История государственного управления

Последствия экономических реформ были очень серьезны:

- кризис неплатежей из-за разрыва сложившихся в СССР экономических связей;

- кризис сбыта в связи с ростом цен;

- высокая инфляция (среднемесячные темпы роста денежной массы во второй половине 1992 года достигли 28%);

- общий спад производства (за три квартала 19992 года - 20%);

- криминализация экономики (резкий рост количества экономических преступлений при слабости законодательной базы; утечка капиталов за границу);

- социальный кризис (к концу 1992 года реальные доходы сократились на 40%; основной статьей расходов стало питание (от 60 до 80% семейного бюджета). Как следствие - многочисленные забастовки и акции протеста. Попытка улучшить ситуацию за счет введения тарифной сетки для бюджетников, повышения пенсий и стипендий результатов не дала.

- резкое ухудшение положения в сфере образования, науки, культуры («утечка мозгов», сокращение выпуска научной литературы; падение качества образования; сокращение количества театров, музеев, библиотек).

Жесткий правительственный экономический курс вызвал оппозицию правительству со стороны Съезда народных депутатов и Верховного Совета. На VII Съезде народных депутатов (по истечении срока дополнительных полномочий, представленных Б.Н. Ельцину), была сделана попытка подчинить правительство Съезду и Верховному Совету. Президент был вынужден отправить в отставку главу правительства Е.Т. Гайдара, его место занял более умеренно настроенный В.С. Черномырдин. На съезд - не позднее 11 апреля 1993 года - должен был быть вынесен проект новой Конституции.

19.3 Конституционный кризис 1993 года: истоки, сущность, последствия

Главным противоречием начала 90-х гг., было несоответствие между закрепленным в Конституции принципом всевластия Советов и институтом президентства. Характерной особенностью политического процесса в этот период стала «путаница компетенций», стремление исполнительной и представительной власти «играть на чужом поле».

За 1990-1992 гг. Съезд внес около 300 изменений в действующую Конституцию, пытаясь законодательно ограничить сферу деятельности исполнительной власти в государстве. В подобной жесткой манере отвечала и президентская сторона. (Попытка Б. Н. Ельцина сорвать работу VII Съезда депутатов, уведя с собой сторонников президентского курса, и т.п.).

Конфронтация между законодательной и исполнительной властью шла по двум направлениям: экономическому и политическому. В экономической сфере депутаты настаивали на сохранении социальной составляющей реформ; требовали оказания государственной поддержки тем группам населения, которые больше других пострадали от нового экономического курса. В политической сфере президентская и парламентская стороны по-разному представляли будущую модель российского государства (соответственно как президентскую и парламентскую республики). Свою роль в конфликте сыграло и несовпадение интересов федеральной и региональных элит.

Компромисс, достигнутый ценой отставки Е.Т. Гайдара, просуществовал недолго. VIII Съезд народных депутатов (март 1993 года) внес поправки в Конституцию, согласно которым Правительство должно быть подчинено Съезду и Верховному Совету. Б. Н. Ельцин в обращении к гражданам России оценил происходящее как антиконституционный переворот. Ответной мерой другой стороны стал созыв внеочередного IX Съезда народных депутатов, на котором был поставлен вопрос об импичменте Президенту. Для его досрочной отставки не хватило 30 голосов. По решению Съезда 25 апреля на территории России был проведен всенародный референдум по вопросам о доверии Президенту, о поддержке социально-экономической политики правительства, о необходимости досрочных выборов Президента и народных депутатов. 58,7% опрошенных доверяли Президенту; 53% - одобряли социально-экономическую политику правительства; 31,7% считали необходимым досрочные выборы Президента; 43,1% - досрочные выборы народных депутатов. Таким образом, президентская сторона одержала победу.

Политическая оппозиция решила использовать внепарламентские формы борьбы. 1 мая 1993 года - многочисленная демонстрация под антипрезиденскими лозунгами, жестокая драка с милицией. Началась репетиция применения силовых действий.

Летом 1993 г. было созвано конституционное совещание (представители от Верховного Совета, Президента и правительства, представители органов власти субъектов федерации, местного самоуправления, партий и профсоюзов, религиозных общин). В ходе его работы стало ясно, что президентский вариант и парламентский вариант Конституции согласовать невозможно. Конституционный кризис приобрел все признаки борьбы за власть.

21 сентября 1993 года был издан Указ Б.Н. Ельцина «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Он предписывал:

- роспуск Съезда народных депутатов и Верховного Совета;

- проведение 12 декабря 1993 года выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ;

- проведение 12 декабря 1993 года всенародного референдума по проекту Конституции РФ.

В ответ Верховный Совет и срочно созванный Съезд народных депутатов при поддержке Конституционного Суда объявили об отрешении от должности Президента, нарушившего действующую Конституцию. Исполняющим обязанности Президента был назначен вице-президент А.В. Руцкой, позднее Верховный Совет назначил и новых «силовых» министров.

Таким образом, в стране складывалось опасное двоевластие. Президент контролировал Правительство и силовые структуры, его поддерживали мэры обеих столиц, а также главы ряда органов местной исполнительной власти. Верховный Совет имел сторонников среди руководства Советов в регионах.

Переговоры между Президентом и Съездом зашли в тупик. Блокада Белого дома усиливалась. 3-4 октября в Москве начались массовые беспорядки. Сторонниками Съезда захвачено здание московской мери, сделана попытка взять штурмом телецентр в Останкино. Для подавления мятежа в Москву стянуты войска, введено военное положение, 4 октября здание Верховного Совета было подвергнуто обстрелу из танковых орудий. В результате этих событий - многочисленные жертвы.

События сентября - начала октября 1993 года создали качественно иную политическую ситуацию в стране. Центральная власть усилила свои позиции. Система местных Советов была ликвидирована. Важное значение для страны имело принятие новой Конституции.

В референдуме 12 декабря 1993 года приняли участие 54,8% граждан России, имевших право голоса. 58,4% из них проголосовали за новую Конституцию. Впервые Основной закон был принят непосредственно народом (хотя Конституцию фактически одобрила лишь треть населения страны). Принятие Конституции РФ завершило процесс оформления новой российской государственности.

19.4 Конституция РФ 1993 года о государственном строе

Конституция 1993 года установила систему органов государственной власти, основанную на принципах демократизма, законности, республиканизма, федерализма и разделения властей. Принцип демократизма означает, что источником власти в РФ является ее народ, который путем выборов формирует государственные органы и органы местного самоуправления.

Согласно принципу законности все государственные органы действуют в строгом соответствии с Конституцией и законами РФ. В соответствии с принципом республиканизма в России вводится республиканская форма правления; высшая власть в стране принадлежит выборным органам - Президенту и парламенту (Федеральному Собранию). Формально РФ относится к смешанным республикам, но фактически является президентской.

В соответствии с принципом федерализма государственную власть в России осуществляют федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ, которые являются звеньями единой системы органов государственной власти, действующей на основе разграничения предметов ведения. Государственная власть в РФ осуществляется также на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Президент РФ занимает ведущее положение в системе государственных органов. Согласно Конституции РФ он является главой государства; гарантом Конституции, прав и свобод граждан и человека; определяет основные направления внутренней и внешней политики; представляет РФ внутри страны и на международном уровне; является верховным главнокомандующим военными силами государства.



Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 27. Федеральные органы государственной власти Российской Федерации

Президент назначает с согласия Государственной Думы главу Правительства; по предложению последнего назначает и смещает федеральных министров; принимает решение об отставке Правительства; представляет Государственной Думе кандидатуру председателя Центробанка, а Совету Федерации - кандидатуры Генерального прокурора и судей высших судов; назначает судей других федеральных судов; формирует свою администрацию, Совет безопасности РФ; утверждает военную доктрину; назначает и освобождает своих представителей в государственных органах и регионах, высшее командование ВС, дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях; распускает Государственную Думу; назначает выборы и референдумы; подписывает и обнародует федеральные законы, вводит военное и чрезвычайное положение; решает вопросы гражданства и предоставления политического убежища; осуществляет награждение и помилование. Во исполнение своих полномочий Президент издает указы и распоряжения.

В Конституции РФ заложена система гарантий против узурпации власти Президентом. Важнейшие из них - избрание Президента народом, ограничение Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат - Совет Федерации и Государственной Думы.

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов власти.

К ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами РФ; утверждение указов Президента о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории; назначение на должность судей высших судов РФ, Генерального прокурора, заместителя председателя Счетной палаты и половины ее аудиторов. В сфере законодательства Совет Федерации одобряет или отклоняет федеральные законы, принятые Государственной Думой.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на 4 года. На выборах 1993, 1995 и 1999 гг. использовалась смешанная мажоритарно-пропорциональная система. Депутаты Думы работают на профессиональной основе и не могут заниматься другой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Депутаты могут образовывать депутатские объединения - фракции и депутатские группы.

К ведению Государственной Думы относятся: рассмотрение и принятие федеральных законов; дача согласия на назначение Президентом главы Правительства, решение вопроса о доверии Правительству, назначение на должность председателя Центробанка РФ, Уполномоченного по правам человека, председателя Счетной палаты и половины ее аудиторов; объявление амнистии и выдвижение обвинения против Президента.

Государственная Дума может быть досрочно распущена Президентом с назначением даты новых выборов в трех случаях:

1) после трехкратного отклонения Думой представленных Президентом кандидатур на пост Председателя Правительства;

2) при повторном в течение трех месяцев выражении Государственной Думой недоверия Правительству;

3) при постановке Председателем правительства вопроса о доверии перед Думой и отказе с ее стороны в таком доверии.

Исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство России. Оно состоит из председателя, его заместителей и федеральных министров. Глава Правительства в недельный срок после своего назначения предоставляет Президенту предложения о структуре и персональному составу Правительства. Назначение на должность и отставка заместителей Председателя и федеральных министров производится Президентом. Он вправе также принять решение об отставке Правительства, причем без публичной мотивации своих решений. В результате таких возможностей вторая половина 1990-х гг. в России стала временем «правительственной чехарды»: 1992-1998 гг. - премьер В. С. Черномырдин; апрель-август 1998 года - С. В. Кириенко; сентябрь 1998 г. - май 1999 г. - Е. М. Примаков; май - август 1999 г. - С. В. Степашин; август 1999 г. - май 2000 г. - В. В. Путин.

В соответствии с Конституцией Правительство РФ разрабатывает и предоставляет Государственной Думе бюджет; обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; осуществляет управление федеральной собственностью; принимает меры по обеспечению обороны, государственной безопасности, реализации внешней политики; меры по обеспечению законности, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью.

Судебную власть РФ составляют Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ и система федеральных судов общей юрисдикции, Высший арбитражный суд и система федеральных арбитражных судов



Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 28. Федеральные суды Российской Федерации

19.5 Выборы 1993-1996 гг. Смена политической элиты

Выборы в Государственную Думу 12 декабря 1993 г., проводившиеся одновременно с референдумом о принятии Конституции РФ, дали неожиданный результат. Считавшаяся пропрезидентской партия «Выбор России» во главе с Е. Т. Гайдаром, получила 15,5% голосов; КПРФ - 12,4%; неожиданным фаворитом стала ЛДПР - 23% голосов. В итогах выборов проявилась нарастающая усталость общества от тягот экономических реформ, которые ассоциировались с правительством Е. Т. Гайдара.

Избирательная кампания 1995 г. сформировала еще более «левую» Думу: проправительственное общественно-политическое движение «Наш дом - Россия» В.С. Черномырдина - 10,2% голосов; КПРФ Г.А. Зюганова - 22,3%; ЛДПР В.В. Жириновского - 11,8%; общественное объединение «Яблоко» Г.А. Явлинского - 6,0% голосов. Только эти партии и движения преодолели пятипроцентный барьер. Председателем Думы стал Г.Н. Селезнев (КПРФ).

Расстановка политических сил вновь складывалась не в пользу Президента и Правительства. Вместе с тем новый состав депутатского корпуса отражал интересы доминирующих отраслей производства, многие депутаты поддерживали тесные связи с бизнесом и органами исполнительной власти. Формально оппозиционная Дума искала и находила связи с администрацией Президента и Правительством. Складывался сложный механизм сотрудничества между исполнительной и законодательной властью

Выборы Президента 1996 г. стали серьезным испытанием для политической конструкции государства, определенной Конституцией 1993 г. Одряхлевший, утративший прежнюю общественную поддержку, Б.Н. Ельцин в глазах новой политической элиты оставался символом необратимости реформ, прошедших в стране в 90-е гг. Крупный российский бизнес впервые выступил консолидировано в поддержку кандидатуры Б.Н. Ельцина.

Избирательная кампания, перенасыщенная интригами, скандалами, неожиданными отставками политическими союзами, обеспечила победу Б.Н. Ельцину (53,8% голосов) над представителем КПРФ Г.А. Зюгановым (40,3%).

В 1990-е гг. произошли существенные изменения в составе властной элиты. Прежний номенклатурный принцип оказался разрушен; процесс формирования новой элиты был еще далек от завершения, однако в этот период наметились важные тенденции, которые сохранили свое влияние в будущем.

Прежде всего, расширились границы правящего класса. В нем можно выделить несколько уровней. Первый - федеральное чиновничество. Высшее руководство ельцинского периода, будучи на 70% выходцами из советско-партийной номенклатуры, существенно отличалось от старой - брежневской и горбачевской элиты. Новая элита стала более молодой (средний возраст высшего руководства при Брежневе - 62 года, Б.Н. Ельцине - 53 года), более образованной, в ней была выше доля выходцев из крупных городов, гуманитариев, людей с учеными степенями.

Новым явлением стало возрастание роли региональных элит. В 1995-1996 гг. были избраны губернаторы и главы администраций субъектов федерации. Среди глав исполнительной власти регионов до 50% входили прежде в советско-партийную номенклатуру. Однако зависимость их от федеральной власти значительно уменьшилась; в то же время возросла зависимость новых региональных руководителей от местного бизнеса, финансовых центров; активизировались лоббистские устремления значительной части депутатского корпуса на местах.

Все более важную роль во власти играет бизнес, влияние которого имеет многосторонний характер: непосредственное участие в избирательном процессе, рекрутирование представителей бизнес-элиты во власть; финансирование избирательных кампаний, депутатского лобби и СМИ; переход высших чиновников в крупный бизнес (Е. Гайдар, П. Авен, А. Шохин).

19.6 Основные направления государственной политики второй половины 1990-х гг.

Для этого периода характерен умеренно-жесткий антиинфляционный курс правительства в сочетании с финансовой поддержкой военно-промышленного комплекса и аграрного сектора.

С июля 1994 г. начался второй - денежный этап приватизации. Ставилась задача привлечения средств в реальный сектор экономики, однако из-за хронического бюджетного дефицита она осталась невыполненной. Государство использовало денежную приватизацию для латания бюджетных «дыр»: выплат пенсий, зарплат бюджетникам, решения иных проблем казны.

В ходе второго этапа приватизации был фактически потерян государственный контроль над цветной металлургией, где 90% предприятий оказалось в руках западных компаний. Иностранцы активно скупали предприятия оборонного комплекса и предприятия - конкуренты. 500 крупнейших предприятий России стоимостью не менее 200 млрд. долл. были фактически проданы за 7,2 млрд долл.

В то же время важнейший результат второго этапа приватизации - появление в России класса собственников. В 1994-1998 гг. удалось значительно снизить темпы инфляции. Однако в связи с падением покупательской способности доллара в этот период номинальный рост заработной платы не приводил к повышению уровня жизни населения.

Развитию сельского хозяйства препятствовали высокие темпы инфляции, нестабильность банковской системы, отсутствие снабженческо-сбытовой кооперации, ограниченность государственных инвестиций в сочетании с высокими ценами на нефтепродукты, удобрения, сельхозмашины.

С 1995 г. Россия вступила в фазу депрессии. Этот период, пришедший на смену кризису, характеризовался усилением государственного контроля над финансами, отказом Центробанка от финансирования государственного бюджета льготными кредитами. До лета 1998 г. удавалось поддерживать стабильный курс рубля и удерживать инфляцию в приемлемых границах. Во второй половине 1990-х гг. негативное влияние на экономику России оказывали следующие факторы:

- ежегодные огромные выплаты по внешнему долгу;

- устойчивое снижение мировых цен не нефть и газ - важнейшие статьи русского экспорта (в1998 г. - меньше 17 долларов за баррель);

- ухудшение собираемости налогов (в марте 1998 г. вместо расчетных 20 млрд. руб. в месяц собрали 12 млрд руб.);

- попытка пополнения казны за счет выпуска государственных краткосрочных обязательств - ГКО привела к разгону инфляции (доходность по ГКО не опускалась ниже 40%, что сделало их средством получения денег из бюджета);

- обращение за новыми займами на внешнем рынке расценивалось как признак приближения финансового краха и приводило к оттоку капиталов.

Экономический кризис развивался на фоне продолжавшегося экономического спада. Объем промышленной продукции к октябрю 1998 г. составил 90,7% к 1997 г. Доходы федерального бюджета в январе-октябре 1998 года составили 215 млрд. руб. или 58,7% от плана. Расходы за этот же период составили 282 млрд. руб.; самые большие статьи - на обслуживание внешнего долга (23 млрд. руб.) и внутреннего долга (включая ГКО) - 64 млрд. руб. Эти факторы, спровоцировали тяжелый экономический кризис и фактическое банкротство государства.

Августовский дефолт 1998 года.17 августа 1998 г. последовало заявление правительства и Центробанка об отказе выполнять обязательства по ГКО, остановке торгов по ним. Кроме того, был объявлен мораторий на выплаты по возврату финансовых кредитов и одновременно поднята верхняя планка «валютного коридора» - с 6 руб. до 9,5 руб. за доллар.

Последствия этого решения: катастрофический обвал рубля (до 20,9 руб. за доллар к концу года), вспышка инфляции; приостановка экспортно-импортных операций; крах банковской системы; осложнение внешнеэкономического положения страны, проблемы в отношениях с МВФ и другими международными финансовыми организациям

Долгосрочные последствия имели скорее позитивный характер: сокращение импорта (в 1999 г. - 66% к 1998 г.); повышение спроса на отечественную продукцию (вследствие снижения себестоимости); рост объема промышленной продукции (за год примерно на 108%). Однако реальная заработная плата к концу 1999 г. составила 76,8% от уровня 1998 г., сократился товарооборот, выросла безработица (в конце 1999 г. - 106, 8% от уровня 1998 г.)

Второй президентский срок Б.Н. Ельцина ознаменовался возрастанием роли администрации Президента и Правительства в управлении страной, что было связано с ухудшением здоровья главы государства. Серьезной проблемой оставалось отсутствие поддержки со стороны Думы, большинство в которой принадлежало левым силам.

Популярность Б.Н. Ельцина в стране значительно уменьшилась по сравнению с началом 90-х гг. Состояние здоровья Президента было таково, что он мог досрочно прекратить исполнение своих обязанностей, и тогда его впредь до новых выборов, согласно Конституции, должен был заменить премьер-министр. Таким образом, Председатель Правительства становился одним из самых перспективных кандидатов на президентский пост.

В 1998-1999 гг. несколько раз сменились Председатели Правительства. С.В. Кириенко, назначенный вместо В.С. Черномырдина в апреле 1998 года, уже в августе был отправлен в отставку в связи с финансовым кризисом. В результате достигнутого между Думой и главой государства компромисса новым премьер-министром стал опытный политик, бывший министр иностранных дел Е.М. Примаков. Его Правительство было первым после 1993 года, пользовавшимся поддержкой Федерального Собрания, и отчасти отражало расстановку политических сил в Думе.

Бюджет на 1999 г., внесенный новым правительством, предусматривал значительные сокращения государственных расходов и предполагал профицит, который должен был способствовать постепенной выплате государственных долгов (около 170 млрд .долл.). Период конца 1998 - начала 1999 гг. был ознаменован улучшением общих экономических показателей.

Однако с точки зрения Президента, кандидатура Е.М. Примакова не гарантировала преемственность политического курса, определившегося в 90-е годы. В марте 1999 г. ряд фракций Государственной Думы предприняли попытку объявления импичмента Президенту. И хотя она провалилась, длительный кризис во взаимоотношениях Президента и Правительства был обеспечен. Е.М. Примаков, тесно связанный с КПРФ и включивший ее представителей в Правительство, был отправлен в отставку.

9 августа 1999 г. Президент предложил Думе утвердить нового Председателя Правительства - руководителя ФСБ В.В. Путина. Он сумел организовать вытеснение чеченских боевиков из Дагестана, боевые действия по уничтожению бандформирований успешно развивались на территории Чечни. Одновременно началось создание политического движения «Единство».

Декабрь 1999 г. принес следующие результаты выборов в Думу: КПРФ - 24,3%; «Единство» во главе с неформальным лидером В.В. Путиным - 23,3%; «Отечество - вся Россия» (Ю.М. Лужков, Е.М. Примаков и др.) - 13,3%; Союз правых сил (Б.Е. Немцов, И.М. Хакамада) - 8,5%; блок В.В. Жириновского - 6%; «Яблоко» - 5,9%. «Единство», блокируясь по разным вопросам с другими фракциями, стало ведущей фракцией в Думе, потеснив коммунистов.

Вся вторая половина 1999 г. - время неуклонного роста политической поддержки В.В. Путина населением страны. Б.Н. Ельцин в этих условиях сделал тщательно продуманный шаг по обеспечению преемственности власти. 31 декабря 1999 г. он объявил о досрочном добровольном уходе с высшего государственного поста. Исполняющим обязанности Президента, согласно Конституции, стал В.В. Путин, а 26 марта 2000 г. уже в первом туре голосования он был официально избран на эту должность.

Контрольные вопросы и задания

1. Каковы главные направления экономических преобразований 90-х гг.? К каким социальным последствиям они привели?

2. Можно ли считать, что силовой путь был единственно возможным в разрешении кризиса 1993 г.? Аргументируйте свой ответ.

3. Расскажите об особенностях федеративного устройства Российской Федерации.

4. Охарактеризуйте систему высших органов власти и управления РФ по Конституции 1993 г.

5. Почему не удалось достигнуть экономической стабилизации во второй половине 90-х гг.?



ТЕМА 20. РОССИЙСКОЕ ГОСУДАРСТВО В НАЧАЛЕ XXI ВЕКА

1. Реформирование государственного аппарата на современном этапе.

2. Управление экономикой и социальной сферой.

20.1 Реформирование государственного аппарата на современном этапе

С первых месяцев пребывания у власти новое руководство страны определило для себя следующие приоритеты:

- в области государственного управления - укрепление исполнительной вертикали;

- в экономической области - продолжение и углубление либеральных экономических реформ;

- во внешнеполитической области - возвращение позиций великой державы, утраченных в предшествующий период.

В конце 80-х - 90-х гг. явственно обозначилась угроза ослабления системы управления страной. «Парад суверенитетов», начавшийся в последние годы перестройки, сохранялся в различных формах и в 90-е гг. Он выражался в том, что конституции республик в составе России, уставы краев и областей зачастую отличались от норм федерального законодательства, деятельность органов и учреждений федеральной власти не всегда была скоординирована. Институт уполномоченных Президента в регионах России не был в состоянии выполнить эту задачу. Поэтому в мае 2000 г. Указом Президента В.В. Путина страна была разделена на 7 федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный) с введением постов полномочных представителей Президента в них. В 2010 г. появился восьмой, Северо-Кавказский федеральный округ.

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе обеспечивает реализацию основных направлений внутренней и внешней политики в пределах округа; координирует деятельность федеральных органов власти, обеспечивает реализацию кадровой политики Президента в округе; представляет регулярные доклады Президенту о политическом, социальном и экономическом положении округа; обеспечивает контроль за исполнением решений федеральных органов власти.

Следующим шагом по укреплению власти федерального центра стало изменение порядка формирования Совета Федерации. С января 2002 г. глав законодательной и исполнительной власти субъектов в составе Совета Федерации заменили их представители. Для высших руководителей регионов, лишившихся возможности заседать в Совете Федерации, был учрежден новый орган - Государственный совет, наделенный консультативными полномочиями

В связи с тем, что в Государственной Думе в результате выборов 2003 г. впервые сложилось устойчивое пропрезидентское большинство («Единая Россия» получила 37% голосов по партийным спискам и значительную поддержку со стороны депутатов от мажоритарных округов), по инициативе Президента и Правительства были утверждены государственные символы России. Вступили в силу новые Административный, Уголовный и Жилищный кодексы, законы о земле, были внесены существенные изменения и дополнения в налоговое законодательство.

Изменились и правила формирования самой Думы. Если прежде нижняя палата парламента избиралась по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе, то в 2007 и в 2011 гг. выборы в Думу проходили только по партийным спискам. Одновременно был значительно повышен минимальный порог численности партии, необходимый для ее регистрации - с десяти до пятидесяти тысяч членов. Повысился и так называемый процентный барьер, который партии должны преодолеть, чтобы пройти в парламент - с пяти до семи процентов. Смысл подобных новаций очевиден: таким способом федеральный центр стремился свести к минимуму влияние на выборы региональных элит и укрепить монопольное положение «партии власти».

Весной 2004 года, после повторного избрания В. В.Путина в президенты, стартовала административная реформа. Целями ее провозглашалось повышение эффективности управления, рационализация центрального аппарата, уменьшение коррупции и бюрократического произвола. Количество министерств сократилось за счет их объединения. Таким путем были образованы Министерство культуры и массовых коммуникаций, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство экономического развития и торговли и др. Центральный аппарат управления был разделен на три уровня. Министерства, по замыслу реформаторов, должны определять общую отраслевую политику, федеральные агентства - надзирать за ее выполнением, федеральные службы - оказывать соответствующие профилю государственные услуги.

Спустя несколько лет после начала реформы стало очевидно, что ее результаты оказались далеки от задуманных. Вместо 58 реформированных министерств и ведомств образовалось 81. Количество чиновников центрального аппарата управления вместо «плановых» 500 тысяч сократилось только на 24 тысячи, то есть бюрократическая масса плавно перетекала из одного ведомства в другое за исключением самых недееспособных. (При этом в целом по России с 1991г. по 2004 г. армия чиновников практически удвоилась - до 1400 тыс., а к 2013 г. она достигла 2 млн. чел.).

Вызывает нарекания и сама трехуровневая конструкция центрального аппарата управления. Представителям регионов для решения своего вопроса вместо одной конторы теперь приходится обходить три. Такая ситуация только провоцирует волокиту и увеличивает коррупцию в государственном аппарате. Косвенным признанием провала реформы стало решение об увеличении количества вице-премьеров в правительстве, принятое в конце 2005 г.

Причина неудачи кроется, видимо, в слепом копировании американской трехзвенной модели управления. При этом не учитывалось, что в США эта схема работает под контролем и под давлением судебной системы, партий и СМИ. В России названные институты малоэффективны и зависимы от власти. В таких условиях любая реорганизация используется бюрократией для увеличения своих рядов и извлечения дополнительной прибыли.

После трагических событий в Беслане был изменен порядок замещения должностей глав регионов. Если раньше они избирались всеобщим голосованием, то осенью 2004 г. была принята предложенная В.В. Путиным схема утверждения глав субъектов федерации законодательными собраниями по представлению Президента. Эта мера находилась в общем ряду инициатив по укреплению исполнительной вертикали.

Еще одним направлением государственной политики двухтысячных годов стало укрупнение субъектов федерации путем слияния малочисленных национально-территориальных образований с соседними, более экономически благополучными областями или краями. В результате количество субъектов федерации сократилось с 89 до 83, и этот процесс, по всей видимости, будет продолжен.

В январе 2006 г. приступил к работе новый орган с консультативными полномочиями - Общественная палата при Президенте России. Состав палаты формируется следующим образом: треть ее членов (42) назначается президентом, еще одна треть отбирается из числа лиц, предложенных назначенными членами, последняя треть делегируется субъектами федерации. Основное предназначение Общественной палаты - быть связующим звеном между гражданским обществом и государственной властью. Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» возложил на этот орган экспертизу законопроектов, поступающих в Государственную думу, общественный контроль деятельности правительства и других исполнительных структур. Однако механизма реализации прав Общественной палаты выработано не было, поэтому первые шаги ее членов натолкнулись на противодействие бюрократии. Решения палаты имеют рекомендательный характер, что позволяет чиновникам игнорировать ее мнение. Сегодня руководство Общественной палаты выступает за пересмотр ее полномочий с целью повышения статуса этого важного института гражданского общества.

В 2000 - 2008 гг. вносились изменения в избирательное законодательство Российской Федерации. Наиболее заметными среди них были:

- исключение из избирательных бюллетеней графы «против всех»;

- отмена минимального порога явки на выборах;

- запрет на образование предвыборных блоков;

- отмена практики досрочного голосования за исключением труднодоступных регионов;

- отмена денежного залога на выборах всех уровней.

По итогам избирательной кампании 2007 - 2008 гг. правящая партия «Единая Россия» укрепила лидирующие позиции в Государственной Думе, а новым Президентом РФ стал поддержанный В. В. Путиным Д.А. Медведев.

Период президентства Д.А. Медведева отмечен следующими инициативами в области совершенствования государственного аппарата и государственного управления:

1. Провозглашен курс на глубокую модернизацию российского государства и общества.

2. Принят пакет антикоррупционных законов, сделаны шаги по повышению прозрачности работы ведомств (информация о госзакупках размещается в Интернете). Заработало электронное правительство.

3. Развернута масштабная реформа армии, направленная на оптимизацию ее структуры, перевооружение, гуманизацию службы.

4. 1 марта 2011 г. вступил в силу закон о полиции, предусматривавший сокращение личного состава, повышение зарплат, ужесточение отбора в ряды служащих.

5. Продлены сроки полномочий Президента (с четырех до шести лет) и Государственной Думы (с четырех до пяти лет).

6. Начата работа по созданию президентского кадрового резерва.

Среди знаковых внешнеполитических событий этого периода - «пятидневная война», то есть силовая операция по принуждению Грузии к миру и последовавшее за ней признание Россией независимости Южной Осетии и Абхазии, а также соглашение с Украиной о продлении базирования Черноморского флота в Севастополе.

Избирательная кампания 2011-2012 гг. впервые ознаменовалась масштабными акциями протеста оппозиции, проходившими под лозунгом «За честные выборы». По официальным данным, «Единая Россия» набрала около 49 % голосов, что позволило ей сохранить контроль над Государственной Думой. Победителем президентской кампании 2012 г. стал В.В. Путин, заручившийся поддержкой 63,3 % избирателей.

Ответная реакция власти на критику оппозиции свелась к мерам по некоторой либерализации закона о партиях (порог минимальной численности был снижен до 500 человек), возвращению губернаторских выборов (с ограничениями в виде муниципального и президентского «фильтров»), снижению процентного порога на выборах в парламент с семи до пяти процентов. В то же время были внесены поправки в законодательство о митингах и демонстрациях, ужесточающие правила их проведения.

Главный итог бурных политических событий конца 2011- начала 2012 гг.: в российском обществе существует серьезный запрос на перемены. Должны поменяться как поколение политических лидеров, так и «правила игры». Переформатирование политической системы неизбежно, но каким оно будет - в сторону демократизации или усиления авторитарных тенденций - покажет будущее.



20.2 Управление экономикой и социальной сферой

Позитивные перемены наметились в период «нулевых» в экономической области. Начиная с 1999 г., страна сводила бюджет с профицитом. В связи с этим возникли условия для досрочной выплаты внешнего долга и создания Стабилизиционного фонда, который составлял на конец 2005 г. свыше 1 трлн. руб. Благоприятная конъюктура цен на энергоносители позволила существенно увеличить налоговые поступления и рост золотовалютных резервов Центробанка. По этому показателю Россия вышла на третье место в мире.

Валовой внутренний продукт, по данным Министерства экономического развития и торговли, вырос с 1999 г. по 2005 г. в долларовом эквиваленте в три, а в реальных ценах - в полтора раза. Вместе с тем темпы экономического развития были недостаточными. Сохранялся на высоком уровне разрыв в доходах различных групп населения; падал индекс качества жизни. С учетом этих реалий российская власть осенью 2005 г. выступила с рядом инициатив, оформленных как национальные проекты: «Здравоохранение», «Образование», «Доступное жилье», «Сельское хозяйство». В 2009 - 2010 гг. был существенно увеличен размер пенсий, однако и после этого коэффициент замещения (соотношение размера пенсии и утраченного заработка) не достиг сорока процентов, предусмотренных конвенцией МОТ.

В 2008-2009 гг. разразился мировой экономический кризис, затронувший и Россию. Он повлек за собой спад производства и рост безработицы. Экспортная выручка упала вдвое. Правительству удалось с помощью чрезвычайных мер стабилизировать состояние банковской системы, поддержать фондовый рынок, оказать помощь реальному сектору. Уже в первые месяцы кризиса в экономику страны, главным образом, в банковскую сферу было направлено свыше 5 трлн. руб.

В то же время, оказывая финансовую помощь банкам, органы государственного управления не связали их условиями о порядке использования средств, в том числе обязательном кредитовании реального сектора. Полученные триллионы были направлены на валютные спекуляции. Предприятия, лишившись кредитования, не смогли вовремя закупить сырье и материалы, выдать зарплату сотрудникам, расплатиться за энергоресурсы. В результате задолженность по зарплате возросла до 8 млрд. руб., а безработица увеличилась до 7,5 млн человек.

«План действий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики», утвержденный Председателем Правительства В. В. Путиным 7 ноября 2008 г., предусматривал меры по поддержке не только банковской сферы, но и сельского хозяйства, автомобилестроения, транспорта, малого бизнеса и рынка труда.

Правительство подняло размер максимального пособия по безработице с 3124 до 4900 руб. На предотвращение кризиса в жилищном строительстве было выделено около 100 млрд. руб. Эти средства пошли, в основном, на выкуп государством уже построенного жилья с целью передачи этих квартир военным и семьям, проживавшим в аварийным домах. Финансовую помощь получили 295 объектов экономики, вошедшие в список градообразующих и системообразующих предприятий и компаний. В этот список попали не только государственные, но и частные компании («Русал», «Альфа-групп»). Были также предприняты шаги по снижению налоговой нагрузки на предприятия, малый бизнес и рядовых граждан.

Серьезной корректировке подвергся проект бюджета на 2009 г. В окончательном варианте, опубликованном только 6 мая 2009 г., доходная часть бюджета была снижена на 40 %. Важным изменением госбюджета стало перераспределение средств в его расходной части. На кризисную экономику выделялось на 70 % больше денег, чем раньше. Увеличились расходы на социальную сферу, хотя эта сумма была в 2 с лишним раза меньше запланированной на национальную безопасность и правоохранительную деятельность. Впервые за 10 лет бюджет стал дефицитным. «Россия будет жить с дефицитным бюджетом в течение нескольких следующих лет», - заявил В. В. Путин на заседании Правительства в марте 2009 г.

«Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации», утвержденная весной 2009 г., ориентировала органы власти и управления на выполнение главной задачи - перевод экономики с сырьевого на инновационный путь развития. Для этого необходимы структурное обновление экономики, последовательная демонополизация и развитие конкуренции, проведение институциональных реформ, обеспечивающих устойчивое и динамичное развитие страны.

В 2010-2012 гг. Правительству удалось добиться определенных успехов в реализации антикризисных мер: спад производства был остановлен и наметился небольшой его рост (на уровне 3 % в год), снизилась безработица, увеличился приток капитала.

В послании Президента В. В. Путина Федеральному Собранию (декабрь 2012 г.) были обозначены некоторые приоритеты в экономике и социальной сфере. В ближайшее время, по мнению Президента, необходимо:

- направить часть средств Фонда национального благосостояния на реализацию окупаемых инфраструктурных проектов;

- принять систему мер по деофшоризации экономики;

- ввести налог на роскошь, установить контроль за расходами чиновников, ограничить их права на заграничные счета, ценные бумаги и акции;

- совершенствовать механизм госзакупок, особое внимание уделить проверке их эффективности и целесообразности.

- увеличить ввод доступного жилья экономкласса, расширить возможности аренды и ипотеки;

- осуществить дополнительные меры поддержки семьи, в частности в 50 регионах со сложной демографической ситуацией выплачивать пособие на третьего ребенка в размере прожиточного минимума до достижения им трехлетнего возраста;

- осуществить меры по регулированию миграционных потоков, включая введение с 2015 г. заграничных паспортов, ужесточить наказание за незаконную миграцию.

В 2013 г. восстановительный рост российской экономики, наметившийся в предшествующий период, сменился рецессией. Темпы экономического развития снизились до 1,5%, а в некоторых отраслях скатились практически к нулевым показателям. И это - при высоких ценах на нефть, хорошем урожае, стабильно работающем правительстве. В автомобилестроении, например, падение производства в 2013 г. составило 10 %, в металлургии экспорт сократился на 13 %. Дополнительное негативное воздействие на отечественную экономику оказывают ряд проблем долгосрочного характера:

- рост демографической нагрузки на бюджет. На пенсию начинает выходить многочисленное поколение благополучных 1960-х гг. рождения - а в составе трудовых ресурсов их замещает малочисленное поколение, родившееся в 1990-е гг. Возрастание пенсионного бремени ограничивает возможности маневра ресурсами бюджета;

- окончание «потребительского бума». Если в прежние годы расширение потребительского спроса базировалось на быстром повышении доходов населения, снижении безработицы и развитии потребительского кредитования, то сейчас действие всех этих факторов исчерпано: государство и предприятия вряд ли смогут быстро повышать зарплаты, безработица стабилизировалась на уровне 5-5,5% экономически активного населения, масштабы выданных потребительских кредитов уже ставят банки перед риском кризиса неплатежей;

- глобальная конкуренция. Вступление России в ВТО обострило проблему конкурентоспособности нашей экономики, основанной на технологически отсталых производствах.

В связи с неблагоприятной экономической ситуацией принятый в первом чтении Государственной Думой проект бюджета на 2014-2016 гг. был секвестирован на 5 % по сравнению с первоначальным вариантом. Под сокращение попали расходы на образование (на 13 % по сравнению с 2013 г.), здравоохранение (9 %), социальную политику (2 %) и на сектор ЖКХ (почти 25 %). В то же время доля оборонных расходов в федеральном бюджете вырастет с 15,7 % в 2013 г. до 20,6 % в 2016 г.

В начале второго десятилетия XXI века Россия столкнулась с теми же проблемами, которые СССР безуспешно пытался решить в 1970-е годы: преодоление технологической отсталости, создание диверсифицированной экономики, развитие человеческого капитала. Сегодня, для того, чтобы совершить исторический рывок, необходима внятная промышленная политика, основанная на правильно выстроенных приоритетах. Ситуация мирового кризиса требует от нашей элиты «смены вех»: пришло время отказаться от прежних либерально-монетаристских иллюзий и в корне изменить экономическую стратегию.

Главной тенденцией в государственном управлении начала XXI была централизация, дальнейшее укрепление исполнительной вертикали при формальном сохранении демократических норм и институтов. В течение примерно десяти лет этот курс поддерживался большинством населения страны. Ухудшение экономической ситуации, а также явные признаки застоя в политической системе вызвали рост оппозиционных настроений в российском обществе. Можно ожидать, что период стабилизации заканчивается и вскоре ему на смену придет очередная полоса реформ.

Контрольные вопросы и задания

1. Перечислите основные направления преобразований государственного аппарата в 2000 - 2012 гг.

2. Оцените результаты социально-экономической политики первого десятилетия XXI века.

3. Можно ли охарактеризовать современный этап как эпоху реформ или правильнее назвать его периодом контрреформ? Аргументируйте свой ответ.



КОНТРОЛЬНЫЕ ТЕСТЫ

Вариант 1

1.Состав участников вече у древних славян IХ века:

а) все свободное население;

б) все свободное население, за исключением женщин;

в) взрослые мужчины - воины;

г) взрослые мужчины - воины, владельцы домов;

д) все указанные категории.

2. Название социальной верхушки славянского общества IХ века:

а) гриди;

б) дворяне;

в) отроки;

г) мужи;

д) мечники.

3. Денежный штраф за убийство в Киевской Руси:

а) продажа;

б) урок;

в) сметная гривна;

г) вира;

д) мзда.

4. Первый русский царь:

а) Иван III;

б) Василий III;

в) Иван IV;

г) Петр I;

д) Иван Калита.

5. Разрядный приказ в XVI веке занимался:

а) вопросами земельной собственности бояр;

б) земскими и губными старостами;

в) охраной правопорядка в Москве;

г) контролем за государственной службой;

д) наделением землей государственных крестьян.

6. Чем различались принципы организации прокурорской и фискальной службы в петровские времена? В списке различий укажите ошибку:

а) фискалитет - служба тайного надзора, прокуратура осуществляла надзор официальный;

б) служащие прокуратуры находились на государственном жаловании, фискалы вознаграждались долей имущества осужденного чиновника;

в) сеть фискального надзора была более плотной, захватывая провинциальные и уездные города; прокуратура ограничивалась губернским уровнем;

г) фискальная служба подчинялась прокуратуре;

д) вакансии в фискальной службе заполнялись только путем назначения, прокуроры нижнего уровня были выборными лицами.

7. Должность обер-вальдмейстера была создана Петром I в составе коллегии:

а) Военной;

б) Адмиралтейской;

в) Иностранных дел;

г) Юстиции;

д) Главного магистрата.

8. Когда Россия стала империей?

а) 1547 г.;

б) 1649 г.;

в) 1703 г.;

г). 1721 .;

д) 1861 г.

9. Особенности идеологии «просвещенного абсолютизма» (укажите пункт, с которым не согласны):

а) в силу географических причин и исторических традиций Россия может быть только абсолютной монархией;

б) сословное деление российского общества, основанное на естественном неравенстве происхождения и способностей, должно оставаться незыблемым;

в) провозглашался принцип «народ для власти, а не власть для народа»;

г) долг просвещенного монарха - наделение каждого гражданина набором гарантированных прав и обязанностей в зависимости от его сословной принадлежности;

д) гарантом законности и просвещения народа является рационально организованный аппарат управления, основанный на разделении властей.

10. В каком году была создана общероссийская служба политической полиции?

а) 1718 г.;

б) 1782 г.;

в) 1827 г.;

г) 1880 г.;

д) 1917 г.



11. Ниже перечислены недостатки судебной реформы 1864 года. Укажите пункт, с которым Вы не согласны:

а) независимость судей была относительной, так как судьи являлись чиновниками министерства юстиции и их служебные перспективы определялись начальством;

б) дела государственных служащих шли сразу в судебную палату, минуя окружной суд, и могли рассматриваться только с согласия руководства;

в) после принятия судебных уставов 1864 г. в России оставалось большое количество специальных судов;

г) неравные возможности защиты и обвинения подрывали принцип состязательности судебного процесса;

д) наличие мировых судов параллельно с общими судами делало судебную систему слишком громоздкой; к тому же мировые судьи не имели специальной подготовки.

12. В какой исторический период в российском государстве система высших органов власти была дополнена Советом министров?

а) в 1708 г.;

б) в 1730 г.;

в) в 1802 г.;

г) в 1861 г.;

д) в 1905 г.

13. Почему Россию периода контрреформ нельзя считать полицейским государством в полном смысле этого слова?

а) наличие частной собственности не позволяло сделать полицейский контроль над оппозицией всеобъемлющим (финансирование революционных организаций из частных источников и другие возможности);

б) либеральный порядок выезда за границу превратил Западную Европу на долгие годы в штаб российского революционного движения;

в) правящая элита в борьбе с политической оппозицией действовала с оглядкой на Запад, не решаясь на крайние меры;

г) техническая отсталость (отсутствие современной сети коммуникаций) делала многочисленный полицейский аппарат малоэффективным;

д) в силу всех вышеназванных причин.

14. Чем отличался Совет министров, реформированный в соответствии с Манифестом 19 октября 1905 года, от Совета министров прежнего образца?

а) Совет министров стал постоянно действующим правительством;

б) во главе Совета министров появился председатель;

в) министры обязывались согласовывать свои решения с Советом министров;

г) всеми вышеназванными особенностями.

15. Первые шаги в области государственного управления, предпринятые Временным правительством (укажите пункт, с которым не согласны):

а) создание Чрезвычайной комиссии по расследованию деятельности царских министров;

б) образование новых министерств, главным образом, социального профиля;

в) замена полиции и жандармерии милицией;

г) объявление России республикой;

д) передача функций местного государственного аппарата земствам и городским думам;

е) либерализация судебной системы.

16. В послеоктябрьский период при формально провозглашенном полновластии Советов в России образовалось три центра реальной власти. Укажите, какие именно:

а) партийные организации РКП (б) всех уровней;

б) органы военного командования;

в) народные комиссариаты;

г) чрезвычайные органы ВЧК, ревкомы и т.п.);

...