Финансы и кредит

? средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;

? средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, под залог или в доверительное управление;

? средства от возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, в том числе средства, получаемые от продажи имущества и другого обеспечения, переданного получателями бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и государственных или муниципальных гарантий соответствующим органам исполнительной власти в качестве обеспечения обязательств по бюджетным кредитам, бюджетным ссудам и государственным или муниципальным гарантиям;

? плата за пользование бюджетными средствами, предоставленными другим бюджетам, иностранным государствам или юридическим лицам на возвратной и платной основах;

? доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям;

? часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;

? другие предусмотренные законодательством Российской Федерации доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг.

Доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, представляют собой средства, полученные от продажи государственного и муниципального имущества и зачисленные в соответствующие бюджеты в полном объеме.

Порядок перечисления в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации средств, получаемых в процессе приватизации государственного и муниципального имущества, нормативы их распределения между бюджетами разных уровней, а также размеры затрат на организацию приватизации определяются законодательством Российской Федерации о приватизации.

Финансовая помощь от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации в форме дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств подлежит учету в доходах того бюджета, который является получателем этих средств.

Кроме того, в доходы бюджетов могут зачисляться безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств.

В доходы бюджетов могут также зачисляться безвозмездные перечисления по взаимным расчетам. Под взаимными расчетами понимаются операции по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, связанные с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации, передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, операции по которым проведены после утверждения закона о бюджете.

Штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, в принудительном порядке изымаемые в доход государства, зачисляются в доходы бюджетов в соответствии с законодательством Российской Федерации и решениями судов.

8.4 Методологические основы содержания расходов бюджетов

«Расходы бюджета - денежные средства, предусмотренные в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления»¹. Это определение профессора М. В. Романовского достаточно точно характеризует материально-вещественную сторону расходов бюджета, оно близко по сути к определению расходов бюджета, данному в Бюджетном Кодексе Российской Федерации: «Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления».

Б. М. Сабанти отмечает, что «государственные расходы, во-первых, вызваны самим фактором наличия государства, т. е. носят императивный характер. Во-вторых, государственные расходы служат воспроизводству экономических и социальных отношений, существующих в конкретном государстве в конкретное время. В-третьих, по своей экономической природе государственные расходы являются отношениями дополнительной эксплуатации, поскольку основным источником их образования выступают налоги, представляющие вычет из заработков и доходов. В-четвертых, в основной массе государственные расходы являются непроизводительными, поскольку они являются долей национального дохода, выбывающей из производственного процесса».

Профессор В. М. Родионова определяет расходы бюджета так: «Расходы государственного бюджета - это экономические отношения, возникающие в связи с распределением фонда денежных средств государства и его использованием по отраслевому, целевому и территориальному назначению».

В определении расходов бюджета, данном Родионовой, находят свое отражение две стороны единого распределительного процесса: разделение бюджетного фонда на составные части и формирование денежных фондов целевого назначения у организаций, получающих бюджетные ассигнования. Категория расходов бюджета проявляется через конкретные виды расходов, каждый из которых может быть охарактеризован с качественной и количественной сторон. Качественная характеристика позволяет установить экономическую природу и общественное назначение каждого вида бюджетных расходов, количественная - их величину.

Важное достоинство определения Родионовой - это рассмотрение расходов бюджета как экономической категории.

Вместе с тем Родионова не подчеркивает в своем определении расходов бюджета роль государства, власти, что отличает данное определение от определений других ученых, в которых форма связи расходов бюджета и власти выделяется особо.

Наша точка зрения такова: расходы бюджета - это экономические отношения, возникающие по поводу распределения дохода бюджета любого уровня бюджетной системы для финансового обеспечения функций законодательной и исполнительной власти.

Структура расходов, т. е. соотношение между группами расходов в бюджете государства, неодинакова в разных странах и даже в одной стране в разные периоды ее развития. Структура расходов меняется под влиянием внешних и внутренних факторов: экономических, военных, социальных, политических и др. Например, структура расходов государственного бюджета СССР отличалась относительной стабильностью (см. таблицу). Она внешне подтверждала политику государства, основной экономический закон социализма.

Структура расходов государственного бюджета СССР (% к итогу)

Официально основными направлениями расходов государственного бюджета СССР являлись финансирование народного хозяйства и расходы на социально-культурные мероприятия.

К расходам на финансирование народного хозяйства относились затраты на развитие промышленности, агропромышленного комплекса, транспорта и связи, жилищно-коммунального хозяйства, торговли и других отраслей народного хозяйства.

Расходы на социально-культурные мероприятия включали затраты на просвещение, здравоохранение и физическую культуру, социальное страхование и социальное обеспечение. Бюджетные ассигнования выделялись на содержание общеобразовательных школ, профессионально-технических, средних специальных и высших учебных заведений, научно-исследовательских учреждений, библиотек, клубов, театров, телевидения, радиовещания, больниц, детских ясель, санаториев и других учреждений просвещения и здравоохранения.

В состав расходов бюджета на управление включались: содержание органов государственной власти и управления, суда и прокуратуры; затраты, связанные с созывом съездов, сессий, совещаний, содержание дипломатических учреждений СССР за границей; расходы по выполнению депутатских полномочий, проведение всесоюзных переписей и статистических обследований; содержание центральных бухгалтерий и др. Но это, как уже было сказано, внешнее, официальное представление государственного бюджета СССР, фактически же, например, социальная сфера финансировалась по остаточному принципу.

Разграничение расходов между звеньями бюджетной системы в СССР определялось государственным устройством и организацией народного хозяйства СССР. Как правило, предприятия и учреждения финансировались только из одного бюджета в зависимости от их подчиненности, местонахождения, значения и народнохозяйственной целесообразности отнесения расходов на тот или иной бюджет. Так, из союзного бюджета финансировались все мероприятия по обороне страны, расходы на содержание высших органов государственной власти, министерства и ведомства СССР, Верховный Суд СССР и др. Из государственных бюджетов союзных республик финансировались предприятия и организации республиканского подчинения, республиканские органы власти, судебные учреждения и др.

Факторы, определявшие распределение расходов между бюджетами, были следующие:

? подчиненность предприятий, организаций - союзная, республиканская, местная;

? территориальное расположение;

? границы деятельности;

? важность и значение государственных мероприятий, финансируемых из бюджета;

? возможность наиболее полного учета и удовлетворения местных нужд.

Как подтверждает изложенное, бюджетные расходы органически связаны с функциями государства. Их содержание, характер определяются сущностью, типом государства.

На отдельных исторических этапах роль государства, его функции, сфера деятельности меняются. Определенные изменения претерпевает структура, объем производимых им расходов, принципы разделения расходов между звеньями бюджетной системы.

В настоящее время в Российской Федерации в соответствии с ролью расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы в социально-экономической жизни государства, территории выработан ряд признаков группировки расходов, например:

? по общественному назначению;

? экономическому содержанию;

? отраслевому распределению средств;

? участию в общественном воспроизводстве;

? организационному признаку;

? функциональному назначению.

В целом расходы всех бюджетов можно классифицировать следующим образом:

? расходы на управление;

? расходы на развитие хозяйства;

? расходы на социально-культурные мероприятия;

? прочие расходы.

В составе расходов федерального бюджета назовем еще один чрезвычайно важный вид - расходы на национальную оборону.

Данная группировка бюджетных расходов по общественному назначению достаточно общая, но характерна для многих стран.

Расходы бюджетов большинства стран распределяются в процентном соотношении усредненно следующим образом:

? военные расходы - от 35 до 50%;

? расходы на экономическое развитие - 20-40%;

? расходы по внешнеэкономической деятельности - 2-5%;

? расходы на социальные нужды - 10-20% бюджетных ассигнований;

? расходы на содержание государственного аппарата управления достигают 2-4%.

В целом расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные расходы.

Капитальные расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, т. е. расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности: федеральной, субъекта федерации, муниципальной.

Текущие расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущую работу органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущую работу.

В основе отраслевого распределения средств лежит деление экономики на отрасли и виды деятельности. С учетом этого в материальном производстве затраты группируются по следующим отраслям хозяйства: промышленность, сельское хозяйство, транспорт, связь и др. В нематериальном производстве выделяются расходы на народное образование, здравоохранение, культуру, социальную поддержку населения, государственное управление и т. д. Данное деление бюджетных расходов характеризует отраслевые пропорции распределения бюджетных средств, позволяет перераспределять государственные ресурсы в целях структурного преобразования общественного производства.

По участию в общественном воспроизводстве расходы бюджета группируются по двум направлениям: одно связано с финансированием материального производства, другое - с использованием средств на содержание и дальнейшее развитие нематериального производства. Такое разграничение позволяет более детально анализировать роль государства и значение бюджета в регулировании экономического и социального развития общества.

Организационная группировка расходов бюджета связана с распределением затрат по целевым государственным программам с указанием конкретных задач и получателей ресурсов. В настоящее время в Российской Федерации разрабатываются программы развития и поддержки определенных отраслей, территорий, материнства и детства и т. д.

Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством Российской Федерации. Однако органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления с учетом имеющихся финансовых возможностей вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг.

Несмотря на формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы на единых методологических основах, существуют расходы, которые относятся только к тому или иному бюджету, что нашло отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Непосредственно из федерального бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов:

? на обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов;

? функционирование федеральной судебной системы;

? осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах (финансовое обеспечение реализации межгосударственных соглашений и соглашений с международными финансовыми организациями, международного культурного, научного и информационного сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, взносы Российской Федерации в международные организации и др.);

? национальную оборону и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;

? фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

? государственную поддержку железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

? государственную поддержку атомной энергетики;

? ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;

? исследование и использование космического пространства;

? содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти Российской Федерации;

? формирование федеральной собственности;

? обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации;

? компенсацию государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат;

? пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;

? проведение выборов и референдумов Российской Федерации;

? федеральную инвестиционную программу;

? обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней;

? обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

? финансовую поддержку субъектов Российской Федерации;

? официальный статистический учет;

? прочие расходы.

Из бюджетов субъектов Российской Федерации финансируются расходы:

? на обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

? обслуживание и погашение государственного долга субъекта;

? проведение выборов и референдумов внутри субъекта;

? обеспечение реализации региональных целевых программ;

? формирование государственной собственности субъекта;

? осуществление международных и внешнеэкономических связей субъекта Российской Федерации;

? содержание и развитие организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъекта;

? обеспечение деятельности средств массовой информации субъекта;

? оказание финансовой помощи местным бюджетам;

? обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;

? компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

? прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъекта Российской Федерации.

Аналогично есть расходы, которые покрываются только средствами местных бюджетов, - это расходы:

? на содержание органов местного самоуправления;

? формирование муниципальной собственности и управление ею;

? организацию, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

? содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

? организацию, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

? муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

? благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

? организацию утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

? содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

? организацию транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или введении органов местного самоуправления;

? обеспечение противопожарной безопасности;

? охрану окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

? реализацию целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

? обслуживание и погашение муниципального долга;

? целевое дотирование населения;

? содержание муниципальных архивов;

? проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

? финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения.

Вместе с относительно четким разделением расходных полномочий по бюджетам бюджетной системы Российской Федерации есть совместно финансируемые расходы.

К ним относятся расходы:

? на государственную поддержку отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

? обеспечение правоохранительной деятельности;

? обеспечение противопожарной безопасности;

? научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;

? обеспечение социальной защиты населения;

? обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;

? обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

? развитие рыночной инфраструктуры;

? обеспечение развития федеративных и национальных отношений;

? обеспечение деятельности избирательных комиссий;

? обеспечение деятельности средств массовой информации;

? финансовую помощь другим бюджетам;

? прочие расходы.

Эти совместные расходы должны распределяться по согласованию между органами власти территорий.

8.5 Межбюджетные отношения в субъекте Российской Федерации

На современном этапе социально-экономического развития Российской Федерации в ходе реализации экономических реформ совершенствование межбюджетных отношений является приоритетным направлением государственной бюджетной политики. При этом определение общих ориентиров бюджетной политики в субъектах Федерации должно базироваться на понимании того, что экономическая, политическая и социальная стабильность муниципальных образований непосредственно влияет на устойчивость и жизнеспособность всего государства.

Необходимость успешного и стабильного развития регионов и муниципальных образований требует оптимизации межбюджетных отношений в первую очередь в направлениях более четкого разграничения полномочий органов власти и установления соответствующих расходных полномочий бюджетов всех уровней.

Федеральное законодательство предполагает достаточную самостоятельность органов власти субъектов Российской Федерации в отношении конкретного распределения расходных обязательств между региональным и местным уровнями, а также передачи органам местного самоуправления отдельных полномочий субъектов Российской Федерации.

В условиях самостоятельности государственные органы субъектов Российской Федерации с учетом своих территориальных особенностей должны осуществлять конкретное распределение расходных обязательств по уровням бюджетной системы региона и утверждать установленное распределение в законодательном порядке. На наш взгляд, за бюджетом того или иного уровня следует закреплять функции, а не бюджетные учреждения или отдельные статьи расходов по осуществлению той или иной функции. Необходимо законодательно устанавливать, какой уровень бюджета будет отвечать за исполнение конкретных функций или за непосредственное предоставление населению соответствующих бюджетных услуг.

Полномочия должны разграничиваться между региональным и местным уровнями власти на постоянной или долговременной основе и удовлетворять определенным принципам. Ученые-экономисты и практики в своих публикациях в основном называют следующие принципы:

1) территориального соответствия;

2) максимального приближения бюджетных услуг к их получателям;

3) максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг.

Принцип территориального соответствия предусматривает ответственность за предоставление бюджетных услуг того уровня власти, под юрисдикцией которого проживает население, потребляющее бюджетные услуги.

Принцип максимального приближения бюджетных услуг к их получателям определяет передачу исполнения услуг на возможно более низкий уровень бюджетной системы, поскольку местные власти находятся ближе к потребителям бюджетных услуг и лучше знают их нужды.

Принцип максимальной эффективности предоставления бюджетных услуг требует, чтобы выбор уровня бюджетной системы при закреплении расходных полномочий определялся по оптимальному варианту при условии обеспечения наиболее рациональной и эффективной реализации соответствующих полномочий.

Названные принципы являются достаточно объективной базой при разграничении функций между региональным и местным уровнями власти.

Как показывает многолетняя практика, разные функции по своему характеру могут быть чисто федеральными, региональными или местными, в то же время многие функции относятся к сфере совместного ведения нескольких уровней власти. В субъектах Федерации можно выделить распределяемые по уровням региональной власти наиболее характерные функции: региональные функции; местные функции;

1) региональные;

2) местные;

3) региональные, исполнение которых передается на местный уровень;

4) местные, нормативы предоставления которых устанавливаются региональным уровнем.

К региональным функциям относятся функции, которые и финансируются, и исполняются администрацией регионов без участия местных властей. Обычно это функции, которые исполняются в интересах всего населения региона и требуют общей координации действий и мер на подведомственной территории, а также функции, которые должны отвечать конкретным стандартам и быть единообразными для всего региона.

Местные функции - это, как правило, включают функции или виды услуг, рассчитанные на обслуживание жителей конкретных муниципальных образований. Все полномочия по их финансированию и обеспечению закрепляются за местным уровнем.

Региональные функции, исполнение которых передается на местный уровень, т. е. функции со смешанным распределением полномочий по уровням власти, достаточно разнообразны. Преимущественно это функции, осуществление которых отвечает интересам региона в целом, но непосредственное исполнение которых более эффективно на местном уровне. При таком распределении функций региональные власти устанавливают минимально необходимые нормативы предоставления услуг населению и финансируют эти услуги за счет регионального бюджета, непосредственное же выполнение функций поручается местной власти.

Местные функции, нормативы предоставления которых устанавливаются региональным уровнем, предусматривают финансирование бюджетных услуг из местных бюджетов, при этом региональные власти устанавливают нормативы минимально необходимого уровня обслуживания. Это вызывается заинтересованностью органов власти региона в установлении стандартов или норм обслуживания, единых для всех муниципальных образований региона. В первую очередь это касается здравоохранительных функций и функций обеспечения безопасности населения территории.

Разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы регионов в процессе разработки бюджетов непосредственно взаимосвязано с закреплением доходных источников за соответствующими уровнями бюджетной системы для обеспечения каждому уровню власти объема финансирования, адекватного возложенным на этот уровень власти функциям. Доходные источники закрепляются на постоянной или долгосрочной основе и утверждаются законодательно.

Для обеспечения бюджетной сбалансированности при разграничении доходных источников между бюджетами регионального и местного уровней необходимо придерживаться определенных критериев, которые устанавливаются с учетом характеристик источников доходов, их территориальной принадлежности, степени влияния конкретных уровней власти на источники доходов. Такие критерии выработаны в мировой практике и, по нашему мнению, как и по мнению российских специалистов, должны приниматься во внимание в процессе бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации. Это следующие критерии, определяющие разграничение доходных источников.

Стабильность поступлений: наименее стабильные источники доходов, зависящие в большей степени от макроэкономической ситуации, чем от условий конкретных территорий, должны быть закреплены за более высоким уровнем бюджетной системы, и наоборот.

Экономическая эффективность: для повышения заинтересованности в собираемости налогов за каждым уровнем власти должны закрепляться те налоги на доходы, которые получены в той или иной степени благодаря усилиям этого уровня власти.

Социальная справедливость: чем менее равномерно распределена налоговая база, тем на более высокий уровень должен поступать этот налог для дальнейшего перераспределения.

Мобильность налоговой базы: налоги, взимаемые с налоговой базы, которая имеет четкую территориальную базу и не обладает высокой мобильностью, разумнее закреплять за территориальными бюджетами.

Возможность или невозможность экспорта налогового бремени за пределы региона: бюджетные услуги должны финансироваться за счет тех, кто ими пользуется.

Возможность влияния на налоговую базу: за местным уровнем целесообразно закреплять налоги, на которые могут реально влиять органы местного самоуправления и которые реально могут стимулировать увеличение налогового потенциала данной территории.

В случаях когда названные критерии не позволяют однозначно отнести налоговый источник к тому или иному уровню бюджета, нужно руководствоваться необходимостью доведения суммарных доходов местных бюджетов до общего объема расходных полномочий, закрепленных за ними.

В целом разграничение доходных источников для бюджетов регионального и местного уровней не решает проблемы сбалансированности доходов и расходов бюджетов. Для этого требуется перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания бюджетной обеспеченности, стимулирования развития налоговой базы и выполнения иных задач социально-экономической политики региона.

Выравнивание бюджетной обеспеченности предусматривает покрытие разрыва между расходными потребностями местных бюджетов на исполнение закрепленных за ними полномочий и их доходными возможностями за счет передачи средств из бюджета субъекта Федерации в виде нецелевых дотаций или трансфертов. Средства на покрытие разрыва передаются в местные бюджеты на безвозмездной основе.

Размеры помощи, выделяемой муниципальным образованиям, во многих случаях носят субъективный характер и определяются в порядке договорного процесса. Более того, решение о том, какой объем средств следует выделить на выравнивание бюджетной обеспеченности местным бюджетам, выносится не столько с точки зрения экономической целесообразности, сколько с учетом политического выбора с целью нахождения определенного компромисса между необходимостью выравнивания финансирования муниципалитетов и других расходов регионального правительства. Чем больше средств перераспределяется в пользу «бедных» муниципалитетов, тем тяжелее становится налоговое бремя «богатых», экономически более сильных муниципалитетов. Это может не только лишить «богатых» интереса к дальнейшему развитию своей налоговой базы, но и остановить экономическое развитие всего региона.

Что касается финансирования расходных полномочий, передаваемых нижестоящим бюджетам из вышестоящих, то федеральное законодательство гарантирует нижестоящим бюджетам компенсацию соответствующих расходов, причем независимо от того, являются бюджеты донорскими или дотационными.

В Российской Федерации идет активный процесс укрепления бюджетного федерализма, оптимизации и совершенствования межбюджетных отношений. Это длительный и сложный процесс. Для его ускорения целесообразно использовать опыт бюджетного федерализма, накопленный в экономически развитых странах: США, Германии, Канаде и др. Так, в США бюджетный федерализм проявляется в том, что правительства штатов формируют собственные бюджеты, получая средства из федерального бюджета, и потом значительные суммы перераспределяют местным органам, которые получают также субсидии непосредственно и из федерального бюджета. Особенностью американской системы разграничения доходов внутри бюджетной системы является четкое разграничение конкретных видов налогов по уровням государственного управления. Примечательно, что после Второй мировой войны возросла роль федерального бюджета США в финансировании программ социального и экономического развития территорий штатов.

«Особенность германской бюджетной системы состоит в том, что налоговые доходы всех трех звеньев власти (центра, земель, общин) формируются преимущественно на базе долевого участия в главных видах налогов. В бюджетной системе ФРГ используется сложный механизм вертикального (между центром, землями и общинами) и горизонтального (между центром, землями и общинами) выравнивания, для чего используются совместные налоги в зависимости от численности населения. Четверть поступлений богатых земель идет в фонд субсидирования бедных земель. Используются также 2% отчислений от НДС.

Выравнивающая субсидия рассчитывается таким образом, чтобы доходы каждой из земель были бы не менее 92% от среднего показателя суммы земельных налогов и доли земель в подоходном и корпоративном налоге в расчете на одного жителя. Подушевые расходы местных бюджетов увеличиваются с увеличением плотности населения, для чего применяются коэффициенты численности»¹.

Бюджетный федерализм в Канаде сочетает американскую и германскую системы межбюджетных отношений. Он характеризуется высоким уровнем децентрализации, самостоятельностью штатов при формировании и использовании бюджетных средств. При этом со стороны федеральных властей значительное внимание уделяется выравниванию их экономического развития.

В Швейцарии бюджетный федерализм существует еще со средних веков. Кантоны наделены значительным суверенитетом, они имеют собственные налоги, как и каждый уровень власти. Вместе с тем кантоны получают и различные субсидии от федерального правительства с целью выравнивания экономического положения.

Из приведенного краткого обзора видно, что, несмотря на различия в системах бюджетного федерализма высокоразвитых стран, в этих системах реализованы важные рациональные положения, заслуживающие внимания:

? высокий уровень децентрализации;

? самостоятельность федеральных образований при формировании и использовании бюджетных средств;

? значительное влияние центральной власти на выравнивание экономического развития федеральных образований;

? строгое разграничение конкретных видов налогов по уровням государственного управления;

? преобладание трансфертов общего назначения.

Большое внимание в ежегодных бюджетных посланиях Президента РФ, как и в бюджетных посланиях руководителей субъектов Российской Федерации, отводится вопросам совершенствования межбюджетных отношений соответственно на федеральном и региональном уровнях.

Как правило, межбюджетные отношения в регионах во многом определяются нормативами отчислений в региональный бюджет и в местные бюджеты от сумм доходов, поступающих в бюджет региона. Их соотношение определяется основными направлениями бюджетной политики, проводимой в регионе.

Наряду с установлением оптимальных и стабильных нормативов отчислений в региональные бюджеты и соответственно в местные бюджеты межбюджетные отношения в регионах определяются условиями формирования и распределения таких фондов, как фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), региональный фонд финансовой поддержки поселений, фонд компенсаций, фонд софинансирования социальных расходов, фонд реформирования муниципальных финансов, фонд муниципального развития.

8.6 Основы управления бюджетами

Формирование и распределение средств бюджетов на всех уровнях бюджетной системы - сложный и многоэтапный процесс, охватывающий социальную, экономическую, финансовую и другие сферы деятельности государства. В ходе формирования и распределения бюджетов анализируется и обобщается обширный материал, содержащий данные об итогах выполнения бюджетов предшествующих лет, о финансовых ресурсах, перспективах социально-экономического развития, источниках доходов, направлениях расходов и др. Все это взаимоувязывается и корректируется в свете концепции бюджетной политики федерального и регионального уровней. Данный процесс требует координирующего и целенаправленного управления. Термин «управление» так и определяется - целенаправленное воздействие управляющего субъекта на управляемый объект для его оптимального функционирования и развития.

Если обратиться к российскому историческому опыту в сфере управления бюджетной системой, то, например, в период существования СССР общее управление финансовой системой, в том числе бюджетной системой, было возложено на высшие органы государственной власти и государственного управления, которые разрабатывали и утверждали законы, постановления и другие документы, касающиеся регулирования финансовых отношений, государственного бюджета и его исполнения, государственного социального, имущественного и личного страхования, государственного кредита и т. д., решали вопросы управления финансами в целом.

Оперативное управление территориальными финансами осуществляли местные органы власти и их финансовые подразделения. Управление финансами отраслей народного хозяйства проводилось финансовыми управлениями и отделами министерств, ведомств, финансовыми отделами и финансовыми службами объединений, предприятий, организаций. Общегосударственные финансы, включавшие в первую очередь государственный бюджет СССР, управлялись Министерством финансов СССР и ВЦСПС.

Министерство финансов СССР являлось союзно-республиканским министерством. В его структуру входили: центральный аппарат Министерства финансов СССР, министерства финансов автономных республик, финансовые управления (отделы) исполнительных комитетов Советов народных депутатов. Действовал принцип двойного подчинения, при котором министерства финансов союзных республик одновременно подчинялись Совету Министров республики и Министерству финансов СССР, соответственно, министерства финансов автономных республик - Совету Министров АССР и Министерству финансов союзной республики и т. д. Принцип двойного подчинения имел целью сочетание централизованного планового руководства с самостоятельностью и инициативой на местах.

На Министерство финансов СССР возлагались следующие основные функции:

? методическое руководство в области финансово-бюджетного планирования;

? разработка государственного бюджета СССР;

? обеспечение исполнения государственного бюджета СССР и контроль за соблюдением учреждениями Госбанка СССР установленных правил его кассового исполнения;

? контроль за финансированием капитальных вложений Стройбанком СССР и Госбанком СССР;

? составление отчета об исполнении государственного бюджета СССР за истекший год;

? организация работы по взиманию платежей в бюджет и руководство этой работой;

? контроль за экономным расходованием бюджетных средств на социально-культурные мероприятия, управление, контроль за соблюдением государственной финансовой дисциплины;

? руководство другими сферами деятельности (страхованием, бухгалтерским учетом и пр.).

Для реализации этих функций центральный аппарат Министерства финансов СССР имел в своей структуре соответствующие управления и отделы со строго установленными функциями.

С распадом СССР и переходом от планового управления экономикой к рыночным отношениям в стране произошли принципиальные изменения в управлении финансовой системой и, как следствие, изменения в управлении формированием и использованием бюджетных средств.

Но общее управление бюджетной системой России осуществляет Министерство финансов РФ. В его составе:

? административный департамент;

? департамент управления делами и контроля;

? департамент бюджетной политики;

? департамент бюджетной политики в отраслях экономики;

? департамент бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки;

? департамент бюджетной политики в сфере государственной военной и правоохранительной служб и государственного оборонного заказа;

? департамент бюджетной политики в сфере государственного управления, судебной системы, государственной и муниципальной служб Министерства финансов Российской Федерации;

? департамент межбюджетных отношений;

? департамент международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов;

? департамент налоговой и таможенно-тарифной политики;

? департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности;

? департамент финансовой политики;

? правовой департамент,

а также:

? Федеральная служба по финансовому мониторингу;

? Федеральная налоговая служба;

? Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;

? Федеральная служба страхового надзора;

? Федеральное казначейство.

В настоящее время в субъектах Федерации управление использованием бюджетных средств возложено на территориальные финансовые органы.

Так, например, в Самарской области органом, осуществляющим управление формированием и использованием бюджетных средств, является Министерство управления финансами (см. схему).

В своей работе Министерство управления финансами руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Уставом Самарской области, областным законодательством, постановлениями и распоряжениями губернатора Самарской области, нормативными правовыми актами Министерства финансов РФ.

Министерство управления финансами обеспечивает в пределах своих полномочий проведение на территории Самарской области единой государственной финансовой и налоговой политики, направленной на соблюдение общих принципов бюджетного устройства Российской Федерации при формировании состава и структуры бюджетной системы Самарской области, ее консолидированного бюджета, а также во взаимоотношениях между бюджетами всех уровней; обеспечивает концентрацию и направление финансовых ресурсов областного бюджета на социально-экономическое развитие Самарской области.

9. Казначейский контроль за исполнением федерального бюджета

9.1 Организация работы по контролю за исполнением федерального бюджета в органах федерального казначейства

Начиная с 1992 г. задачи исполнения федерального бюджета, обеспечения предварительного и текущего его контроля, подготовки отчета об исполнении федерального бюджета были возложены на вновь созданные органы федерального казначейства.

В условиях, когда через федеральный уровень перераспределяется около трети ВВП, неэффективные методы исполнения бюджета могут стать генератором дестабилизирующих экономику факторов, в то же время оперативный учет состояния бюджета позволяет в значительной мере смягчить или устранить негативные явления в экономике.

Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О федеральном казначействе» в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств в Российской Федерации была образована единая централизованная система органов федерального казначейства, включающая ГУФК Минфина России и территориальные органы по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу, городам, районам и районам в городах. Этим Указом органам федерального казначейства были предоставлены значительные права по контролю за движением и использованием средств федерального бюджета. Данный контроль позволяет гарантировать эффективное управление государственными федеральными финансами.

Дальнейшие изменения в работе органов федерального казначейства в области контроля за исполнением федерального бюджета нашли отражение в нормативных документах, постановлениях Правительства РФ. В соответствии с п. 13 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральное казначейство получило статус федеральной службы с правоприменительными функциями Министерства финансов Российской Федерации по обеспечению исполнения федерального бюджета. При этом иерархия органов федерального казначейства представлена следующим образом: федеральное казначейство (казначейство России) в Москве, Управления федерального казначейства по субъектам Российской Федерации, отделения Управления федерального казначейства по субъекту Российской Федерации.

Полномочия, организация деятельности федерального казначейства (казначейства России) закреплены в Положении о федеральном казначействе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О федеральном казначействе». В соответствии с этим Положением федеральное казначейство (казначейство России) находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации и является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Анализ нормативных документов, изменений в Бюджетном кодексе Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что в работе органов федерального казначейства произошел определенный сдвиг с последующего контроля в сторону предварительного и текущего. Это обусловлено прежде всего изменением концепции государственного финансового контроля и переходом от фискального подхода к процессу управления финансовыми потоками. В связи с этим значительно смягчились санкции за нарушения бюджетного законодательства и сделан упор на предупредительные (профилактические) меры.

Система реализации контрольных функций основывается на линейно-функциональной структуре организации органов федерального казначейства.

Горизонтальная структура управления базируется на функциональном разделении осуществляемой деятельности. В состав Управления федерального казначейства по субъектам Российской Федерации включены следующие структурные подразделения, осуществляющие контрольные функции: отдел доходов, отдел расходов, отдел внутреннего контроля.

Каждое подразделение проводит контрольную работу по своему направлению специализации. Например, контрольные функции отдела доходов заключаются в следующем:

? контроль за поступлением налоговых и неналоговых доходов на едином казначейском счете в соответствии с Бюджетной классификацией доходов;

? выяснение неклассифицированных поступлений;

? контроль за распределением доходов между уровнями бюджетов в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством по нормативам отчислений;

? контроль за возвратом доходов на счета плательщиков в соответствии с бюджетным законодательством по представлениям администраторов доходов.

Для обеспечения контроля за поступлением доходов в Управлении федерального казначейства по субъектам Российской Федерации ведется большая работа по внесению в базу данных изменений по классификации доходов бюджетов Российской Федерации в соответствии с изменениями в бюджетном законодательстве. Например, в 2004 г. (согласно со ст. 7 Закона о федеральном бюджете на 2004 год) появились новые источники формирования доходов федерального бюджета:

? доходы от сдачи в аренду иностранным государствам вооружения и военной техники, находящихся в федеральной собственности;

? плата за услуги (работы), оказываемые государственными учреждениями по формированию Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, хранению, отпуску и использованию драгоценных металлов и драгоценных камней при Минфине России (Гохран России) при осуществлении операций с ценностями из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;

? средства, которые юридические лица и индивидуальные предприниматели, реализующие и производящие товары или услуги, возмещают Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Минэкономразвития России за проведение экспертиз, испытаний (исследований) образцов (продукции);

? плата за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям;

? средства, полученные за выдачу лицензий, разрешений и сертификатов, предусмотренных Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», а также за продление срока их действия;

? прибыль Банка России.

С 1 января 2005 г. в соответствии с этими дополнениями были внесены изменения в Бюджетную классификацию доходов.

Отдел расходов организует контрольно-экономическую работу по вопросам, входящим в компетенцию отделов:

? предварительный контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, в том числе учет лимитов бюджетных обязательств распорядителей и бюджетополучателей;

? текущий контроль и учет принятых распорядителями и бюджетополучателями денежных обязательств.

Контрольные функции отдела внутреннего контроля:

? координация работы отделов управления и отделений по районам;

? проверка финансово-хозяйственной деятельности отделений (целевого использования средств федерального бюджета, выделенных на содержание отделения; постановка бухгалтерского учета; анализ контрольной работы, выполняемой отделением, эффективности работы отделов);

...