История государственного управления

К началу 80-х гг. диссидентское движение в СССР было практически разгромлено (общее число арестованных - более 500 человек). Тем не менее, оно оставило заметный след в истории нашей страны, внесло существенный вклад в подготовку перестройки и будущих реформ.

17.5 Нарастание кризисных явлений в государственном управлении

Термин «застой», которым принято определять ситуацию 70-х - начала 80-х гг. в СССР, многозначен и содержит в себе сразу несколько характеристик этого периода:

1. Экономический рост был незначителен и осуществлялся за счет экстенсивных источников.

2. «Нефтегазовые» деньги, поступавшие в страну, тратились не на модернизацию, а на сиюминутные социальные нужды, гонку вооружений, помощь «дружественным» режимам; в результате технологическое отставание СССР от Запада увеличивалось.

3. Правящая элита дряхлела, ее неспособность к инновациям была очевидна для всех.

4. В общественном настроении преобладали конформизм, инертность, нежелание перемен при формальном декларировании их необходимости.

Почему «застой» оказался таким протяженным во времени? Можно назвать несколько факторов, обусловивших его длительность:

- во-первых, ситуация устраивала правящий слой, получивший гарантии безопасности и сохранения социального статуса;

- во-вторых, амортизирующую роль сыграл приток нефтедолларов, позволявший решать первоочередные социальные проблемы;

- в-третьих, до определенного времени ситуация устраивала и рядовое население, ощутившее реальный рост жизненного уровня и преимущества социальной стабильности.

К началу 80-х г. государственно-политический строй в СССР приобрел некоторые черты авторитарного режима. Л.И. Брежнев к высшему партийному посту присоединил высший государственный пост (в 1977 г. он стал председателем Президиума Верховного Совета СССР) и звание маршала СССР. Кроме того, он получил пять золотых звезд Героя Советского Союза и социалистического труда, высшую советскую военную награду - орден «Победы», восемь орденов Ленина, множество других наград и премий. В общественном мнении этот фарс с непомерным раздуванием заслуг и бесконечными награждениями получил резко негативную оценку.

Еще более раздражающим фактором для рядовых граждан являлась ситуация хронического дефицита самых необходимых товаров и продуктов.

В 1981 г. вводится нормированное распределение мясных продуктов и масла. По существу, этот возврат к карточной системе был свидетельством краха модели плановой экономики. Возрастал разрыв между платежеспособным спросом и его товарным покрытием. «Отложенный» спрос приобретал форму растущих вкладов населения в сберкассах: за 1971-1975 гг. вклады выросли в 2, 6 раза, за 1976-1980 гг. - еще в 3 раза.

Замедлилось решение жилищной проблемы. Процент вложений в жилищное строительство сокращался с 17,2 % в восьмой пятилетке до 13,6 % - в десятой. Падало и качество строящегося жилья. Снизилась доля расходов на здравоохранение. В то же время наращивалось производство алкогольных напитков: за 18 брежневских лет потребление алкоголя на душу населения в СССР выросло в 10 раз.

Настроения всеобщего недовольства и неудовлетворенности действительностью подпитывались слухами о райской жизни правящей элиты, которую обслуживала сеть специальных магазинов, санаториев, больниц. К началу 80-х гг. в стране уже была 18-миллионная армия чиновников, которая для своего содержания требовала колоссальных средств. Протекционизм и кумовство пронизывали все этажи власти. Фактическая несменяемость руководства вела к коррупции, происходило слияние мафиозных структур с государственным аппаратом.

В первой половине 80-х гг. советское государство и общество охватил системный кризис, основными проявлениями которого были:

1. Замедление темпов экономического развития и его экстенсивный характер.

2. Чрезмерный рост масштабов и роли военно-промышленного комплекса.

3. Растущее отставание сельского хозяйства и легкой промышленности.

4. Сбои в работе системы управления, которая не справлялась со своими функциями, несмотря на непомерный рост чиновного аппарата.

5. Утверждение двойной морали в обществе.

6. Серьезный кризис коммунистической идеологии.

7. Всеобщее недовольство войной в Афганистане.

После смерти Л.И. Брежнева 1982 г. его преемником стал Ю.В. Андропов, возглавлявший КГБ в течение 15 лет. Очевидность кризиса заставляла искать пути выхода из сложившейся ситуации. С ноября 1982 по февраль 1984 г. новым руководством проводились следующие преобразования:

1. Борьба с коррупцией. Ю.А. Андропов инициировал расследование ряда уголовных дел в отношении ближайшего окружения Л.И. Брежнева («бриллиантовое дело»). КГБ провел серию хозяйственных процессов, самым шумным из которых был процесс директоров московских магазинов. В прессе была развернута кампания о коррупции в государственном и партийном аппарате.

2. Экономическая реформа предполагала включение элементов рынка в социалистическое народное хозяйство под жестким контролем государства. В ЦК КПСС был создан Экономический отдел во главе с Н.И. Рыжковым. Вокруг Ю.В. Андропова сложилась группа ученых, занимавшихся разработкой конкретных путей осуществления реформы. Начальными её мероприятиями стали меры по наведению порядка и повышению трудовой дисциплины на производстве. Для успеха реформы, по мнению руководства СССР, необходимо было укрепить всю управленческую вертикаль.

3. Частичное обновление партийного и государственного аппарата. За 15 месяцев пребывания у власти Ю.В. Андропова сменилось 18 министров СССР и 37 секретарей областных комитетов КПСС.

В то же время были приняты указы Президиума Верховного Совета СССР об усилении ответственности за антисоветскую, антигосударственную деятельность. После инцидента с южнокорейским самолетом, вторгшимся в воздушное пространство Советского Союза в сентябре 1983 г., серьезно осложнились отношения с Западом.

Смерть Ю.В. Андропова в феврале 1984 г. положила конец попыткам реформ. Его преемник К.У. Черненко находился у власти около года. Очередным реформатором советского общества и государства стал М.С. Горбачев, избранный Генеральным секретарем ЦК КПСС в марте 1985 г.

Контрольные вопросы и задания

1. Раскройте основные направления экономической реформы 1965 г. и дайте оценку ее результатам.

2. Почему ситуацию 70-х - начала 80-х гг. в СССР принято характеризовать термином «застой»? Чем объяснить долговременный характер этого периода?

3. Сравните Конституции СССР 1936 и 1977 гг. по следующим позициям: высшие органы власти и управления, избирательная система, национально-государственное устройство, права и свободы граждан.

4. Дайте характеристику изменениям в правоохранительной системе, вооруженных силах, органах государственной безопасности в 70-е гг.

5. Каковы были проявления системного кризиса в СССР в начале 80-х гг.?



ТЕМА 18. МОДЕРНИЗАЦИЯ АППАРАТА УПРАВЛЕНИЯ В ПЕРИОД «ПЕРЕСТРОЙКИ» (1985-1991 ГГ.)

1. Преобразования начального этапа «перестройки» (1985 - 1988 гг.).

2. Экономическая реформа.

З. Создание парламентской системы в СССР.

4. Введение поста президента СССР.

5. Кризис советской государственности и распад СССР.

18.1 Преобразования начального этапа «перестройки» (1985 -1988 гг.)

Вторая половина 1980-х гг. вошла в историю нашей страны под названием «эпоха перестройки». Она была инициирована новым советским руководством во главе с М. С. Горбачевым. Целью реформ провозглашалось обновление социализма, совершенствование его политической и экономической системы. Но итоги перестройки оказались иными. Глубина и масштаб кризиса социализма советского образца, отсутствие продуманной в деталях программы преобразований, неблагоприятная внешнеэкономическая конъюнктура - все это привело к утрате реформаторами контроля над процессом реформ, краху социалистической системы и распаду СССР.

Курс на модернизацию социализма был провозглашен на апрельском (1985 г.) Пленуме ЦК КПСС. Одобренная тогда программа ускорения социально-экономического развития страны предлагала более активное использование достижений науки и техники в народном хозяйстве, приоритетное развитие машиностроительного комплекса, расширение прав предприятий, внедрение хозрасчета, укрепление порядка и дисциплины на производстве и т. д.

Курс на продолжение экономических реформ был подтвержден XXVII съездом КПСС (1986 г.). На 12 пятилетку планировалось увеличить темпы роста национального дохода до 20-22%, промышленной продукции - до 21-24%, сельского хозяйства - вдвое. Не удалось избежать традиционного завышения предполагаемых результатов, например обещаний к 2000 г. в 2,5 раза повысить производительность труда и экономический потенциал СССР в целом, а также согласно новой жилищной программе обеспечить каждую советскую семью отдельной квартирой или домом. Всерьез ставилась задача - догнать к 2000 г. США по уровню промышленного производства.

До 1987 г. новое руководство в качестве основного способа ускорения темпов экономического развития использовало административные меры. В частности, была сделана попытка перенести на гражданский сектор экономики методы управления, применявшиеся в военно-промышленном комплексе СССР. За образец управленческой структуры в правительстве была взята Государственная комиссия по военно-промышленному комплексу, объединявшая все министерства и ведомства этого профиля. По ее подобию были образованы специальные органы - Бюро Совета министров по машиностроению, затем - по топливно-энергетическому комплексу, химическому, агропромышленному комплексу, социальному развитию.

Еще одним примером попыток применения военно-административных методов управления экономикой было введение системы государственной приемки продукции на промышленных предприятиях по образцу военной приемки, действовавшей в оборонной промышленности. Реально эта мера привела только к образованию дополнительной бюрократической структуры.

Традиционным направлением реформаторской политики была борьба за укрепление трудовой дисциплины. Практически сразу после апрельского (1985 г.) Пленума было издано постановление ЦК КПСС «О мерах по преодолению пьянства и алкоголизма». Производство водки и ликероводочных изделий в 1985-1986 гг. сократилось вдвое. Уничтожение виноградников в Грузии, Армении, Крыму нанесло огромный ущерб многовековой традиции виноделия в этих регионах. Хронический дефицит алкогольных напитков и карточная система их распределения привели к массовому самогоноварению. Был нанесен катастрофический удар по бюджету. Недополученные казной средства составили в 1985 г. 60 млрд руб., в 1986 г. - 38 млрд, в 1987 г. - 35 млрд, в 1988 г. - 40 млрд.

Еще одна черта, унаследованная командой М. С. Горбачева от предшествующего руководства, - демонстративная готовность преследовать коррупцию в государственном аппарате. Первый удар пришелся на внешнеэкономическое ведомство. Были арестованы некоторые люди из ближайшего окружения Л. И. Брежнева. Наиболее ярким воплощением антикоррупционных устремлений новой власти стала деятельность следственной группы Т.Х. Гдляна и И.В. Иванова в Узбекистане. Аресты затронули, по существу, всю партийно-государственную элиту республики. Разоблачение коррупции встретило поддержку широких слоев населения, превратившись в политический фактор.

Реальные перемены общественных настроений в стране начались с проведения политики гласности. На страницах периодических изданий развернулись бурные дискуссии о ситуации в стране, о выборе пути общественного развития, о «белых пятнах» в истории советского общества. Гласность пробила брешь в идеологической монолитности советской системы. Ожидание перемен создавало общий оптимистический фон. Молодой энергичный лидер вызывал доверие. В 1985 -1986 гг. произошло существенное обновление руководства страны. Председателем Совета министров СССР стал Н. И. Рыжков, министром иностранных дел - Э.А. Шеварднадзе. В высших органах партии укрепились позиции Е.К. Лигачева, А.Н. Яковлева, В.А. Медведева, Б.Н. Ельцина - людей, по-своему понимавших необходимость реформ. Постепенно обозначились главные направления перестройки: 1) политическая реформа; 2)экономическая реформа.

Основные направления политической реформы. Целью политических преобразований на первом этапе было провозглашено создание демократической модели социализма. Основные направления реформирования политической системы свелись к следующим:

- возрождение полновластия Советов в центре и на местах;

- отказ от однопартийной системы, переход к политическому плюрализму и строительству реального гражданского общества;

- создание правового государства, основанного на принципах разделения властей, парламентаризме, приоритете прав человека;

- обновление в условиях демократии федеративного устройства СССР.

Создание правового государства требовало изменения старого законодательства. В этот период были приняты законы о праве граждан на судебное обжалование действий администрации, о свободе прессы и СМИ, об общественных организациях, о въезде и выезде из СССР. Пересмотрено уголовное законодательство: отменены статьи «за антисоветскую пропаганду», ограничения в отношении религиозных организаций.

Гласность привела в движение широкие слои советской общественности. Возникли многочисленные общественные объединения и клубы в поддержку перестройки. В сентябре 1987 г. при Политбюро ЦК КПСС была создана комиссия во главе с А.Н. Яковлевым в целях дополнительного изучения материалов, связанных с репрессиями 1930-1950-х гг. Были реабилитированы многие лица, невинно осужденные по процессам 1930-х гг., в том числе Н.И. Бухарин, А.И Рыков, Г.Е. Зиновьев, Л.Б. Каменев. Одновременно реабилитировалась деятельность диссидентов-правозащитников.

В 1987 г. при организации выборов в местные Советы был проведен политический эксперимент. Впервые с 1920-х гг. в ряде мест состоялись альтернативные выборы. Итоги эксперимента оказались следующими: избиратели в 9 раз чаще, чем на предыдущих выборах голосовали «против» депутатов в областные и краевые Советы; власти столкнулись с массовой неявкой на избирательные участки, в том числе «без объяснения причин». В частности, не состоялись выборы в 9 округах. Это были первые раскаты приближающихся политических бурь.

Изменения в жизни страны повлекли за собой размежевание граждан на сторонников и противников преобразований. Этот политический разлом затронул все слои советского общества. В стране стали появляться оппозиционные партии и движения. Однако доминирующее положение КПСС делало невозможной сколько-нибудь заметную конкуренцию с ней новых политических сил. Широкий общественный резонанс вызвала отставка в октябре 1987 г. популярного тогда в народе Б.Н. Ельцина с поста первого секретаря Московского городского комитета КПСС.

Состоявшаяся в июне 1988 г. XIX Всесоюзная партийная конференция обсудила ход перестройки в стране. Она объявила целью политической реформы создание «правового социалистического государства». Конференция рекомендовала внести ряд изменений в государственную систему страны.

В декабре 1988 г. Верховный Совет СССР принял законы об изменении структуры высших органов государственной власти и избирательной системы. В соответствии с ними учреждался новый орган - Съезд народных депутатов СССР, а Верховный Совет реорганизовывался в постоянно действующий парламент. Выборы отныне должны были проводиться исключительно на альтернативной основе.

Перемены в общественно-политическом строе СССР раскололи КПСС. Ослабление партии в совокупности с неудачами экономического реформирования и ростом межнациональной напряженности привело на рубеже 1980 - 1990-х гг. к глубокому кризису советской государственности, дестабилизировало всю систему государственного управления.

18.2 Экономическая реформа.

Главной задачей экономической реформы, начиная с 1987 г., являлся переход от административных к экономическим методам управления производством. Первые попытки демонтажа административно-командной системы, предпринятые в рамках политики перестройки, относятся к 1987 г. Тогда был принят закон «О государственном предприятии», предусматривавший перевод предприятий на хозрасчет и самофинансирование. Предприятия получали право самостоятельно планировать свою деятельность, устанавливать прямые и горизонтальные связи с другими предприятиями, действовать на основе контрактов, заказов, экономических нормативов.

Переход предприятий на новые принципы хозяйствования осуществлялся с большим трудом. В условиях отсутствия развитой инфраструктуры, института посредничества, товарно-сырьевых бирж предприятия не могли наладить ни закупку сырья, ни продажу собственной продукции. К началу реформы убыточные предприятия составляли приблизительно 30% от общего числа, а 25 % получали чрезвычайно низкую прибыль. Лишение таких предприятий государственный дотаций открывало им прямой путь к банкротству.

В 1988 г. принимается закон о кооперации. В нем формально было зафиксировано равноправие кооперативного и государственного секторов экономики. Закон дал толчок быстрому развитию кооперации, новым явлением в экономике становится выведенная из тени индивидуальная трудовая деятельность. Произошли изменения и в организации сельскохозяйственного производства: появились первые фермерские хозяйства. Однако их удельный вес был невелик. К концу 1990 г. в них производилось менее 1% сельскохозяйственной продукции страны. В целом легализованный частный сектор быстро становился сферой притяжения «теневых» капиталов. Формирующаяся рыночная экономика приобретала полукриминальный, спекулятивный характер.

Решить главную задачу экономической реформы и перейти от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления производством в тот период не удалось. В условиях диспропорций и перекосов в народном хозяйстве, товарного дефицита, архаической системы ценообразования и несовершенства законодательства воспользоваться в полном объеме предоставленной самостоятельностью было очень сложно. Ослабление централизованного управления экономикой приводило к нарушению складывавшихся десятилетиями связей, местничеству и региональному сепаратизму. Плановые задания не выполнялись, наблюдалось падение производства.

К концу 80-х гг. государственный бюджет лишился двух главных источников своего пополнения: доходов от экспорта сырья (нефти и газа) и средств от продажи алкоголя. Падение цен на нефть и газ на мировом рынке привело к тому, что эта статья экспорта только в 1985-1986 гг. сократилась на одну треть. Осложнение экономического положения СССР толкало правительство к внешним займам. Платежи и погашение кредитов постепенно загоняли страну в долговую яму.

Экономическая реформа, подорвав административно-командную систему и не создав ей равноценной замены, окончилась провалом. Неудача на одном из главных направлений перестройки в конечном счете определила ее судьбу.

Бюрократия и перестройка. Перестройка была начата по инициативе М.С. Горбачева и еще нескольких человек из высшей партийно-государственной элиты. Она получила, особенно на начальном этапе, поддержку со стороны большинства слоев советского общества. Правда, их заинтересованность в переменах носила различный характер. Интеллигенция рассчитывала получить большую свободу для индивидуального творчества, рабочие и служащие связывали с ней достижение более справедливого порядка распределения общественного богатства, крестьянство - надежду стать подлинными хозяевами своей земли и труда. Однако общий ход, масштаб и характер перестройки во многом были определены экономическими и политическими интересами советского правящего класса - номенклатуры.

К началу 1980-х гг. значительная ее часть стала тяготиться коммунистическими условностями, зависимостью личного благополучия от служебного положения. Чтобы формально узаконить свое господство, стать настоящим собственником, ей необходимо было уничтожить социалистическую собственность и соответствующую партийно-государственную надстройку, которые в течение многих десятилетий являлись основой ее власти и благополучия. Это раскололо номенклатуру на «партократов», оставшихся верными прежним идеалам и ценностям и потому стремившихся во что бы то ни стало сохранить отжившую систему, и «реформаторов», активно включившихся в процесс преобразования советского общества и надеявшихся направить его в нужное им русло.

18.3 Создание парламентской системы в СССР

В 1988 - 1990 гг. в Конституцию СССР были внесены изменения, перестроившие всю систему высших органов государственной власти и управления. Важнейшее место в ней занимал Съезд народных депутатов - прямое продолжение съездов Советов, работавших в 1917 - 1936 гг.

Этот орган наделялся всей полнотой власти в стране и был правомочен рассматривать любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР. К исключительным полномочиям Съезда относились: принятие Конституции и внесение в нее поправок; вопросы национально-государственного устройства; границы СССР и границы союзных республик; определение основных направлений внутренней и внешней политики; утверждение перспективных государственных планов; избрание Верховного Совета СССР, а также Председателя и Верховного Совета СССР и его первого заместителя. С декабря 1989 г. Съезд народных депутатов СССР избирает Комитет конституционного надзора - независимый орган, наблюдавший за соответствием издававшихся законов и подзаконных актов Конституции СССР.

Количественный состав Съезда был установлен в 2250 депутатов. Одна треть (750 депутатов) избиралась от территориальных округов, другая треть (750 депутатов) - от национально-территориальных округов по следующим нормам представительства: 32 депутата от союзной республики, 11 депутатов - от автономной республики, 5 депутатов - от автономной области и по 1 депутату - от автономного округа. Выборы депутатов в округах проводились на альтернативной основе. Наконец, последняя треть (750 депутатов) избиралась от общесоюзных общественных организаций на их форумах. При этом закон о выборах определял квоту для организаций, исходя из их роли в общественно-политической жизни страны. Так, по 100 мест выделялось для КПСС, профсоюзов и кооперативных организаций, по 75 - для ВЛКСМ, женских, ветеранских организаций, объединений научных работников, творческих союзов и иных общественных объединений. Выборы от общественных организаций позволяли избираться на съезд на безальтернативной основе и фактически без учета мнения населения. Именно таким способом были избраны депутатами Съезда высшие руководители партии и правительства, включая самого М.С. Горбачева. Срок полномочий депутатов Съезда был установлен в пять лет. Съезды должны были собираться не реже одного раза в год. В действительности они созывались чаще. Всего за период с 1989 по 1991 г. состоялось пять Съездов народных депутатов СССР. Они проходили в обстановке полной гласности, и их заседания, как правило, транслировались по телевидению.

С образованием Съезда народных депутатов изменились правовой статус и порядок формирования Верховного Совета СССР. Он превращался в постоянно действующий законодательный и распорядительный орган государственной власти. Избирался Верховный Совет на Съезде народных депутатов из их числа. Верховный Совет, как и прежде, состоял из двух палат - Совета Союза и Совета Национальностей. В каждой из палат было по 271 депутату (всего - 542 депутата). Конституция установила сложный порядок обновления депутатского корпуса Верховного Совета: ежегодно он должен был изменяться на 1/5.

Верховный Совет СССР имел довольно широкие полномочия. Он назначал выборы народных депутатов, утверждал состав правительства, образовывал и упразднял министерства, избирал судей высших судов СССР, назначал и смещал Генерального прокурора, принимал законы, ратифицировал и денонсировал международные договоры.

Для предварительного рассмотрения законопроектов Совет Союза и Совет Национальностей могли создавать постоянные комиссии, а Верховный Совет в целом - постоянные комитеты.

Руководил работой Верховного совета избиравшийся на Съезде народных депутатов Председатель Верховного Совета.

Рис. 25. Государственное управление СССР в 1989-1990 гг.

Первый съезд народных депутатов СССР открылся 25 мая 1989 г. На съезде и позже, в Верховном Совете СССР, - началось политическое структурирование, возникла парламентская оппозиция. Было объявлено об образовании Межрегиональной депутатской группы (МДГ), в состав которой вошли сторонники радикальных реформ. Сопредседателями ее стали историк Ю.А. Афанасьев, академик А.Д. Сахаров, опальный партийный функционер Б.Н. Ельцин, Г.Х. Попов и др. Принципиальными положениями программы МДГ были: признание частной собственности, в том числе на землю; введение рыночных отношений; отмена 6-й статьи Конституции СССР о «руководящей и направляющей роли КПСС»; децентрализация власти; введение многопартийности; образование нового федеративного государства на добровольной основе с широкими правами субъектов федерации.

Позже появилось влиятельное парламентское объединение «Союз», отстаивающее СССР как целостность, сохранение единого юридического, экономического, культурного пространства всей страны. Лидером его стал А.И. Лукьянов, возглавивший Верховный Совет СССР с марта 1990 г.

В 1990 г. прошли выборы на съезды народных депутатов союзных республик. Во многих республиках депутаты настаивали на принятии деклараций о государственном суверенитете своих республик по отношению к СССР. Декларации о суверенитете были приняты: в марте 1990 г. - в Грузии, Литве и Эстонии; в мае 1990 г. - в Латвии; в июне 1990 г. - в Узбекистане и Молдавии, в июле 1990 г. - в Белоруссии и на Украине.

Весной 1990 г. состоялись альтернативные выборы народных депутатов РСФСР. Председателем Верховного совета РСФСР стал Б.Н. Ельцин. Первым съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. огромным большинством была принята Декларация о суверенитете РСФСР, провозглашавшая принцип верховенства республиканских законов над союзными.

Резко осложнилось положение внутри КПСС. Выборы подорвали основу номенклатурного способа управления в стране. В 1986 - 1989 гг. сменилось 82,2% секретарей райкомов и горкомов партии, 90,8% секретарей обкомов, крайкомов и республиканских партийных организаций.

Впервые с начала 1920-х гг. в партии стали формироваться политические платформы, имевшие отличия от официальной линии ЦК КПСС. Группировке крайне левых, готовивших учредительный съезд Российской коммунистической партии в составе КПСС, противостояло социал-демократическое крыло - «Демократическая платформа в КПСС». Параллельно с этим наблюдался фактический раскол партии по республиканскому принципу. Компартии республик Прибалтики, Армении, Азербайджана демонстрировали свою самостоятельность по отношению к Москве. С 1990 г. начала формироваться Компартия РСФСР, где сильны были позиции противников М.С. Горбачева.

Нарастание политического кризиса шло одновременно с ухудшением экономического положения. Снижались объемы производства, усиливались инфляционные тенденции, увеличивался дефицит государственного бюджета. Дополнительная эмиссия в 1990 г. составила 25 млрд руб. Стремительно сокращались золотовалютные ресурсы. Если в 1990 г. в Госфонде СССР хранилось 484,6 т золота, то к 1 сентября 1991 г. - только 264 т. Повсеместно стали вводиться талоны на предметы первой необходимости. В апреле 1991 г. государство вынуждено было пойти на непопулярную меру - разрешить предприятиям самостоятельно устанавливать цены на значительную часть своей продукции.

Кризисные явления в экономике и дефицит товаров народного потребления вызывали понятное недовольство населения, которое многократно усиливалось прессой. В условиях гласности СМИ могли освещать многие ранее закрытые темы. Начав с критики сталинского периода, пресса переключилась на деятельность В.И. Ленина, современных лидеров партии и руководителей государства. В центре внимания оказалась проблема льгот и привилегий партийно-государственного аппарата. Большой общественный резонанс вызвали публикации о злоупотреблениях служебным положением и преступлениях высокопоставленных должностных лиц.

18.4 Введение поста Президента СССР

Пост Президента СССР был учрежден на III Съезде народных депутатов. Соответствующая поправка к Конституции гласила, что Президент СССР избирается всенародным голосованием на пятилетний срок. Однако первый и последний Президент СССР М.С. Горбачев в порядке исключения был избран Съездом народных депутатов 15 марта 1990 г. Вице-президентом СССР стал Г.И. Янаев, который выполнял по поручению президента отдельные его функции и мог замещать последнего в случае его болезни или отставки.

Президенту отводилось важное место в системе высших государственных органов. Он являлся главой государства, обеспечивал взаимодействие органов власти и управления, представлял на утверждение Верховного Совета кандидатуры главы правительства, министров, Генерального прокурора, председателей Верховного и Высшего арбитражного судов СССР, персональный состав Комитета конституционного надзора СССР. Президент назначал и смещал высшее военное командование, вел международные переговоры, назначал и отзывал дипломатических представителей, имел право объявлять мобилизацию и состояние войны, вводить военное или чрезвычайное положение. Президент СССР мог активно влиять на деятельность Верховного Совета СССР, ограничивал его полновластие. Так, Президент обладал правом отклонять принятые Верховным Советом законы и направлять их на повторное обсуждение; он мог ставить перед Съездом народных депутатов СССР вопрос об избрании Верховного Совета СССР в новом составе. У Президента СССР было право издавать указы нормативного характера экономической и социальной направленности, он мог даже создавать новые органы и другие государственные структуры «для ускорения формирования союзного рынка».

В декабре 1990 г. VI съезд народных депутатов СССР наделил Президента СССР дополнительными полномочиями, предоставив ему право возглавлять систему органов государственного управления СССР и обеспечивать ее взаимодействие с высшими органами государственной власти страны. Совет министров СССР был переименован в Кабинет министров СССР, а Председатель Совета министров - в Премьер-министра СССР. Переименование повлекло и существенное изменение статуса Кабинета министров, который переставал быть высшим исполнительным и распорядительным органом СССР, поскольку эти функции переходили Президенту

Президент СССР возглавил Совет безопасности СССР - новый государственный орган, на который возлагалась « выработка рекомендаций по проведению в жизнь общесоюзной политики в области обороны, поддержанию надежной государственной, экономической и экологической безопасности, преодолению последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, обеспечению стабильности и правового порядка в обществе».

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 26. Государственное управление в СССР с декабря 1990 по декабрь 1991 гг.

Созданная в СССР в 1989 - 1990 гг. государственно-политическая система нового типа в целом оказалась неспособной к управлению страной в условиях кризиса. Конкретные меры подменялись пустыми разговорами о необходимости перестройки, ее историческом значении и трудностях переходного периода. Формально увеличив объем своих властных полномочий, М.С. Горбачев к 1991 г. фактически утратил личный авторитет и статус всесоюзного лидера.

Начало российских реформ. После избрания Б.Н. Ельцина Председателем Верховного Совета СССР руководство России попыталось осуществить рыночные реформы. Летом 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял экономическую программу «500 дней» С.С. Шаталина и Г.А. Явлинского - программу перехода СССР к рыночным отношениям в максимально сжатые сроки. Для ее доработки была создана совместная российско-союзная группа экономистов во главе с академиком С.С. Шаталиным. Однако программа вызвала резкое противодействие в Совете министров СССР, так как предусматривала передачу широкого круга функций от центра республикам. Решительными противниками программы выступили руководители Совмина СССР Н.И. Рыжков и Л.И. Абалкин.

Отказ от совместных действий союзного и российского правительств вызвал нарастание противостояния и соперничества между союзными и российскими органами управления. В январе 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял закон «О собственности в РСФСР». Этим законом в России возрождалась частная собственность, причем сфера ее действия не ограничивалась ни размерами, ни отраслями. Признавались права частной собственности на землю, капитал и средства производства, разрешалось создавать частные предприятия любых размеров и с широким диапазоном деятельности. Предприниматель получил право привлекать любое количество наемных работников.

Одновременно Совет министров РФСР и Верховный Совет РСФСР вели последовательную работу по переводу союзных предприятий, находившихся на территории РСФСР, под юрисдикцию России. Такие действия вызывали растерянность и возмущение союзных ведомств. Для союзного центра стала реальной перспектива утраты прав собственности на крупнейшие промышленные предприятия, определявшие экономический, финансовый и оборонный потенциал СССР.

Весной 1991 г. в России развернулась кампания по избранию первого Президента республики. На президентских выборах 12 июня 1991 г. Б. Н. Ельцин одержал убедительную победу: за него было подано 57,3% голосов, тогда как шедший вторым Н. И. Рыжков собрал 16,9%. 10 июля 1991 г. впервые в истории России состоялась процедура вступления в должность Президента России. Б. Н. Ельцин принес присягу, в которой обязывался соблюдать Конституцию, защищать суверенитет России, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина.

Всенародное избрание на высший государственный пост дало Б.Н. Ельцину политическое превосходство над М.С. Горбачевым, легитимность которого в качестве Президента СССР была основана только на решении Съезда народных депутатов. Это обстоятельство выводило противостояние союзного и республиканского руководства на новый уровень

18.5 Кризис и крах советской государственности. Распад СССР

Углубление политического кризиса. Реформы в государственном аппарате 1988-1990 гг. не остановили центробежных тенденций в государственном развитии СССР. Во второй половине 1980-х гг. во многих союзных республиках были образованы народные (национальные) фронты и движения, ставшие вскоре влиятельнейшей политической силой. На первых порах их руководители ставили умеренные цели. Они настаивали на признании родного языка в республиках государственным, обеспечении реальной самостоятельности местных органов власти, региональном хозрасчете. В условиях неспособности союзного центра решить экономические проблемы и прекратить межнациональные конфликты в республиках усилились позиции сил, выступавших за отделение от СССР и провозглашение независимости.

В Грузии, Молдавии, Латвии, Литве, Эстонии участились акции представителей коренной национальности, добивавшихся предоставления республике суверенитета и возможности выйти из состава СССР. Достаточно распространенными стали конфликты на межнациональной почве (Азербайджан, Казахстан, Молдавия, Узбекистан и др.), сопровождавшиеся вспышками насилия. Так, во время конфликта узбеков с турками-месхетинцами в июне 1989 г. было убито около 100 человек, ранено более 800, разрушено и разграблено более 500 домов.

Партия и союзное правительство предприняли ряд крайне неудачных попыток противопоставить сепаратистским настроениям армию и танки. Так, 9 апреля 1989 г. в Тбилиси солдатами был разогнан несанкционированный митинг около Дома правительства, в котором участвовало около 10 тыс. человек. 12 января 1991 г. с помощью солдат и танков была проведена операция по захвату литовского телевидения в г. Вильнюсе. Через несколько дней был захвачен латвийский телецентр в г. Риге. В ходе названных операций имелись жертвы, что вызвало возмущение населения и рост его недовольства действиями союзного руководства.

Националистические и сепаратистские настроения в ряде республик поддержали их высшие органы государственной власти. В ноябре 1988 г. Декларация о государственном суверенитете была утверждена Верховным Советом Эстонии. Несмотря на то, что власти Союза ССР признали ее недействительной, примеру Эстонии последовали Литва, Латвия и Азербайджан, принявшие в 1989 г. идентичные по содержанию декларации. В 1990 г. о своем государственном суверенитете объявили и все другие союзные республики, включая РСФСР. Состоявшиеся в 1990 г. выборы глав республик (президентов) и их высших органов власти принесли победу сторонникам отделения от СССР.

Результатом «парада суверенитетов» стало заметное перемещение политической власти из союзного центра в республики. Вместе с тем неконституционное, стихийное освобождение республик от диктата центра не стало победой сил демократии и национального возрождения. К власти в большинстве республик пришли национальные элиты, которые стали проводить в отношении проживавших на их территории национальных меньшинств политику дискриминации. Возросла угроза неконтролируемого распада СССР.

17 марта 1991 г. был проведен всесоюзный референдум о будущем Союза. За сохранение СССР высказалось 76,4% от общего числа лиц, участвовавших в голосовании. В ряде республик референдум был фактически проигнорирован. В апреле 1991 г. в подмосковной резиденции Президента СССР Ново-Огарево начались переговоры М.С. Горбачева с руководителями девяти союзных республик. В ходе переговоров был выработан проект нового союзного договора, предусматривавшего преобразование СССР в Союз суверенных государств (ССГ). Подписание его было намечено на 20 августа 1991 г.

Августовский путч 1991 года и распад СССР. Ново-Огаревское соглашение резко осложнило отношения между Президентом СССР и союзными органами власти - Верховным Советом СССР, Кабинетом министров СССР и крупнейшими союзными министерствами, а также всей коммунистической номенклатурой. Заключение нового Союзного договора автоматически привело бы к отставке всех союзных структур. Реальность толкала консервативное крыло руководства страной к решительным действиям.

18 августа 1991 г. М.С. Горбачев был фактически арестован в своей крымской резиденции - Форосе и под предлогом болезни отстранен от исполнения обязанностей Президента СССР. В стране вводилось чрезвычайное положение сроком на шесть месяцев, запрещались митинги и забастовки, приостанавливался выпуск оппозиционных газет. Одновременно было объявлено о создании Государственного комитета по чрезвычайному положению в СССР (ГКЧП) в составе: вице-президента Г.И. Янаева, премьер-министра В.С. Павлова, руководителей силовых ведомств В. А. Крючкова (КГБ), Б К. Пуго (МВД), Д.Т. Язова (Минобороны), а также В.А. Стародубцева, О.Д. Бакланова, А.И. Тизякова. ГКЧП объявил своими задачами преодоление экономического и политического кризиса, межнациональной конфронтации и социальной анархии в стране.

В Москву были введены войска. Центром сопротивления ГКЧП стал Белый дом, где находились Верховный совет, Правительство и Администрация Президента России. В своем обращении к гражданам России Б.Н. Ельцин расценил действия ГКЧП как государственный переворот и призвал поддержать законно избранные власти. На защиту российского руководства пришли тысячи москвичей. Войска заняли выжидательную позицию. Большинство республик (за исключением республик Средней Азии и Азербайджана) не признали ГКЧП. Массовые выступления против путчистов прошли во многих крупнейших городах России. Не ожидая организованного сопротивления своим действиям, ГКЧП потерял контроль над развитием событий, и 22 августа 1991 г. все его члены были арестованы.

Путч изменил соотношение сил. Попытка переворота окончательно подорвала политические позиции Президента СССР М.С. Горбачева, лишив его последних реальных рычагов власти. Одна за другой республики стали объявлять о своей независимости. 21 - 22 августа 1991 г. Верховные Советы Латвии, Эстонии, Литвы объявили о восстановлении своих старых конституций, действовавших до 1940 г. 23 августа 1991 г. была провозглашена независимость второй по значению республики СССР - Украины. Лишь две республики - РСФСР и Казахстан удержались от этого шага.

В начале сентября 1991 г. собрался V Съезд народных депутатов СССР. Он объявил о самороспуске и осуществил реорганизацию органов государственной власти и управления. Кабинет министров был упразднен, а его функции экономического характера переданы Комитету по оперативному управлению народным хозяйством. Одновременно создавался Государственный совет СССР, наделявшийся полномочиями высшего органа власти на переходный период, до подписания нового союзного договора.

Была предпринята попытка создать новые межреспубликанские органы управления - Межреспубликанскую продовольственную комиссию СССР, Совет по гуманитарной помощи, Союзно-республиканский валютный комитет СССР, Совет по предпринимательству при Президенте СССР, Межгосударственный пенсионный резервный фонд СССР, Межгосударственный комитет по образованию, Комитет по делам военнослужащих и членов их семей при президенте и др.

В сентябре 1991 г. Госсовет СССР признал независимость прибалтийских государств - Эстонии, Латвии, Литвы. В октябре он расформировал КГБ. На его основе создавалось пять новых ведомств: Межреспубликанская служба безопасности, Комитет по охране государственной границы, Центральная служба разведки, Комитет правительственной связи, Служба охраны. В ноябре 1991 г. на заседании Госсовета был одобрен текст нового союзного договора. Тогда же было принято решение об упразднении 70 министерств и ведомств СССР. Предполагалось оставить в качестве межгосударственных органов Союза только 10 ведомств. Управление остальными отраслями должно было быть передано суверенным государствам Союза.

1 декабря 1991 г. на Украине состоялся референдум, свыше 2/3 участников которого проголосовали за полную независимость Украины. 8 декабря 1991 г. высшие руководители РСФСР, Украины и Белоруссии - Б.Н. Ельцин, Л.М. Кравчук и С.С. Шушкевич - в Беловежской пуще втайне от М.С. Горбачева подписали соглашение о прекращении действия союзного договора 1922 г. и роспуске всех государственных структур СССР. Хотя легитимность этого решения оспаривалась многими, распад СССР стал свершившимся фактом. 25 декабря 1991 г. М.С. Горбачев, оказавшись в роли президента несуществующего государства, сложил свои полномочия.

Заявив о роспуске СССР, Б.Н. Ельцин, Л.М. Кравчук и С.С. Шушкевич провозгласили создание Содружества Независимых Государств (СНГ). Фактически это была форма цивилизованного роспуска СССР и попытка найти способ сосуществования бывших союзных республик на постсоветском пространстве. 21 декабря на встрече в Алма-Ате к договору об образовании СНГ присоединились еще восемь бывших союзных республик.

Контрольные вопросы и задания

1. Какие изменения произошли в политической системе, экономике и общественной жизни СССР на начальном этапе горбачевской перестройки?

2. Назовите основные направления экономической реформы конца 80-х гг. Почему она потерпела неудачу?

3. Какие новые органы появились в ходе преобразований в государственном аппарате в 1989 - 1991 гг.?

4. Что общего и каковы различия в системе высших органов власти и управления СССР образца 1924-1936 гг. и финального периода перестройки (1989 - 1991 гг.)?

5. В чем, по Вашему мнению, заключаются причины распада СССР?



ТЕМА 19. СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ (1990-Е ГГ.)

1. Создание новой российской государственности: первые шаги.

2. Начало радикальной экономической реформы.

3. Конституционный кризис 1993 года: истоки, сущность, последствия.

4. Конституция РФ 1993 года о государственном строе.

5. Выборы 1993-1996 гг. Смена политической элиты.

6. Основные направления государственной политики второй половины1990-х годов.

19.1 Создание новой российской государственности: первые шаги

РСФСР была крупнейшей союзной республикой СССР (³/₄ территории, свыше Ѕ населения). Политические процессы поздней перестройки, децентрализация государственной власти непосредственно затронули РСФСР. Весной 1990 года образованы новые органы государственной власти - Съезд народных депутатов РСФСР и постоянно действующий избираемый Съездом Верховный Совет РСФСР. 12 июня 1990 года I Съездом народных депутатов РСФСР принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР, признававшая приоритет российских законов над союзными. 12 июня 1991 года прошли первые президентские выборы, которые принесли победу Б. Н. Ельцину.

В декабре 1991 года, после окончательного распада СССР, Россия стала независимым государством и была признана мировым сообществом правопреемницей СССР. С апреля 1992 года РСФСР стала называться по- новому - «Российская Федерация - Россия» (оба названия признавались равнозначными).

Руководство РФ, занятое борьбой с союзным центом, поощряло в прошлом сепаратистские настроения лидеров российских автономий. Однако после декабря 1991 года оно само оказалось перед серьезной проблемой сохранения государственного единства Российской Федерации. Поиск новой модели национального устройства РФ завершился 31марта 1992 года подписанием Федеративного договора. Он дал статус субъектов РФ не только национально-государственным образованиям (автономные республики, автономные области и округа), но и крупным административно-территориальным единицам - краям и областям, а также Москве и Санкт-Петербургу.

С заключением Федеративного договора удалось избежать угрозы распада России. Окончательно изменилась ее государственно-правовая природа как федерации: во-первых, она стала «полной» федерацией, то есть все ее национальные образования являются ее субъектами. Во-вторых, она превратилась в смешанную федерацию, сочетающую как национальные, так и территориальные начала. Из 89 ее субъектов 32 строились по национально-территориальному принципу, 57 - по территориальному.

Высшим органом власти РФ являлся Съезд народных депутатов - 1068 депутатов, их них 900 избирались от территориальных округов, по 84 - от национально-государственных образований и административно-территориальных единиц. Компетенция Съезда: определение внутренней и внешней политики, принятие и изменение Конституции, избрание Верховного Совета РФ и ряд других полномочий.

Верховный Совет РФ был постоянно действующим органом с законодательными, распорядительными и контрольными функциями. В каждой из двух его палат (Совет Республики и Совет Национальностей) заседали по 126 депутатов; предполагалась ежегодная ротация части депутатов.

Президент РФ - высшее должностное лицо, глава исполнительной власти, избираемый вместе с вице-президентом на пятилетний срок. Кандидаты на эти должности не могли быть моложе 35 и старше 65 лет. Невозможно было исполнять обязанности Президента свыше двух сроков подряд. Президент руководил деятельностью правительства. Новым органом в системе государственной власти стал Конституционный суд.

С распадом СССР изменилась исполнительно-распорядительная власть: были упразднены общесоюзные и союзно-республиканские министерства и ведомства. Все центральные органы управления РФ стали подчиняться только Президенту или Правительству. В местном управлении начался отход от принципа единства и полновластия Советов. Местная администрация, хотя и была подотчетна Совету, переставала быть его исполнительным органом. Однако вплоть до конца 1993 года процесс реорганизации местного самоуправления не был завершен.

19.1 Начало радикальной экономической реформы

К началу 90-х гг. экономика находилась под воздействием сразу нескольких неблагоприятных факторов:

- отсутствие внутренних ресурсов и наличие примерно 70 млрд долларов долга СССР;

- скверная рыночная конъюнктура на главные товары российского экспорта и развал внутрихозяйственных связей;

- разрушение прежней системы управления, нестыковка между новыми рыночными и старыми командно-административными методами;

- реальная угроза межэтнических конфликтов на территории бывшего СССР,

В октябре 1991 года Б. Н. Ельцин обратился к V Съезду народных депутатов с просьбой о дополнительных полномочиях, которые были предоставлены ему сроком на 1 год.

В ноябре 1991 года было сформировано новое Правительство, которое возглавил сам Президент, заявивший о готовности принять на себя ответственность за реализацию программы реформ. Экономический блок Правительства возглавил Е.Т. Гайдар (с июля по декабрь 1992 года - исполняющий обязанности Председателя Правительства РФ). Количество министерств и ведомств было радикально сокращено. Возникли принципиально новые формы управления - Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Государственный комитет по управлению государственным имуществом. Появились объединенные министерства - промышленности, экономики и финансов; транспорта; торговли и материальных ресурсов.

Предстоящая реформа основывалась на применении методов макроэкономической стабилизации. Несмотря на провозглашенные благие цели - улучшить финансовое положение страны, сократить дефицит государственного бюджета, создать путем приватизации мощный класс собственников, сделать реальной рыночную конкуренцию, - механизмы для достижения таких целей не были продуманы, а радикализм, с которым реформа проводилась, получил название «шоковой терапии».

Меры в области экономики включали:

- либерализацию цен, что в условиях дефицита и общего падения объемов производства привело к резкому подорожанию промышленных товаров, а также продовольствия и предметов первой необходимости;

- разрешение всем предприятиям на внешнеэкономическую деятельность без специальной регистрации;

- установление высокого уровня налогообложения (до 80% прибыли), что зачастую делало невыгодным инвестиции в производство и вело в конечном итоге к массовому укрывательству прибыли от государства;

- сокращение социальных программ, уход государства из социальной сферы;

- ваучерную приватизацию, проводившуюся с целью ликвидации дефицита государственного бюджета и создания в России класса собственников.

Формально каждый гражданин получал в виде ваучера (10 тыс. рублей) свою долю государственной собственности. Реально же ваучеры стали инструментом концентрации капиталов, приватизации крупных промышленных предприятий, объектом спекулятивных операций. Все это привело к перераспределению собственности и резкой социальной дифференциации.

...