Налоговая политика государства и оценка ее эффективности на региональном уровне

88 370

0,4

36,9

-26,9

Пермский край

55 316

0,3

17,0

16,9

Самарская область

52 813

0,1

14,1

9,4

Томская область

51 818

0,3

29,7

7,9

Р. Коми

42 058

1,1

35,1

9,7

Сахалинская область

40 933

4,2

60,9

-33,3

Удмуртская Р.

38 779

0,04

26,0

1,8

Красноярский край

32 847

16,5

18,1

3,7

Тюменская область

27 563

0,1

52,2

-28,4

Республика Саха (Якутия)

14 809

52,6

43,7

4,2

Регионы с низкими объемами налоговых поступлений

Р. Адыгея

28,2

65,6

0,8

61,7

Р. Северная Осетия - Алания

27,3

42,5

0,3

58,1

Ивановская область

26,7

65,8

0,3

35,4

Псковская область

25,3

57,1

0,2

23,1

Тамбовская область

25,1

30,0

0

40,4

Орловская область

24,9

47,2

0,1

28,7

Кабардино-Балкарская Республика

24,6

25,1

0,2

63,8

Республика Марий Эл

22,9

55,1

0,1

35,5

Чувашская Республика

21,8

75,0

0,1

33,9

Таким образом, высокие налоговые поступления, которые обеспечивают регионы, ориентированные на добычу полезных ископаемых, оборачиваются для них экологическими издержками и рядом экономических проблем, связанных с низкой диверсификацией экономики.

В среднем самые низкие налоговые поступления приносят аграрно-промышленные регионы, за исключением Краснодарского края, поскольку сельское хозяйство не является основным источников налоговых доходов государства. В то же время и среди промышленных регионов есть явные аутсайдеры. Только одновременное развитие сельского хозяйства и связанных с ним обрабатывающих производств дает региону существенный прирост налоговых поступлений и возможность повышения собственной финансовой обеспеченности.

Таким образом, региональные особенности социально-экономического развития оказывают существенное влияние как на объем налоговых поступлений, собираемых с территории субъектов РФ, так и на их структуру. При формировании налоговой политики необходимо учитывать данные особенности.



2.2 Использование инструментов налоговой политики при решении задач социально-экономического развития регионов

В самом узком смысле под инструментами налоговой политики понимаются конкретные виды налогов и сборов, элементы налогообложения, в том числе налоговые льготы, специальные налоговые режимы, зоны льготного налогообложения, направленные на стимулирование налогоплательщиков к осуществлению приоритетной с точки зрения социально-экономического развития деятельности или сдерживание нежелательных действий, устранение негативного влияния «провалов рынка» и воздействия отрицательных внешних факторов.

Инструменты налоговой политики можно классифицировать по нескольким критериям:

- целевой направленности (целевые, нецелевые);

- степени охвата (системные, отраслевые, территориальные, локальные);

- комплексности воздействия (оказывающие воздействие на налогоплательщиков: комплексное, через определенный налог или его элемент);

- характеру воздействия (стимулирующие, компенсационные, сдерживающие);

- продолжительности воздействия (краткосрочные, среднесрочные, долгосрочные);

- периодичности использования (ограниченные по времени, перманентные);

- целевой аудитории (инструменты, связанные с деятельностью юридических и физических лиц, резидентов и нерезидентов, конкретных категорий налогоплательщиков);

- уровням управления (федеральные, региональные, местные);

- функциям управления (инструменты налогового планирования, регулирования и контроля);

- в зависимости от оснований применения (автоматически после выполнения определенных требований, требуется решение уполномоченных органов власти или специализированных комиссий и комитетов);

- с точки зрения региональной специфики (общие, специфические).

Инструменты налоговой политики могут оказывать системное воздействие на экономику, сдерживая или стимулируя деловую активность, способствовать увеличению налоговых поступлений или, напротив, сдерживать их рост.

Россия сегодня идет по пути унификации региональных налоговых систем, поскольку основные положения, регулирующие формы и условия применения налоговых инструментов, закреплены на федеральном уровне.

Полномочия региональных и местных властей при установлении региональных и местных налогов весьма ограничены. Основную долю в консолидированном бюджете субъекта РФ составляют налог на доходы физических лиц и налог на прибыль организаций, но практически все основные элементы налогообложения по ним определяются федеральным налоговым законодательством.

В отношении налога на прибыль организаций, являющегося федеральным налогом, органы власти субъектов РФ имеют полномочия устанавливать налоговые ставки по региональной части налога на прибыль. Ставка налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ, законами субъектов РФ может быть понижена для отдельных категорий налогоплательщиков. При этом указанная налоговая ставка не может быть ниже 13,5%.

Понижение ставки налога на прибыль, зачисляемого в бюджет субъекта РФ, предусмотрено законодательством практически всех регионов ЦФО. Основные различия между ними состоят в определенном способе понижения ставки (до определенного уровня или на несколько п.п. в зависимости от категории налогоплательщика или инвестиционного проекта), сроках действия пониженной ставки (для инвесторов - на год или срок окупаемости инвестиционного проекта, но не более нескольких лет или налоговых периодов).

Все прочие федеральные налоги организаций, установленные НК РФ и формирующие определенную часть доходов территорий, находятся вне компетенции субъектов РФ.

К региональным налогам относятся налог на имущество организаций и транспортный налог, а также налог на игорный бизнес (формально).

Законодательство по налогу на имущество организаций дает регионам возможность только изменять налоговую ставку от нуля до максимальной, установленной федеральным законом, и предоставлять дополнительные льготы отдельным категориям плательщиков. При этом допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий налогоплательщиков и (или) имущества, признаваемого объектом налогообложения. Субъекты РФ по-разному используют данное полномочие. В то же время большинство субъектов РФ устанавливает пониженную налоговую ставку предприятиям, осуществляющим инвестиционную деятельность в регионе.

По транспортному налогу налоговые ставки устанавливаются законами субъектов РФ в зависимости от мощности двигателя или иной технической характеристики транспортного средства. Базовые ставки, установленные НК РФ, могут быть увеличены (уменьшены) законами субъектов РФ, но не более чем в десять раз. Ставки транспортного налога сильно дифференцированы по различным субъектам РФ, при этом они не устанавливаются ниже определенного уровня.

В компетенции регионов находятся также специальные налоговые режимы. Наконец, каждое муниципальное образование имеет право устанавливать собственные льготы и ставки по налогу на имущество физических лиц и земельному налогу в соответствии с нормами, закрепленными в НК РФ.

Из всего многообразия инструментов налоговой политики, как в теории, так и на практике, основное внимание уделяется налоговым ставкам и льготам, поскольку они представляют собой основные элементы в структуре налогов.

В соответствии с п. 1 ст. 56 НК РФ, льготами по налогам и сборам признаются «предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере» Налоговый кодекс Российской Федерации - М. : Статут, 2013..

Достаточно распространенным является также следующее определение. Налоговые льготы - «полное или частичное освобождение от налогов субъекта налогообложения (отдельных категорий налогоплательщиков) в соответствии с действующим законодательством» Качур О. В. Налоги и налогообложение : Учебное пособие / О. В. Качур. - М. : КНОРУС, 2007. - С. 24.

Под влиянием сложившегося представления о налоговых льготах можно сказать, что данный термин выходит за рамки «преимуществ, предоставляемым отдельным категориям налогоплательщиков», поскольку могут предоставляться всем налогоплательщикам при решении задач определенного характера, как, например, стандартные налоговые вычеты в борьбе с бедностью. Налоговые льготы также не ограничиваются освобождением от уплаты налогов, хотя сами по себе освобождения носят характер налоговых льгот.

В самом широком понимании налоговые льготы - это инструмент налоговой политики, позволяющий государству осуществлять регулирование социально-экономических процессов, и дающие право налогоплательщику на освобождение от уплаты налога или уменьшение величины налога, начисленного к уплате.

Рассмотрим структуру налоговых льгот, предоставляемых на региональном уровне, на примере Воронежской области. В 2011 году объем недополученных доходов консолидированного бюджета в связи с предоставлением налоговых льгот законодательными актами Воронежской области составил 3,7 млрд. рублей, в том числе:

- по налогу на имущество организаций - около 3 млрд. рублей;

- по налогу на прибыль организаций - 436 млн. рублей;

- по транспортному налогу - 319 млн. рублей.

Структура налоговых льгот за 2007-2011 годы представлена в приложении 1.

Объем недополученных доходов консолидированного бюджета области в связи с предоставлением региональных налоговых льгот за период с 2007 года по 2011 год увеличился в 2,4 раза и в 2011 году составил около 7,9% от общего объема налоговых доходов консолидированного бюджета.

Общий объем предоставленных льгот по региональным налогам увеличился с 2,5 млрд. рублей в 2007 году до 4,2 млрд. рублей в 2011 году, по местным налогам - с 247,5 млн. рублей до 652,8 млн. рублей соответственно.

При этом по региональным налогам основные льготы предоставляются в соответствии с региональным законодательством, т.е. зависят в большей степени от решения региональных органов власти. Удельный вес льгот, установленных федеральным законодательством, составил по региональным налогам 20,9%, в то время как по местным налогам - более половины (54,8%).

При отсутствии четких и прозрачных процедур предоставления налоговых льгот существует опасность их злоупотреблений. Существуют как сторонники, так и противники налоговых льгот.

В частности, Т. А. Малинина отмечает, что «предоставление налоговых льгот и освобождений вступает в противоречие с основными качественными характеристиками налоговой системы» Малинина Т. А. Оценка налоговых льгот и освобождений: зарубежный опыт и российская практика / Т. А. Малинина - М. : Ин-т Гайдара, 2010. - С. 202, «не влечет прямого расходования бюджетных средств, но приводит к снижению доходов бюджета, которые, если бы были получены, могли направляться на решение тех же социально-экономических задач, что и предоставленные льготы».

Возможна ситуация, когда выгоды для общества, на достижение которых было направлены налоговые льготы, не компенсируют связанные с ними потери доходов бюджета. Существует также точка зрения, согласно которой необходимо четко разграничивать льготы социального и экономического характера на федеральном и региональном уровнях. На уровне регионов необходимо развивать практику именно социальных льгот, поскольку льготы для бизнеса, как правило, распространяются на уже действующие хозяйствующие субъекты, которые занимают доминирующее положение на рынке, и служат целям потребления в виде роста дивидендов, а не развития производства Материалы и предложения региональной экспертной группы № 5 «Налоговая политика» по совершенствованию налоговой политики при актуализации Стратегии-2020. URL: www.govvrn.ru..

В противовес данному мнению следует отметить, что результаты исследований, проведенных в России Всемирным банком и ведущими консалтинговыми компаниями, в частности, Ernst&Young, показывают, что инвесторы рассматривают налоговые льготы в качестве значимого фактора делового и инвестиционного климата в регионах. Отмена экономических (в том числе инвестиционных) налоговых льгот на региональном уровне ограничивает возможности регионов для реализации собственной налоговой политики при решении задач инвестиционного и инновационного характера.

Существующая до недавнего времени практика предоставления налоговых льгот допускала возможность их использования отдельными налогоплательщиками без прохождения процедур проверки на соответствие заранее установленным требованиям, при полном отсутствии внутренних процедур контроля за использованием налоговых льгот. Таким образом, совершенствование администрирования налоговых льгот является приоритетной задачей налоговой политики. В настоящее время некоторые процедуры в данной сфере остаются непрозрачными, отсутствуют инструменты общественного контроля за предоставлением налоговых льгот.

С точки зрения создания условий для развития приоритетных отраслей региональной экономики, «локомотивов» роста имеют значение целевые налоговые льготы, которые предоставляются исключительно в целях стимулирования определенных видов деятельности. К ним, в частности, относятся налоговые льготы инвестиционной и инновационной направленности, льготы, связанные c обеспечением экологической безопасности и рациональным использованием энергоресурсов, осуществлением лизинговой деятельности.

Предоставление целевых льгот связано с определенными рисками. Во-первых, отсутствие четких процедур при предоставлении права на применение налоговых льгот, несовершенство правовых норм, создают возможности для коррупции и злоупотреблений. Как справедливо заметила С. В. Бадьина, «существование налоговых льгот может стать результатом корыстного сговора политической и деловой элиты» Бадьина С. В. Налоговые льготы как инструмент регионального экономического регулирования: дис. … канд. эконом. наук / С. В. Бадьина. - Хабаровск, 2002.. Во-вторых, финансовые возможности регионов в предоставлении налоговых льгот ограничены. Чрезвычайно низкая доля консолидированного бюджета РФ, остающаяся в распоряжении региональных и местных органов власти для реализации полномочий субъектов РФ и решения вопросов местного значения, является сегодня одной из самых актуальных проблем в сфере межбюджетных отношений.

В этих условиях бессистемное нерегулируемое предоставление налоговых льгот влечет за собой неблагоприятные последствия. Во-первых, речь идет об усилении неэффективной конкуренции между регионами, которая приводит к возрастанию совокупных финансовых потерь государства. Во-вторых, в условиях сильнейшей региональной дифференциации и дефицитности бюджетов определенного числа регионов такая политика не только сокращает налоговые поступления, но и ведет к формированию иждивенческих настроений у регионов.

Финансово необеспеченные регионы не имеют возможности использовать предоставленные налоговые полномочия в части снижения налоговых ставок, поскольку данные мероприятия влекут за собой вопрос об увеличении объемов трансфертов из вышестоящего бюджета.

Мировой опыт показывает, что существуют различные подходы к решению данной проблемы. Главная задача состоит в применении методов и инструментов (и закреплении соответствующих доходных полномочий), позволяющих региональным и местным властям реально воздействовать на социально-экономические процессы, повысив тем самым их заинтересованность в развитии собственной налоговой базы.

Необходимо отметить, что собственно местные налоги играют вспомогательную роль в формировании доходной базы муниципальных образований. Существуют всего два местных налога и перечень полномочий по ним ограничен. Основную долю в доходах местных бюджетов составляют безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ. Отсюда понятна слабая заинтересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов на собственной территории и развитии налогового потенциала.

В отношении целевых налоговых льгот отметим также следующее. Несмотря на то, что наибольшим потенциалом для формирования доходной базы региона обладают крупные промышленные предприятия, важно исходить из необходимости соблюдения сбалансированного роста всех отраслей, создавая условия для привлечения инвестиций в регион, модернизации существующих производств и развития инноваций.

В настоящее время наиболее распространенными инструментами поддержки инвестиций, используемыми субъектами РФ, являются: льготы по налогу на прибыль организаций в части, зачисляемой в региональные бюджеты, по налогу на имущество и земельному налогу. Реже используются такие инструменты, как предоставление отсрочки или рассрочки уплаты налогов в региональные бюджеты и инвестиционных налоговых кредитов.

Анализ инвестиционной активности в регионах ЦФО показал, что наибольшая доля инвестиций приходится на столицу и Московскую область, а также Воронежскую, Белгородскую и Липецкую области (около 69,4%). В г. Москве и Воронежской области в структуре источников финансирования инвестиций около трети всех капвложений осуществляется за счет бюджетных средств.

В расчете на душу населения по объему инвестиций в основной капитал лидирующие позиции занимают Липецкая и Белгородская области, которые продемонстрировали более высокие показатели в сравнении со средним уровнем по стране (Рисунок 9). Вслед за ними расположились г. Москва, Калужская и Воронежская области. Наименьшие объемы капвложений направлены в развитие экономики и социальной сферы Костромской и Ивановской областей.

Источник: по данным Росстата

Рисунок 9. Объем инвестиций в основной капитал на душу населения в ЦФО (2011 год)

В ЦФО за период с 2008 по 2011 год рост инвестиций был отмечен в 12 регионах из 18, в том числе наибольший - в Тверской, Воронежской и Тамбовской областях. Положительная динамика инвестиций наблюдалась также в Липецкой и Белгородской областях (Рисунок 10).

Источник: расчеты автора по данным Росстата

Рисунок 10. Динамика инвестиций в основной капитал в ЦФО (в среднем за период с 2008 по 2011 год, в постоянных ценах)

Наибольшие объемы иностранных инвестиций поступили в экономику г. Москвы и Московской области, а также Белгородской, Калужской, Воронежской и Липецкой областей - в общей сумме около 98% от иностранных вложений в целом по округу.

В настоящее время во всех регионах, лидирующих по показателям, характеризующим инвестиционную активность, создана и постоянно совершенствуется региональная система поддержки инвесторов, включающая в себя комплекс инструментов налогового стимулирования. Государственная поддержка субъектам инвестиционной деятельности в регионах осуществляется в следующих формах (Рисунок 11).

Опыт субъектов РФ, добившихся положительных результатов в привлечении инвестиций, показал, что их успех во многом определяется включением широкого комплекса налоговых льгот в целевую программу государственной поддержки субъектов инвестиционной деятельности в регионе.



Источник: составлено автором

Рисунок 11. Основные меры поддержки инвесторов в субъектах РФ

В частности, в Белгородской области предусмотрено понижение ставок налога на прибыль на 4 п.п. организациям, реализующим инвестиционные проекты, направленные на повышение энергоэффективности и энергосбережения. Установлены также дифференцированные ставки налога на имущество в отношении сельхозтоваропроизводителей, реализующих инвестиционные проекты в рамках приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса», а также предприятий, реализующих инвестиционные проекты в машиностроительном комплексе, при условии включения проекта в соответствующую долгосрочную муниципальную целевую программу.

На территории Липецкой области функционирует федеральная особая экономическая зона «Липецк». Кроме того, в области создано десять ОЭЗ регионального уровня.

Инструменты налоговой политики, используемые при создании особых экономических зон с целым рядом преференций для предприятий - резидентов, оказались весьма действенными при решении задач в инвестиционной сфере. В России могут создаваться особые экономические зоны четырех типов: промышленно-производственные (ППОЭЗ), технико-внедренческие (ТВОЭЗ), туристско-рекреационные (ТРОЭЗ) и портовые (ПОЭЗ). В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» ОЭЗ одного или нескольких типов объединяются в кластеры и предусматривают возможность управления ими управляющими компаниями.

Механизм ОЭЗ предполагает предоставление преференций по трем направлениям:

1) налоговые и таможенные льготы;

2) государственное финансирование инфраструктуры;

3) снижение административных барьеров.

В частности, организации - резиденты федеральной ОЭЗ ППТ «Липецк» освобождаются от налога на имущество и транспортного налога сроком на 10 лет.

Кроме того, резиденты ОЭЗ освобождаются от налога на прибыль в части, подлежащей зачислению в бюджет субъекта РФ, в течение 5 лет с момента получения прибыли, в случае выпуска экспортно ориентированной или импортозамещающей продукции - 7 лет. С шестого по десятый год - устанавливается ставка налога на прибыль в размере 5%; по истечении 10 лет, начиная с момента получения прибыли, - 13,5%.

Резиденты ОЭЗ регионального уровня получают право на применение пониженной ставки налога на прибыль организаций в части, зачисляемой в бюджет субъекта РФ, - 13,5% - сроком на 5 лет, в случае выпуска экспорто ориентированной и импортозамещающей продукции - сроком на 7 лет. Законодательством Липецкой области предусмотрено также освобождение резидентов ОЭЗ регионального уровня от уплаты налога на имущество организаций сроком на 7 лет, транспортного налога - 10 лет.

Благодаря созданию и развитию системы индустриальных парков и эффективной поддержке инвестиционной деятельности Калужской области удалось стать самодостаточным субъектом РФ. Инвесторам, реализующим инвестиционные проекты на территории Калужской области, предоставляются налоговые льготы, однако существуют определенные требования и ограничения. В частности, для инвесторов, заключивших с правительством Калужской области инвестиционное соглашение, льготы по налогу на прибыль и налогу на имущество устанавливаются на определенный срок в зависимости от размера капвложений. Право на применение пониженной налоговой ставки имеют инвесторы, осуществившие в течение первых 3 лет, начиная с даты начала срока реализации инвестиционного проекта, капвложения в следующих объемах в течение следующего количества последовательных налоговых периодов:

- от 100 до 500 млн. рублей - в течение одного следующего налогового периода;

- свыше 500 до 1000 млн. рублей включительно - в течение 2-х последующих налоговых периодов;

- свыше 1000 до 2000 млн. рублей включительно - в течение 3-х последующих налоговых периодов;

- свыше 2000 млн. рублей - в течение 4-х последующих налоговых периодов.

Одним из условий предоставления льготной ставки по налогу на прибыль является размер среднемесячной заработной платы не ниже пятикратной величины прожиточного минимума для трудоспособного населения.

Для инвесторов, осуществляющих виды экономической деятельности, которым в соответствии с законодательством Калужской области государственная поддержка оказывается в приоритетном порядке, объем капвложений должен быть не менее 3 млрд. рублей.

Законодательством Калужской области предусмотрено также освобождение «стратегических инвесторов» (инвесторов, реализующих стратегические инвестиционные проекты) от уплаты транспортного налога.

Порядок предоставления налоговых льгот инвестору в Воронежской области получил название «5 шагов получения государственной поддержки». На предоставление мер государственной под-держки имеют право претендовать организации со своими инвестиционными проектами, которые включены в Программу социально-экономического развития Воронежской области (далее - Программу).

На первом шаге между органами региональной власти Воронежской области и инвестором заключается инвестиционное соглашение, в соответствии с которым инвестору оказывается организационное и административное содействие при подготовке и согласовании проекта до его включения в Программу. Второй шаг заключается в получении решения межведомственной комиссии по размещению производительных сил на территории Воронежской области о предварительном согласовании места размещения предприятия. Данное решение носит рекомендательный характер. На третьем шаге проводится заседание Экспертного совета, по решению которого инвестиционному проекту присваивается статус «особо значимый инвестиционный проект». Принимается решение о видах и размере государственной поддержки. На четвертом шаге решением областной Думы осуществляется включение инвестиционного проекта в Программу. И наконец, пятый шаг связан с заключением договора об осуществлении инвестиционной деятельности, в котором устанавливаются взаимные права и обязанности органов региональной власти субъекта РФ и организаций в процессе реализации инвестиционных проектов на территории области, а также предоставляемые меры государственной поддержки.

В настоящее время на территории Воронежской области реализуются около 100 инвестиционных проектов, признанных «особо значимыми» и включенными в Программу Программа социально-экономического развития Воронежской области на 2012-2016 годы, утв. Законом Воронежской области от 8.06.2012 г. № 80-ОЗ, с общим объемом инвестиций более 300 млрд. рублей, из них около 130 млрд. рублей вложено в строительство Нововоронежской АЭС-2.

Для инвесторов, реализующих особо значимые инвестиционные проекты на территории Воронежской области, устанавливается ставка налога на прибыль организаций в части, зачисляемой в областной бюджет, в размере 13,5%:

- для организаций, реализующих особо значимые инвестиционные проекты, направленные на модернизацию, реконструкцию, расширение или техническое перевооружение действующего производства, - на срок 3 года;

- для организаций, реализующих особо значимые инвестиционные проекты, направленные на создание новых производств, - на срок 5 лет, реализующие особо значимые инвестиционные проекты по производству автомобилей, - на срок 8 лет.

Аналогичная льгота действует также в отношении инвесторов, осуществляющих реализацию инвестиционных проектов на территории муниципальных образований, входящих в перечень муниципальных районов с низким уровнем экономического развития.

В 2011 году в Воронежской области объем льгот по налогу на прибыль организаций, полученных предприятиями, реализующими инвестиционные проекты в рамках договоров об осуществлении инвестиционной деятельности, составил около 4,2% от общего объема льгот по налогу на прибыль, или 18,1 млн. рублей.

Рисунок 12. Основные категории инвесторов, имеющих право на получение инвестиционных налоговых льгот в Воронежской области

Пониженная ставка налога на прибыль организаций установлена также в отношении организаций, осуществляющих лизинговую деятельности в отношении авиационной техники, и, начиная с 2013 года, резидентов промышленных парков на территории Воронежской области.

Ставка налога на имущество для организаций, реализующих особо значимые инвестиционные проекты, направленные на модернизацию, реконструкцию, расширение или техническое перевооружение действующего производства, устанавливается на срок 3 года в следующих размерах:

- 2% при стоимости введенных основных средств по инвестиционному проекту до 20% (включительно) налогооблагаемой базы;

- 1,6% при стоимости введенных основных средств по инвестиционному проекту свыше 20 до 40% (включительно) налогооблагаемой базы;

- 1,1% при стоимости введенных основных средств по инвестиционному проекту свыше 40 до 60% (включительно) налогооблагаемой базы;

- 0,7% при стоимости введенных основных средств по инвестиционному проекту свыше 60 до 80% (включительно) налогооблагаемой базы;

- 0,2% при стоимости введенных основных средств по инвестиционному проекту свыше 80% налогооблагаемой базы.

Организации, реализующие особо значимые инвестиционные проекты, направленные на создание новых производств освобождаются от уплаты налога на имущество организаций на срок 5 лет, а организации, реализующие особо значимые инвестиционные проекты по производству автомобилей, - на срок 8 лет. Освобождение от уплаты налога получают также организации, осуществляющие лизинговую деятельность и резиденты промышленных парков, созданных на территории Воронежской области.

Льготы по налогу на имущество организаций, предоставляемые в соответствии с региональным законодательством, имеют тенденцию ежегодно увеличиваться в объеме. По направленности данные льготы подразделяются на «исключающие встречные потоки», «поддержку приоритетных вопросов» и «социальные».

В 2011 году льготы для организаций, реализующих особо значимые инвестиционные проекты на территории Воронежской области, составили 208,9 млн. рублей, или 7,2 % в структуре льгот по налогу на имущество организаций (Рисунок 13). В общем объеме льгот по налогу на имущество организаций 37% составляют региональные налоговые льготы для организаций, осуществляющих лизинговую деятельность, в том числе 13% - в отношении авиационной деятельности, являющейся предметом лизинга. Основное применение льгот по налогу на имущество (около 40%) в регионе связано с экономией бюджетных средств и исключением встречных финансовых потоков.

В то же время в Воронежской области не применяются предусмотренные законодательством изменения сроков уплаты налогов: отсрочка и рассрочка, инвестиционный налоговый кредит. Не было принято ни одного решения о предоставлении инвестиционного налогового кредита. В УФНС России по Воронежской области 7 налогоплательщиков обращались в 2010-2011 годы с заявлениями о предоставлении рассрочек и отсрочек по основаниям, установленным в пп. 2-5 п.2 ст.64 главы 9 НК РФ. Положительных решений не было принято. Причина во всех случаях - неполный пакет прилагаемых к заявлению документов, в частности, отсутствие документа, подтверждающего наличие основания для предоставления отсрочки.



Источник: УФНС по Воронежской области

Рисунок 13. Структура льгот по налогу на имущество организаций в Воронежской области (2011 год)

По действующему налоговому законодательству налогоплательщик, осуществляющий инвестиционную деятельность, может претендовать на получение инвестиционного налогового кредита, однако процедура его предоставления остается непрозрачной и достаточно сложной. Не во всех субъектах РФ региональным законодательством установлены органы, уполномоченные на принятие решений об изменении сроков уплаты налогов и сборов в форме инвестиционного налогового кредита. Требуют регламентации и четкого закрепления основные положения, касающиеся наиболее важных для региона видов деятельности и отраслей, в отношении которых действует данный инструмент, а также экспертизы бизнес-планов и пакета представляемых документов.

Получение инвестиционного налогового кредита позволяет налогоплательщику перенести срок уплаты налога на определенное время, но не приносит значительных финансовых выгод. Как свидетельствует мировой опыт, для стимулирования реализации крупных инвестиционных проектов с длительным периодом окупаемости более эффективными инструментами являются налоговые каникулы и инвестиционные скидки в форме сниженных налоговых ставок с общей суммы налоговых обязательств при приобретении основных средств. Сегодня на региональном уровне стоит задача внедрения и совершенствования практики применения подобных инструментов.

Стратегической целью развития регионов является повышение качества жизни населения на основе инновационного роста экономики, развития наукоемких и конкурентоспособных производств.

В целом за период с 2008 по 2011 год в ЦФО наблюдается устойчивая динамика роста показателей, характеризующих инновационную активность предприятий (Рисунок 14). Общие затраты на технологические инновации выросли в 4,4 раза и составили в 2011 году около 276 млрд. рублей, из них в г. Москве - 171 млрд. рублей (или 62,2%). Среди остальных субъектов РФ по объему произведенных затрат наибольшую инновационную активность продемонстрировали Липецкая (12,3%), Ярославская (5,3%), Московская (4,8%), Воронежская (3,3%) и Калужская области (3%). Положительная динамика отмечена в Белгородской, Рязанской, Тверской и Тульской областях.

Основную роль в финансировании технологических инноваций играют собственные средства предприятий. В частности, в 2011 году в Липецкой области предприятиями за счет собственных средств профинансировано около 99,6% затрат на технологические инновации, в Воронежской области - около 87,8%, в целом по округу - 85,2%. В условиях недостатка собственных финансовых ресурсов эффективная система налоговой поддержки имеет особенное значение для стимулирования инновационной деятельности предприятий.

Источник: Росстат

Рисунок 14. Затраты на технологические инновации в ЦФО (2011 год)

Если в Калужской области и г. Москве из общего объема затрат на технологические инновации промышленные предприятия затрачивают на исследования и разработки около 62,8% и 54,3% соответственно, то для остальной части регионов характерна высокая доля затрат, связанных с приобретением машин и оборудования либо прочими затратами. Таким образом, в настоящее время инновационная деятельность предприятий в регионах сводится в основном к трансферту зарубежных технологий. Разработка и внедрение собственных инноваций требует от предприятий больших затрат, в отличие от приобретения уже существующего зарубежного оборудования.

Поэтому одной из главных задач налоговой политики на региональном уровне является повышение эффективности налогового стимулирования инновационной деятельности, направленного на увеличение расходов на НИОКР и интенсификацию собственных научных разработок организаций.

Для большинства регионов характерна общая проблема, состоящая в низком уровне инновационной активности предприятий и недостаточной динамике внедрения новых прогрессивных технологий в производство. Так, по итогам 2011 г. уровень инновационной активности организаций в округе не превысил 16%, максимальный среди регионов удельный вес инновационной продукции в общем объеме отгруженной продукции составил всего 11,8% (Рисунок 15).



Источник: НИУ ВШЭ

Рисунок 15. Инновационная активность предприятий в ЦФО (2011 год)

На низком уровне находится уровень коммерциализации научно-исследовательского потенциала в регионах. Многие промышленные предприятия не спешат сотрудничать с вузами, осуществляющими разработку инновационных проектов. Налоговые стимулы для осуществления такого сотрудничества в настоящее время практически отсутствуют.

Источник: составлено автором

Рисунок 16. Основные меры налоговой поддержки инновационной деятельности, предусмотренные федеральным законодательством

Реальная практика государственной политики в сфере инноваций сложилась таким образом, что к настоящему моменту основные налоговые инструменты действуют на федеральном уровне (Рисунок 16).

В ряде федеративных государств полномочия по установлению налоговых льгот, направленных на активизацию научной и инновационной деятельности, закреплены за региональными и местными органами власти, что не отменяет федеральных налоговых льгот, но позволяет им активнее участвовать в реализации собственной инновационной политики.

В настоящее время поддержка инновационной деятельности в регионах осуществляется в следующих формах (Рисунок 17).

Источник: составлено автором

Рисунок 17. Основные формы государственной (региональной) поддержки инновационной деятельности в субъектах РФ

Основная функция, которую сегодня выполняют региональные органы государственной власти, заключается в развитии инфраструктуры инновационной деятельности, бизнес-инкубаторов и технопарков, создании фондов поддержки инновационной деятельности. Основные налоговые меры по поддержке инновационной деятельности включают в себя предоставление инвестиционных налоговых льгот для реализации инновационных проектов, в частности, пониженную ставку по налогу на прибыль организаций. Кроме того, нормативно-правовыми актами субъектов РФ может быть закреплено освобождение организаций от уплаты налога на имущество и транспортного налога в отношении:

1) имущественных комплексов, имеющих статус технопарка, и собственного имущества и оборудования организаций, имеющих статус резидентов технопарка, расположенного на территории технопарка и задействованного в разработке и реализации инновационных проектов;

2) имущества, находящегося в областной собственности и используемого в бизнес-инкубаторах.

Рассмотрим опыт реализации инновационной политики в ЦФО. Воронежская область обладает значительным инновационным потенциалом и является одним из лидеров в ЦФО по числу организаций, выполняющих исследования и разработки, а также по количеству выданных патентов. За счет реализации программно-целевого подхода в целом за период с 2004 года по 2011 год затраты на технологические инновации в области выросли в 15 раз, объем инновационных товаров (работ, услуг) - в 4 раза.

В рамках соглашения с ОАО «РВК» создан Фонд содействия развитию венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере Воронежской области. Созданы также «Региональный инновационный центр», «Инновационный патентно-правовой центр Воронежской области», ОГУ «Агентство по инновациям и развитию». Организовано сотрудничество с Фондом поддержки малых форм предприятий в научно-технической сфере, Российским фондом фундаментальных исследований. Реализуются проекты по развитию технопарков и бизнес-инкубаторов, в ведущих вузах региона работают офисы коммерциализации.

В соответствии с законом от 29.09.2011 г. № 133-ОЗ «Об инновационной политике Воронежской области» основанием предоставления налоговых льгот и других мер государственной поддержки инновационной деятельности является включение инновационного проекта в областной реестр инновационных проектов после прохождения процедуры экспертизы, которая включает в себя оценку экономического эффекта, научной и социальной значимости проекта.

В соответствии с региональным законодательством организации, имеющие статус технопарков и участвующие в реализации инновационных проектов, освобождаются от налога на имущество и транспортного налога, а также имеют право на применение пониженной ставки налога на прибыль организаций. В то же время фактически в структуре налоговых льгот доля льгот, выделяемых организациям, реализующим инновационные проекты на территории Воронежской области, крайне незначительна. В настоящее время в области не развита система региональных налоговых льгот, направленных на наращивание расходов на НИОКР на крупных промышленных предприятиях. Отсутствуют налоговые стимулы для осуществления взаимодействия крупных предприятий с научно-исследовательскими организациями и вузами, проведения ими совместных научных исследований.

Комплексная модель развития инновационной системы в настоящее время разработана в Белгородской области. Экономическая модель БИИС (Белгородской интеллектуально-инновационной системы) нацелена на совершенствование инновационной среды в регионе и реализуется по следующим приоритетным направлениям:

- развитие высокотехнологичных отраслей на основе политики создания территориальных инновационных кластеров, базирующихся на применении биотехнологий, нанотехнологий и информационных технологий;

- развитие инновационной среды, в частности, предусматривающей формирование системы налоговых стимулов для инновационной деятельности на региональном уровне;

- ускоренное развитие инновационной инфраструктуры, в частности, на основе многостороннего развития между малыми инновационными предприятиями, бизнес-инкубаторами, промышленными парками и технопарками, центрами кластерного развития, финансовыми институтами развития.

В отношении предприятий, осуществляющих инновационную деятельность на территории Белгородской области, нормативно-правовое закрепление на региональном уровне получили следующие меры налоговой поддержки:

- понижение ставки налога на прибыль организаций на 3 п.п. в части сумм, зачисляемых в областной бюджет (действует с 1 января 2013 года);

- применение дифференцированных ставок налога на имущество для организаций, реализующих инновационные проекты в сфере энергоэффективности и энергосбережения, проекты, включенные в ДЦП «Развитие наноиндустрии Белгородской области на 2010-2014 годы», и проекты, реализуемые с привлечением субсидий в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 9.04.2010 г. № 218 «О мерах государственной поддержки развития кооперации российских высших учебных заведений и организаций, реализующих комплексные проекты по созданию высокотехнологичного производства»;

- предоставление предприятиям, осуществляющим внедренческую и инновационную деятельность, либо выполняющим НИОКР, инвестиционного налогового кредита;

- установление пониженной ставки налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, предприятиям, осуществляющим деятельность в сфере информационных технологий и выполняющих научные исследования и разработки.

В Белгородской области организациям, осуществляющим инновационную деятельность, предоставляется льготы по налогу на прибыль при условии соблюдения следующих требований:

- удельный вес расходов на НИОКР составляет не менее 1% от расходов, уменьшающих налоговую базу;

- организация не является участником консолидированной группы налогоплательщиков;

- увеличение налоговой базы по сравнению с предшествующим налоговым периодом.

В Липецкой области организации, реализующие инновационные проекты, имеют право на применение пониженной ставки налога на прибыль в части, зачисляемой в бюджет субъекта РФ, - 13,5% - и освобождение от налога на имущество сроком на 5 лет с даты начала инновационного проекта. При этом организации должны удовлетворять следующим обязательным требованиям:

1) включение проекта в областной реестр инновационных проектов;

2) раздельный учет доходов и расходов, возникающих в процессе реализации инновационного проекта, и доходов и расходов от других видов деятельности.

Экспертиза проектов осуществляется специальной комиссией по развитию инновационной деятельности на территории Липецкой области, на основе системы заранее разработанных и законодательно закрепленных критериев оценки.

Региональные особенности в определенной степени определяют, каким будет воздействие инструментов налоговой политики на социально-экономическое развитие: положительным, отрицательным или нейтральным. Сегодня многие условия налогообложения регулируются нормами федерального налогового законодательства и не зависят от решений региональных органов власти. На региональном уровне необходимо расширить набор инструментов, позволяющих органам государственной власти успешно создавать благоприятный налоговый климат с учетом территориальных особенностей и стимулировать социально-экономическое развитие регионов.

В сфере налогового стимулирования инвестиций и инноваций набор соответствующих инструментов уже давно назрел. Во-первых, необходимо развивать практику предоставления целевых налоговых льгот, связанных с осуществлением инвестиционной и инновационной деятельности. Требуется устранить организационные и правовые ограничения, возникающие при использовании инвестиционного налогового кредита на капитальные вложения по внедрению новых технологий и оборудования.

Необходимо закрепить в налоговом законодательстве четкие критерии отнесения компаний к инновационному типу. В отношении инновационно активных предприятий сохраняется потребность в снижении ставок налогов на прибыль и имущество, а также страховых взносов. В настоящее время не используются такие инструменты налоговой политики, как скидки с налога на прибыль организаций в размере расходов на НИОКР и льготы при использовании патентов, лицензий и других нематериальных активов, а также при взаимодействии с организациями, осуществляющими научные исследования. Между тем, эффективность данных инструментов, в частности, для средних и крупных компаний, осуществляющих научные исследования и разработки, подтверждается мировой практикой. И наконец, остро стоит вопрос о введении налоговых каникул или специального налогового режима для малых инновационных компаний, которые отличаются на начальном этапе своей деятельности отрицательными финансовыми потоками.

Реализация данного комплекса мероприятий позволила бы органам государственной власти субъектов РФ укрепить систему поддержки субъектов инвестиционной и инновационной деятельности в регионах налоговыми инструментами.

2.3 Модель регулирования налоговых отношений на региональном уровне

Модель регулирования налоговых отношений включает в себя описание обобщенной схемы поведения государства в сфере налогообложения, а также возможной ответной реакции со стороны налогоплательщиков. Она позволяет предвидеть последствия принимаемых решений в области налоговой политики для социально-экономического развития региона. налоговый финансовый экономический

Традиционно в моделировании налоговых процессов применяются нормативные и экстраполяционные модели, главным недостатком которых является предположение о неизменности выявленных тенденций в будущем. Отметим, что создание моделей, позволяющих оценить долгосрочные эффекты от налогообложения, связаны с определенными трудностями. Главным требованием для построения надежной адекватной модели в сфере налогового регулирования является стабильность налогового законодательства.

Структура налоговой системы за последние двадцать лет значительно менялась. В частности, до 2006 года существовал налог на наследство, до 2008 года - налог на игорный бизнес. Отменены акцизы на определенные виды товаров и некоторые другие налоги. Только с 2003 года введен транспортный налог. Кроме того, серьезное влияние на динамику налоговых поступлений оказал кризис 2008 года, из-за чего построение моделей на основе данных, охватывающих весь период до настоящего момента или только до 2008 года, приводит к разным результатам и выводам.

Информация о структуре начислений по налогам, объеме предоставленных налоговых льгот, величине задолженности для некоторых налогов недоступна, ограничена или отсутствует.

Наконец, любая экономико-математическая модель опирается на некоторые исходные допущения и предпосылки, и учесть все факторы, которые оказывают влияние на взаимоотношения между государством и налогоплательщиками, невозможно. Например, трудно поддаются количественному измерению такие факторы, как масштаб «теневой» экономики, уровень коррупции и др.

Проведение имитационного моделирования для изучения последствий применения определенных инструментов налоговой политики может быть затруднено в силу ограниченности полномочий региональных органов власти и невозможности предугадать действия федерального правительства в будущем по изменению налогового законодательства или предоставлению налоговых льгот по федеральным налогам, поступающим в региональный бюджет. Тем не менее, при всех тех ограничениях и трудностях, которые возникают на пути аналитика при построении налоговых моделей, такая работа крайне важна для государства. Во-первых, она является неотъемлемой частью бюджетного процесса и определения реальных финансовых возможностей государства. Во-вторых, позволяет определять наиболее существенные особенности проводимой государством налоговой политики и измерить ее конкретные результаты, и в-третьих, предвидеть последствия принимаемых решений, выявлять резервы роста налоговых поступлений без ущерба для социально-экономического развития регионов. При проведении моделирования необходимо иметь четкое представление о факторах, влияющих на объем налоговых поступлений, с одной стороны, и обратном воздействии налогов на экономику - с другой.

В общем виде объем поступлений в бюджетную систему налога на прибыль организаций, налогов на заработную плату (страховых взносов) и налога на имущество организаций описывается следующими функциями:

или (4)

; (5)

, (6)

где T_pr, T_L, T_pt, - соответственно поступления налога на прибыль организаций, налогов на заработную плату (страховых взносов) и налога на имущество организаций;

t_pr, t_L, t_pt, - соответственно номинальные ставки налога на прибыль организаций, налогов на заработную плату (страховых взносов) и налога на имущество организаций;

TR_pr, TR_L, TR_pt, - объем налоговых льгот по налогу на прибыль организаций, налогам на заработную плату и налогу на имущество организаций;

?D_pr, ?D_L, ?D_pt, - уменьшение задолженности по налогу на прибыль организаций, налогам на заработную плату и налогу на имущество организаций;

BP - налогооблагаемая прибыль организаций;

W - фонд заработной платы;

K₀ - остаточная стоимость основных средств.

, (7)

где D_t - износ основного капитала.

Для оценки влияния решений, принимаемых в области налоговой политики, на социально-экономическое развитие региона нами разработана модель, отличающаяся выделением трех этапов.

На первом этапе анализируется влияние факторов внешней и внутренней среды региона на динамику налоговой базы по конкретному виду налогов. В частности, данный анализ был проведен в отношении налога на прибыль организаций. Динамика поступлений по данному виду налогов оказывает значительное влияние на динамику совокупного объема налоговых поступлений.

Налог на прибыль организаций сыграл ключевую роль в обеспечении докризисного уровня налоговых поступлений в регионах. Выявлена сильная прямая корреляционная связь между темпами роста налоговых доходов бюджетной системы и налога на прибыль организаций (2010 год к 2009 году) - коэффициент корреляции составил 0,77 (0,8 - без учета республик Северного Кавказа и регионов, на территории которых осуществляется добыча полезных ископаемых). Данное обстоятельство указывает на то, что увеличение налоговых доходов в 2010 году было обеспечено преимущественно за счет роста налога на прибыль организаций.

Источник: по данным ФНС России

Рисунок 18. Корреляция между темпами роста налога на прибыль организаций и совокупными объемами налоговых поступлений в бюджетную систему РФ с территории субъектов РФ (2010 год к 2009 году)

Основные элементы, участвующие в формировании налоговой базы по налогу на прибыль отражены на диаграмме (Рисунок 19), построенной с использованием данных статистической налоговой отчетности УФНС России по Воронежской области (форма 5-П).

Примечание: заштрихованная часть отражает абсолютный прирост показателя в 2012 году в сравнении с 2011 годом

Источник: расчеты автора по данным УФНС России по Воронежской области

Рисунок 19. Основные элементы, участвующие в формировании налоговой базы по налогу на прибыль организаций, и их вклад в прибыль до налогообложения

Как показывает Рисунок 19, наибольшее влияние на налоговую базу оказывают выручка организаций и себестоимость продаж. В свою очередь каждый из элементов, участвующих в формировании налоговой базы по налогу на прибыль организаций, также зависит от различных факторов. В состав данных факторов с учетом региональных особенностей нами были включены:

...