Налоговая политика государства и оценка ее эффективности на региональном уровне

К элементам приращения научного знания относятся следующие:

- уточнено и дополнено представление о сущности налоговой политики государства, в отличие от известных трактовок А. Грязновой, М. Романовского, О. Врублевской, Д. Черника, В. Панского акцент смещен в плоскость стратегического компонента этой политики как совокупности ее долгосрочных приоритетов, соответствующих принципам стратегического управления (системности, последовательности, синергии, реализуемости, открытости, эффективности, социальной справедливости, минимизации риска, рефлексии, баланса интересов), что дает возможность определить результирующий вектор ее влияния на социально-экономическое развитие страны в целом и регионов в частности;

- обоснована последовательность и раскрыто содержание основных этапов формирования налоговой политики государства, отличающихся от положений, изложенных в работах Г. Поляка, И. Майбурова, А. Сердюкова, Е. Вылковой, А. Тарасевич, Н. Хантаевой, М. Чиркова, Е. Жидковой, учетом потенциальных и реальных возможностей поступления налогов в бюджетную систему с территории субъектов Федерации, что позволяет обеспечить реализацию целей и задач налоговой политики на конкретной территории с использованием адекватных инструментов, учитывающих уровень социально-экономического развития региона;

- разработана модель регулирования налоговых отношений на региональном уровне, отличающаяся от существующих разработок И. Коростелкиной, И. Юрзиновой и др. выделением этапов: 1) идентификации влияния факторов внешней и внутренней среды региона на налоговую базу с использованием корреляционно-регрессионного анализа; 2) сценарного прогнозирования налоговых поступлений в бюджеты разных уровней, в том числе в региональные бюджеты; 3) имитационного моделирования влияния налоговой политики на экономические показатели региона. Применение модели позволит учесть воздействие факторов внешней и внутренней среды региона при прогнозировании налоговых поступлений и получить количественную оценку возможных последствий принимаемых решений в области налоговой политики для социально-экономического развития региона;

- разработана методика оценки эффективности налоговой политики государства на региональном уровне, отличающаяся от методики оценки эффективности деятельности ФНС России, а также методик, предложенных М. Чирковым, О. Гордеевой, О. Калининой и др., использованием индексов факторов налогового потенциала и налоговых рисков региона, комбинацией показателей оценки налоговой обеспеченности, налогового климата и налогового администрирования как трех направлений налоговой политики. Ее применение позволит выявить резервы роста налоговых поступлений в бюджеты субъектов РФ, повысить эффективность налоговой политики с позиции их социально-экономического развития;

- предложена система научно-практических мер по совершенствованию налоговой политики государства, предполагающая, во-первых, их адаптацию к условиям социально-экономического развития отдельных регионов, во-вторых, ориентацию на поддержку инвестиционной и инновационной деятельности в регионах, реализация которых будет способствовать повышению уровня налоговой обеспеченности региональных бюджетов и социально-экономическому развитию субъектов Федерации.

Теоретическая значимость проведенного исследования заключается в том, что оно существенно дополняет и развивает теоретические аспекты налоговой политики государства и представляет собой комплексное системное решение важной научной проблемы ее формирования и реализации с учетом стратегического компонента и региональных особенностей; в обобщении и уточнении накопленного ранее опыта теоретического анализа в данной предметной области, что может быть использовано в будущем в смежных исследованиях.

Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные автором предложения, полученные выводы и рекомендации могут быть использованы при разработке стратегий и программ социально-экономического развития регионов, а также в контрольно-аналитической и прогнозной деятельности налоговых органов.

Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе вузов в процессе преподавания курсов «Налоги и налогообложение», «Налоговое планирование», «Финансовые и денежно-кредитные методы регулирования экономики» для бакалавров и магистров, а также в процессе повышения квалификации специалистов в области налогов, налогообложения и налогового регулирования.

1. Развитие теоретических основ налоговой политики государства и обоснование ее роли в обеспечении социально-экономического развития регионов

1.1 Сущность, принципы налоговой политики государства и ее стратегический компонент

Несмотря на особую роль налоговой политики в развитии государства и достаточно частое использование в экономической литературе и нормативно-правовых документах, среди ученых-экономистов единый подход к исследованию сущности и трактовке данного понятия не сформировался до сих пор.

Отметим, что ряд авторов ставит под сомнение вопрос о целесообразности законодательного закрепления определения налоговой политики, учитывая сложный и многосторонний характер налоговых отношений. Например, И. А. Майбуров отмечает, что налоговое законодательство ряда стран не пытается формализовать эту сложную категорию, ограничиваясь достаточно общим подходом Майбуров И. А. Налоговая политика. Теория и практика : Учебник / И. А. Майбуров [и др.]. - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2010. - С. 9. На основе обобщения и систематизации определений разных авторов можно выделить несколько основных подходов к исследованию сущности и определению понятия «налоговая политика»:

1. Традиционный подход, в соответствии с которым налоговая политика ограничивается только сферой налогов и налогообложения, но при этом не раскрываются существенные и общие характеристики данного явления.

2. Функционально-целевой подход. Под налоговой политикой в данном случае понимается совокупность мероприятий, проводимых государством, направленных на решение определенных целей и задач:

- обеспечение финансовых потребностей государства и отдельных социальных групп;

- эффективное регулирование отношений, возникающих в связи с установлением налогов и сборов;

- стимулирование социально-экономической активности субъектов экономики и занятости;

- обеспечение экономического роста и развития экономики;

- создание благоприятного налогового климата;

- повышение налогового потенциала и др.

Приведем несколько примеров (Таблица 1).

Таблица 1 - Определения понятия «налоговая политика» (традиционный и функционально-целевой подходы)

В своих определениях некоторые авторы, представляющие данный подход, опираются на представление об экономической сущности налогов исключительно как фискального инструмента либо как инструмента государственного регулирования экономики, игнорируя тот факт, что достижение баланса между фискальной и регулирующей функциями налогов в ходе реализации налоговой политики, в конечном счете, является фактором, определяющим ее эффективность.

Эволюционный путь связан с проведением реформ в рамках сложившихся экономических отношений и последовательным переходом от одной модели налоговой системы к другой. Революционный путь означает пересмотр принципов построения налоговой системы и кардинальную замену налогового законодательства. В обоих случаях решения, касающиеся выбора соответствующей модели налоговой системы и способа ее построения, являются стратегическими. Решения, относящиеся к обеспечению реализации выбранной модели, эффективного функционирования налоговой системы и налогового контроля, - носят характер тактический.

Налоговая политика связана с принятием решений как стратегического, так и тактического характера. Например, данные решения могут быть связаны с совершенствованием налогового администрирования и не затрагивать фундаментальных изменений налоговой системы как таковой.

Налоговая политика неотделима от налогового администрирования. Опираясь на работы таких выдающихся теоретиков государственного управления, как М. Вебер, А. Файоль, А. Вивьен, мы утверждаем, что основное отличие между данными понятиями заключается в следующем. Налоговая политика охватывает всю совокупность мероприятий, связанных с подготовкой, принятием и реализацией решений в области налогообложения, в то время как налоговое администрирование характеризует только ту деятельность государственных органов власти, которая направлена на реализацию данных решений.

В рамках данного подхода отметим определение И.Л. Юрзиновой, отдающей приоритет в своем определении регулирующей функции налогов. Деятельность государства в области налогообложения опирается на правовую основу и, как совершенно справедливо замечает И.Л. Юрзинова, требуется «обеспечение одинаково высокого качества как при разработке экономической модели налогообложения, так и при переводе экономических принципов в ранг правовых норм» Юрзинова И. Л. Влияние налоговой политики на экономическое развитие регионов: дис. … канд. эконом. наук / И. Л. Юрзинова. - М., 2004. - С. 28.

Недостатком данного подхода является то, что он позволяет раскрыть только отдельные характеристики рассматриваемого понятия, не позволяя достичь полноты понимания определения налоговой политики.

3. Подход, основанный на разделении налоговых полномочий, - многоуровневый подход, в рамках которого каждому уровню управления (федеральный, региональный, местный) соответствует свое определение налоговой политики (Таблица 2).

Так, например, О.А. Лях предлагает разделять федеральную и региональную налоговую политику. Федеральная налоговая политика, по мнению ученого, определяет и объединяет комплексную систему решения вопросов по налогообложению страны в целом. Данный ученый делает важный акцент на том, что реализация налоговой политики должна опираться на концепцию развития налоговой системы. Тем не менее, данный термин сам по себе требует расшифровки.

Таблица 2 - Определения понятия «налоговая политика» (многоуровневый подход)

На наш взгляд, несмотря на то, что различные уровни управления отличаются набором полномочий и составом участников налоговых отношений, сущность налоговой политики при этом не меняется. В связи с этим предлагаем в рамках данного подхода не разделять дефиниции налоговой политики в зависимости от уровня управления, а рассматривать ее комплексно как совокупность мероприятий государства, регионов и муниципалитетов в пределах их компетенций по формированию налоговой системы.

В силу самой природы налоговых отношений, проявляющейся в столкновении интересов налогоплательщиков и государства, следует разделять государственную и корпоративную налоговую политику. Налоговая политика предприятий и организаций выделяется спецификой своих целей, задач, методов и инструментов. Вместе с тем отметим, что по ключевым вопросам корпоративная налоговая политика реализуется в рамках правил, которые устанавливает государство. Налоговое поле предприятий формируется в соответствии с действующим законодательством, которое создает определенные рамки в выборе инструментов налоговой политики.

По нашему мнению, развитие и усложнение социально-экономических процессов, выступающих объектом государственного управления, и усиление роли налоговой политики как инструмента государственного регулирования требует внедрения стратегического подхода в сферу налогообложения. В связи с этим остановимся на четвертом подходе к исследованию сущности налоговой политики несколько подробнее.

4. В рамках стратегически-ориентированного подхода можно отметить два направления. Первое направление связано с выделением целевых стратегических ориентиров налоговой политики и рассмотрением ее стратегии и тактики. Второе направление учитывает подчиненный характер налоговой политики по отношению к стратегии социально-экономического развития страны, региона или муниципального образования.

В качестве примера приведем несколько определений. А.Ш. Кузулгуртова рассматривает налоговую политику как «совокупность проводимых уполномоченными государственными органами финансово-правовых мероприятий стратегического и тактического характера, предусматривающих аккумуляцию денежных средств в бюджетную систему, в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований, а также косвенное финансирование в целях регулирования развития различных отраслей экономики» Кузулгуртова А. Ш. Налоговая политика как сфера обеспечения ресурсами государственной финансовой политики / А. Ш. Кузулгуртова // Финансы и кредит. - 2011. - № 5. - с. 60-61.. В данном определении автор опирается на фискальную и регулирующую функции налогов и выделяет два уровня налоговой политики - стратегический и тактический. К безусловным достоинствам данного определения можно также отнести включение муниципальных образований в состав субъектов налоговой политики.

Тем не менее, утверждение, что посредством налогообложения государство осуществляет косвенное финансирование экономики, вызывает повод для дискуссии, поскольку государственное финансирование характеризуется движением финансовых ресурсов от государства к хозяйствующим субъектам, а налогообложение, напротив, связано с движением финансовых ресурсов от налогоплательщиков к государству и соответствующей сменой формы собственности.

Налоги как категория финансовая обладают свойствами, присущими всем финансовым отношениям. В то же время налоги являются одновременно экономической и социальной категорией и представляют собой инструмент государственного регулирования экономики и социальной сферы.

Исходя из этого, мы предлагаем уточнить определение налоговой политики. Налоговая политика - это часть финансовой политики, суть которой состоит в подготовке, принятии и реализации решений в области налогов и налогообложения, связанных с формированием финансовых ресурсов государства и регулированием социально-экономических процессов на различных уровнях управления в соответствии с выбранной налоговой стратегией.

*Дополнено автором

Рисунок 1. Принципы налоговой политики

Реализация налоговой политики в соответствии со стратегическим подходом должна отвечать основным принципам стратегического управления:

1. Принцип системности и последовательности требует обеспечения согласованности налоговой стратегии и тактики, их соответствие и подчиненность стратегическим целям и направлениям социально-экономического развития страны и ее регионов.

2. Принцип синергии. Синергия возникает, когда реализация налоговой политики многократно усиливает стимулирующее воздействие других инструментов государственного регулирования экономики.

3. Принцип реализуемости. Принятие адекватных решений в сфере налоговой политики требует тщательного анализа текущих возможностей и ограничений, связанных с ее реализацией, а также их последствий для экономики и возможной ответной реакции со стороны налогоплательщиков.

4. Принцип открытости предполагает обеспечение прозрачности налоговой системы, отсутствие двусмысленности в сфере налогового законодательства, а также организацию постоянного взаимодействия налоговых служб с зарубежными налоговыми администрациями и межрегионального взаимодействия между налоговыми службами.

5. Принцип эффективности и социальной справедливости. Оценка итогов реализации налоговой стратегии требует разработки определенных критериев для оценки эффективности проводимой налоговой политики, в том числе системы индикаторов и показателей, характеризующих различные аспекты ее влияния на социально-экономическое развитие. Данный принцип также означает обеспечение максимизации функции общественного благосостояния и сглаживания социального неравенства.

6. Принцип минимизации риска. При разработке налоговой стратегии необходимо осуществлять оценку различных видов налоговых рисков, а также учесть все имеющиеся возможности для их снижения.

7. Принцип рефлексии и баланса интересов. Равновесие интересов государства и налогоплательщиков достигается за счет согласования конечных приоритетов налоговой политики и выработки адекватных им инструментов реализации. Данный принцип предполагает также достижение компромисса между государственными, региональными и местными органами власти путем формирования соответствующей модели распределения налоговых полномочий между бюджетами.

Между стратегией, тактикой и политикой существует тесная взаимосвязь. Стратегия определяет общую направленность развития и сконцентрирована на приоритетных, наиболее перспективных направлениях, выявленных на основе SWOT-анализа определенной территории (страны, регионов, муниципальных образований).

Тактика вырабатывается в процессе дробления стратегии на определенные этапы и описывает конкретные способы и средства реализации стратегических целей, в том числе необходимое организационно-правовое и ресурсное обеспечение на каждом из этих этапов. В свою очередь, государственная политика в узком понимании есть не что иное, как совокупность мероприятий государства, направленных на практическую реализацию стратегии и тактики.

Схематически данное представление изображено на рисунке 2.

Источник: разработано автором

Рисунок 2. Схематическое представление стратегического подхода к управлению

С этой точки зрения становится очевидным то, что стратегия не существует без тактики, а тактика - без политики.

Отдельные авторы предлагают отождествлять политику и стратегию Сотников Д. М. Критерии выбора приоритетов государственной промышленной политики / Д.М. Сотников // «Весник МГУ», Серия «Экономика». - 2007. - №1. - С. 17-32. Сформировался также подход, в рамках которого политика рассматривается как понятие, объединяющее в себе и стратегию, и тактику. С нашей точки зрения, необходимо разделять данные понятия.

Приведем слова русского военачальника, автора классического труда «Стратегия» А.А. Свечина: «Стратегия является одним из важнейших орудий политики,…частью политики, известным ее ракурсом и строится на той же базе» Свечин А. А. Стратегия / А. А. Свечин - М.: Воен. вестник, 1927. - С. 20 и 236. В данном случае речь шла о стратегии военных действий, и война рассматривалась как политическое решение. Важнейшая идея работы А.А. Свечина заключается в том, что тактик в отличие от стратега не может предвидеть последствия принимаемых решений и не способен сам себе поставить цель. Если тактик живет решениями, требуемыми моментом, то стратег действует последовательно, шаг за шагом. Таким образом, выбранная стратегия представляет собой один из способов осуществления государственной политики, позволяющий реализовать ее наиболее эффективным образом.

Прогнозирование «из будущего» должно осуществляться с учетом имеющихся в настоящее время ресурсов, но при этом оно предполагает знание тех тенденций, которые будут не просто актуальными, а скорее насущными как с точки зрения развития национальной экономики, так и регионального развития.

Стратегическое мышление, как заметил Дж. Малган, невозможно, если «вы не имеете хотя бы приблизительного представления о контексте изменений, включающем в себя внешние силы, тенденции и вероятности тех или иных событий» 21. Малган Дж. Искусство государственной стратегии: мобилизация власти и знания во имя всеобщего блага / Дж. Малган. - М. : Изд-во Института Гайдара, 2011. - С. 143. Одним из главных условий успеха в разработке и реализации стратегии является предельно точное понимание настоящего и умение построить на его основе картину будущего. Важнейшим инструментарием стратегов являются прогнозы, модели и сценарии, которые позволяют, согласно формулировке Дж. Малгана, «кристаллизовать видение желаемого будущего». В то же время в условиях высокой неопределенности всегда существует вероятность наступления непредвиденных событий, поэтому в ходе реализации стратегии нельзя избежать ошибок. В этом случае ключом к успеху является быстрая адаптация. С течением времени надежность результатов будет возрастать.

В настоящее время ведутся попытки теоретического обоснования стратегии и тактики, связанных с осуществлением налоговой политики. Самое упрощенное понимание заключается в том, что налоговая политика, проводимая с расчетом на перспективу, представляет собой налоговую стратегию, а на текущий момент - налоговую тактику. На наш взгляд, такая трактовка искажает самую суть стратегического подхода к управлению.

Некоторыми авторами налоговая стратегия рассматривается как «совокупность ее перспективных целей и принципиальных способов решения долгосрочных задач, связанных с построением или реформированием налоговой системы страны в русле выработанной концепции» Майбуров И. А. Теория и история налогообложения : Учебное пособие / И. А. Майбуров, Н. В. Ушак, М. Е. Косов. - М. : ЮНИТИ-ДАТА, 2010. - С. 355. В процессе ее разработки прогнозируются основные тенденции развития налогов, формируются концепции их использования, намечаются принципы организации налоговых отношений, составляются целевые программы в целях концентрации финансовых ресурсов на главных направлениях социально-экономического развития. Несмотря на то, что в данном определении деление на налоговую стратегию и тактику производится в зависимости от длительности периода и характера решаемых задач, этот критерий не преподносится как единственный и исчерпывающий.

В.Н. Незамайкин и И.Л. Юрзинова отмечают, что сущность стратегической части налоговой политики заключается в том, что «она должна содержать наиболее общие положения, отражающие основные тенденции развития налоговых отношений, включая и развитие налоговой системы» Незамайкин В. Н. Налоговая политика: состояние и перспектива / В. Н. Незамайкин, И. Л. Юрзинова // Финансы. - 2009. - № 12. - С. 35-36. В составе налоговой стратегии данные авторы выделяют три направления: развитие налоговой системы, в рамках которого должны определяться перспективы развития отдельных налогов или их групп, а также общие принципы установления соотношений между различными группами налогов; развитие системы налогового администрирования, в конечном итоге обеспечивающей поступление доходов в бюджетную систему страны; иных проблем налоговых отношений, способствующих успешному развитию первых двух, начиная от развития налогового законодательства и заканчивая организацией взаимодействия между различными субъектами налоговых отношений.

По нашему мнению, главный вопрос, на который отвечает налоговая стратегия, состоит в том, какой должна быть налоговая система и связанная с ней система налогового администрирования, чтобы обеспечить эффективную реализацию стратегических целей и направлений развития страны и ее регионов. Поэтому можно утверждать, что налоговая стратегия является неотъемлемой частью стратегии социально-экономического развития и занимает в ней значимое место.

Схематично система управления социально-экономическим развитием территории представлена на рисунке 3.

Реализация налоговой стратегии осуществляется последовательно на трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Внедрение налоговой стратегии на региональном уровне возможно только в случае федеративного устройства государства с достаточно широкими полномочиями субъектов РФ в сфере налогового законодательства.

Поэтому под налоговой стратегией мы понимаем совокупность долгосрочных приоритетов налоговой политики государства, а также обеспечивающих их реализацию мероприятий, выстраиваемых на основе гармонизации интересов различных участников налоговых отношений на всех уровнях управления и опирающихся на концепцию развития налоговой системы страны.

Источник: разработано автором

Рисунок 3. Схема стратегического управления социально-экономическим развитием территории (страны, региона, муниципального образования)

Концепция развития налоговой системы страны описывает наиболее общие характеристики налоговой системы (состав и структура налогов и сборов, а также участников налоговых отношений, основные принципы взаимодействия между ними) и разрабатывается одновременно с концепцией социально-экономического развития (рисунок 4).

Источник: разработано автором

Рисунок 4. Последовательность разработки основных документов в сфере налоговой политики и документов социально-экономического развития

С нашей точки зрения формирование налоговой политики в контексте стратегического подхода включает в себя следующие шаги (Рисунок 5).

На основе обобщения опыта субъектов РФ по разработке стратегий социально-экономического развития в их структуре выделены три блока: аналитический (обобщающий результаты SWOT-анализа, оценки социально-экономического потенциала региона, прогнозирования социально-экономического развития), базовый (включающий в себя описание основных целей и направлений развития региона) и блок, посвященный механизму реализации стратегии. Вопросы, касающиеся налоговой политики как элемента стратегии социально-экономического развития регионов, с учетом регионального опыта, могут быть освещены во всех трех блоках.

Источник: разработано автором

Рисунок 5. Основные этапы формирования налоговой политики с учетом региональных особенностей

В настоящее время в качестве самостоятельного раздела стратегий развития приоритеты налоговой политики регионами практически не задействованы. Такая ситуация понятна с точки зрения сложившейся системы бюджетно-налогового федерализма, поскольку все основные налоговые полномочия закреплены за федеральным центром, тем не менее, такой опыт существовал. Приведем в качестве примера стратегию развития Пермской области (действовавшую до административно-территориального преобразования данного субъекта федерации в 2005 г.) и Алтайского края на период до 2010 г. (в стратегии на период до 2025 г. данный раздел отсутствует).

В качестве главной цели налоговой политики региона в стратегических документах было обозначено достижение оптимального соотношения между стимулирующей и фискальной функцией налогов, обеспечение финансовой стабильности регионального и местных бюджетов.

Стратегия социально-экономического развития на долгосрочную перспективу, утвержденная законом Воронежской области от 30 июня 2010 г. № 65-ОЗ, определила, что в сфере бюджетной и налоговой политики Воронежской области стратегической целью является переход из категории субъектов РФ со средним уровнем бюджетной обеспеченности к категории с высоким уровнем бюджетной обеспеченности посредством расширения и укрепления доходной базы регионального бюджета. Исходя из анализа документа, среди основных целей налоговой политики в Воронежской области можно назвать:

- расширение и укрепление доходной базы бюджета, увеличения ее налоговой отдачи и мобилизации на этой основе максимальных налоговых поступлений в территориальный бюджет;

- налоговое стимулирование инвестиционной и инновационной деятельности в регионе, поддержка приоритетных отраслей промышленности и АПК, развития малого и среднего бизнеса;

- повышение эффективности налогового администрирования и снижение масштабов «теневой экономики».

Основными документами, определяющими налоговую политику Российской Федерации, являются Бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2013-2015 годах» и «Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов». На региональном уровне к таким документам можно отнести «Основные направления бюджетной и налоговой политики субъекта РФ», а также ежегодно разрабатываемые планы мероприятий по выявлению резервов и мобилизации доходов в консолидированный бюджет субъекта РФ на очередной финансовый год.

Практика финансового планирования в РФ охватывает трехлетний период, на тот же срок разрабатываются документы, отражающие налоговую политику, то есть речь идет о налоговой тактике, а не стратегии.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, налоговая политика представлена фрагментарно. Как на федеральном, так и региональном уровне налоговая политика долгое время существовала изолированно, вне увязки со стратегическими направлениями развития экономики и социальной сферы.

В 2011 году по поручению правительства РФ была развернута работа над разработкой стратегии развития России до 2020 года, к которой подключились более 1000 экспертов под руководством ГУ Высшая школа экономики и Российской академии народного хозяйства и госслужбы. Проблемы налоговой политики были затронуты в работе нескольких экспертных групп. Центральной идеей налоговой стратегии государства в контексте Стратегии 2020, предложенной экспертами, стал структурный налоговый маневр, суть которого состоит в снижении налоговой нагрузки по влияющим на экономический рост (искажающим) налогам и ее повышении по не влияющим на экономический рост (неискажающим) налогам.

Таким образом, ни в одном стратегическом документе субъектов РФ налоговая стратегия не присутствовала в завершенном виде, комплексной налоговой стратегии не было разработано и на федеральном уровне.

1.2 Формирование и реализация системы стратегических целей налоговой политики государства на региональном уровне

В теории налогообложении условно выделяют четыре типа налоговых стратегий:

- политика максимальных налогов, главной целью которой является обеспечение высоких налоговых поступлений. Реализация подобной политики, как правило, сопровождается высокими издержками общества, сворачиванием производства и снижением деловой активности;

- политика экономического развития. Основной целью такой политики является стимулирование инвестиционной активности и обеспечение экономического роста. Государство стремится к уменьшению налогового бремени на бизнес, сокращая при этом расходы бюджета на реализацию социальных программ;

- политика разумных налогов, которая преследует одновременно две цели - обеспечение экономического развития и поддержание на приемлемом уровне социальных расходов;

- адаптивная налоговая политика, которая учитывает изменения факторов социально-экономического развития и относительно быстро подстраивается под эти изменения. Главной целью налоговой политики является сглаживание циклических колебаний и снижение негативных последствий экономических кризисов Шевцов А. В. Формирование устойчивой бюджетно-налоговой политики регионов: теория и методология / А. В. Шевцов. - Йошкар-Ола: ООО «Стринг», 2011. - С. 56.

Выбор определенного типа налоговой стратегии определяется целями государства в сфере налогообложения. Определение целей и задач налоговой политики осуществляется по вертикали (государство, регионы, муниципальные образования) и горизонтали (стратегический, тактический уровни). Стратегические цели налоговой политики носят подчиненный характер по отношению к целям и задачам социально-экономического развития страны и ее регионов.

В самом общем понимании цели налоговой политики представляют собой конкретные результаты, которых необходимо достичь по итогам ее реализации при всем комплексе имеющихся ограничений (временных, финансовых, организационных, правовых и др.). Научным сообществом выработаны основные требования к целям: конкретность, измеримость, достижимость, реалистичность, ограниченность во времени (SMART).

Успех в достижении целей зависит от правильного понимания текущей ситуации и основных закономерностей ее развития. Л.С. Шеховцева отмечает, что стратегическая цель в отличие от текущей задает «образ (или его часть) будущего состояния региона в неопределенной и нестабильной окружающей (внешней) среде и указывает (по возможности) путь его достижения» Шеховцева Л. С. Формирование и моделирование стратегического целеполагания региона как субъекта экономического развития : автореф. дис. … докт. эконом. наук / Л. С. Шеховцева. - Калининград, 2008. - С. 20. Таким образом, стратегические цели характеризуются упреждающим поведением, возможностью альтернатив и изменений.

Важнейшим условием реализации налоговой стратегии является адекватное и гибкое реагирование на изменяющиеся условия внешней и внутренней среды. При этом корректировке подвергаются не стратегические цели, а способы их достижения. Выбор конкретных способов достижения стратегических целей налоговой политики опирается на результаты сценарного прогнозирования социально-экономического развития государства в целом или отдельного региона, с учетом факторов риска и неопределенности.

Стратегические цели налоговой политики должны обладать внутренней непротиворечивостью и согласованностью. Несоответствие цели применяемым средствам искажает ее суть и первоначальный смысл и приводит к диссонансу между ожидаемыми и фактическими результатами, как например, произошло при резком повышении ставок страховых взносов. По данным Минэкономразвития, в 2011 году от повышения ставки страховых взносов российская экономика потеряла от 0,5 до 0,7% ВВП. В результате итоговый фискальный эффект от реализации данных мероприятий для государственного бюджета оказался незначительным Документы экспертной группы № 6 «Налоговая политика» по обновлению Стратегии-2020. URL: strategy2020.rian.ru..