Краткий анализ законодательства Республики Казахстан на соответствие основным положениям международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП)

Как отмечается в Пояснительной записке к Основополагающим принципам, очевидно, что НПО в ряде случаев быстрее и эффективнее могут удовлетворить нужды общества, нежели государство. В результате государство часто принимает решение об оказании им поддержки в форме прямого выделения грантов или льготного режима налогообложения.

Принципы отбора НПО для оказания государственной (общественной) поддержки должны основываться на четких и объективных критериях. Кроме того, общественность должна иметь возможность получать информацию о том, какая НПО получила помощь и на каких основаниях.

Органы власти должны иметь возможность удостовериться, что объединения, запросившие помощь или налоговые льготы, действительно работают на некоммерческой основе, поскольку в некоторых странах благодаря налоговым послаблениям некоторые структуры стремятся получить статус НПО, в то время как более подходящим для их деятельности статусом должен был бы быть статус коммерческой организации.

В результате в большинстве стран предоставление государственной поддержки поставлено в зависимость от выполнения определенных требований и, в первую очередь, от выполнения НПО общественно-полезных задач. В некоторых странах это может иметь последствием признание особого статуса или классифицирование НПО как организации, действующей в интересах общества, что дает НПО возможность получать пожертвования и пользоваться налоговыми льготами.

Поскольку оказание государственной поддержки во многом зависит от целей и деятельности НПО, совершенно естественно, что любое серьезное изменение в уставе, целях или видах деятельности может привести к пересмотру, изменению или даже прекращению оказания государственной поддержки.

Одной из проблем, возникающих при выделении государством средств некоммерческой организации, это опасность того, что НПО попадет в определенную зависимость от государства и таким образом будет ограничено в свободе своей деятельности.

Значительное количество НПО осуществляют в том или ином виде функции общественного контроля за деятельностью государственных органов, критикуя и предлагая те или иные изменения в законодательстве или практической деятельности чиновников, и если от этих органов и этих чиновников зависит выделение НПО средств, возможности такого контроля становятся ограниченными.

Кроме того, обязательно возникнут проблемы прозрачности и объективности принимаемых решений о выделении государственных средств тем или иным НПО.

Выдвигаются различные идеи по формам и методам выделения государственных средств некоммерческим организациям. Они, в основном, сводятся к поиску приемлемого варианта в отношении того, кто выделяет средства и кто принимает решения. Иногда это одна и та же структура, иногда - разные. Иногда решения принимает чиновник, иногда независимая комиссия, иногда - комиссия смешанного состава.

Можно выдвинуть ряд рекомендаций по этому вопросу.

Во-первых, для устранения возможных обвинений, что, получив возможность выделять НПО государственные средства, местные исполнительные органы власти получают «рычаги» влияния на них и сделают их более «послушными» и «зависимыми», предлагаю сформировать фонды по обеспечению государственного социального заказа при Парламенте и местных представительных органах власти. Это позволит «отделить» государственную поддержку НПО от исполнительной ветви власти, с которой социальные НПО, с одной стороны, взаимодействуют для решения социальных проблем, а с другой - критикуют за нерешенность этих проблем или за нарушение прав человека или отдельных социальных групп.

В этом случае при Парламенте должна быть создана комиссия, в которую бы вошли депутаты Парламента и представители общественности (желательно не из среды НПО - потенциальных получателей государственной поддержки). При этом по конкретным вопросам заинтересованные органы исполнительной власти могут давать свои заключения, приглашаться на заседания комиссии и т.д. Эта комиссия будет принимать решения по государственной поддержке общественных инициатив и проектов, имеющих общенациональный или межрегиональный характер.

Аналогично должны быть созданы комиссии при местных представительных органах, в задачу которых входило бы принятие решений по государственной поддержке общественных инициатив и проектов, имеющих местное значение.

Механизм контроля за целевым использованием выделенных средств, прозрачности и подотчетности НПО можно будет разработать в чем-то аналогично существующему механизму проверки использования бюджетных средств государственными организациями и учреждениями.

Подобная схема, как представляется, позволит исключить элементы зависимости НПО от исполнительных органов власти и повысить уровень прозрачности и доверия к принимаемым решениям.

Могут существовать и иные способы решения таких проблем.

Отчетность и прозрачность деятельности НПО

Исходя из международного опыта в сфере прозрачности и отчетности НПО необходимо выделить пять задач, каждая из которых требует своего решения, а в ряде случаев и законодательного урегулирования.

Во-первых, это прозрачность и подотчетность НПО перед своими членами, участниками, учредителями.

Это регулируется положениями внутренних документов НПО (устава, учредительного договора и т.д.). В этих документах и определяется: какие права имеют члены (участники) НПО, как они формируют свои руководящие органы и контрольные органы, какова периодичность и детальность отчетности руководства и т.д. Ряд обязательных требований к таким документам установлен и в действующем законодательстве Казахстана (Гражданском кодексе, Законе о некоммерческих организациях, Законе об общественных объединениях, Законе о государственной регистрации юридических лиц, Правилах государственной регистрации юридических лиц и т.д.).

Во-вторых, подотчетность НПО их жертвователям (донорам, грантодателям).

Эти отношения оговариваются в грантовом соглашении, договоре о спонсорстве и других документах такого рода или никак не оговариваются, когда взаимоотношения получателя пожертвований (грантополучателя) и жертвователя (грантодателя, донора, спонсора) либо имеют длительный характер, в результате чего установилась особая атмосфера взаимного доверия, либо донора (спонсора) это особо не интересует (после того, как он получил налоговые льготы), либо это одноразовая помощь и никаких сколько-нибудь долгосрочных отношений не возникло.

Тем не менее, чаще всего в грантовом договоре (договоре о спонсорстве) оговариваются условия и порядок отчетности, в том числе, предоставление финансового отчета о строгом расходовании выделенных средств на указанные в том же договоре цели, соответствие расходов согласованному бюджету и т.д. В любом случае это договорные отношения двух сторон.

В-третьих, это прозрачность НПО для подтверждения своего некоммерческого статуса для пользования установленными налоговыми льготами.

Как следует из самого существа данной проблемы, это в интересах самой НПО быть максимально «вооруженной» необходимыми документами для того, чтобы подтвердить свой некоммерческий статус и, соответственно, пользоваться налоговыми льготами. Контроль за этим полностью лежит на налоговых органах точно так же, как если бы речь шла о коммерческих организациях, имеющих какие-то налоговые льготы, или отдельных гражданах. Для такого контроля у налоговых органов есть соответствующее законодательное обеспечение, необходимые методы и процедуры. Если НПО нарушило налоговое законодательство, то точно так же, как и любое иное юридическое лицо или гражданин, оно привлекается к ответственности, уплачивает налоги, штрафы пени и т.д. Никаких отличий от коммерческой организации здесь нет.

В-четвертых, прозрачность и подотчетность обществу.

В ряде случаев такие условия могут быть закреплены законодательно. Например, если НПО получает государственную поддержку, поскольку в таком случае поддержка идет из государственного бюджета и налогоплательщики имеют право знать, на что расходуются их налоги, из которых формируется основная часть бюджета страны. Аналогично, если речь идет о фондах, только в их традиционном понимании, как аккумулирующих и распределяющих средства в рамках благотворительной или схожей деятельности, или других благотворительных организациях. Хотя здесь, тоже могут быть вопросы, поскольку в одном случае благотворительная организация существует на средства, полученные ею в результате благотворительных акций и сбора денег, а в другом - это фонд, созданный богатым человеком на свои собственные средства.

Наконец, в-пятых, прозрачность и подотчетность с целью соблюдения НПО законодательства, в том числе по вопросам защиты конституционного строя, национальной безопасности, общественного порядка и т.д.

Как уже отмечалось, в этой части ответственность за нарушение конституционных запретов наступает в отношении действий любого юридического лица, гражданина, группы граждан, иностранцев и т.д. НПО здесь не исключение, причем независимо от источников (внутренних или внешних) финансирования. Органы национальной безопасности, внутренних дел и прокуратуры имеют все необходимые полномочия, методы и средства для осуществления мер по защите конституционного строя, национальной безопасности и общественного порядка. И в тех случаях, если у них есть достаточные основания полагать, что данная организация (коммерческая или некоммерческая), группа граждан или отдельный гражданин совершил, совершает или готовится к совершению противоправного деяния (правонарушения, преступления), эти компетентные органы могут осуществить предусмотренные законом действия, включая возбуждение административного производства или уголовного дела. А до этого они могут провести проверку в отношении любой организации, группы лиц или одного человека, правда, опять таки только при наличии оснований. Однако все эти действия, включая проверки, осуществляются не в отношении всех существующих в стране юридических и физических лиц, а в отношении тех, чья деятельность попала в сферу внимания этих органов и в отношении которых есть законные основания предпринять законные меры.

При наличии таких законных оснований у органов прокуратуры и других органов есть все возможности провести проверку любой организации, имеющей, в том числе, зарубежные источники средств, и установить объем финансирования, цели финансирования, расходование средств и т.д. Аналогичным проверкам при наличии законных оснований могут подвергнуться и другие некоммерческие и коммерческие организации, группы лиц и отдельные лица.

Возможные ограничения права на объединение

Таким образом, исходя из анализа международных правовых документов и правоприменительной практики вводимые ограничения права на объединение должны быть установлены законом, соответствовать критерию необходимости в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. При этом эти ограничения должны соответствовать следующим критериям допустимости: отвечать насущной общественной или социальной необходимости, преследовать законно обоснованные цели, и являться соразмерным этим целям. (См. более подробно раздел 10 настоящего анализа).

В этой связи анализ действующего казахстанского законодательства дает основания утверждать, что целый ряд положений законодательных актов, касающихся права на объединение, не выдерживают проверки на необходимость, обоснованность цели и соразмерность и таким образом противоречит международным стандартам.

Если обратиться к Конституции РК, то, как уже неоднократно отмечалось, в пункте 3 статьи 5 она содержит запрет на цели и деятельность объединений граждан. Это - насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности Республики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни, а также создание не предусмотренных законодательством военизированных формирований.

По существу, данное конституционное положение соответствует требованиям международного права. Во-первых, в нем содержится запрет насильственных действий для достижения политических целей. Во-вторых, это защита национальной безопасности. В-третьих, это запрет на разжигание всех видов розни, то есть поддержание одного из принципов демократического общества - терпимости (толерантности). Хотя спорным является вопрос о социальной розни, поскольку для соответствия требованию к предсказуемости закона этот термин должен быть очень ясно и четко определен.

Кроме того, согласно статье 39 Конституции РК права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения. Это положение также по существу соответствует международным стандартам с точки зрения введения ограничений того или иного права.

Однако, непосредственный анализ законодательных актов, касающихся регулирования права на объединение, показывает, что в них содержится значительное количество ограничений, которые связаны с расширительным толкованием конституционных норм и не соответствуют требованиям к таким ограничениям с точки зрения международной правовой теории и практики.

Так, как уже отмечалось, согласно статьи 5 Закона об общественных объединениях они создаются и действуют в целях реализации и защиты политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод, развития активности и самодеятельности граждан; удовлетворения профессиональных и любительских интересов; развития научного, технического и художественного творчества, охраны жизни и здоровья людей, охраны окружающей природной среды; участия в благотворительной деятельности; проведения культурно-просветительной, спортивно-оздоровительной работы; охраны памятников истории и культуры; патриотического и гуманистического воспитания; расширения и укрепления международного сотрудничества; осуществления иной деятельности, не запрещенной законодательством Республики Казахстан.

Согласно тому же Закону запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности Республики Казахстан, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни, а также создание не предусмотренных законодательством военизированных формирований.

Не допускается деятельность политических партий и профессиональных союзов других государств, партий на религиозной основе, а также финансирование политических партий и профессиональных союзов иностранными юридическими лицами и гражданами, иностранными государствами и международными организациями.

Не допускается создание и деятельность общественных объединений, посягающих на здоровье и нравственные устои граждан, а также деятельность незарегистрированных общественных объединений.

Если запреты на создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых противоречат Конституции РК, или они созданы по типу военизированных формирований, или посягают на здоровье и нравственные устои граждан, правомерны, соответствуют Конституции и международным стандартам, то на что посягает деятельность незарегистрированных общественных объединений?

Здесь, как уже отмечалось, можно спорить о терминологии: существует или не существует юридически общественное объединение, если это организационно-правовая форма некоммерческой организации, которая как юридическое лицо возникает только после регистрации, но в любом случае, почему запрещается и влечет ответственность объединение граждан, не собирающееся претендовать на статус коммерческой или некоммерческой организации, не имеющее счета в банке и не распоряжающееся никакими средствами, а на добровольных началах реализующее те цели и задачи, которые для них (а может быть и для всего общества) важны и законны.

Соответствует ли требование обязательной регистрации объединения граждан требованиям необходимости, обоснованности и соразмерности? Представляется, что нет. Если цели и деятельность группы граждан законны, то вообще никаких проблем у них существовать не должно.

Группа граждан, так же как и отдельный гражданин, должна иметь право ставить любые законные цели и заниматься любыми законными видами деятельности. Если этот гражданин или группа граждан хочет заниматься коммерческой деятельностью, то необходимо зарегистрироваться в виде коммерческой организации или индивидуального предпринимателя для того, чтобы уплачивать налоги и соответствовать иным требованиям закона. Если же это общественная деятельность, и этот гражданин или группа граждан не собирается иметь дело с финансами и не претендует на получение налоговых льгот, то они, согласно международным стандартам права на объединение, имеют право заниматься всеми не запрещенными видами общественной деятельности без получения разрешения государства.

Если же эти цели или деятельность незаконны, то они могут быть привлечены к административной или даже уголовной ответственности именно как отдельный гражданин или группа граждан. Для этого в Уголовном кодексе РК существуют определения «организованная преступная группа» или «преступное сообщество (преступная организация)». Причем здесь наличие или отсутствие регистрации у такой группы как общественного объединения или любого другого вида юридического лица?

В статье 374 Главы 24 «Административные правонарушения, посягающие на установленный порядок управления» Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях указано, что «Совершение руководителями и членами общественного объединения действий, выходящих за пределы целей и задач, определенных уставами этих общественных объединений или нарушающих законодательство Республики Казахстан об общественных объединениях, после вынесения письменного предупреждения - влечет предупреждение или штраф на лиц, входящих в состав руководящего органа общественного объединения, в размере до двадцати месячных расчетных показателей. Нарушение законодательства Республики Казахстан общественным объединением либо совершение тех же действий повторно в течение года после наложения административного взыскания, предусмотренного частью первой настоящей статьи, - влечет штраф на лиц, входящих в состав руководящего органа общественного объединения, в размере до пятнадцати месячных расчетных показателей с приостановлением деятельности общественного объединения на срок до шести месяцев. Те же действия, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, предусмотренного частями первой и второй настоящей статьи, - влекут запрещение деятельности этого общественного объединения».

Вообще в действующем административном законодательстве общественное объединение - единственная организационно-правовая форма юридического лица, которому грозит запрещение деятельности за повторное нарушение в рамках всего существующего законодательства об общественных объединениях. А согласно тому же Закону законодательство РК об общественных объединениях основывается на Конституции Республики Казахстан и состоит из этого Закона и других законодательных актов, не противоречащих им. То есть, по существу за два любых мелких, причем разных, не однородных, нарушения общественному объединению грозит запрещение деятельности. Очевидна возможная несоразмерность или неадекватность государственного реагирования на допущенные общественным объединением нарушения.

Правда, подпункт 4 пункта 2 статьи 49 Гражданского кодекса РК предусматривает такое основание для ликвидации любого юридического лица, как неоднократное или грубое нарушение законодательства. Однако в том же подпункте дается конкретизация, в чем именно заключается «неоднократность» или «грубость» нарушений, а именно непредставление декларации о корпоративном подоходном налоге (о совокупном годовом доходе и произведенных вычетах) или упрощенной декларации по истечении одного года после установленного законом срока представления, отсутствия кредиторов у юридического лица, отсутствия юридического лица по месту нахождения или по фактическому адресу, а также учредителей (участников) и должностных лиц, без которых юридическое лицо не может функционировать в течение одного года). Более того, Верховный суд РК принял Нормативное постановление от 18 июня 2004 года №5 «О судебной практике ликвидации юридических лиц, осуществляющих свою деятельность с грубым нарушением законодательства» где указано, что оно принято в «целях единообразного толкования и применения в судебной практике законодательства о ликвидации юридических лиц, осуществляющих свою деятельность с грубым нарушением законодательства (далее - отсутствующих юридических лиц и отсутствующих должников)». То есть, речь идет только о ликвидации отсутствующих юридических лиц и отсутствующих должников.

Вообще запрещение деятельности любого юридического лица является самой крайней мерой воздействия и именно поэтому и в законодательстве, и на практике должны быть подтверждены необходимость, обоснованность и соразмерность этой меры.

Если цели и действия общественного объединения, направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности, подрыв национальной безопасности, разжигание различных видов розни, создание военизированных формирований, посягательство на здоровье и нравственные устои, то, в зависимости серьезности нарушения и наличия последствий такая мера может быть оправданной. Однако любые мелкие нарушения, даже повторные или неоднократные, не должны влечь за собой приостановления или запрещения деятельности.

В этой связи логично предложить внести изменения в административное законодательство в части детализации административной ответственности за административные правонарушения в сфере деятельности некоммерческих организаций, в том числе общественных объединений с тем, чтобы эти нормы соответствовали требованиям предсказуемости, гибкости и эффективности и не давали возможности их широкого толкования.

Как уже отмечалось, совершение руководителями и членами общественного объединения действий, выходящих за пределы целей и задач, определенных уставами этих общественных объединений, влечет за собой административную ответственность, вплоть до запрещения деятельности. В подпункте 3 пункта 2 статьи 49 указано, что систематическое осуществление деятельности, противоречащей уставным целям юридического лица, может явиться основанием для его ликвидации. Из Комментария к Гражданскому кодексу РК (Общая часть) следует, это требование относится только к некоммерческим организациям, поскольку коммерческие организации - обладают общей правоспособностью (если иное не оговорено законодательными актами), а некоммерческие - специальной.

В этой связи возникает ряд вопросов, связанных с обоснованностью, необходимостью и соразмерностью подобных ограничений.

Во-первых, «совершение действий, выходящих за пределы целей и задач» и «осуществление деятельности противоречащей уставным целям» - нетождественные понятия.

Во-вторых, некоммерческая организация, конечно, может иметь в уставе указание на основные цели деятельности, однако согласно закону она имеет право и на иные виды деятельности, не запрещенные законом. Главное, чтобы основной целью не было извлечение дохода, чтобы этот доход не распределялся между членами (участниками) некоммерческой организации и чтобы предпринимательская деятельность соответствовала основной некоммерческой (общественной) цели НПО, а не наоборот. В случае, если некоммерческая организация в действительности занимается предпринимательской деятельностью, государство в лице регистрирующих органов, налоговых органов, органов прокуратуры может обратиться в суд с требованием, чтобы эта организация перерегистрировалась как коммерческая. Это и правомерно, и обоснованно.

Однако, привлечение некоммерческой организации к ответственности за деятельность в рамках закона, но «выходящую за пределы уставных целей и задач», да еще при такой формулировке, которая позволяет очень широкое, произвольное толкование, представляется не соответствующим требованиям обоснованности и соразмерности ограничений. Особенно, если принять во внимание возможность ликвидации некоммерческой организации по этим основаниям.

Поэтому необходимо рассмотреть вопрос о более четкой и соответствующей международным стандартам в области требований к допустимости ограничений формулировке относительно законности и незаконности целей, задач и видов деятельности некоммерческих организаций и их отражения в уставах НПО.

Необходимо также еще раз вернуться к положениям нашего уголовного законодательства в части ответственности руководителей и членов общественных объединений.

В Уголовном кодексе РК, вступившем в силу с 1-го января 1998 года, существует ряд статей, предусматривающих повышенную уголовную ответственность членов общественных объединений и их руководителей по сравнению с гражданами, не являющимися членами общественных объединений.

Так в статье 336 Уголовного кодекса РК установлена уголовная ответственность «за незаконное вмешательство общественных объединений в деятельность государственных органов», причем предусмотренная законом санкция для членов общественных объединений составляет штраф или арест на срок до четырех месяцев, а для руководителя общественного объединения - вплоть до лишения свободы на срок до одного года. Что примечательно, что для обычного гражданина или сотрудника коммерческой организации подобных статей в Уголовном кодексе не предусмотрено, то есть, очевидно, что при совершении таких деяний они будут привлекаться к ответственности по статье «Хулиганство», «Применение насилия в отношении представителя власти», или по ряду статей главы 5 УК РК «Преступления против основ конституционного строя и безопасности государства».

Это весьма примечательный факт. Государство выделяет членов общественных объединений как некую «опасную» категорию своих граждан, хотя среди сотен и тысяч НПО (общественных объединений) есть не только вызывающие некоторую озабоченность властей общественно-политические движения (хотя в Конституции закреплен принципе плюрализма и защиты политических прав и гражданских свобод), но и клубы филателистов, общества родного языка и т.д.

В статье 141 «Нарушение равноправия граждан», в статье 164 «Возбуждение социальной, национальной, родовой, расовой или религиозной вражды»», а также в статье 336 «Незаконное вмешательство членов общественных объединений в деятельность государственных органов» руководитель общественного объединения выступает как специальный субъект, поскольку в случае совершения им перечисленных в этих статьях действий его деяние будет квалифицироваться по части второй каждой из статей. То есть то, что он является руководителем общественного объединения, является отягчающим обстоятельством. При этом неважно, что он может являться не руководителем политической партии, профессионального союза или массовой членской организации, а, как отмечалось, лидером какой-нибудь маленькой НПО, а его деяние никак не связано с деятельностью руководимой им организации. То есть, сама организационно-правовая форма некоммерческой организации является отягчающим обстоятельством.

В очередной раз мы имеем дело с весьма искусственным выделением общественных объединений из общей массы некоммерческих организаций (НПО) и формированием их образа как априори требующего дополнительного государственного контроля и более жесткого реагирования по сравнению с другими НПО или группами « необъединившихся» граждан.

В целом административное и уголовное законодательство РК в части ответственности общественных объединений требует своего совершенствования, с одной стороны, с целью устранения «неравенства» между общественными объединениями и другими организационно-правовыми формами некоммерческих организаций или коммерческих организаций, а с другой - для приведения ограничений и санкций в соответствие с международными стандартами и критериями допустимости таких ограничений.

Как отмечалось во введении к данной статье право каждого на ассоциацию (объединение) с другими людьми, включая право создавать формальные или неформальные неправительственные организации (НПО), относится к негативным правам, что означает обязанность государства не вмешиваться и не препятствовать реализации таких прав любым человеком.

Осуществление этого права не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые установлены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности и общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Согласно международным стандартам, ограничения этого права должны соответствовать определенным критериям, а именно быть установлены законом (с соблюдением требований доступности, предсказуемости, гибкости и эффективности); преследуемая цель ограничений должна быть законной; ограничение должно обуславливаться настоятельной общественной необходимостью; рамки и метод ограничения должны быть пропорциональны преследуемой законной цели.

Согласно тем же международным стандартам ограничения прав человека, в том числе права на ассоциацию (объединение), связанные с защитой национальной безопасности необходимы и обоснованны только, когда такие ограничения вводятся для защиты суверенитета, территориальной целостности или политической независимости от угрозы силой или ее применения.

Защита национальной безопасности и общественного порядка для ограничений прав человека, в том числе права на ассоциацию (объединение), не могут служить предлогом для установления нечетких или произвольных ограничений, и их можно использовать в качестве причины только при условии существования достаточных гарантий и эффективных средств правовой защиты против злоупотреблений.

В условиях ратификации Казахстаном Международного пакта о гражданских и политических правах и желания председательствовать в ОБСЕ в 2009 году наше стране необходимо уже сейчас начать приводить свое законодательство и правоприменительную практику в соответствие с приведенными в данном разделе международными стандартами.

Практически все перечисленные стандарты ни в коей мере не направлены на ослабление национальной безопасности или полномочий и возможностей государства по их защите, а представляют собой наиболее рациональные, разумные и эффективные регуляторы взаимоотношений государства и общества, содействующие развитию гражданского общества и его институтов.

Они вырабатывались мировым сообществом в течение десятилетий и позволяют на законодательном и практическом уровнях обеспечить определенный баланс между государственными и общественными интересами по обеспечению безопасности, борьбе с преступностью и т.д. и соблюдению фундаментальных прав и свобод человека, недопущению произвола и злоупотреблений.

Реализация идеи политической модернизации, развития демократических институтов и процедур в нашей стране невозможны без реформирования законодательства и правоприменительной практики регулирования одного из фундаментальных прав человека - права на ассоциацию (объединение) - для приведения их в соответствие с международными стандартами.

А это потребует серьезных, последовательных и настойчивых усилий, как со стороны государства, так и со стороны гражданского общества.

8. ПРАВО КАЖДОГО ГРАЖДАНИНА ПРИНИМАТЬ УЧАСТИЕ В ВЕДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДЕЛ КАК НЕПОСРЕДСТВЕННО, ТАК И ЧЕРЕЗ СВОБОДНО ВЫБРАННЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ (СТАТЬЯ 25 МПГПП)

Согласно статье 25 МПГПП:

«Каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в статье 2, и без необоснованных ограничений право и возможность:

a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;

b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;

c) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе».

К этой статье МПГПП Комитет ООН по правам человека принял развернутое Замечание общего порядка №25 (Пятьдесят седьмая сессия, 1996 год):

«1. Статья 25 Пакта признаёт и защищает право каждого гражданина принимать участие в ведении государственных дел, голосовать и быть избранным и допускаться к государственной службе. Независимо от того, какая в стране действует конституция или какое правительство в ней находится у власти, согласно положениям Пакта государства обязаны принять такие законодательные и другие меры, которые необходимы для осуществления прав, признаваемых в настоящем Пакте. Статья 25 закладывает фундамент демократического правления, основывающегося на согласии народа и соответствующего принципам Пакта.

2. Права, закреплённые в статье 25, связаны с правом народов на самоопределение, но в то же время отличаются от него. В силу прав, закреплённых в пункте 1 статьи 1, народы могут свободно устанавливать свой политический статус и обладают правом самостоятельно выбирать себе форму конституции и правления. Статья 25 касается права отдельных лиц принимать участие в процессах, относящихся к ведению государственных дел. Согласно первому Факультативному протоколу, эти права, рассматриваемые в качестве прав личности, могут служить основой для подачи сообщений.

3. В отличие от других прав и свобод, закреплённых в Пакте (которые гарантируются всем лицам, находящимся в пределах территории государства и под его юрисдикцией), статья 25 защищает права «каждого гражданина». В докладах государств должны отражаться те правовые положения, которые определяют гражданство в контексте прав, закреплённых в статье 25. В процессе осуществления этих прав не допускается каких-либо различий между гражданами в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства. Проведение каких-либо различий между лицами, являвшимися гражданами по рождению и получившими гражданство в результате натурализации, могут вызвать сомнения в плане соответствия статье 25. В докладах должны указываться случаи, когда какие-либо группы населения, например постоянные резиденты, пользуются этими правами на ограниченной основе, например, обладая правом участвовать в местных выборах или занимать определённые государственные посты.

4. Любые обстоятельства, которыми обусловлено осуществление прав, закреплённых в статье 25, должны основываться на объективных и обоснованных критериях. Например, обоснованным может быть требование об установлении более высокого возрастного порога для занятия выборных постов или назначения на определённые должности, чем для участия в голосовании, право на которое должно предоставляться каждому совершеннолетнему гражданину. Осуществление этих прав гражданами может быть приостановлено или отменено только по установленным законам объективным и обоснованным причинам. Например, установленная психическая недееспособность, может служить основанием для отказа какому-либо лицу в праве голосовать или занимать определённые должности.

5. Упомянутое в пункте а) ведение государственных дел представляет собой широкое понятие, связанное с осуществлением политических полномочий, в частности, с реализацией законодательных, исполнительных и административных полномочий. Оно охватывает все аспекты государственного управления, а также разработку и осуществление политики на международном, национальном, региональном и местном уровнях. Процесс наделения полномочиями и средствами, при помощи которых отдельные граждане осуществляют свое право принимать участие в ведении государственных дел, закреплённое в статье 25, должен быть регламентирован конституцией и другими законами.

6. Граждане принимают участие в ведении государственных дел непосредственно в том случае, если они осуществляют свои полномочия в качестве членов законодательных органов или занимают исполнительные посты. Это право непосредственного участия подкрепляют и положения пункта b). Граждане также принимают непосредственное участие в ведении государственных дел, если они голосуют за изменение конституции своей страны или по другим государственным вопросам в рамках референдума или иной избирательной процедуры, осуществляемой в соответствии с пунктом b). Граждане могут принимать непосредственное участие в ведении государственных дел в качестве членов народных собраний, обладающих правом принимать решения по местным вопросам или делам определённой общины, а также представительных органов, создаваемых по консультации с правительством страны. После того как форма непосредственного участия граждан в ведении государственных дел установлена, не допускается проведения каких-либо различий в плане участия граждан в ведении государственных дел на основаниях, упомянутых в пункте 1 статьи 2, и введение каких-либо необоснованных ограничений.

7. В том случае, когда граждане принимают участие в ведении государственных дел через посредство свободно выбранных представителей, из статьи 25 имплицитно следует, что эти представители фактически осуществляют властные полномочия и являются подотчётными в рамках избирательного процесса в связи с осуществлением ими этих полномочий. Из этой статьи следует также, что представители осуществляют лишь те полномочия, которыми они наделены в соответствии с положениями конституции. Участие в ведении государственных дел через посредство свободно выбранных представителей осуществляются в рамках избирательных процедур, которые должны быть установлены в законах, соответствующих положениям пункта b).

8. Кроме того, граждане принимают участие в ведении государственных дел в рамках общенародных дискуссий и диалога со своими представителями или путём осуществления своего права на организацию. Содействием такому участию является право на свободное выражение своего мнения, мирные собрания и на свободу ассоциации.

9. В пункте b) статьи 25 закреплены конкретные положения, касающиеся права граждан на участие в ведении государственных дел в качестве избирателей или кандидатов на выборные должности. Подлинные периодические выборы в соответствии с пунктом b) имеют важнейшее значение для обеспечения подотчётности представителей граждан в связи с осуществлением ими законодательных или исполнительных полномочий, которыми они наделены. Такие выборы должны проводиться через промежутки времени, которые не являются чрезмерно продолжительными и которые обеспечивают положение, когда властные полномочия правительства неизменно основываются на свободном волеизъявлении избирателей.

Права и обязанности, закреплённые в пункте b), должны быть гарантированы законом.

10. Право голосовать на выборах и референдумах должно быть закреплено в законе и подлежит лишь разумным ограничениям, таким, как установление минимального возраста для получения права голоса. Не представляется обоснованным ограничение права голоса на основании физической неполноценности или введение образовательных или имущественных цензов. Членство в той или иной партии не должно служить условием для предоставления права голоса или основанием для его лишения.

11. Государства должны принимать эффективные меры для обеспечения того, чтобы все лица, имеющие право голоса, могли его осуществлять. При регистрации избирателей её процедура должна быть упрощена и лишена каких-либо препятствий. Если при регистрации применяется ценз оседлости, эта мера должна быть обоснованной и не должна лишать бездомных лиц права голоса. Любые нарушения, касающиеся вмешательства в процедуры регистрации или голосования, а также запугивание или принуждение избирателей должны быть запрещены уголовным законодательством, каковое должно строго применяться. Необходимо проводить кампании по информированию и регистрации избирателей с тем, чтобы обеспечить эффективное осуществление прав, предусмотренных в статье 25, той частью населения, которая лишена соответствующей информации.

12. Право на свободное выражение своего мнения, мирные собрания и на свободу ассоциации является основополагающим условием для эффективного осуществления права голоса и должно пользоваться полной защитой. Следует принимать действенные меры для преодоления таких препятствий, как неграмотность, языковые барьеры, нищета, ограничение свободы перемещения, которые препятствуют эффективному осуществлению права голоса. Информация и материалы о порядке голосования должны издаваться и на языках меньшинств. Следует использовать такие методы, как распространение фотоматериалов и наглядных пособий с тем, чтобы неграмотные избиратели располагали адекватной информацией, на основании которой они могли бы сделать свой выбор. Государствам-участникам следует отражать в своих докладах вопрос о том, каким образом преодолеваются упомянутые в данном пункте сложности.

13. В докладах государств должны быть изложены правила, регламентирующие осуществление права голоса, и указан порядок применения этих правил в течение охватываемого докладом периода. В докладах государств следует также перечислить факторы, мешающие гражданам осуществлять своё право голоса, и указать меры, принятые для преодоления этих сложностей.

14. В своих докладах государства-участники должны перечислить и разъяснить законодательные положения, лишающие граждан права голоса. Причины этого должны быть объективными и обоснованными. Если основанием для временного лишения права голоса является осуждением в связи с совершенным преступлением, то срок, на который действие этого права приостановлен, должен быть соразмерным тяжести преступления и вынесенному приговору. Лицам, лишённым свободы, но ещё не осуждённым не может быть отказано в осуществлении их права голоса.

15. Эффективное осуществление права голосовать и возможности быть избранным обеспечивает лицам, имеющим право голоса, свободу выбора кандидатов. Любые ограничения в отношении права быть избранным, например в связи с достижением минимального возраста, должны основываться на объективных и разумных критериях. В отношении лиц, на которых не распространяется вышеупомянутое ограничение, не должны применяться необоснованные или дискриминационные требования, связанные с образованием, осёдлостью, происхождением или принадлежностью к политической организации. Никто не должен подвергаться какой-либо дискриминации или находиться в невыгодном положении в связи с фактом выставления своей кандидатуры на выборную должность. Государства-участники должны перечислить и разъяснить законодательные положения, которые лишают какую-либо группу или категорию лиц права быть избранным.

16. Условия, регламентирующие вопросы выдвижения кандидатур, внесения залогов или депозитов, должны быть обоснованными и недискриминационными. Если существуют обоснованные причины считать, что занятие определённых выборных должностей не совместимо с пребыванием на каких-либо конкретных постах (например, в судебных органах, в числе высокопоставленных военных, на государственной службе), то меры, принимаемые для устранения конфликта интересов, не должны чрезмерно ограничивать права, закреплённые в пункте b). Причины отстранения от должности лиц, занимающих выборные посты, должны быть установлены законами на базе обоснованных и объективных критериев и при соблюдении справедливых процедур.

17. Право лиц быть избранными не должно подвергаться необоснованным ограничениям, связанным с требованиями о партийности кандидатов или их принадлежности к какой-либо определённой партии. Если для выдвижения своей кандидатуры какое-либо лицо должно располагать минимальным числом сторонников, то такое требование должно быть обоснованным и не должно служить препятствием для выдвижения кандидатуры. Без ущерба для положений пункта 1 статьи 5 Пакта политические убеждения не могут использоваться в качестве основания для лишения какого-либо лица права быть избранным.

18. Государствам следует охарактеризовать законодательные положения, в которых перечислены условия для занятия выборных государственных должностей, а также любые ограничения и цензы, которые применяются в отношении определённых постов. В докладах следует указать условия для выдвижения кандидатуры, например возрастные рамки, а также любые другие цензы и ограничения. В докладах государств должно быть указано, существуют ли ограничения, в соответствии с которыми лица, занимающие посты на государственной службе (включая полицию или вооружённые силы), не могут быть избраны на определённые государственные должности. Необходимо разъяснить правовые основания и процедуры для снятия с должности лиц, находящихся на выборных постах.

19. В соответствии с пунктом b) справедливые и свободные выборы должны проводиться на периодической основе в соответствии с законами, гарантирующими действенное осуществление права голосовать и быть избранным. Лицам, имеющим право голоса, должна быть предоставлена возможность свободно голосовать за любого выдвинутого кандидата, а также за любое предложение, вынесенное на референдум или плебисцит, или против него, голосовать в поддержку правительства страны или против него без чрезмерного влияния или какого-либо принуждения, которое может помешать или препятствовать свободному волеизъявлению избирателей. Избирателям должна быть предоставлена возможность самостоятельно формировать собственное мнение, свободное от насилия или угрозы насилием, принуждения, побуждения или какого-либо вмешательства. Представляется обоснованным введение разумных ограничений в отношении затрат на избирательные кампании, если это необходимо для обеспечения того, чтобы на свободный выбор избирателей или на ход демократического процесса негативного влияния не оказывали чрезмерные расходы какого-либо одного кандидата или партии. Результаты подлинных выборов должны пользоваться уважением и применяться на практике.

20. Следует создать независимый орган для контроля за ходом выборов и для обеспечения их справедливости, беспристрастности и соответствия законам, отвечающим положениям Пакта. Государствам следует принять меры, гарантирующие выполнение требования о тайном голосовании в ходе выборов, включая заочное голосование, если такая система существует. Это означает, что избиратели должны быть защищены от какого бы то ни было давления или принуждения с целью разглашения их намерений при голосовании, а также от любого незаконного или произвольного вмешательства в процесс выборов. Отступление от этих прав не совместимо со статьёй 25 Пакта. Необходимо гарантировать неприкосновенность урн для голосования и обеспечить подсчёт голосов в присутствии кандидатов или их представителей. Требуется организовать независимую проверку правильности голосования или подсчёта избирательных бюллетеней и обеспечить доступ к судебной или аналогичной процедуре проверки с тем, чтобы у избирателей не возникало сомнений в неприкосновенности бюллетеней и правильности подсчёта голосов. В ходе голосования следует обеспечить независимый характер процедуры оказания помощи инвалидам, слепым или неграмотным лицам. Избиратели должны быть в полной мере проинформированы о вышеупомянутых гарантиях.