Финансы и кредит

Финансы также могут определяться и другими факторами. Так, финансовые отношения, связанные с движением денежных средств (их распределением и перераспределением), дифференцируются в зависимости от того, что является предметом производства - товар или нематериальная услуга, в какой отрасли произведен товар (оказана услуга), каковы организационно-правовая форма и характер деятельности (коммерческий, некоммерческий) субъекта хозяйствования.

Современная экономика представлена двумя сферами: производственной, которая производит и реализует товары и материальные услуги, и непроизводственной, оказывающей услуги нематериального характера. Общественное назначение и потребительские свойства продуктов этих сфер отличаются и определяют принципы организации производства в них. В первой - производство основано на коммерческой основе, во второй (за некоторым исключением) - деятельность имеет некоммерческий характер. Для одних целью является получение прибыли, для других - оказание социально значимой услуги или осуществление общественно полезного творческого процесса. В производственной сфере масштабы деятельности, в том числе финансовой, определяются прежде всего спросом конкретных потребителей. Непроизводственная сфера зависит от общего уровня социально-экономического развития общества, который определяет объем потребности в ее услугах. Все это обусловливает принципиальные отличия организации финансовых отношений.

Финансовые ресурсы организаций производственной сферы экономики формируются как за счет вкладов (паев и т. д.) собственников, так и за счет заемных источников (кредитов, облигационных займов). В процессе деятельности формируется особая группа финансовых отношений инвестиционного характера: амортизация основных фондов, формирование и использование фондов накопления, инвестирование чистой прибыли. Производство приводит к появлению добавленной стоимости, которая распределяется не только между собственниками и работниками, но и между ними и обществом в целом. Возникает сложная система финансовых отношений с государством, банками, страховыми компаниями и т. д.

К непроизводственной сфере относят, в частности, услуги финансово-кредитных учреждений: банков, бирж, страховых компаний, инвестиционных фондов и т. п. Содержание предоставляемых ими услуг имеет ярко выраженный денежный характер: передача денег во временное пользование (кредитование), приобретение финансовых активов, денежная компенсация понесенного ущерба. Совокупность этих учреждений есть финансовая система в узком смысле. Получение прибыли - неотъемлемая суть финансов данного сектора. В этом смысле они близки к финансам производственной сферы, но особый порядок формирования и использования фондов и характер услуги требуют их выделения в особый сектор.

Подавляющая доля услуг нематериального характера в непроизводственной сфере предоставляется на некоммерческой основе. Услуги, необходимые для достижения социального равновесия, предоставляемые отдельным (пусть даже значительным) группам населения или слоям общества, могут оказываться как на бесплатной, так и платной основе. Услуги, без которых невозможно существование общества как государства, могут предоставляться гражданам только на бесплатной основе. Это определяет специфику финансов соответствующих отраслей и позволяет выделить их в самостоятельные секторы.

8. Бюджет и управление бюджетной системой Российской Федерации

8.1 Сущность и функции бюджета государства

В докапиталистический период в странах не было финансового документа, объединяющего государственные расходы и доходы. Для каждого расхода изыскивался и закреплялся соответствующий доход. Глава государства полновластно и бесконтрольно распоряжался всеми государственными средствами, или казной. Известно, например, что на содержание двора французского короля Генриха IV ежегодно расходовалось около половины всех средств, поступивших в государственную казну.

В результате буржуазных революций главы государств утратили право бесконтрольно распоряжаться финансами, устанавливать налоги. Их кассы были отделены от государственной казны. Над государственными расходами, установлением налогов был введен контроль. Первой на этот путь встала Англия, где развитие капитализма происходило быстрее.

С конца XVIII в. бюджетом стали называть весь план предстоящих расходов и доходов государства.

Бюджет, как принято практически во всех странах,- это баланс доходов и расходов государства. Доходная часть содержит перечень поступающих средств, расходная объединяет все виды производимых властью затрат.

Бюджет утверждается высшими законодательными органами страны. Акт, утверждающий бюджет, называется бюджетным законом. «Бюджет государства» - наиболее обобщающее финансовое понятие. В нем объединяются, находятся во взаимосвязи все финансовые категории: «доходы», «расходы», «государственные займы». Взаимодействие названных категорий отражается в государственной финансовой политике, а затем в составлении и исполнении бюджета. Сама финансовая политика, а также содержание, социально-экономическая сущность, политическое значение бюджетов определяются способом производства, функциями государства, ролью и формами господства монополий.

Таким образом, можно сказать, что в целом функции государства, направления его деятельности определяют содержание и задачи бюджета государства, порядок его формирования и использования.

Современные важнейшие функции государств - экономическая, социальная, оборонная. Степень реализации этих функций во многом зависит от бюджета государства. На разных этапах развития отдельные функции в государствах становятся приоритетными, и именно они подкрепляются в первую очередь необходимыми бюджетными средствами.

В историческом плане интерес представляет государственный бюджет СССР, его социальные и политические корни.

Во второй Программе партии, разработанной под руководством В. И. Ленина в марте 1919 г., подчеркивалось, что «государственный бюджет становится бюджетом всего народного хозяйства в целом»¹. Именно так представлялся государственный бюджет официальными органами власти СССР в советский период. Считалось, что все 70 лет советской власти государственный бюджет СССР был бюджетом всего народного хозяйства, так как свыше 90% доходов бюджета составляли поступления от социалистического хозяйства, что преподносилось как значительное преимущество перед бюджетами капиталистических стран, где основным доходным источником бюджетов являются налоги, взимаемые с населения.

Фактически в СССР ситуация была иной, и государственный бюджет, как и в большинстве других стран, формировался более чем наполовину за счет налоговых поступлений, среди которых главное место занимал налог с оборота - косвенный налог, источником уплаты которого при покупке товаров народного потребления являлись доходы населения.

Что касается расходов, то и здесь было расхождение между официальными данными и фактической ситуацией. Например, расходы на оборону составляли в среднем 11% всех расходов государственного бюджета СССР. Но это только часть расходов на оборону, основные средства в военно-промышленный комплекс шли по статье «Расходы на народное хозяйство», и данные о них были скрыты от общественности.

Являясь частью централизованных финансовых ресурсов государства, бюджет связан через систему доходов и расходов со всем хозяйством. Именно через бюджетную систему государство должно реализовывать свои функции, обеспечивать межотраслевое, межтерриториальное распределение централизованных финансовых ресурсов, контролировать финансовые потоки. Но бюджет нельзя рассматривать только как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления; подобная формулировка, данная в Бюджетном кодексе 2003 года, отражает лишь материальное содержание бюджета. Бюджет как экономическая, финансовая категория выражает сложную систему экономических, стоимостных отношений между государством и производителями, бюджетной сферой, населением и др. Государство, власть на всех уровнях, управляя этими отношениями, должны формировать, распределять и использовать средства всех бюджетов, входящих в бюджетную систему. Таким образом, бюджет имеет и материальное содержание и в тоже время это сложная финансовая категория.

Необходимо отметить, что исследованию сущности бюджета пока уделяется недостаточное внимание. Это объясняется отсутствием единого подхода к определению понятия «бюджет» и единого мнения по поводу его функций и задач.

На наш взгляд, при раскрытии сущности бюджета необходимо иметь в виду следующее. Если подходить к теории финансов с глобализационных позиций, то любые денежные отношения - одновременно и финансовые отношения, а все денежные ресурсы, включая платежные, кредитные, инвестиционные, страховые и другие, суть финансовые ресурсы.

Финансы как экономическая категория опосредуют денежные отношения в процессе движения финансовых ресурсов в частноправовой и государственно-правовой формах, образования и использования на этой основе частно-хозяйственных и государственных доходов в результате приведения в действие финансовых механизмов и применения финансовых инструментов. Под финансовыми механизмами и инструментами следует понимать векселя, ценные бумаги и операции с ними, электронные, инвестиционные и кредитные деньги, нормы амортизации и формы расчетов, кредит и кредитование, страховые платежи, проценты и дивиденды, нормы амортизации, налоги и налогообложение, дотации, субвенции, формы финансирования и др.

Таким образом, система финансов включает в себя два больших звена:

1) частно-хозяйственные (децентрализованные);

2) государственные (централизованные, включая муниципальные) финансы.

К частно-хозяйственным (децентрализованным) финансам относятся финансы организаций, работающих на коммерческой основе, финансы некоммерческих организаций, финансы организаций смешанного (бюджетно-коммерческого) типа, финансы домашних хозяйств. Финансовой деятельностью этих организаций и домашних хозяйств является деятельность, связанная с аккумулированием финансовых ресурсов, получением доходов и осуществлением расходов и накоплений для достижения определенного полезного эффекта, уплатой налоговых платежей и получением государственных заказов, привлечением заемных средств и погашением задолженности, уплатой страховых взносов и получением страховых возмещений, с операциями с ценными бумагами и другими финансовыми активами.

К государственным (централизованным, включая муниципальные) финансам относятся бюджет, государственный кредит, государственные внебюджетные фонды, финансы иных государственных и муниципальных институтов.

С глобализационных позиций финансы как экономическая реальность выступают в форме частных (децентрализованных) и государственных (централизованных) финансовых ресурсов. В свою очередь финансовые ресурсы - это вся совокупность денежных средств, которые потенциально могут быть использованы и используются для осуществления финансовой деятельности и выполнения финансовых (денежных) операций субъектами хозяйствования и органами государственной (муниципальной) власти и управления.

В составе системы финансов нас интересует прежде всего централизованное звено - государственные (муниципальные) финансы, основным элементом которых выступает бюджет (система бюджетов). Поскольку государственные финансы и бюджет составляют часть общей системы финансов, сущность и функции названных частных категорий не должны принципиально отличаться от сущности и функций общей категории финансов, но имеют свою специфику.

Экономическое содержание государственных финансов составляет движение финансовых ресурсов в публично-правовой форме, образование и использование на этой основе доходов органов государственной власти и местного самоуправления в результате приведения в действие соответствующих финансовых механизмов и применения финансовых инструментов. Финансовыми инструментами и механизмами выступают в данном случае налоговые и неналоговые платежи, государственные (муниципальные) займы, средства финансовой помощи регионам и муниципалитетам, государственные заказы и программы, бюджетные кредиты, дотации, субсидии и субвенции и т. п.

В бюджете концентрируется основная масса централизованных финансовых ресурсов, доходов и расходов всех звеньев системы государственных (муниципальных) финансов. Поэтому сущность последних наиболее полно реализуется через категорию бюджета, в основе которой лежат бюджетные отношения, возникающие в ходе движения бюджетных ресурсов в форме образования и использования государственных (муниципальных) доходов.

Необходимо также четко определить функции финансов. Из всего разнообразия подходов к решению этого вопроса отечественными экономистами можно выделить два основных. Сторонники первого подхода наделяют финансы распределительной и контрольной функциями². Представители второго подхода считают, что финансы выполняют три функции: образования фондов денежных средств, использования фондов денежных средств и контрольную функцию.

Учитывая изложенное, новый подход к пониманию финансовых отношений в условиях глобального рынка, а также экономической мотивации субъектов воспроизводства в процессе приведения в действие финансовых механизмов и инструментов, есть все основания считать, что финансы выполняют три функции: образования централизованных и децентрализованных доходов; использования централизованных и децентрализованных доходов; контрольную функцию.

Государственные финансы как звено общей системы финансов также выполняют три функции, обслуживая централизованную область движения финансовых ресурсов (денежных доходов и расходов государства). То есть государственные финансы выполняют функции образования централизованных доходов, использования централизованных доходов и контрольную.

Как уже отмечалось, центральным звеном государственных финансов выступает бюджет. В бюджете современного государства концентрируются все государственные доходы (как налоговые, так и неналоговые, включая государственные займы, средства внебюджетных фондов и пр.), и из бюджета финансируется вся совокупность государственных расходов в связи с выполнением государством разнообразных функций: экономической, оборонной, управленческой, социальной и др.

Поскольку бюджет представляет собой частную по отношению к финансам и государственным финансам категорию, функциональное предназначение бюджета, с одной стороны, не может быть оторвано от общих функций названных категорий, с другой стороны, в качестве конкретной формы проявления финансовых отношений может иметь свои специфические функции, подчеркивающие практическую специализацию искомой категории. В свое время А. И. Буковецкий справедливо отмечал: «В финансовом хозяйстве не доходы, а расходы имеют решающее значение. Частное хозяйство не может истратить больше, чем у него будет доходов. Финансовое хозяйство в случаях необходимости может увеличить свои доходы путем изъятия необходимых средств у частных хозяйств»⁴. Поэтому в рамках общих функций государственных финансов сущность бюджета проявляется в следующих специфических функциях:

? обеспечение доходными источниками органов государственной (муниципальной) власти для выполнения расходных полномочий;

? финансирование выполнения функциональных обязанностей органов государственной (муниципальной) власти;

? контрольно-регулирующая функция.

Следует отметить, что эти функции находятся на стыке теории и практики построения бюджетных отношений, науки о бюджете и бюджетной политики, наиболее полно отражая сущность бюджета, цель и экономические мотивы субъектов бюджетного процесса.

Надлежащее комбинированное исполнение бюджетом его функций позволит обеспечить в стране состояние бюджетного равновесия, т. е. сбалансированности государственных финансов на базе роста экономики, позволяющей в полном объеме финансировать расходы органов власти по предоставлению обществу коллективных благ.

8.2 Бюджетная система Российской Федерации

Бюджетное устройство стран определяется их государственным устройством. В унитарных государствах (Англия, Франция, Япония, Италия и др.) бюджетная система, представляющая собой совокупность бюджетов всех административно-территориальных единиц, состоит из двух звеньев: государственного и местных бюджетов. Главным звеном является государственный бюджет, в котором концентрируется основная часть ресурсов государства. Местные бюджеты в государственный бюджет не входят. Они составляются, утверждаются и исполняются местными органами власти.

В федеративных государствах, в том числе в Российской Федерации, бюджетная система включает три уровня: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты членов федерации и местные бюджеты. Бюджетная система США состоит из федерального бюджета, бюджетов штатов, местных бюджетов. В ФРГ имеются федеральный бюджет, бюджеты 10 земель и бюджеты общин. В бюджетной системе федеративных государств нет единства: местные бюджеты не входят в состав бюджетов членов федерации, а доходы и расходы членов федерации не включаются в федеральный бюджет.

Государственные бюджеты западных стран обычно состоят из двух частей: 1) текущих доходов и расходов; 2) расходов на капитальные вложения. Такая структура бюджета характерна для Англии, Италии и других стран.

В СССР государственный бюджет включал в себя союзный бюджет, государственные бюджеты союзных республик и бюджет социального страхования. В свою очередь государственный бюджет каждой союзной республики объединял республиканский бюджет, бюджеты автономных республик и местные бюджеты. Бюджет автономной республики составляли республиканский бюджет и бюджеты городов и районов, входящих в состав АССР. Бюджет края (области) объединял краевой (областной) бюджет и бюджеты областей, входящих в состав края. Бюджеты городов включали городской бюджет и бюджеты районов и города. В бюджеты районов входили районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, поселковые и сельские бюджеты. Последние, а также бюджеты городов окружного и районного подчинения делений не имели. Каждый уровень власти наделялся фондом денежных средств (бюджетом), и за счет этих бюджетов реализовывались весьма скромные функции децентрализованной власти.

В СССР устойчивость бюджетной системы обеспечивалась жесткой вертикалью исполнительной власти, согласованной бюджетной политикой на всех уровнях и монопольным государственным представительством практически во всех сферах экономики. Предпринимательские риски государства в отсутствие частного сектора, представляющего собой основной источник неопределенности, были минимальны. Действовал принцип подведомственности для плательщиков и получателей бюджетных средств. В советский период бюджетная система в течение многих десятилетий сохранялась неизменной, ее стабильность была обусловлена государственным устройством СССР.

С переходом экономики страны на рыночные отношения бюджетная система Российской Федерации претерпела кардинальные изменения, в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в настоящее время ее составляют три уровня:

первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень - местные бюджеты.

Федеральный бюджет - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.

Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Российской Федерации.

Местный бюджет - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Вступление в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 1 января 2006 г. существенно повлияло на структуру бюджетной системы субъектов Федерации. В соответствии с этим Законом в бюджетной системе субъектов выделился новый уровень бюджетов. Местные бюджеты состоят из бюджетов городских округов и консолидированных бюджетов муниципальных районов, включающих бюджеты районов и бюджеты поселений (сельских и городских).

Так, на территории Самарской области образовано: 10 городских округов, 27 муниципальных районов, 13 городских поселений и 292 сельских поселения.

Государственный внебюджетный фонд - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке. В настоящее время функционируют следующие государственные внебюджетные фонды на федеральном и региональном уровнях: Пенсионный фонд Российской Федерации, фонды обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования Российской Федерации.

Важно остановиться на таком аспекте бюджетной системы, как принципы бюджетной системы. В Бюджетном кодексе Российской Федерации зафиксированы основные принципы бюджетной системы Российской Федерации¹:

1) единство бюджетной системы Российской Федерации;

2) разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

3) самостоятельность бюджетов;

4) равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

5) полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов;

6) сбалансированность бюджетов;

7) результативность и эффективность использования бюджетных средств;

8) общее (совокупное) покрытие расходов;

9) прозрачность (открытость);

10) достоверность бюджетов;

11) адресность и целевой характер бюджетных средств;

12) подведомственность расходов бюджетов;

13) единство кассы.

Спектр положений данных принципов бюджетной системы достаточно широк, но требуется дальнейшее совершенствование их содержания.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации предусматривает единство денежной системы, правовой базы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Согласно принципу самостоятельности бюджетов предусматривается:

? право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

? наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;

? законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодательством Российской Федерации;

? право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

? право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации определять источники финансирования дефицита соответствующих бюджетов;

? недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных входе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

? недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом.

Договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу, являются недействительными.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Принцип сбалансированности бюджетов означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств предусматривает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип прозрачноти (открыточти) предполагает:

? обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

? обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);

? стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). При этом секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджетов предусматривает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств гласит, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением их направления на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к их направлению на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 158 Бюджетного кодекса. Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, а также в силу создания организации - получателя бюджетных средств как учреждения главным распорядителем бюджетных средств от имени соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

В вопросах определения понятия бюджетной системы российские экономисты, как правило, единодушны. Так, В. М. Родионова и ее соавторы считают, что «это основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех видов бюджетов страны»². М. В. Романовский, О. В. Врублевская и другие определяют бюджетную систему как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве страны, регулируемую нормами права совокупность видов бюджетов и государственных внебюджетных фондов³. Последнее добавление (по сравнению с предыдущим определением) весьма существенно, так как подчеркивает относительную самостоятельность внебюджетных фондов, что на самом деле принято в российской практике. Однако согласно обоим подходам речь все-таки идет не о бюджетной системе, а о системе бюджетов как совокупности разных видов (уровней) бюджетов. Не принимается во внимание организационное, управленческое начало бюджетной системы как организационно-финансовой категории, т. е. не учитываются принципиальные и управленческие основы свода совокупности бюджетов в управляемую и управляющую системы.

В специальной литературе зачастую ставится равенство между понятиями «система бюджетов» и «бюджетная система». И то и другое обусловлено бюджетным устройством страны - еще одной надстроечной категорией, в рамках которой экономически реализуется государственное устройство страны. Федеративной или унитарной форме организации государственной власти соответствует федеративная или унитарная форма бюджетного устройства. Бюджетное устройство в свою очередь определяет количество и характер взаимосвязи или видов бюджетов по уровням государственной и муниципальной власти. В Российской Федерации установлена трехзвенная система бюджетов: федеральный, региональный и местный уровни. Мы считаем, что система бюджетов и бюджетная система как организационно-финансовые категории не идентичны и различаются качественно и количественно. Первая - более узкое понятие и является лишь частью второй (бюджетной системы). Основу последней действительно составляет система бюджетов, но бюджетная система включает в себя еще и государственные внебюджетные фонды как относительно самостоятельные звенья бюджетной системы, и средства межбюджетного регулирования, и органы управления бюджетами (на каждом отдельном уровне), внебюджетными и межбюджетными отношениями. Такое качественное отличие системы бюджетов от бюджетной системы определяет и их количественное (по объему финансовых потоков) несоответствие. В бюджетной системе консолидируются все виды бюджетов и государственных внебюджетных фондов по уровням государственной власти и местного самоуправления.

Итак, содержание системы бюджетов как организационно-финансовой категории составляют денежные отношения, возникающие в процессе формирования по расходам и доходам совокупности относительно самостоятельных видов бюджетов всех уровней государственной власти и бюджетов местного самоуправления.

Бюджетная система как организационно-финансовая категория - это организованная на определенных принципах и управляемая органами законодательной и исполнительной власти страны система бюджетов и государственных внебюджетных фондов, выражающая отношения их формирования по расходам и доходам, взаимодействия, исполнения и контроля, закрепленные нормами бюджетно-налогового права.

В Бюджетном кодексе дано следующее определение бюджетной системы: «Бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов».

Рассматривая состав бюджетной системы, бюджеты всех ее уровней, необходимо охарактеризовать и такое понятие, как «консолидированный бюджет». В Бюджетном кодексе Российской Федерации дано такое определение: «Консолидированный бюджет - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами⁵.

Различаются следующие консолидированные бюджеты:

1) консолидированный бюджет Российской Федерации - федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации;

2) консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации - бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований (местные бюджеты), находящихся на его территории;

3) консолидированный бюджет муниципального образования, включающего бюджеты районов и бюджеты поселений (сельских и городских).

В консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации могут быть включены внебюджетные фонды для финансирования конкретных направлений социально-экономического развития с сохранением их целевого использования. В целом консолидированный бюджет определяет объем бюджетных средств на территории, в пределах которой он составляется: государство в целом, субъект Федерации, муниципальное образование и т. д.

Консолидированный бюджет территории исключительно важен для регулирования межбюджетных отношений как внутри региона, так и с федеральным центром. Особенно действенным консолидированный бюджет территории становится в связи с составляемыми планами социально-экономического развития и балансом финансовых ресурсов территории.

8.3 Экономическое содержание доходов бюджетов

Доходы бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации, образуются за счет налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных перечислений. При этом в составе доходов бюджетов обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов как разновидность доходов бюджетов.

Необходимо отметить, что состав бюджетных доходов, их виды, формы мобилизации денежных средств в бюджеты зависят от системы и методов хозяйствования и решаемых обществом экономических задач.

Изучение доходов бюджетов предполагает прежде всего ознакомление с их внутренними и внешними материальными источниками.

Главная роль принадлежит внутренним источникам: национальному богатству, валовому внутреннему продукту (ВВП), национальному доходу.

Внешние источники - доходы, связанные с внешнеэкономической деятельностью.

Основной материальный источник доходов государства - ВВП. Государственные доходы в первую очередь создаются в процессе перераспределения ВВП. Перераспределение идет через государственный бюджет и другие звенья финансовой системы: внебюджетные фонды, страхование и др. Важнейшими инструментами перераспределения являются налоги. Именно налоговые поступления на 80-90% формируют бюджеты государства.

Налоговые доходы - это предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы. В доходах бюджетов в этой части учитываются предоставленные налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей.

Налоговые доходы по форме поступления в бюджет делятся на собственные и регулирующие доходы.

Собственные доходы - доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет.

Регулирующие доходы - доходы, которые в целях балансирования доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год.

Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

При распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны, как правило, составлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации.

Государство без налогов существовать не может, поскольку налоги есть главный инструмент мобилизации доходов в условиях рыночных отношений. Налоги, участвуя в перераспределении национального дохода, выступают специфической формой производственных отношений, которые формируют общественное содержание налогов. Налоги как часть распределительных отношений отражают закономерности производства.

Кроме общественного содержания налоги имеют материальную основу, т. е. представляют собой реальную сумму денежных средств, мобилизуемую государством. Часть национального дохода, присвоенная принудительно в форме налогов, превращается в централизованный фонд финансовых ресурсов государства. Процесс принудительного отчуждения предопределяет одностороннее движение стоимости от налогоплательщика к государству без прямого эквивалентного обмена.

Налогообложение относится к той сфере общественной жизни, которая непосредственно касается интересов всех и каждого. В налогах преломляются важнейшие экономические, социальные, политические проблемы жизни общества. Реформирование экономики на основе развития разных форм собственности вызвало особый интерес в отношении практического использования налоговых форм.

Теория и практика налогообложения имеют глубокие исторические корни. Сколько веков существуют государства, столько же времени взимаются налоги, а теоретики ищут принципы оптимального налогообложения. Ответы на вопросы: «сколько?» и «каким методом?» - занимают и по сей день умы многих ученых, практиков и политиков.

В экономической литературе дается множество трактовок сущности налога. В целом налог - это обязательный сбор с юридических и физических лиц, проводимый государством на основе законодательства. Изъятие государством в свою пользу определенной части валового внутреннего продукта в виде обязательного взноса составляет сущность налога. За счет налоговых взносов формируются финансовые ресурсы государства, аккумулируемые в его бюджете и внебюджетных фондах. Следовательно, экономическое содержание налогов выражается взаимоотношениями хозяйствующих субъектов и граждан с одной стороны и государства - с другой.

Налоги призваны во-первых, предупредить сбои в системе распределения, во-вторых, заинтересовать хозяйствующие субъекты в развитии той или иной деятельности.

Функции налогов выявляют их социально-экономическую сущность, внутреннее содержание. В современных условиях налоги выполняют две функции: фискальную и стимулирующую, каждая из которых проявляет внутреннее содержание, признаки и черты данной финансовой категории.

Фискальная функция - основная, характерная изначально для всех государств. С ее помощью образуются государственные фонды денежных средств, т. е. материальные условия для жизнедеятельности государства. Именно рассматриваемая функция обеспечивает реальную возможность перераспределения части стоимости национального дохода в пользу наименее обеспеченных слоев общества.

Значение фискальной функции с повышением экономического уровня развития общества возрастает. Доля государства в перераспределении национального дохода составляет около 60%. Фискальная функция создает объективные предпосылки для вмешательства государства в экономические отношения, т. е. налоги обусловливают стимулирующую функцию.

Стимулирующая функция проявляется в том, что налоги как активный элемент перераспределительных процессов оказывают серьезное влияние на воспроизводство, стимулируя или сдерживая его темпы, усиливая или ослабляя накопление капитала, расширяя или уменьшая платежеспособный спрос населения. Данная функция неотделима от фискальной и находится с ней в тесной взаимосвязи.

Применение налогового метода мобилизации для государства национального дохода обеспечивает реальную возможность влияния процесса производства на экономику страны, на все стадии воспроизводства. Во-первых, налоги воздействуют на уровень и структуру совокупного спроса, а через механизм рыночного спроса могут содействовать производству или тормозить его. Во-вторых, размер налогов определяет уровень оплаты труда, так как она включает налоговые платежи. В-третьих, от налогов зависит соотношение между издержками производства и ценой товаров и услуг.

Налоги и их функции отражают базисные отношения, которые используются государством в налоговой политике посредством применения различного рода налоговых инструментов: налоговых ставок, способов налогообложения, льгот и пр., обеспечивающих действие налогового механизма.

Налоговая политика и налоговый механизм определяют роль налогов в обществе, которая тесно связана с деятельностью государства и зависит от его экономической политики.

В советский период платежи в бюджет носили ярко выраженный фискальных характер. Собственником основной массы средств производства выступало государство, доходы бюджетов всех уровней базировались на денежных накоплениях государственных предприятий. Мобилизация финансовых ресурсов в распоряжение государства отражала стремление «центра» сосредоточить в своих руках максимально возможную величину денежных средств. Бюджеты территорий находились в полной зависимости от вышестоящих бюджетов и практически были лишены самостоятельности в формировании доходов.

Накануне налоговой реформы 1930 г. в Советском Союзе количество платежей предприятий, организаций, населения достигло 86 (только акцизов было 12 видов). Множественность платежей и налогов усложняла процесс взимания платежей и контроль за своевременной их уплатой, а расходы по исчислению и взиманию платежей и налогов были непомерно велики.

Множественность видов изъятий и разнообразие методов их взимания делали налоговую систему чрезвычайно громоздкой, требовалось содержание почти на каждом предприятии налоговых специалистов, знающих нормы огромного числа инструкций, циркуляров, разъяснений. В финансовых отделах работали многочисленные консультанты по отдельным видам изъятий; их узкая специализация обусловливалась изобилием действующих и постоянно меняющихся законоположений по каждому виду изъятий. Несомненно, такая специализация, порождающая громоздкий налоговый аппарат, сама по себе была немалым препятствием на пути рационализации налоговой системы.

Кроме того, требовался детализированный учет, поскольку каждое банковское учреждение должно было открывать отдельные счета по каждому налогу и сбору.

Именно такими жесткими средствами решались задачи по сосредоточению в руках государства основной массы финансовых ресурсов страны.

Теперь рассмотрим неналоговые доходы бюджетов.

К неналоговым доходам бюджетов, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, относятся доходы:

? от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

? от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

? от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям; иные суммы принудительного изъятия;

? в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

? иные неналоговые доходы.

Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, составляют:

? средства, получаемые в виде арендной либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

...