексея Михайловича (1645 - 1676) вошел в историю как период таможенных реформ. Документальным свидетельством тому служит не только Новоторговый устав, но и Именной указ 1653 г. "О взымании таможенной пошлины", Именная грамота 1654 г. "О злоупотреблениях, происходящих от сдачи на откуп мыта". С конца XVII в. заведование таможнями было поручено таможенным бурмистрам.

Еще более существенную роль таможенные платежи начинают приобретать в годы правления Петра I (1682 - 1725 гг.) в результате содействия развитию национальной экономики через поощрение отечественного производителя. В целях изыскания дополнительных средств для пополнения казны Петр I учредил специальную должность прибыльщика. В его компетенцию входило "сидеть и чинить государю прибыли", иными словами - изобретать новые источники доходов.

Начиная с 1718 г. таможенными сборами ведает коммерц-коллегия. В 1720 г. институт таможенных бурмистров был упразднен. Ему на смену пришли оберцольнеры (досмотрщики), которым ежегодно выплачивалось фиксированное денежное содержание. При них состояли целовальники, которые несли ответственность своим личным имуществом за поступление в казну таможенных доходов в не меньшем объеме, чем в предыдущие годы.

По указанию императора в России 31 января 1724 г. был принят первый таможенный тариф. Жестко протекционистский, он создавал благоприятные условия для развития отечественной мануфактуры. Преобладание экономической цели в этом тарифе видно из того, что "пошлины в нем назначены вообще тем выше, чем привозной предмет обработаннее, и наоборот, по вывозу тем ниже, чем он обработаннее. Из сырых продуктов ни один не допущен к беспошлинному вывозу". Но повышенное обложение важнейших западноевропейских товаров и предметов роскоши вызвало сильное недовольство крупного русского купечества.

Новизна тарифа 1724 г. заключалась и в том, что перечень привозных и отпускных товаров был составлен в алфавитной последовательности. Около половины из них было обложено адвалорными пошлинами. Остальные - пошлинами с меры и массы, исчисленными в рублях и копейках. При этом система классификации товаров не отличалась совершенством: товарные позиции соответствовали коммерческим названиям товаров без каких-либо дополнительных определений и объяснений. Это сильно затрудняло деятельность таможенных чиновников в случае применения тарифа в отношении тех товаров, которые не были поименованы в росписи.

Ближайшие преемники Петра I пересматривают задачи экономической политики России, покровительство отечественному производству заменяется переходом к более льготному для иностранцев обмену товаров. Так, в июле 1725 г. проживающие в Петербурге английские, голландские и гамбургские торговцы подали Екатерине I челобитную, в которой высказывали, что высокие пошлины крайне стесняют торговлю и делают невозможным привоз иностранных товаров, вследствие чего понижается и таможенный доход. Их ходатайство было удовлетворено.

Новый этап развития таможенного законодательства пришелся на периоды царствования Елизаветы Петровны и Петра III. Важнейшим мероприятием в области таможенного дела стала ликвидация таможенных ограничений внутри страны. Русское государство к этому времени в экономическом отношении оставалось раздробленным на множество мелких областей, в каждой из них взимались пошлины с продаваемых и привозимых для продажи товаров (в середине XVIII в. число различных таможенных сборов приблизилось к 17).

В результате реформирования таможенного дела в 1755 г. принимается новый Таможенный устав, а в 1757 г. - новый таможенный тариф. Согласно новому тарифу пошлина должна была взиматься до продажи товара. Иностранным и российским купцам предоставлялась отсрочка по ее уплате сроком на один год. Товар, ввезенный в Россию и оформленный по закону, мог вывозиться для продажи в третьи страны беспошлинно. Таким образом, регламентация внутренней и внешней торговли в уставе укрепляла позиции нарождающегося купечества.

Новые экономические методы использовала Екатерина II, которая приказала Сенату пересмотреть тариф 1757 г. и определила, что тариф должен пересматриваться каждые пять лет. Императрица отказалась от ограничений эпохи Петра I и создала наиболее благоприятные условия для развития русского предпринимательства.

Внутренняя структура тарифа отличалась новизной. Товары делились не только по тарифной сетке, но и на условные группы. К первой группе относились товары, не производившиеся в России либо производившиеся в малом количестве. Эта категория облагалась низкой пошлиной либо не облагалась пошлиной вообще. Вторая группа товаров - материалы, ввозимые в Россию для заводов и фабрик, а также товары, не производившиеся в России. Среди них были и те, что выпускались местными фабриками и заводами и имели неплохое качество. Данная группа товаров облагалась самой высокой ставкой таможенной пошлины.

Именно екатерининский тариф становится прообразом современной Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД), представляющей свод ставок таможенных пошлин с дифференциацией реестра товаров, перемещаемых через границу. Принцип периодического пересмотра тарифа используется и в наши дни.

На протяжении XIX в. торгово-промышленная политика ведущих промышленных стран мира колебалась то в сторону усиления, то в сторону ослабления протекционизма. Россия в этом отношении не представляла исключения, причем на ее таможенно-протекционистской политике в первой четверти XIX в. особенно сильно сказывалось влияние международных конфликтов, не раз переходивших в открытые военные столкновения.

Волна свободной торговли, распространившаяся в мире в середине XIX в., настигла и Россию в виде принятия таможенного тарифа 1850 г. Тариф пробил "первую брешь в запретительной господствующей в России с 1822 г. системе", однако и он носил фискальный характер.

Период 1857 - 1868 гг. был отмечен реформами таможенного дела. Реформатор Александр II превратил в 1865 г. таможню в самостоятельное звено, выделив ее из Департамента внешней торговли Министерства финансов России. Департаменту таможенных сборов были переданы функции управления таможенными учреждениями. Продолжалось понижение пошлин как ввозных, так и вывозных, увеличился ввоз хлопка, железа и изделий из него, машинного оборудования. В 1868 г. был принят новый тариф, который сохранил прежний курс свободной торговли. Таможенный тариф отменил пошлину по 16 статьям, по 152 статьям уменьшил, по 35 - увеличил ставки. В целом его действие оказало благотворное влияние на развитие промышленности и увеличение доходов казны. С 1868 по 1878 гг. доходы удвоились с 41 до 80 млн. руб..

С воцарением на престоле в 1881 г. Александра III в России складывается тяжелое социально-экономическое положение. Страна, измотанная войной, переживает ряд неурожайных годов. Это было "тяжелейшее пореформенное десятилетие и тягчайший период в жизни русского крестьянства. Основная масса крестьян обнищала, следом ухудшилось положение в промышленности, образовался застой и сокращение производства". С 1881 г. начинается кризис промышленности, захвативший и банковские отношения. "Кредитная система находилась в состоянии застоя, денежную сферу поразила инфляция и эмиссия, ухудшился валютный курс рубля". С 1 января 1881 г. были повышены сборы за право торгово-промышленной деятельности и усилено таможенное обложение. Пошлины повышались несоразмерно и исходили в основном из интересов казны, а не промышленности. Законом от 3 июля 1885 г. устанавливается дополнительный таможенный сбор в размере 20% с каждого рубля золотом по 168 статьям экспорта. За счет усиления протекционистских тенденций торговый баланс страны не только выровнялся, но и стал активным.

Тариф 1891 г. стал апогеем таможенной политики предыдущих лет. С его принятием произошло распространение мер таможенно-тарифного регулирования на ряд товаров, которые до этого ввозились свободно и подлежали сравнительно невысокому обложению. Он отличался от прежних тарифов тем, что в нем был отражен принцип полного покровительства русской промышленности на всех стадиях производства, начиная от добычи сырья и заканчивая изготовлением готовых изделий. Этому тарифу было присвоено название толкового. В нем прослеживалось достижение "не какого-нибудь абстракта, а только правильного направления нашей таможенной политики". Итак, эти мероприятия предпринимались в соответствии с главной целью царствования Александра III: ускорение развития России и защита национальной промышленности.