Краткий анализ законодательства Республики Казахстан на соответствие основным положениям международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП)

Для сравнения приведем примеры регулирования создания и деятельности политических партий в ряде стран, в том числе региона ОБСЕ См. Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия), Положение о запрещении и роспуске политических партий и аналогичных мерах, принятое Венецианской комиссией на 41-ом Пленарном заседании (Венеция, 10-11 декабря 1999 года).

Правовой подход к политическим партиям значительно отличается в зависимости от страны.

В частности, вообще регистрация политических партий требуется не во всех правовых системах. Например, регистрация не требуется в Германии, Греции и Швейцарии. В Дании и Нидерландах политические партии не обязаны регистрироваться, но они должны соблюсти определенные формальности для того, чтобы участвовать в выборах. В Ирландии регистрация необходима только для того, чтобы партия могла указать свое название рядом с фамилиями своих кандидатов, в Швеции же регистрация гарантирует эксклюзивное право партии на использование своего названия.

В некоторых странах, таких как Австрия, Испания, Уругвай и Норвегия, требование регистрации политических партий является простой формальностью. Единственным условием регистрации является представление пяти тысяч подписей. В других странах, однако, властям нужно убедиться, что партия выполняет материальные условия, установленные для деятельности политических партий. Среди таких стран - Чешская Республика, Латвия и Польша. Другие различия можно обнаружить на правовом уровне (конституционном и законодательном), на котором рассматриваются вопросы, касающиеся политических партий. Несмотря на то, что все конституции гарантируют свободу ассоциации, что является основой деятельности политических партий, они очень сильно отличаются по степени детализации этого вопроса.

Во многих конституциях, например в албанской, финской, ирландской и швейцарской, нет конкретного упоминания о политических партиях.

Однако, в большинстве случаев, гарантируя свободу ассоциации и упоминая политические партии, конституции содержат конкретный перечень основных случаев, когда могут быть введены ограничения на деятельность партий. Например, конституция Германии предусматривает запрещение партий, которые по своим целям или по поведению их членов могут привести к подрыву свободного демократического конституционного строя или вызвать его разрушение. Конституция Грузии запрещает создание политических партий, целью которых является разрушение конституционного строя, посягательство на независимость страны и/или ее территориальной целостности, пропаганда войны и насилия, разжигание национальной и религиозной ненависти или социальных беспорядков, а также создание политическими партиями военных группировок, в то время как Положение о государственных органах запрещает создание партии на географической или региональной основе.

В Словакии, с другой стороны, Конституция содержит общее положение, ограничивающее свободу ассоциации в случаях предусмотренных законом, там, где это необходимо в демократическом обществе с целью защиты национальной безопасности и общественного порядка, борьбы с преступностью, защиты прав и свобод других граждан, а также соблюдения принципа разделения партий и государства. Обычное же законодательство определяет конкретные обстоятельства, при которых партии могут быть запрещены. Среди конституций, которые обращаются к вопросу политических партий, конституция Португалии освещает данный вопрос наиболее детально, определяя сферу деятельности применения свободы ассоциации, особенно в политической области, перечисляя большинство из возможных ограничений на деятельность политических партий, в том числе их внутрипартийную деятельность. В Австрии определенные аспекты законодательства о политических партиях имеют конституционный характер.

Формальные ограничения, касающиеся политических партий, главным образом, касаются регистрации партий и поэтому затрагивают только те страны, где такая регистрация требуется.

Правовые акты в этой области часто касаются названия партии. Их цель - исключение любой возможности путаницы.

К примеру, в Литве законодательство предусматривает регистрацию только тех партий или организаций, чьи названия или символика отличаются от названий и символики уже существующих партий и организаций. В Эстонии партии может быть отказано в регистрации, если ее название похоже на название существующей партии или партии, существовавшей в прошлом. Согласно канадскому законодательству название партии, сокращенная форма этого названия, аббревиатура или логотип партии не должны позволить спутать ее с зарегистрированными партиями или партией, чье заявление о регистрации находится на рассмотрении. Если название не зарегистрировано, обычное законодательство в области гражданского права в отношении названий юридических лиц исключает использование названий, которые могут привести к путанице. Португальская Конституция однозначно запрещает использование символики, которая похожа на национальные или религиозные символы.

В Словении названия, аббревиатуры и символика политических партий должны отличаться от названий, аббревиатур и символов государственных или территориальных организаций. Некоторые государства имеют более строгие правила в отношении названий партий. Например, в Канаде партийные названия не могут включать слово «независимый». В Португалии партии не могут использовать названия, содержащие прямые ссылки на религии или церкви, в случае возможного «ущерба философии или идеологии лежащих в основе их программ». В Словении название партии не должно включать названия иностранных государств, партий, физических и юридических лиц. В Аргентине названия политических партий не могут содержать имена собственные или слова «аргентинский», «национальный», «международный» или производные от них. Эти ограничения не затрагивают напрямую программы и деятельность политических партий и поэтому в общем являются формальными ограничениями. Другое дело, когда названия партий запрещаются из-за того, что они могут повлиять на международные отношения страны, или по причине выражения в них потенциальной возможности возникновения волнений на расовой, классовой или религиозной почвах.

Создание или функционирование политической партии иногда подчинено критериям, касающимся ее значительности. Значительность партии может быть измерена ее численным составом: согласно эстонскому законодательству политическая партия в принципе обязана иметь не менее тысячи членов; в Латвии, Литве и Беларуси минимальное число основателей установлено в двести, четыреста и тысячу человек соответственно. В Канаде партии, у которых нет кандидатов по крайней мере в пятидесяти округах, удаляются из списка зарегистрированных партий, однако, это не является препятствием для участия членов этих организаций в выборах в индивидуальном порядке. В Румынии по представлению Генеральной прокуратуры муниципальный суд Бухареста может распустить партию за бездеятельность, если партия не выдвинула кандидатов, по крайней мере, в десяти округах, самостоятельно или в составе предвыборного блока в двух избирательных кампаниях подряд, или же если она не проводила партийных съездов в течение пяти лет. В Хорватии партия прекращает свое существование, когда она прекращает свою деятельность, или же если между двумя заседаниями ее руководящего органа прошло в два раза больше времени, чем это предусмотрено уставом партии. В Венгрии партия может быть распущена, если она не функционировала, по меньшей мере, год, а количество ее членов было постоянно меньше законодательно установленного минимума.

К регистрации политических партий могут быть также применены и другие требования. В Эстонии, например, заявление о регистрации должно содержать устав партии, имена, адреса номера телефонов лидеров партии, политическую программу партии, список партийных членов с их адресами, а также в случае необходимости эмблему партии; канадское законодательство требует, чтобы заявление о регистрации было подписано председателем партии и содержало полное название, имя, фамилию и адрес председателя партии, адрес бюро партии, фамилии и адреса членов исполнительного комитета, а также фамилии, адреса и подписи ста членов, имеющих право голоса.

Во многих странах законодательство предусматривает санкции в отношении партий, которые преследуют определенные цели или предполагают определенные действия.

Как уже было сказано выше, закон, к примеру, может требовать от партии активной деятельности. В Ирландии требуется действенная политическая активность: для того, чтобы быть зарегистрированной партия должна быть «подлинной политической партией, созданной в стране или ее части», для того чтобы участвовать в выборах в нижнюю палату парламента, в европейских выборах или в выборах в местные органы власти. Согласно своду прецедентного права Верховного суда, цель данного положения - воспрепятствовать росту числа «фиктивных политических партий с целями и задачами далекими от политической сферы». Также следует иметь в виду, что единственным следствием регистрации политической партии будет то, что ее название может потом соседствовать с именами ее кандидатов на национальных и европейских выборах.

В тех странах, где применяется общее законодательство об ассоциациях, группам, преследующим незаконные или аморальные цели, может быть отказано в легальном статусе, или же они могут быть ликвидированы судебным решением, как, например, в Швейцарии, Лихтенштейне или Финляндии, где ассоциация также может быть распущена в случае несоответствия целям, закрепленным в уставе.

Эстонское законодательство предусматривает возможность роспуска ассоциации в судебном порядке, если ее цели или деятельность противоречат конституционному строю, закону, морали или заявленным целям ассоциации, а также в случае осуществления деятельности с целью получения прибыли и в случае банкротства.

В Испании политическая партия может быть распущена на основании уголовного кодекса, если она будет признана преступной организацией, в особенности, если ее целью является совершение или содействие совершению преступления, или если она является вооруженной группой, террористической группой или организацией. В Азербайджане Конституция уполномочивает суды приостанавливать деятельность ассоциации, которая нарушает Конституцию и закон. Ассоциации могут быть также ликвидированы за совершение правонарушений: такое положение существует в российском законодательстве, но в соответствии с принципом соразмерности оно применяется только в случае серьезных и систематических нарушений.

Определенные ограничения могут быть применены во время осуществления партиями политической деятельности. Шаги против партий могут быть предприняты в случае, если деятельность представляет опасность для фундаментальных свобод.

В Албании партии, чьи программы или деятельность являются антинародными, антидемократическими или тоталитарными, запрещены, так как они признаются партиями, чьи цели и деятельность противоречат основным принципам законности и демократии, народовластия, плюрализма и равноправия политических партий, разделения властей и независимости судебной власти.

В Чешской Республике и Словакии запрещены партии, которые пытаются использовать Конституцию в целях недопущения прихода к власти других партий конституционным путем, или подрывают равноправие граждан. В Германии может быть запрещена партия, если ее цель или поведение ее членов грозит подрывом или разрушением свободного демократического конституционного строя. Конституция Франции требует от политических партий уважения демократии. В Турции партиям не позволяется осуществлять деятельность, направленную на приведение диктатора к власти. В Италии партии обязаны использовать демократические методы в своей общественной деятельности и в своих отношениях с другими партиями и движениями. Однако в этой стране не существует положения, которое требовало бы, чтобы политические программы партий были демократическими, хотя конституция запрещает воссоздание фашистской партии. В Молдове закон запрещает создание и деятельность партий, которые поощряют использование авторитарных и тоталитарных методов правления.

Подобным же образом ряд стран имеет запреты на деятельность экстремистских партий. К примеру, Конституция Португалии запрещает фашистские и расистские партии. В Польше запрещены партии, программы которых основаны на тоталитарных методах и правилах нацизма, фашизма и коммунизма, а также партии, программы и деятельность которых базируются на расовой и националистической ненависти. В Австрии, где национал-социалистическая партия и ее организации были запрещены специальным законом, существует запрет на их возрождение.

Действия, поощряющие дискриминацию, ненависть или насилие, могут также привести к запрещению партии. Этому есть множество примеров. Во Франции партии могут быть запрещены, если они пропагандируют дискриминацию, ненависть и насилие в отношении лица или группы лиц в связи с их происхождением, или потому что они не принадлежат к определенной этнической группе, нации, расе или религиозной конфессии, или если они распространяют идеи и теории, которые оправдывают или поощряют подобную дискриминацию, ненависть или насилие. Схожая ситуация в Испании, однако, кроме факторов национальной и религиозной принадлежности, закон этой страны также называет среди возможных причин для дискриминации и насилия пол, сексуальную ориентацию, семейное положение, болезни и физические недостатки.

Политические партии, которые поощряют расовую ненависть, также запрещены, к примеру, конституциями Беларуси и Украины. Законодательством Азербайджана особо выделяются расовые, межэтнические и религиозные конфликты. Согласно законодательству Болгарии, партии могут быть запрещены за распространение фашистских идеалов и подстрекательство к расовым, национальным, религиозным или этническим беспорядкам. Конституция России запрещает создание и деятельность общественных организаций, цели или действия которых возбуждают социальные, расовые, этнический и религиозный раздор.

Конституции Португалии и Дании, например, предусматривают возможность запрещения партий, которые прибегают к насилию или поощряют его, даже если это насилие не основано на расизме и не преследует подрывные цели. В Албании законодательство запрещает партии, которые используют насилие, применение оружия другие антидемократические методы для привлечения внимания к своим целям и достижения их.

Запрет на воинственную пропаганду (Беларусь, Украина) преследует схожие цели. В Грузии и Латвии партии могут быть запрещены за поощрение насилия через пропаганду. Мы уже упомянули, что ряд стран может ликвидировать партии за разжигание ненависти, особенно расовой ненависти, основная цель таких мер -предотвращение актов насилия. В Беларуси Конституция запрещает партии, которые разжигают конфликты на социальной почве.

В некоторых странах закон запрещает политические партии, которые представляют угрозу существования (Германия) или независимости (Украина) государства. Конституция Франции требует от политических партий уважать национальный суверенитет. Другие более жесткие формулировки используются в отношении защиты территориальной целостности государства (Босния и Герцеговина, Болгария, Франция, Молдова, Россия, Словакия и Турция). В Албании партиям не разрешено поддерживать антинациональные программы или антинациональную деятельность; хотя, конечно, трудно определить четкие рамки этого требования. В Аргентине запрещены названия партий, которые могут повлиять на международные отношения страны.

Законодательство, направленное на защиту институтов, иногда выходит за рамки защиты территориальной целостности страны и борьбы с партиями, представляющими угрозу основным свободам.

Попытки только лишь поставить под сомнение существующий порядок, не рассматриваются как наказуемые преступления в либеральном и демократическом государстве.

Запрещенной подрывной деятельностью считается то, что подразумевает насильственные способы свержения правительства. Это относится к таким странам как Азербайджан, Болгария, Эстония и Украина. В Лихтенштейне суды могут распустить организации, чьи цели и методы представляют опасность для государства.

Конституция Швейцарии предусматривает возможность запрета политических партий, которые несут угрозу государству; однако признается, что такие крайние меры могут быть предприняты только в военное время. Конституции Украины и России также запрещают политическим партиям ставить под угрозу безопасность государства. Конституция Беларуси дополнительно содержит положение, предусматривающее запрет на партии и другие организации, целью которых является изменение конституционного строя страны.

Таким образом, существующие требования к созданию политических партий и ограничению их деятельности согласно международным стандартам и зарубежной практике не должны быть чрезмерными, должны быть обоснованными, четкими и ясными, не позволяющими их вольного толкования и не умаляющие существа самого права на объединение (ассоциацию), в том числе и в политические партии.

Поэтому казахстанское законодательство, касающееся создания и деятельности общественных объединений и особенно - политических партий, требует серьезного пересмотра и приведения в соответствие с вышеприведенными международными стандартами и практикой. См. также раздел 7 настоящего анализа.

Еще одно положение казахстанского законодательства, относящегося к регулированию создания политических партий и регистрации кандидата в Президенты РК, требует его приведения в соответствие с международными стандартами. Это процедура проверки подписей.

Если сбор минимального числа подписей зарегистрированных избирателей для выдвижения кандидатом в представительные органы власти или для регистрации политической партии в принципе соответствует международным стандартам и практике, хотя это число должно быть обоснованным и разумным (50.000 подписей для регистрации политической партии в Казахстане представляется явно чрезмерным и необоснованным), то в отношении процедуры есть серьезные вопросы.

Процедура проверки подписей может предоставить широкое поле для злоупотреблений. Список, предоставленный для проверки одной партией или кандидатом, может исследоваться со всей тщательностью, в то время как другие будут приниматься вообще без проверок. Согласно международным стандартам в законодательстве о выборах и политических партиях должно быть определено, каким образом проверяются проверяться подписи, и закреплены четкие требования, чтобы это относилось в равной степени ко всем подписным листам всех партий и всех кандидатов. Также важно, чтобы закон определял детали процедур, используемых во время проверки подписей. Подписные листы должны проверяться на наличие ошибок на лицевой стороне документа (например, один и тот же избиратель поставил две подписи, или избиратель не указал свой адрес в тех случаях, когда это требуется). Закон должен быть очень четким в отношении самого содержания процесса проверки, чтобы гарантировать, что все листы будут подвергнуты одинаково тщательной проверке по четко сформулированным объективным критериям.

Закон должен предусматривать наличие протокола для проверки подписей, который должен быть рациональным с точки зрения качества статистического анализа. Такой протокол должен уточнять следующие позиции:

- объем вычленяемых данных для проверки;

- метод, на основании которого производится вычленение данных для проверки (это должно включать использование компьютера для выборки номеров);

- тесты, которые применяются для определения действительности подписи;

- формула для определения количества вычлененных подписей, которые должны быть признаны действительными для признания регистрации;

и если необходимо, обстоятельства, при которых возможно следует произвести последующее вычленение данных для проверки.

Необходимо также тщательно рассмотреть положения, касающиеся географических районов, в которых должны собираться подписи. Закон о выборах может требовать, чтобы партия собрала определенное число подписей в каждом регионе страны.

Такое положение является дискриминационным по отношению к партиям, которые имеют сильную общественную поддержку, однако эта поддержка ограничена определенным регионом. Такое положение может также быть дискриминационным по отношению к небольшим партиям и меньшинствам. Требование, чтобы избиратели могли поставить свои подписи в поддержку только одного кандидата или партии может быть также проблематичным. В случае действия подобного рода норм кандидат, собравший требуемое количество подписей, может быть незарегистрированным не по своей вине, так как избиратели поставили свои подписи в поддержку не только его, но и другого кандидата. В худшем случае избиратели могут сознательно поставить свои подписи в поддержку кандидата более, чем в одном случае.

Эта проблема для Казахстана, кстати, касается и сбора подписей депутатов маслихатов в поддержку кандидата в депутаты Сената.

Для регистрирующих органов должны быть определены конечные сроки, в которые они обязаны или одобрить, или отклонить заявления о регистрации. Основания для отклонения должны быть четко сформулированы в законе и базироваться на объективных критериях. Закон должен давать возможность для исправления незначительных недостатков в течение разумного периода после отклонения заявления. Закон должен обеспечивать возможность обжаловать в суде окончательный отказ в регистрации. Закон должен четко определить процесс обжалования и требовать ускоренного рассмотрения в суде для обеспечения возможности выдвижения в тех случаях, когда в регистрации было отказано без достаточных оснований.

В тех случаях, когда регистрация одобрена, вопрос о регистрации или возможном отзыве регистрации уже зарегистрированного кандидата или партии, не должен вновь появляться в повестке дня. Для того, чтобы избежать разноречивых толкований и злоупотреблений, связанных с возможным отзывом регистрации, сама возможность отозвать регистрацию политической партии или кандидата должна быть минимальной, пересмотр регистрации может быть разрешен только в случае серьезных нарушений закона и должен быть обусловлен четко определенными процедурами.

Казахстанское законодательство, касающееся требований, процедур и отказов в регистрации требует пересмотра и приведения в соответствие с международными стандартами.

9. ПРИНЦИП РАВЕНСТВА ВСЕХ ПЕРЕД ЗАКОНОМ (СТАТЬЯ 26 МПГПП)

Согласно ст. 26 МПГПП:

«Все люди равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона. В этом отношении всякого рода дискриминация должна быть запрещена законом, и закон должен гарантировать всем лицам равную и эффективную защиту против дискриминации по какому бы то ни было признаку, как-то расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства».

В своем Замечании общего порядка 18, принятом Комитетом ООН по правам человека на своей Тридцать седьмой сессии в 1989 году по вопросу недискриминации отмечено:

«1. Недискриминация, наряду с равенством перед законом и правом на равную защиту закона без какой-либо дискриминации, представляет собой основополагающий и общий принцип, касающийся защиты прав человека. Так, пункт 1 статьи 2 Международного пакта о гражданских и политических правах обязывает каждое государство-участник уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в Пакте, без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства. Статья 26 не только обеспечивает всем людям равенство перед законом и право на равную защиту закона, но и предусматривает, что всякого рода дискриминация должна быть запрещена законом, и гарантирует всем лицам равную и эффективную защиту против дискриминации по какому бы то ни было признаку, как-то: расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства.

2. И действительно, принцип недискриминации является настолько основополагающим, что статья 3 обязывает каждое государство-участник обеспечивать равное для мужчин и женщин право пользования всеми правами, предусмотренными в Пакте. Хотя согласно пункту 1 статьи 4 государства-участники во время чрезвычайного положения могут принимать меры в отступление от некоторых обязательств по Пакту, та же статья требует, в частности, чтобы такие меры не влекли за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения. Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 20 государства-участники обязаны запрещать в законодательном порядке всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации.

3. Ввиду основополагающего и общего характера принципа недискриминации, а также принципов равенства перед законом и равной защиты закона, они в некоторых случаях непосредственно упоминаются в статьях, касающихся конкретных категорий прав человека. В пункте 1 статьи 14 предусматривается, что все лица равны перед судами и трибуналами, а в пункте 3 этой же статьи предусматривается, что каждый при рассмотрении любого предъявляемого ему обвинения имеет, на основе полного равенства, право на минимальные гарантии, перечисленные в подпунктах а) -g) пункта 3. Аналогичным образом, статья 25 предусматривает равное участие в общественной жизни всех граждан без каких бы то ни было различий, упомянутых в статье 2.

4. Государства-участники сами решают, какие меры необходимы для осуществления соответствующих положений. Вместе с тем Комитет хотел бы иметь информацию о характере таких мер и их соответствие принципам недискриминации, а также равенство перед законом и равной защиты закона.

5. Комитет хотел бы обратить внимание государств-участников на тот факт, что Пакт в некоторых случаях чётко требует от них принимать меры по гарантированию равенства прав тех лиц, которых это касается. Например, в пункте 4 статьи 23 отмечается, что государства-участники должны принимать надлежащие шаги для обеспечения равенства прав, а также обязанностей супругов в отношении вступления в брак, во время состояния в браке и при его расторжении. Такие шаги могут принимать форму законодательных, административных или других мер, а практические обязанности государств-участников должны заключаться в контроле за тем, чтобы супруги действительно имели равные права, как это требуется Пактом. Что касается детей, то в статье 24 предусматривается, что каждый ребёнок без всякой дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, национального или социального происхождения, имущественного положения или рождения имеет право на такие меры защиты, которые требуются в его положении как малолетнего со стороны его семьи, общества и государства.

6. Комитет отмечает, что в Пакте не содержится ни определения понятия "дискриминация", ни указания на то, что можно считать дискриминацией. Однако в статье 1 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации предусматривается, что выражение "расовая дискриминация" означает любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни. Аналогичным образом, в статье 1 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин предусматривается, что "дискриминация в отношении женщин" означает любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование или осуществление женщинами, независимо от их семейного положения, на основе равноправия мужчин и женщин, прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой другой области.

7. Хотя в этих конвенциях рассматриваются только случаи дискриминации по каким-либо конкретным признакам, Комитет считает, что выражение "дискриминация", как оно используется в Пакте, следует понимать как означающее любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, которое основано на признаках расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства и которое имеет целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления всеми лицами, на равных началах, всех прав и свобод.

8. Пользование правами и свободами на равных началах, однако, вовсе не означает одинакового обращения в любом случае. В этой связи положения Пакта являются чёткими. Так, например, пункт 5 статьи 6 запрещает вынесение смертных приговоров лицам моложе 18 лет. Тот же пункт запрещает приведение в исполнение такого приговора в отношении беременных женщин. Аналогичным образом, пункт 3 статьи 10 предусматривает отделение несовершеннолетних правонарушителей от совершеннолетних. Кроме того, статья 25 гарантирует определённые политические права, проводя различия на основе гражданства и возраста.

9. В докладах многих государств-участников содержится информация, касающаяся законодательных и административных мер и решений судебных органов в отношении защиты против дискриминации, закреплённой законодательством, однако в них очень часто отсутствует информация, касающаяся фактической дискриминации. Представляя информацию по пункту 1 статьи 2 и по статьям 3 и 26 Пакта, государства-участники как правило, цитируют положения своих конституций или законов о равных возможностях, касающиеся равенства между лицами. Хотя подобного рода информация, разумеется, является полезной, Комитету хотелось бы знать о том, существуют ли всё ещё какие либо проблемы фактической дискриминации, которая осуществляется либо государственными органами, либо общиной, либо частными лицами или органами. Комитет хотел бы получить информацию о законодательных положениях и административных мерах, направленных на сокращение или ликвидацию такой дискриминации.

10. Комитет хотел бы также отметить, что принцип равенства иногда требует, чтобы государства-участники предпринимали активные практические меры с целью сглаживания или устранения условий, которые влекут за собой или же поощряют осуществление дискриминации, запрещённой Пактом. Например, в государстве, где общее положение определённой части населения не допускает или ущемляет осуществление им прав человека, государство должно принимать конкретные меры для исправления такого положения. Такие меры могут предполагать предоставление на какое-то время данной части населения некоего преференциального режима в конкретных областях по сравнению с остальной частью населения. Вместе с тем, когда такие меры являются необходимыми для исправления фактической дискриминации, различие является законным по Пакту.

11. Как в пункте 1 статьи 2, так и в статье 26 перечисляются признаки, по которым может проводиться дискриминация, как-то: раса, цвет кожи, пол, язык, религия, политические или иные убеждения, национальное или социальное происхождение, имущественное положение, рождение или иное обстоятельство. Комитет отметил, что в ряде конституций и законов перечисляются не все признаки, перечисленные в пункте 1 статьи 2, по которым запрещается дискриминация. Поэтому Комитет хотел бы получить информацию от государств-участников в отношении того, что подразумевается под этими пропусками.

12. Хотя статья 2 ограничивает сферу действия прав человека, подлежащих защите против дискриминации, правами, предусмотренными в самом Пакте, в статье 26 такие ограничения конкретно не определяются. То есть в статье 26 предусматривается, что все лица равны перед законом и имеют право на равную защиту без всякой дискриминации и что закон гарантирует всем лицам равную и эффективную защиту против дискриминации по каким-либо из перечисленных признаков. По мнению Комитета, статья 26 не просто повторяет то, что уже предусмотрено в статье 2, а сама предусматривает отдельное право. Она запрещает формальную и фактическую дискриминацию во всех областях, в которых государственные органы осуществляют регулирование или защиту. Статья 26, таким образом, касается обязательств государств-участников в отношении их законодательства и его применения. Таким образом, принимаемое государством-участником законодательство должно отвечать требованию статьи 26 относительно того, что его содержание не должно носить дискриминационный характер. Другими словами, применение принципа недискриминации, содержащегося в статье 26, не ограничивается теми правами, которые предусмотрены в Пакте.

13. В заключение Комитет отмечает, что не всякое различие в обращении представляет собой дискриминацию при условии, что критерии такого различия являются разумными и объективными, а задача состоит в том, чтобы достичь цель, которая допускается по Пакту».

Республика Казахстан предприняла ряд шагов законодательного характера по выполнению положений этой статьи МПГПП и соблюдению принципа недискриминации в широком смысле этого слова.

Казахстан ратифицировал Международную Конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации О присоединении к настоящей Конвенции Республики Казахстан см. Закон РК от 29.06.98 г. N 245-1 от 21 декабря 1965 г., Конвенцию ООН от 18 декабря 1979 г. «О ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин» Республика Казахстан присоединилась к настоящей Конвенции в соответствии с Законом РК от 29.06.98 г. N 248-1, ратифицирован также Факультативный протокол к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (Нью-Йорк, 6 сентября 2000 г.). , Конвенцию 1958 года о дискриминации в области труда и занятий Закон Республики Казахстан от 20 июля 1999 года № 444-I О ратификации Республикой Казахстан Конвенции 1958 года о дискриминации в области труда и занятий, принятую в Женеве 25 июня 1958 года.

Конституция РК содержит ст.14, согласно которой:

«1. Все равны перед законом и судом.

2. Никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или по любым иным обстоятельствам».

В ст.13 Гражданского процессуального кодекса РК (с изменениями и дополнениями по состоянию на 08.07.05 г.) закреплено:

«1. Правосудие по гражданским делам осуществляется на началах равенства перед законом и судом.

2. В ходе гражданского судопроизводства никому из граждан не может быть отдано предпочтение и никто из них не может подвергаться дискриминации по мотивам их происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или по любым иным обстоятельствам …».

Согласно ст. 21 Уголовно-процессуального кодекса РК (с изменениями и дополнениями по состоянию на 08.07.05 г.):

«1. Правосудие осуществляется на началах равенства всех перед законом и судом.

2. В ходе уголовного судопроизводства никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или по любым иным обстоятельствам».

Аналогичные нормы содержатся в Законе РК от 8 августа 2002 года «О правах ребенка в РК» (ст.6); Законе РК от 13 декабря 1997 года «О миграции населения»; Законе РК от 13 апреля 2005 «О социальной защите инвалидов в Республике Казахстан» (ст.5); Законе РК от 10 декабря 1999 года «О труде в Республике Казахстан» (ст.4); Законе РК от 23 января 2001 года «О занятости населения» (ст.5), Законе РК от 16 июня 2004 года «О репродуктивных правах граждан и гарантиях их осуществления» (ст.4); Законе РК от 9 июля 2004 года «О профилактике правонарушений среди несовершеннолетних и предупреждении детской безнадзорности и беспризорности» (ст.23); Законе РК от 30 марта 1999 года «О порядке и условиях содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (ст.6); Законе РК от 9 апреля 1993 года «О профессиональных союзах» (ст.7);

Еще в ряде нормативных правовых актов упоминается о недопущении дискриминации по любым основаниям.

Наконец, в 2003 году Казахстан представил в Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации свой первый доклад о выполнении ратифицированной РК Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, который по существу представлял собой совмещенные и сведенные в один документ первоначальный, второй и третий периодические доклады Казахстана, подлежавшие представлению 25 сентября соответственно 1999, 2001 и 2003 года. Одновременно группа НПО Казахстана представила в этот Комитет ООН свои комментарии к этому официальному докладу.

По результатам рассмотрения доклада, дав общую оценку доклада Казахстана и отметив положительные аспекты Комитет принял следующие замечания и рекомендации:

«- Отмечая тот факт, что первоначальный отчёт был предоставлен через пять лет после ратификации настоящей Конвенции, Комитет призывает Государство-участника соблюдать сроки при предоставлении последующих отчётов, в соответствии с графиком, разработанным Комитетом.

- Комитет отмечает отсутствие специального законодательства, касающегося расовой дискриминации, в Государстве-участнике. Комитет придерживается мнения, что специальное внутреннее законодательство, касающееся расовой дискриминации и имплементирующее положения Конвенции, а также юридическое определение расовой дискриминации, соответствующее положениям Конвенции, будут полезными средствами для борьбы с расовой дискриминацией в Государстве-участнике.

- принимая во внимание конституционные и другие положения, запрещающие пропаганду расового или этнического превосходства, Комитет выражает озабоченность по поводу недостаточности специальных уголовно-правовых норм во внутреннем законодательстве Государства-участника с точки зрения соответствия статье 4 (a) Конвенции. Комитет рекомендует Государству-участнику принять законодательство в свете его Общей Рекомендации №15 (1993 год), чтобы обеспечить полную и адекватную имплементацию статьи 4 (a) Конвенции.

- Комитет отмечает отсутствие законодательства относительно статуса языков и то, что мало информации было представлено Государством-участником об участии меньшинств в выработке культурной и образовательной политики. Комитет озабочен тем, что использование языков национальных меньшинств в системе образования не соответствует в пропорциональном отношении численности различных национальных меньшинств. Комитет рекомендует Государству-участнику принять законодательство о статусе языков, включить в очередной периодический отчёт подробную информацию об использовании языков этнических меньшинств в образовании, а также о том, какое участие принимают этнические меньшинства в разработке культурной и образовательной политики.

- Комитет отмечает, что этническое представительство в государственных органах не соответствует пропорциональной численности различных этнических общин, представленных в составе населения Государства-участника. Комитет рекомендует Государству-участнику включить в свой очередной периодический отчёт информацию об этническом составе государственных институтов и принять практические меры, чтобы обеспечить этническим меньшинствам равный доступ к этим институтам.

- Комитет с сожалением отмечает отсутствие информации в отчёте Государства-участника о фундаментальных правах не граждан, временно или постоянно проживающих в Казахстане, включая рабочих-мигрантов. Обращая внимание Государства-участника на свою Общую Рекомендацию №30 (2004) о дискриминации в отношении не граждан, Комитет рекомендует Государству-участнику включить в очередной периодический отчёт информацию о не гражданах и о соблюдении их прав. Кроме того, Комитет призывает Государство-участника рассмотреть вопрос о ратификации Международной Конвенции по защите прав всех рабочих-мигрантов и членов их семей.

- Комитет выражает обеспокоенность тем, что некоторые беженцы были принудительно возвращены в свои страны, где есть серьезные основания полагать, что они могут пострадать в результате серьёзных нарушений прав человека. Комитет рекомендует Государству-участнику включить в очередной периодический отчёт информацию о положении беженцев, правовых основаниях для их депортации, и о предоставляемой им правовой защите, включая защиту их права на получение юридической помощи и обжалование решений о депортации. Комитет также призывает Государство-участника, в соответствии со статьей 5 b) настоящей Конвенции, обеспечить, чтобы никто из беженцев не был принудительно возвращён в страну, где есть серьезные основания полагать, что они могут пострадать в результате серьёзных нарушений прав человека.

- Признавая, что Государством-участником был разработан государственный план работы по борьбе с трафиком людей, Комитет с озабоченностью отмечает, что трафик женщин и детей продолжается, что в частности затрагивает не граждан и представителей этнических меньшинств. Комитет рекомендует, чтобы Государство-участник включило в свой очередной периодический отчёт подробную информацию относительно трафика людей, а также усилило свою непрекращающуюся работу по предотвращению трафика и борьбе с ним, и оказывала бы помощь и поддержку жертвам. Кроме того, Комитет призывает Государство-участника предпринять решительные усилия по преследованию преступников и подчёркивает, что безотлагательное и беспристрастное расследование является делом первостепенной важности.

- Признавая, что Государством-участником была проделана работа для противостояния терроризму с помощью национальной антитеррористической программы, Комитет обеспокоен отсутствием информации о том, какое влияние будет оказывать эта программа на принцип недискриминации. Комитет обращает внимание Государства-участника на своё постановление от 8 марта 2002 г., в котором подчеркивается обязанность государств «обеспечить, чтобы меры, принимаемые для борьбы с терроризмом, не использовались для дискриминации в отношении цели или действия на основании расы, цвета кожи, положения, или национального или этнического происхождения» (A/57/18, гл. XI, раздел C, параграф 5) и просит Государство-участника включить в очередной периодический отчёт дальнейшую информацию по его антитеррористической программе.

- Комитет отмечает с озабоченностью, что за исключением судей Верховного Суда все судьи назначаются Президентом, который также определяет организацию работы судов. Комитет рекомендует, чтобы Государство-участник укрепляло независимость судебных и других государственных органов, и включила в свой следующий периодический отчёт детальную информацию о мерах, принятых с той целью, чтобы гарантировать каждому эффективность правовой защиты и судебных мер против любых нарушений Конвенции.

- Комитет отмечает отсутствие судебных дел, связанных с расовой дискриминацией, в Государстве-участнике, и что только две жалобы по поводу расовой дискриминации было подано в Комиссию по правам человека в 2000 и 2001 гг. Комитет рекомендует, чтобы Государство-участник гарантировало, что немногочисленность жалоб не является результатом незнания жертвами своих прав, или нехватки финансовых средств, или недоверия лица к полиции и судебным органам, или недостатка внимания властей или деликатности случаев расовой дискриминации. Комитет призывает Государство-участник гарантировать, что соответствующие положения относительно эффективной судебной и правовой защиты против нарушений Конвенции доступны в национальном законодательстве и обеспечить максимально широкое распространение информации среди общественности о правовых средствах защиты от таких нарушений.

- Отмечая факт существования Комиссии по правам человека, которая вначале имела консультативную функцию, а также наличие недавно учреждённого института омбудсмена, Комитет с сожалением отмечает отсутствие подробной информации относительно их независимости и эффективности. Комитет рекомендует, чтобы в своем следующем периодическом отчёте Государство-участник предоставило дополнительную информацию о роли и функционировании Комиссии по правам человека, а также Омбудсмена. Кроме того, Комитет призывает Государство-участника рассмотреть вопрос об учреждении независимого национального учреждения по правам человека в соответствии с Парижскими Принципами, относящимися к статусу национальных учреждений (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 48/134).

- Комитет отмечает недостаточность информации о предпринимаемых Государством-участником усилиях по вовлечению неправительственных организаций в подготовку очередного периодического отчёта, и выражает озабоченность по поводу ограничений, устанавливаемых властями в отношении организаций гражданского общества, в том числе организаций, работа которых направлена на борьбу с расовой дискриминацией. Комитет подчеркивает, что гражданское общество играет исключительно важную роль для полной имплементации Конвенции, и рекомендует Государству-участнику устранить все юридические, практические и административные препятствия, мешающие свободному функционированию организаций гражданского общества, которые способствуют продвижению прав человека и ведут борьбу против расовой дискриминации. Кроме того, Комитет рекомендует проконсультироваться с ними при подготовке следующего периодического отчёта.

- Комитет рекомендует, чтобы Государством-участником принимались во внимание соответствующие разделы Дурбанской Декларации и Программы действий при имплементации Конвенции во внутреннем законодательстве, в частности, в отношении 2-7 статей Конвенции. И далее, Комитет рекомендует включить в следующий периодический отчёт информацию о мерах, предпринимаемых для выполнения Дурбанской Декларации и Программы действий на общенациональном уровне.

- Комитет настоятельно рекомендует, чтобы Государство-участник ратифицировало поправки к статье 8, параграфу 6 Конвенции, принятые 15 января 1992 г. на четырнадцатом заседании государств-участников Конвенции и утверждённых резолюцией 47/111 Генеральной Ассамблеи ООН. В этой связи Комитет ссылается на резолюцию 57/194 Генеральной Ассамблеи ООН от 18 декабря 2002 г., в которой Генеральная Ассамблея настоятельно рекомендует Государствам-участникам ускорить свои внутригосударственные процедуры ратификации в отношении этих поправок, и срочно уведомить в письменной форме Генерального Секретаря о своём согласии с этими поправками. Подобный призыв повторен в резолюции Генеральной Ассамблеи 58/160 от 22 декабря 2003 г.

- Комитет рекомендует, чтобы 25 сентября 2007 г. Государство-участник представило свой четвёртый периодический отчёт совместно с пятым периодическим отчётом, и чтобы в этом отчёте были освещены все вопросы, которые поднимаются в настоящих заключительных выводах».

Исходя из этих рекомендаций и общей оценки законодательства Республики Казахстан, следует отметить ряд принципиальных моментов, которые необходимо будет учесть при имплементации норм МПГПП в национальное законодательство и правоприменительную практику РК.

1. В Казахстане отсутствует не только специальное законодательство, касающееся расовой дискриминации, но и вообще отсутствует законодательство, касающееся дискриминации по любому основанию. Существующее положение Конституции РК и ряд норм в действующем законодательстве представляется недостаточными для обеспечения эффективных антидискриминационных мер и процедур. В связи с этим необходимо безотлагательно приступить к разработке специального антидискриминационного законодательства, которое бы регулировало все вопросы, затронутые в рекомендациях Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации.

2. В Казахстане отсутствуют антидискриминационные процедуры и институты. В ряде вышеупомянутых нормативных правовых актов упоминается о праве на судебную защиту прав и свобод, в том числе о праве обращения в суд в случае дискриминации по тем или иным основаниям, однако, это представляется недостаточным. Средства правовой защиты от дискриминации по любым основаниям должны быть значительно шире, нежели обращение в суд. Это должны быть различные административные механизмы и процедуры, антидискриминационные комиссии, комитеты и т.д. Все это требует разработки специального законодательства, нормативно-правовой базы, инструктивных и методических материалов и т.д.

3. Необходимо обеспечение четкого толкования норм Конституции, законодательства и обобщения правоприменительной практики на уровне постановлений Конституционного Совета и нормативных постановлений Верховного суда в соответствии с международными стандартами с целью единообразного понимания и толкования понятия дискриминации и основаниям, по которым она предположительно произошла.

10. ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ УСТАНОВЛЕНИЯ ОГРАНИЧЕНИЙ ПРАВ И СВОБОД, ПРЕДУСМОТРЕННЫХ В ПУНКТЕ 3 СТАТЬИ 12, ПУНКТЕ 3 СТАТЬИ 18, ПУНКТЕ 2 СТАТЬИ 19, СТАТЬЕ 21, ПУНКТЕ 3 СТАТЬИ 22

Необходимость соблюдения баланса между правами и свободами личности и интересами общества обусловила включение в международные правовые документы по правам человека института допустимых ограничений государством индивидуальных прав и свобод (институт дерогации).

Критерии правомерных ограничений государством индивидуальных прав и свобод были впервые сформулированы во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. А именно, согласно статье 29 Всеобщей декларации «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе». Аналогичные критерии изложены в статьях 12, 18, 19, 21 и 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, положения которого после его ратификации стали частью действующего права Республики Казахстан.