Краткий анализ законодательства Республики Казахстан на соответствие основным положениям международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП)

21. Хотя в положениях Пакта и не содержится требования о введении какой-либо определённой избирательной системы, любая система, действующая в государстве-участнике, должна соответствовать правам, закреплённым в статье 25, и гарантировать и обеспечивать свободное волеизъявление избирателей. Необходимо применять принцип «один человек - один голос» и в рамках любой принятой в государстве избирательной системы обеспечить, чтобы голоса всех избирателей имели одинаковый вес. Порядок определения границ избирательных участков и метод учёта численности избирателей не должны противоречить их фактическому распределению, не должны приводить к дискриминации в отношении какой-либо группы населения, лишению граждан права свободно выбирать своих представителей или его необоснованному ограничению.

22. В докладах государств следует указывать, какие меры были приняты для гарантированного проведения подлинных, свободных и периодических выборов и каким образом их избирательная система или системы гарантируют и обеспечивают действенность свободного волеизъявления избирателей. В докладах надлежит раскрыть функционирование избирательной системы и пояснить, каким образом в выборных органах обеспечивается представительство различных политических направлений. Кроме того, в докладах надлежит указать законы и процедуры, обеспечивающие действительно свободное осуществление права голова всех граждан, и указать, каким образом закон гарантирует тайну, безопасность и достоверность избирательного процесса. Необходимо пояснить практическое применение этих гарантий в охватываемый докладом период.

23. В пункте с) статьи 25 рассматривается право и возможность граждан допускаться на общих условиях равенства к государственной службе. Чтобы обеспечить доступ к государственной службе на общих условиях равенства, критерии и процедуры, применяемые в отношении назначения на должность, продвижения по службе, временного или полного отстранения от должности, должны быть объективными и обоснованными. В некоторых случаях могут понадобиться действенные меры для обеспечения равного доступа к государственной службе для всех граждан. Гарантия доступа к государственной службе на условиях равенства и с использованием общих принципов учёта достоинств кандидатов, а также соблюдения сроков занятия выборных должностей обеспечивает то, что лица, занимающие посты на государственной службе, свободны от политического вмешательства или давления. Особенно важно гарантировать, чтобы люди не испытывали дискриминации в осуществлении своих прав, закреплённых в пункте с) статьи 25, на каком-либо из оснований, перечисленных в пункте 1 статьи 2.

24. В докладах государств должны быть указаны условия для занятия государственных постов, любые применяемые ограничения, а также процедуры назначения на должность, продвижения по службе, временного и полного отстранения от должности или увольнения со службы, равно как и механизмы судебного или иного контроля, которые действуют в отношении этих процедур. Кроме того, в докладах должно быть указано, каким образом выполняется требование о равном доступе, а также принимались ли, и в какой степени, соответствующие меры по его обеспечению.

25. Для обеспечения полного осуществления прав, закреплённых в статье 25, особое значение имеет свободный обмен информацией и мнениями по государственным и политическим вопросам между гражданами, кандидатами и избранными представителями народа. Это предполагает свободу прессы и других средств информации, которая могла бы комментировать государственные вопросы без контроля или ограничений и информировать о них общественность. Кроме того, для этого необходимы полное осуществление и соблюдение прав, гарантированных в статьях 19, 21 и 22 Пакта, включая свободу заниматься политической деятельностью как лично, так и в составе политических партий и других организаций, свободу обсуждения государственных дел, право на мирные демонстрации и собрания, право на критику и возражения, на публикацию политических материалов, на проведение избирательных кампаний и на пропаганду политических убеждений.

26. Право на свободу ассоциации, включая право создавать организации и ассоциации, занимающиеся политическими и государственными вопросами, и вступать в таковые, является важным дополнением прав, закреплённых в статье 25. Политические партии и членство в партиях играют значительную роль в ведении государственных дел и ходе выборов. Государствам следует обеспечить, чтобы во внутреннем устройстве политических партий соблюдались применимые положения статьи 25, что позволит гражданам осуществлять закреплённые в ней права. 27. Ссылаясь на положения пункта 1 статьи 5 Пакта, никакие права, признаваемые и закреплённые в статье 25, не могут толковаться как означающие, что кто бы то ни был имеет право заниматься какой бы то ни было деятельностью или совершать какие бы то ни было действия, направленные на уничтожение любых прав или свобод, признанных в настоящем Пакте, или на ограничение их в большей мере, чем предусматривается в настоящем Пакте».

Свое развитие международное толкование прав на участие в управлении своей страной получило в Декларации о критериях свободных и справедливых выборов См. Декларацию о критериях свободных и справедливых выборов, принятую Советом Межпарламентского Союза, 1994 г..

Среди установленных в этой Декларации критериев:

«В отношении голосования и избирательных прав:

- каждый взрослый гражданин имеет право голосовать на выборах без какой-либо дискриминации;

- каждый взрослый гражданин имеет право доступа к действенной, беспристрастной и равной процедуре регистрации избирателей;

- имеющий право голоса не: может быть лишен права голосования или исключен из списков избирателей иначе как на законных основаниях, причем эти основания должны соответствовать обязательствам данного государства по международному праву;

- каждый гражданин, лишенный права голосования или исключенный из списков избирателей, должен иметь право обжаловать такое решение в судебном порядке для быстрого и действенного устранения ошибки, если она совершена;

- каждый избиратель имеет право на равный и реальный доступ на избирательный участок с тем, чтобы осуществить свое право на голосование;

- каждый избиратель имеет право осуществить на равной основе с другими избирателями свое право, причем его голос имеет такой же вес, как и голоса других избирателей;

- право на тайну голосования является абсолютным и не может быть никоим образом и чем бы то ни было ограничено.

В отношении прав и обязанностей кандидатов, политической партии в ходе избирательной кампании:

- каждый имеет право участвовать в управлении своей страной и должен иметь равные возможности выдвинуть свою кандидатуру на выборах. Критерий участия в управлении определяется в соответствии с национальными конституциями и законами и не противоречит международным обязательствам государства;

- каждый имеет право вступить или совместно с другими организовать политическую партию или организацию с целью конкуренции на выборах;

- каждый индивидуально или совместно с другими лицами имеет право:

- свободно выражать политические взгляды;

- искать, получать и сообщать информацию и делать обоснованный выбор;

- свободно передвигаться по стране, участвуя в предвыборной кампании;

- участвовать в предвыборной кампании на равной основе с другими политическими партиями, включая партию, сформировавшую существующее правительство;

- каждый кандидат или каждая политическая партия должны иметь равные возможности доступа к средствам информации, особенно к средствам массовой информации с целью изложения своих политических взглядов;

- право кандидатов на безопасность их жизни и собственности должно быть признано и защищено;

- каждое лицо и каждая политическая партия имеют право на охрану законом и на защиту от нарушений политических и избирательных прав;

- вышеуказанные права могут быть ограничены в исключительных случаях, которые предусмотрены законом и обоснованно применяются в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, поддержания общественного порядка, защиты общественного благосостояния и морали, а также защиты прав и свобод граждан, причем данные ограничения должны соответствовать обязательствам государства перед международным правом. Допустимые ограничения для выдвижения кандидатов, касающиеся создания и деятельности политических партий и избирательных прав, применяются в случаях, когда это не связано с дискриминацией на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национальности или социального происхождения, собственности, места рождения или другого положения;

- каждое лицо или политическая партия, чья кандидатура или избирательные права подверглись ограничениям или были отменены, имеет право обжаловать в судебном порядке принятые решения с целью их пересмотра и исправления ошибок быстро и эффективно;

- кандидат, партия несут ответственность перед обществом. Прежде всего, ни один кандидат или политическая партия не должны использовать насилие;

- каждый кандидат и политическая партия, участвующие в выборах, должны уважать права и свободы других.

- каждый кандидат и политическая партия, участвующие в выборах, должны согласиться с результатами свободных и справедливых выборов.

В отношении прав и обязанностей государств:

- государства должны принимать законодательные и другие меры в соответствии с собственным конституционным процессом в целях обеспечения гарантии прав и институциональных рамок для проведения регулярных, подлинных, свободных и справедливых выборов в соответствии с международными правовыми обязательствами.

Государства должны:

- устанавливать действенную, беспристрастную и недискриминационную процедуру регистрации избирателей;

- определить четкие критерии регистрации избирателей, такие, как возраст, гражданство и место жительства, обеспечивая применение этих критериев без каких-либо различий;

- способствовать становлению и свободной деятельности политических партий, регулировать по возможности финансирование политических партий и избирательных кампаний, обеспечивать разделение партии и государства, устанавливать равные условия для соперничества в ходе выборов;

- принимать национальные программы гражданского образования, обеспечивать условия для ознакомления с избирательными процедурами и правилами;

- государства должны предпринимать необходимые политические и институциональные шаги для постепенного достижения и утверждения демократических целей, в том числе через установление нейтрального, беспристрастного и сбалансированного механизма организации и проведения выборов;

- государства должны среди других мер:

- обеспечить подготовку и беспристрастность всех лиц, ответственных за различные аспекты выборов, устанавливать последовательные процедуры голосования, о которых проинформированы избиратели;

- обеспечивать регистрацию избирателей, обновление списков избирателей и процедур голосования, прибегая к помощи национальных и международных наблюдателей;

- добиваться от партий, кандидатов и средств массовой информации принятия и выполнения кодекса поведения, который регулирует их действия в период проведения избирательной кампании и голосования;

- обеспечить честность голосования путем принятия соответствующих мер, не допускающих многократного голосования одного лица или неправомочных лиц;

- обеспечить честный подсчет голосов;

- государство и его органы должны обеспечивать:

- свободу передвижения, собраний, объединений и выражения мнений, особенно во время политических собраний и митингов;

- партиям и кандидатам свободу в распространении их взглядов среди избирателей и возможность равного доступа к государственным и общественным средствам массовой информации;

- принятие необходимых мер, гарантирующих беспристрастность в освещении избирательной кампании государственными и общественными средствами массовой информации;

- для того чтобы выборы были справедливыми, государства должны предпринять необходимые меры для обеспечения партиям и кандидатам разумных возможностей для представления своих избирательных платформ;

- государства должны предпринять все необходимые меры для обеспечения соблюдения принципа тайного голосования и для того, чтобы избиратели имели возможность голосовать свободно, без страха и не опасаясь запугивания;

- государственные органы должны обеспечить такие условия, когда при голосовании исключается подкуп или другие противозаконные действия, сохраняются безопасность и целостность процесса голосования, а подсчет голосов проводится/подготовленным персоналом и может быть выведен на монитор и/или подвергнут беспристрастной проверке;

- государства должны предпринять все необходимые и соответствующие меры для обеспечения ясности и понятности всего избирательного процесса, осуществляемые, например, через присутствие представителей партий или должным образом аккредитованных наблюдателей;

- государства должны предпринять необходимые меры, чтобы партии, кандидаты и их сторонники пользовались равной безопасностью, а государственные органы предпринимали необходимые шаги для предотвращения случаев насилия в ходе выборов;

- государства должны обеспечить меры для того, чтобы случаи нарушения прав человека и жалобы, относящиеся к избирательному процессу, рассматривались быстро и эффективно во временных рамках избирательного процесса такими независимыми и беспристрастными органами, как избирательные комиссии или суды».

На основе этих и других международных стандартов (в частности Документа Копенгагенского совещания ОБСЕ) Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе разработало документ под названием «Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах-участниках ОБСЕ» См. «Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах-участниках ОБСЕ», опубликовано Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ ОБСЕ), Варшава, октябрь 2003 г., который содержит критерии оценки избирательного процесса, включая оценку законодательной основы (контекста и системы), равенства (избирательные округа и нарезка округов), беспристрастности (организации и управления), права голоса: (всеобщее избирательное право), прав и обязанностей кандидатов и политических партий, избирательной кампании, процесса голосования, результатов (определение, публикация и исполнение), процедуры рассмотрения жалоб и апелляций, местного и международного наблюдения.

Для анализа избирательного законодательства РК Анализ законодательной базы выборов в РК осуществлен на основе материала, подготовленного юристом Казахстанского международного бюро по правам человека и соблюдению законности А.Шорманбаевым на соответствие международным стандартам используем «Рекомендации по анализу законодательной базы выборов» См. «Рекомендации по анализу законодательной базы выборов», опубликовано Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ ОБСЕ), Варшава, 2001 г., разработанные Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ. Эти рекомендации содержат перечень вопросов, на которые необходимо дать ответы. В данном анализе приведены краткие ответы на эти вопросы. Более развернутый анализ будет необходимо осуществить.

1. Структура законодательства.

Является ли законодательство объективным, ясным, прозрачным и доступным для общественности?

Международные стандарты предусматривают, что избирательное законодательство должно быть изложено языком объективных формулировок, а его толкование не должно давать повода для субъективных мнений. К сожалению, например, в вопросах предвыборной агитации, наблюдения за выборами формулировки казахстанского избирательного законодательства дают возможность их субъективного толкования, что выражается в разъяснениях Центральной избирательной комиссии, с которыми зачастую не соглашаются участники избирательного процесса, в частности кандидаты от оппозиционных политических партий и независимые наблюдатели. Кроме того, согласно международным стандартам, к применимому для анализа избирательному законодательству относится и законодательство о средствах массовой информации, о политических партиях и общественных объединениях, о мирных собраниях (митингах, шествиях, демонстрациях), нормы которых также вызывают различное толкование со стороны государственных органов и общественных организаций и СМИ. Поэтому в части обеспечения ясности и объективности казахстанское избирательное законодательство в широком смысле требует совершенствования.

Международные стандарты также содержат требование к избирательному законодательству в том, чтобы оно устанавливало четкие полномочия и процедуру издания ЦИКом распоряжений в экстремальных ситуациях или в день выборов. Однако, положения, касающиеся этого вопроса, можно найти только в п.9 Положения о Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 11 ноября 1996 года, согласно которому «Центризбирком в целях реализации своих полномочий, установленных законодательством Республики Казахстан, издает решения, постановления, инструкции и иные акты по вопросам организации и проведения выборов; проводит работу по изучению избирательной практики и совершенствованию законодательства о выборах; готовит предложения по изменению законодательства о выборах для официального внесения субъектом права законодательной инициативы проекта законодательного акта». Поэтому вопрос об определении в законодательстве четких полномочий и особенно процедуры издания и реализации распоряжений ЦИК продолжает оставаться открытым.

Избирательное законодательство является прозрачным и доступным. Все изменения и дополнения в Закон о выборах официально публикуются в печати.

Обеспечены ли конституционной защитой фундаментальные избирательные права?

Да. Ст. 33 Конституции РК закрепляет право граждан избирать и быть избранными.

Рассмотрены ли при анализе все применимые законы, включая Конституцию, общее и специальное избирательное законодательство, законодательство о гражданстве, политических партиях, средствах массовой информации, уголовное законодательство, относящееся к нарушениям закона о выборах, а также распоряжения ЦИК?

Да.

2. Избирательная система.

Обеспечивает ли выбор избирательной системы минимум стандартов для демократических выборов?

Да.

Проводятся ли выборы представителей, по крайней мере, в одну из палат национального законодательного органа демократическим путем?

Да.

Проводятся ли демократические выборы через разумные промежутки времени?

Да. Выборы Президента проводятся через каждые 7 лет, Мажилиса Парламента - через 5 лет, Сената - через 6 лет, местных представительных органов - через 4 года.

Решает ли законодательство вопросы нарезки избирательных округов?

В основном, да. Тем не менее согласно международным стандартам избирательное законодательство, относящееся к вопросу определения границ избирательных округов должно регулировать: (1) частоту, (2) критерии, (3) степень общественного участия, (4) соответствующие роли для законодательной, судебной и исполнительной ветвей власти и (5) кто имеет высшие полномочия в определении окончательного плана нарезки избирательных округов. Согласно п.1 ст.22 Конституционного закона о выборах «избирательные округа образуются соответственно Центральной и территориальными избирательными комиссиями». Согласно ст.23 Конституционного закона о выборах «для проведения голосования и подсчета голосов в районах и городах решениями соответствующих акимов по согласованию с избирательными комиссиями образуются избирательные участки. Избирательные участки образуются в целях создания максимального удобства для избирателей и с учетом местных и иных условий».

Таким образом, как минимум, два вопроса: степень общественного участия и роль законодательной и судебной ветвей власти в этом процессе в казахстанском законодательстве надлежащим образом не определены.

3. Право избирать и быть избранным.

Всем ли гражданам, достигшим совершеннолетия, гарантируются всеобщие и равные избирательные права?

Да. Согласно ст.4 Конституционного закона о выборах в РК.

Обеспечивает ли законодательная база реализацию избирательных прав в порядке, исключающем дискриминацию, на основе всеобщего равенства перед законом?

Ст. 5 Конституционного закона о выборах в РК предусматривает равное избирательное право, то есть каждый избиратель обладает одним голосом.

Имеются ли какие-либо ограничения избирательных прав и, если имеются, то насколько четко применение таких норм объясняется исключительными случаями?

Да, имеются. Согласно ст. п.3 ст.33 Конституции РК в выборах не участвуют граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Согласно п.4 ст.4 Закона о выборах не может быть кандидатом лицо, имеющее судимость, которая не погашена или не снята в установленном законом порядке.

Последнее ограничение, с нашей точки зрения является неправомерным, необоснованным и несоответствующим Конституции РК.

В пункте 3 статьи 33 Конституции РК содержится исчерпывающий перечень ограничений активного и пассивного избирательного права: в отношении лиц, признанных судом недееспособными (поскольку они не могут руководить своими действиями и отвечать за них) и в отношении лиц, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда (поскольку они не могут полноценно исполнять свои обязанности, если бы были избраны).

Действующая конституционная норма обоснованна и логична. Гражданин, осужденный к лишению свободы и отбывающий наказание в местах лишения свободы, во-первых, совершил преступление, во-вторых, суд решил, что его исправление невозможно без изоляции от общества, и, в-третьих, он ограничен условиями содержания под стражей и соответственно не смог бы исполнять обязанности, если бы был избран.

Расширение этого перечня ограничений пассивного избирательного права на всех осужденных граждан без учета тяжести преступления и без учета формы вины представляется, во-первых, прямо противоречащим пункту 3 статьи 33 Конституции РК, во-вторых, весьма сомнительным по сути и, в-третьих, не соответствующим пункту 4 Замечания общего порядка 25, поскольку не основано на объективных и обоснованных критериях. Явно нарушен и принцип соразмерности тяжести преступления и меры наказания.

Действующее уголовное законодательство Республики Казахстан предусматривает такой дополнительный вид наказания, как лишение права занимать определенную должность или заниматься определенной деятельностью. В пункте 3 статьи 33 Конституции РК ограничение пассивного избирательного права в отношении перечисленных категорий граждан связано не столько с наказанием их за совершенное преступление, а с невозможностью выполнять соответствующие обязанности в случае избрания. Лишение же всех осужденных граждан, не находящихся в местах лишения свободы, пассивного избирательного права будет означать дополнительное наказание, не предусмотренное приговором суда, вступившим в законную силу, и будет являться, в том числе прямым нарушением пункта 2 статьи 77 Конституции РК, поскольку фактически осужденный будет подвергнут повторно наказанию, в виде ограничения пассивного избирательного права, за одно и то же преступление, и нарушением пункта 10 статьи 77, поскольку по существу закон (в данном случае Конституционный Закон), усиливающий ответственность и ухудшающий положение уже осужденных граждан, будет иметь обратную силу.

Введение того или иного ограничения должно быть продиктовано общественной потребностью. Однако в настоящее время такой острой проблемы, как «массовое проникновение» в Парламент лиц с непогашенной судимостью не существует. Наконец, в ходе предвыборной борьбы соперники лиц, осужденных за совершение преступлений, обязательно используют эти отрицательные характеристики, проинформировав об этом избирателей, которые сами сделают свой выбор.

Отдельно следует остановиться на статье 39 Конституции РК, в пункте 1 которой предусмотрено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. Именно на эту статью сослался Конституционный Совет РК в своем Постановлении от 9 апреля 2004 г. «О проверке Конституционного закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» на соответствие Конституции Республики Казахстан».

Помимо того, что ссылка на эту статью представляется не вполне правомерной, поскольку нормы в этой статье имеют общий характер, а в пункте 3 статьи 33 Конституции содержится специальная конституционная норма, касающаяся ограничений прав только двух категорий граждан и в этом случае очевидный приоритет должна иметь специальная конституционная норма, данное решение КС РК не соответствует понятиям четких и обоснованных критериев ограничений прав человека (см. Раздел 10 настоящего анализа).

Возможность ограничения избирательных прав граждан в связи с совершением ими серьезных преступлений предусмотрена в международном праве и в этом смысле Конституция РК полностью соответствует международным стандартам, устанавливая такое ограничение прав лиц, лишенных свободы, то есть совершивших серьезные преступления, повлекшие наказание в виде изоляции от общества. Однако, лишение пассивного избирательного права лиц, совершивших преступления небольшой тяжести, лиц, которым избрана мера наказания, не связанная с лишением свободы, лиц, совершивших преступления по неосторожности и тем более лиц, полностью отбывших наказание, представляется малообоснованным и правомерным.

Такое правовой институт как судимость, если даже он будет сохранен, что также весьма спорно, должен применяться сугубо для целей уголовно-правой политики, связанной с установлением судом неоднократности, рецидиве преступлений и при назначении наказания за совершенные уголовные деяния, а не для ограничения избирательных прав. Имеются существенные противоречия между Конституционным законом о выборах и Уголовным кодексом РК в части правовых последствий вызываемых судимостью. В Конституционном законе о выборах это понятие значительно расширено с целью ограничения права быть избранным.

Избиратели сами могут решить достойно ли то или иное лицо представлять их в законодательных органах власти и на альтернативных выборах в условиях конкуренции лиц, не привлекавшихся к уголовной ответственности, с теми, у кого не погашена или не снята судимость, очевидно, политическое преимущество первых в глазах избирателей. Однако, осознанный выбор должны делать сами избиратели.

4. Избирательные комиссии/органы.

Требует ли законодательная база, чтобы избирательные комиссии создавались в независимом и беспристрастном порядке?

Нет такой обязанности в законодательстве не закреплено. И это, в том числе, приводит к тому, что при формировании избирательных комиссий в РК нарушаются рекомендации Комитета ООН по правам человека, в частности п. 22 Замечания общего порядка № 25, принятого в 1996 г., согласно которому желательно обеспечить, чтобы в избирательных комиссиях были представлены различные политические силы. Согласно п. 3 ст. 10 Закона о выборах «территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии избираются соответствующими маслихатами на основании предложений политических партий». Очевидно, что в случае, когда большинство депутатов соответствующего маслихата представляет победившую на предыдущих парламентских и местных выборах политическую партию или межпартийный блок, то проигравшие на этих выборах политические партии вряд ли могут рассчитывать на свое адекватное представительство в избирательных комиссиях при голосовании в этих маслихатах. Что же касается Центральной избирательной комиссии, то согласно п.2 ст.11 Конституционного закона о выборах «Центральная избирательная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии, избираемых и освобождаемых от должности Мажилисом Парламента по представлению Президента Республики». Учитывая, что лицо, занимающее пост Президента, поддерживается определенными политическими партиями или блоками, которые составляют большинство в Мажилисе Парламента, то рассчитывать на представительство в Центральной избирательной комиссии оппозиционных политических партий, ряд лидеров которых являются его конкурентами, вряд ли приходится.

Данные положения национального законодательства, регулирующие порядок формирования избирательных комиссий всех уровней, с нашей точки зрения, не соответствуют международным стандартам в части обеспечения представленности в этих комиссиях различных политических сил и требуют своего пересмотра.

Требует ли законодательная база, чтобы избирательные комиссии работали независимо и беспристрастно?

В целом нет. Хотя в подпункте 9 п.5 ст.19 Конституционного закона о выборах устанавливается, что член избирательной комиссии не связан решениями политической партии либо иного общественного объединения, представителем которых он является, и не имеет права отстаивать их интересы. Этого явно недостаточно, поскольку нет позитивного обязывания работать беспристрастно и объективно, а также нет четких критериев оценки этого.

Требует ли законодательство прозрачности при формировании и в работе избирательных комиссий и имеется ли возможность для наблюдателей отслеживать работу избирательных комиссий?

Нет, не требует. Частично на этот вопрос были даны пояснения выше. Здесь же следует отметить, что то, каким образом маслихаты будут избирать членов комиссий, в Конституционном законе о выборах не указано. Это делается на основе регламентов маслихатов, которые принимаются каждым маслихатом самостоятельно и могут быть различны в разных регионах.

Саму работу избирательных комиссий в день выборов отслеживать можно. Это регламентируется ст.20-1 Конституционного закона о выборах и рядом нормативных документов Центральной избирательной комиссии.

Насколько четко сформулированы в законодательной базе права и обязанности каждой избирательной комиссии и взаимоотношения избирательных комиссий с другими государственными органами и исполнительной властью?

Достаточно четко. Эти взаимоотношения регламентируются ст.10-20 Конституционного закона о выборах.

Предусматривает ли законодательство достаточные возможности для нахождения путей отмены решения избирательной комиссии любого уровня?

Возможности для отмены решений избирательных комиссий всех уровней в законодательстве предусмотрены. В частности, согласно п.6 ст.20 Конституционного закона о выборах «решения и действия (бездействие) избирательной комиссии могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию или в суд в течение десяти дней со дня принятия решения или совершения действия (бездействия), если иные сроки обжалования не установлены настоящим Конституционным законом. По истечении указанных сроков заявление на решение или действия избирательной комиссии рассмотрению не подлежит. Предварительное обращение в вышестоящую избирательную комиссию не является обязательным условием для обращения в суд.

В заявлении, поданном в вышестоящую избирательную комиссию, обязательно излагаются обстоятельства, послужившие основанием для подачи заявления, и указываются доказательства, которыми заявитель обосновывает свои требования.

При одновременном рассмотрении заявлений в избирательной комиссии и суде избирательная комиссия приостанавливает рассмотрение заявления до вступления в силу решения суда. Суд извещает избирательную комиссию о поступившем заявлении и вступлении в законную силу решения суда по результатам его рассмотрения.

В случае, если решение избирательной комиссии отменено судом, новое решение по существу вопроса обязана принять избирательная комиссия, решение которой было отменено, или вышестоящая избирательная комиссия на основании решения суда. Решение суда обязательно для исполнения соответствующими избирательными комиссиями».

Тем не менее, десятидневный срок, установленный в законе для такого обжалования, в некоторых случаях явно недостаточен. Например, при подаче заявлений об обжаловании результатов выборов.

Защищает ли законодательство членов избирательных комиссий от произвольного отстранения?

И да, и нет. С одной стороны, согласно пп.6, 7 ст.19 Конституционного закона о выборах) каждый член комиссии защищен четким и исчерпывающим перечнем оснований освобождения от исполнения своих обязанностей, а именно: «член избирательной комиссии освобождается от своих обязанностей по истечении установленного срока полномочий избирательной комиссии, при прекращении ее деятельности, а также по решению органа, образовавшего избирательную комиссию, в случаях: 1) подачи заявления об освобождении от обязанностей по собственному желанию; 2) утраты гражданства Республики Казахстан; 3) выезда на постоянное место жительства за пределы административно-территориальной единицы, на которой сформирована соответствующая избирательная комиссия; 4) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; 5) вступления в законную силу решения суда о признании его недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявлении его умершим; 6) его смерти. Член территориальной, окружной и участковой избирательных комиссий освобождается от своих обязанностей в случае прекращения деятельности выдвинувшей его политической партии. 7. В случае неоднократного нарушения членом комиссии должностных полномочий или ненадлежащего выполнения обязанностей он освобождается от должности органом, образующим избирательную комиссию».

Однако маслихаты могут в целом прекратить деятельность всей комиссии, а также вносить в ее состав изменения и заменить любого члена территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий без обоснования причин согласно п.7 ст.10 Конституционного закона о выборах.

5. Регистрация и списки избирателей?

Обеспечивает ли процесс регистрации создание точных и прозрачных списков избирателей?

Нет. Международные стандарты требуют обеспечения полной и всесторонней прозрачности всего процесса работы со списками. При этом прозрачность предполагает, что списки избирателей должны быть открытыми публичными документами, которые доступны для проверки, причем, без расходов для лица, потребовавшего проверку.

В законодательстве должно быть четко определено, кто может производить проверку, как должна проводиться проверка, и в какой период списки избирателей являются доступными для публичной проверки. Также должны быть четко определены разрешенные области применения информации, полученной во время проверки списков избирателей, а также установить, может ли полученная информация использоваться для иных целей, кроме оспаривания регистрации отдельного избирателя. В частности, в законе должно быть определено, может ли эта информация быть использованной в предвыборной кампании, проводимой политическими партиями и кандидатами. Также должны быть установлен санкции за незаконное использование информации, полученной на основе списков избирателей. Наконец, в законе должно быть определено, следует ли предоставлять списки избирателей в электронной форме, если будут поступать запросы именно о такой форме.

В законе должно быть определено, кто может затребовать изменения, внесения и исключения информации в списках избирателей, как должны производиться такие запросы и в течение какого периода такие запросы могут быть сделаны. Запросы по поводу изменения, внесения и исключения информации в списках избирателей не должны быть ограничены временным отрезком непосредственно перед предстоящими выборами, за исключением случаев, когда необходимо завершить окончательную сверку списков избирателей до начала выборов. Лицо не должно быть ограничено возможностью делать запросы только в отношении самого себя. Лицо должно иметь право делать запрос, затрагивающий другое лицо, при условии, что это другое лицо будет извещено о запросе, и будет иметь право ответить на этот запрос. Кроме того, запросы об изменениях должны быть открыты для проверок общественности.

Следует констатировать, что достаточной прозрачности при составлении списков избирателей в казахстанском законодательстве не предусмотрено. Для включения в список избирателей гражданин должен быть зарегистрирован по месту жительства. Далее местные исполнительные органы на основании этих сведений составляют списки избирателей. Как они их составляют, и насколько точно, проконтролировать невозможно. Граждане сами могут проверить себя в этих списках, однако подавляющее большинство этого не делает. А политические партии, кандидаты и НПО никаких прав проверять точность составления списков избирателей не имеют.

Изложены ли требования к регистрации избирателей понятным и объективным языком?

Нет. Статьи 24, 25, 26 Конституционного закона о выборах не дают четких представлений о том, в чем разница между регистрацией избирателя и включением его в список избирателей. С точки зрения юридической техники есть ряд вопросов к содержанию ст.24 Конституционного закона о выборах, касающейся списков избирателей. Так согласно п.5 этой статьи «каждый избиратель вправе зарегистрироваться в качестве избирателя в соответствующем местном исполнительном органе». Что под этим подразумевается: регистрация как проживающего по определенному адресу или отдельная процедура регистрации в качестве избирателя, простому гражданину понять довольно сложно.

Четко ли определяет закон, какие документы необходимы для регистрации в качестве избирателя?

Нет, он вообще не определяет, какие документы нужны для регистрации в качестве избирателя, что создает в некотором смысле юридическую неопределенность.

Изложена ли процедура оспаривания решения о регистрации понятным и объективным языком?

Нет. В законе хотя и указано право гражданина зарегистрироваться избирателем но, тем не менее, вообще ничего не говорится о самой процедуре регистрации в качестве избирателя.

Четко ли определен период времени, в течение которого можно оспорить решение о регистрации?

Нет. Закон говорит только о списках избирателей и возможности обжаловать не включение в списки избирателей. Является ли включение в списки избирателей регистрацией в качестве избирателя, и какова правовая связь между регистрацией по месту жительства, регистрацией в качестве избирателя и включением в списки понять достаточно сложно. Что же касается периода времени для обжалования не включения в списки избирателей, то этот срок указан достаточно четко (ст.26 Конституционного закона о выборах).

Защищен ли избиратель от ненадлежащего использования его личных данных и информации?

Нет. В законе нет никаких норм и механизмов защищающих от ненадлежащего использования личных данных и информации. Подробнее см. раздел 6 настоящего анализа.

6. Политические партии и кандидаты.

Всем ли политическим партиям и кандидатам обеспечено равенство перед законом?

На законодательном уровне - да.

Обеспечено ли право кандидатов быть избранным, как от политической партии, так и в качестве независимого кандидата?

Да. Ст. 55 Конституционного закона о выборах.

Предоставляет ли законодательная база равные условия игры для всех политических партий и кандидатов?

На законодательном уровне - да.

Основаны ли условия выдвижения кандидатов на актуальных, разумных и объективных критериях и насколько четко прописаны они в законе?

Являются ли разумными процедуры регистрации кандидатов и насколько четко они прописаны в законе?

Предусмотрен ли в законодательстве судебный порядок пересмотра решений о выдвижении и регистрации кандидатов?

Согласно международным стандартам законодательство, регулирующее образование и регистрацию политических партий, не должно содержать каких-либо чрезмерных требований к образованию политической партии.

Казахстанское законодательство о политических партиях в значительной степени не соответствует международным стандартам в отношении таких требований.

Закон Республики Казахстан от 15 июля 2002 года «О политических партиях» (с изменениями) содержит большое количество требований к образованию и регистрации политической партии, которые можно назвать чрезмерными.

Так согласно п. 1 ст.6 Закона о политических партиях «политическая партия создается по инициативе группы граждан Республики Казахстан численностью не менее одной тысячи человек, созывающих учредительный съезд (конференцию) политической партии и представляющих две трети областей, города республиканского значения и столицы. Граждане принимают личное участие на учредительном съезде (конференции) политической партии. Представительство граждан по доверенности на учредительном съезде (конференции) политической партии не допускается».

Согласно ст. 10 того же Закона:

«1. Государственная регистрация политической партии осуществляется Министерством юстиции Республики Казахстан.

2. Документы, необходимые для государственной регистрации политической партии, представляются в регистрирующий орган не позднее чем через два месяца со дня проведения учредительного съезда (конференции) политической партии.

3. В течение шести месяцев со дня государственной регистрации политическая партия обязана провести учетную регистрацию своих структурных подразделений (филиалов и представительств) в территориальных органах юстиции.

4. Невыполнение пункта 3 настоящей статьи влечет отмену государственной регистрации политической партии в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.

6. Для государственной регистрации политической партии в ее составе должно быть не менее пятидесяти тысяч членов партии, представляющих структурные подразделения (филиалы и представительства) партии во всех областях, городе республиканского значения и столице, численностью не менее семисот членов партии в каждой из них.

7. Государственная регистрация политической партии осуществляется при представлении в регистрирующий орган следующих документов:

1) заявление по форме, установленной регистрирующим органом;

2) устав и программа политической партии в двух экземплярах, подписанные руководителем политической партии;

3) протокол учредительного съезда (конференции) политической партии;

4) списки членов политической партии на электронном и бумажном носителях по форме, установленной регистрирующим органом, и в соответствии с требованием пункта 6 настоящей статьи;

5) документ об уплате сбора за государственную регистрацию юридического лица».

То есть, инициаторы для создания политической партии в РК должны сначала собрать в одном месте не менее тысячи учредителей, представляющих две трети областей, города республиканского значения и столицы, причем все они должны быть лично представлены, и провести учредительный съезд. Затем в течение двух месяцев представить все документы, касающиеся этой тысячи человек и проведенного съезда, а также списки пятидесяти тысяч членов партии, представляющих структурные подразделения (филиалы и представительства) партии во всех областях, городе республиканского значения и столице, численностью не менее семисот членов партии в каждом из них, в Министерство юстиции для государственной регистрации. А потом в течение шести месяцев со дня государственной регистрации политическая партия обязана провести учетную регистрацию своих структурных подразделений (филиалов и представительств) в территориальных органах юстиции. Причем невыполнение этого требования влечет отмену государственной регистрации политической партии.

Все эти требования представляются явно чрезмерными, затрудняющими реализацию гражданами своего права на объединение, в том числе и в политические партии, не соответствующими международным стандартам и международной практике.

Так согласно Пояснительной записке к Положению о запрещении и роспуске политических партий и аналогичных мерах, принятому Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) в 1999 году государства не могут накладывать ограничения, исходя только из своего внутреннего законодательства и игнорируя свои международные обязательства. Данное правило должно применяться как в обычных, так и в чрезвычайных общественных обстоятельствах. Такой подход подтверждается практикой Европейского суда по правам человека. Европейский суд по правам человека в ряде случаев своей судебной практики пришел к выводу, что политические партии являются формой ассоциации, существенно важной для должного функционирования демократии.

...