Немаловажен тот факт, что в законе не было прямого указания на отсутствие права голоса у женщин. Напротив, в избирательные списки вносились имена женщин, имеющих собственность или занимающихся торговлей. Однако они могли лишь делегировать свой голос другому лицу по праву доверенности. Уполномоченными на право участия в выборах от их имени были близкие родственники по мужской линии. Правом участия в выборах по доверенности могли воспользоваться отсутствующие в день голосования, лица достигшие совершеннолетия (21 год), но не имевшие активного права голоса, несовершеннолетние и малолетние. Доверенность на участие в выборах, засвидетельствованная в городской управе или полицейском управлении, составлялась на простой бумаге. Соответственно у некоторых лиц, принимавших участия в выборах, могло быть два голоса (за себя и по доверенности), что ставило избирателей в неравное положение.

Следующим субъектом права, указанным в законе, можно назвать юридических лиц. Разные ведомства, учреждения, общества, компании и даже духовные организации допускались к городским выборам по праву владения недвижимым имуществом или уплаты сбора с торговых документов. Так, например, в разных городах Забайкальской области в списки избирателей были включены такие организации как: акционеры Большого Гостиного двора, Торговый дом бр. Бутиных, Министерство народного просвещения, Верхнеудинская Одигитриевская соборная церковь и т.д. Эти заведения выбирали представителей для участия в голосовании. Современное российское законодательство не включает данный субъект в избирательный список, хотя в целом в нормативно-правовых актах местного самоуправления для решения различных задач, он имеет место быть. Почему законодатель отнес данный субъект к числу лиц с активным избирательным правом? Ответ на этот вопрос следует искать в экономических особенностях развития российских городов, где бюджет формировался в большинстве своем из налогов на недвижимое имущество и торговые документы. Государственная власть не поддерживала городское управление, и поэтому для увеличения доходов городов приравняла юридических лиц к физическим. Юридические лица осознавали свою выгоду участия в выборах, становились гласными для лоббирования своих интересов.

Должностные лица (губернатор, члены губернского по городским делам присутствия, члены губернского правления, чины местной полиции), т.е. представители третьего субъекта - государства - права голоса на выборах не имели. Лишение права голоса должностных лиц имело сугубо практическое значение, т.к. на них возлагалась обязанность наблюдения за порядком и правильностью проведения выборов в городское общественное управление, с одной стороны, и устранение возможности оказания давления на избирателей, с другой.

Второй этап при подготовке к выборам подразумевал создание избирательных собраний, которые после исполнения всех процедур, необходимых для проведения выборов, принимались за свою работу. Председательствовал в избирательных собраниях городской голова. В каждом городе для проведения выборов учреждались три избирательных собрания, из которых избирались 1/3 всего числа гласных. Избиратели вносились в список по сумме, вносимой ими в доход города. Затем список делился на три разряда (собрания).

К первому разряду относились лица, которые внесли высшие размеры сбора, составлявшие вместе 1/3 общей суммы сборов. Второй и третий разряд членились по аналогичному способу. Составленный на этом основании список с разделением избирателей на разряды утверждался городской думой. Городовое положение 1870 г. ставило всех избирателей в неодинаковые условия. При такой избирательной системе число избирателей в первом разряде было меньше, чем во втором, и еще меньше, чем в третьем разряде. Между тем, число избираемых каждым разрядом гласных было одинаково. В этом и проявляется несправедливость системы, дающей односторонний перевес одним общественным группам над другими. Трехразрядная система была способом устранения от направляющего влияния на городские дела большой части горожан без лишения их избирательного права Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России / А.Г. Михайловский. - М.: книгоиздательство "Польза" В. Актик и Кє, 1908. - С. 13. . При этом правительство желало поставить избирателей второго разряда между противоречивыми интересами двух крайних групп. Предполагалось, что средняя группа будет уравновешивать остальные две и поведет их по свободной от крайностей средней дороге Василевский С.М. Городское самоуправление и хозяйство / С.М. Василевский. - СПб.: Типография С.М. Проппера, 1906. - С. 21. . Но действительность не оправдала этих ожиданий: второй разряд избирателей по своим экономическим интересам и потребностям тяготел и примыкал к первому, отчего значительно проигрывал третий, самый многочисленный и малообеспеченный разряд избирателей, учитывая структуру взносов.

В случае если в городе список лиц, имеющих право голоса немногочислен или его состав однороден, закон разрешал составлять из избирателей вместо трех два разряда. Для этого городской думе необходимо было обратиться с ходатайством к министру внутренних дел. Данное законодательное решение было вызвано тем, что при делении на три разряда лица, которые находились в первом, по причине своей малочисленности, голосовали сами за себя, и какая-либо конкуренция исключалась. Во избежание подобной ситуации избирателей делили на два разряда. Городская управа за два месяца до производства выборов объявляла готовые списки городскому населению. Городская дума могла сама определять способ оповещения о проведении выборов. Наиболее распространенным было составление объявлений со списками избирателей, датой и местом проведения выборов.

В течение двух недель со дня объявления списков избирателей городское население могло высказать свои возражения городской управе. Затем список рассматривался и утверждался городской думой. В случае если дума вносила изменения, она объявляла об этом за месяц до выборов. Недовольный действиями думы обращался с жалобой к губернатору, который передавал дело на рассмотрение губернского присутствия по городским делам.

Третий этап - голосование и подведение итогов. Выборы городского общественного управления проходили путем тайного голосования, посредством баллотировки шарами. Данный вид голосования имел некоторые сложности. Процедура занимала много времени, так как каждый избиратель опускал в закрытый ящик записку с именем кандидата. После подсчетов голосов кандидаты в порядке большинства полученных голосов подвергались баллотировке. Каждый разряд голосовал отдельно. Избранными в гласные признавались лица, получившие в собрании наибольшее число голосов. Те, кто не вошел в список гласных, но получил значительное количество голосов, вносились в список как кандидаты. При отказе гласного от работы в думе его место занимал следующий за ним кандидат.

Результаты выборов заносились в особый выборный лист, который зачитывался избирательному собранию и подписывался городским головою и присутствующими избирателями. Выборы признавались действительными, если число избирателей превышало число подлежащих избранию гласных. Однако конкретное число закон не определял.

После обнародования результатов выборов несогласные с ними избиратели в семидневный срок со дня окончания выборов могли обратиться с жалобой на нарушения порядка выборов или избрания лиц в городскую управу или думу к городскому голове, который направлял ее губернатору, а тот - губернскому по городским делам присутствию.

После проведения всех этапов и отсутствия нарушений, избранные гласные могли приступать к своей работе в городской думе.

Городская дума, представлявшая городское общество, состояла из гласных, избираемых сроком на четыре года. Избранным мог быть каждый избиратель с тем условием, чтобы число инородцев не превышало 1/3 всего числа гласных. Численный состав гласных зависел от численности избирателей в каждом городе, и колебался между 30 и 72. Каждый гласный имел право голоса без права передачи его другому лицу.

Перед началом своей деятельности гласные давали присягу о добровольном исполнении своих обязанностей на безвозмездной основе.

Городская дума разрешала основные вопросы по городскому хозяйству. Она имела право решать финансовые вопросы: устанавливала городские сборы и налоги, рассматривала и утверждала городские сметы, от имени города, принимала пожертвования, ходатайствовала о нуждах города перед правительством. Вместе с тем, городское управление заботилось о потребностях населения, стремясь создать более удобную и безопасную среду обитания. Думе вменялось в обязанность: развитие местной торговли и промышленности, обустройство пристаней, бирж и кредитных учреждений. Гласные проводили меры по охране народного образования и здравоохранения, пожарной безопасности, устраивали и содержали благотворительные заведения и больницы, театры, библиотеки, музеи и др. Часть расходов уходила на содержание пожарной команды, полиции, тюрем, казарм.

Вышеперечисленные вопросы решались городским общественным управлением в процессе голосования путем простого большинства голосов. Если голоса были равны, голос председателя давал перевес. Этот наиболее простой и распространенный вид голосования имел и свои недоставки. Так, он не исключал манипуляции со стороны заинтересованных лиц, и не всегда решение отвечало общественным интересам. Например, к подобным решениям можно отнести решение городской думы об обложении налогом крылец для увеличения бюджета Верхнеудинска, что шло вразрез с мнением жителей города.

Для обсуждения насущных вопросов городской управой составлялась повестка, которая обсуждалась на заседаниях городской думы. Заседания назначались по усмотрению городского головы, требованию губернатора либо по желанию не менее пятой части гласных и считались состоявшимися, если на них присутствовало не менее трети общего числа гласных. Собрания думы назначались не менее четырех и не более двадцати четырех раз в годГородовое положение, высочайше утвержденное 16 июня 1870 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2.Т. XLV. Отд. 1. - СПб., 1874. - С. 821-839. . Каждое городское общественное управление выработало собственный ритм работы. Заседания городской думы, например, в Верхнеудинске собирались 14 раз в год, в Нерчинске - максимальное число заседаний было в 1887 г.: 19 заседанийГАЗК.Ф. 1 (о). Оп. 1.Д. 2562.Л. 162. . Собирались гласные обычно вечером, повестка состояла в среднем из 8 - 10 вопросов (встречались повестки из 30 пунктов), поэтому иногда обсуждение оставшихся проблем переносили на следующий день.

Гласные в городской думе в основной своей массе были представителями обеспеченных городских слоев. В некоторых случаях в виду своей занятости, болезни или отсутствия в городе, они не всегда могли присутствовать на заседаниях, о чем обязаны были письменно известить городского голову. Однако гласные порой игнорировали эту статью законаТам же.Ф. 226. Оп. 1.Д. 6.Л. 42; Д. 28.Л. 135. .

По окончанию заседания присутствующие гласные подписывались под протоколом и вносили "особое мнение" в случае несогласия с резолюцией или иного взгляда на обсуждаемый вопрос. Такие "особые мнения" зачастую носили негативную оценку в отношении деятельности городского управления или городского головы. В частности, интерес вызывает заявление гласного верхнеудинской городской думы В.И. Казанского в 1907 г., который настоял на внесении своих размышлений в протокол заседания. Его особое мнение касалось недобросовестной работы городской управы по благоустройству города, в частности, отсутствие надзора за водосточной канавой в нагорной части Верхнеудинска, и серьезных недостатков в работе городского управления: "одни забывают, что значит говорить правду, а другие из боязни, что их поймают на слове и потянут к суду, поневоле принимают … обет молчания, если в старину городские головы спасали города от наводнения, то в наше время необходимо спасать города от городского головы""ГАРБ.Ф. 10. Оп. 1.Д. 2184.Л. 27 - 27 об. . Данный вопрос вызвал прения, в которых участвовал и председательствующий городской голова, что нарушало ст. 120 Городового положения.

Копии со всеми постановлениями городской думы безотлагательно предоставлялись городским головою губернатору, который передавал их для издания в губернских ведомостях для ознакомления с ними населения.

Городская управа, согласно правилам и указаниям думы являлась исполнительным органом, непосредственно заведовавшим делами городского управления. Члены управы избирались на четыре года думой из гласных. Городская управа состояла под председательством городского головы, число ее членов определялось думой. Состав управы обновлялся на половину каждые два года. Согласно Городовому положению 1870 г. городской голова, члены городской управы и секретарь являлись выборными должностями. Они не обладали правами государственной службы, за исключением секретаря в губернских городах, который причислялся по должности к VIII классу.

Управа вела текущие дела по городскому хозяйству, исполняла постановления думы, собирала нужные ей сведения, составляла проекты городских смет. В случае необходимости городская управа для руководства отдельными отраслями городского хозяйства просила думу об учреждении исполнительных комиссий. Они непосредственно подчинялись городской управе и действовали на основании ее инструкций.

Количество работы в управе увеличивалось по мере развития и усложнения городского хозяйства, а также по причине увеличения канцелярской работы. Всякое распоряжение управы или доклад требовали коллегиального обсуждения и занесения в журнал с подписями членов коллегииСтрадомский Н.Ф. Основания реформы городового положения / Н.Ф. Страдомский. - Киев: Типография "Петра Барского", 1905. - С. 27. , что демонстрирует постепенную бюрократизацию.

Городская управа обязана была выполнять все распоряжения думы. Однако если управа признавала определение думы незаконным, то извещала об этом думу. В случае если спор между ними не мог быть решен самостоятельно, дело направлялось губернатору, который передавал его на рассмотрение губернского по городским делам присутствия, выносившего окончательное правовое решение по спорному вопросу.

Городской голова являлся главой городского общественного управления, и избирался думой на четыре года из нового состава гласных. Деятельность городского головы областного города была ограничена председательствованием в думе и управе, членством в присутствии по городским делам и в некоторых комитетах, заседания которых проходили не более одного раза в месяц. В уездных и заштатных городах работа городского головы по преимуществу сосредоточивалась на хозяйственных, практических заботах о благоустройстве города.

Городской голова занимал более независимое от думы положение: выбираемый думою, он утверждался губернатором или министром; дума не могла предать его суду своей властью; ей предоставлено было лишь просить об этом высшее правительство, предание же суду зависело от I департамента Сената. Будучи председателем думы, городской голова мог оказывать большое влияние на ход дел на думских заседаниях Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России / А.Г. Михайловский. - М.: книгоиздательство "Польза" В. Актик и Кє, 1908. - С. 13. . В данном контексте становится понятным смысл особого мнения верхнеудинского гласного В. И. Казанского, приведенного на стр. 42, о молчании думцев и спасении городов от городского головы. Порядок, при котором городской голова возглавлял и думу, и управу, не мог быть рациональным, так как затруднял критику действий управы. На наш взгляд, в данном случае было необходимо разделение этих двух должностей между разными лицами для осуществления деятельности в полном объеме.

Независимость городской думы и управы была ограничена определенными правительством пределами. Так, надзор над городским общественным управлением по Городскому положению 1870 г. велся губернатором и состоящим при нем губернским присутствием по городским делам. Возникновение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами местного управления и органами государственной власти привело к тому, что урегулирование отношений между ними стало осуществляться специальными учреждениями - губернскими присутствиями по городским делам. В состав учреждения входили: 1) губернатор (председатель); 2) вице-губернатор; 3) управляющий казенной палатой; 4) председатель мирового съезда; 5) председатель губернской земской управы; 6) городской голова губернского города.

В присутствие по городским делам поступали постановления городских дум в чем-либо противоречившие закону или же нарушавшие интересы городского населения, или требовавшие ревизионного просмотра. Административное вмешательство применялось для ревизии обязательных постановлений, издаваемых думой. Вмешивалось губернская власть и в финансовые дела города. В частности, городские сметы должны были утверждаться губернаторами, а это - несомненное ограничение самостоятельности действия городских управленийШаховской М. О городском самоуправлении / М. Шаховской. - Харьков: Типография губернского правления, 1905. - С. 8 - 9. .

К примеру, хозяйственный департамент в циркуляре военному губернатору Забайкальской области от 1 августа 1877 г. № 7547 разъяснял, что в соответствии со ст. 149 и 150 Городского положения жалобы на незаконность определений и постановлений городской думы передавались присутствиям по городским делам. С жалобами за неправильные распоряжения городской управы или городского головы обращались в думу, на противозаконность определений думы - к губернаторуГАЗК.Ф. 1 (о). Оп. 1.Д. 1623.Л. 22. . В данном случае просматривается вертикаль власти и зависимость от вышестоящих государственных органов, необходимая, с точки зрения государства, для проверки законности и правильности исполнения нормативно-правовых актов.

На губернатора был возложен лишь надзор над законностью действий органов городского общественного управления. В случае несоблюдения или прямого нарушения закона, губернатор приостанавливал действие принятого думой постановления, а губернское присутствие по городским делам рассматривало опротестованное постановление исключительно с точки зрения его законности, не входя в рассмотрение дела по существу, решения же присутствия обжаловались в Сенате Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России / А.Г. Михайловский. - М.: книгоиздательство "Польза" В. Актик и Кє, 1908. - С. 15; Асанов Р.Ф. Городское самоуправление России во второй половине XIX в. / Р.Ф. Асанов, Е.В. Иванютина. - Нефтекамск: РИЦБашГУ, 2007. - С. 50-51. .

Должностные лица городского общественного управления несли ответственность по закону за должностные преступления в судебном порядке Гессен В.М. Городское самоуправление. Дополнение к курсу русского государственного права / В.М. Гессен. - Спб.: Типо - литография И. Трофимова, 1912. - С. 38. .

В таком формате городская реформа просуществовала 22 года. За это время городское общественное управление набралось практического опыта, появились определенные зачатки общественного сознания, население постепенно, хоть и в небольшом количестве, участвовало в городском управлении. Однако недостатки реформы также стали видны. Многие современники критиковали реформу, требовали внесения в нее изменений. Более радикально настроенные высказывали мнение об увеличении числа избирателей. Да и само правительство, в виду нестабильной внутренней политики, стремилось внести коррективы в Городовое положение.

В июле 1890 г. началась разработка нового Городового положения. Основным недостатком Положения 1870 г. признавалось преобладание в городских думах торгово-промышленного класса. 1 марта 1891 г. министр внутренних дел И.Н. Дурново внес проект нового закона в Государственный Совет. Проект Положения обсуждался губернаторами, которые, исходя из местных условий своих губерний, и учитывая опыт прошлого Положения, вносили конкретные предложения, направленные в основном на ограничение полномочий городского управления. Проект предусматривал значительное усиление не только контроля, но и руководства органами городского управления со стороны губернатора Виноградов В.Ю. Становление и развитие городского самоуправления в России в 1870 - 1914 гг. / В.Ю. Виноградов. - М.: ЭКОН - ИНФОРМ, 2005. - С. 129 - 130. . Одной из причин изменений городского закона стал реакционный курс Александра III, целью которого было усиление административного давления, а также отсутствие единства и согласованности в действиях высших и местных властей.

11 июня 1892 г. принимается новое Городовое положение, согласно которому уточнялись предметы ведения городского общественного управления. Так, в отличие от прежнего Положения, все было составлено четко и структурировано, виден переход от экономической области к социальной, поле которой было значительно расширено (вместо 6 подпунктов их в новом законе было 13). Заведование капиталами, решение продовольственного вопроса, содержание в исправности инфраструктуры города, забота о народном образовании и домах призрения, устройство благотворительных и лечебных заведений и т.д. - составляли основу деятельности городских дум и управ. В целом, в новом законе затронуты наиболее важные и острые проблемы, существовавшие в городах в конце XIX в., и которые не были решены в предыдущие годы.

В "Забайкальских областных ведомостях" 18 сентября 1892 г. жителям городов сообщалось о введение в действие нового Городового положения. В обращении констатировалось, что Городовое положение 16 июня 1870 г. принесло в течение двадцати лет своего применения немаловажную пользу Именной высочаший указ о введении в действие нового городового положения // Забайкальские областные ведосмости. - 18 сентября 1892 г. - № 18. - С. 1. . Правительство отмечало, что благоустройство городских поселений заметно улучшились, изменились условия городской жизни. Но, наряду с этими благоприятными явлениями, в структуре и деятельности городских учреждений выявились несовершенства, требующие исправлений. Главной же целью новой городской реформы, на наш взгляд, было усиление государственного влияния на принятие решений на местах, хотя новой городскую реформу назвать сложно, так как во многом она дублировала старое Положение. Однако внесенные коррективы существенно отличали его от предыдущего закона.

По новому Городовому положению 1892 г. изменения касались: 1) усиления контроля правительственной власти над действиями органов городского общественного управления; 2) расширение прав и полномочий администрации по недопущению в состав исполнительных органов избираемых думами лиц, которые признавались административным начальством не отвечающими своему назначению; 3) коренного преобразования существующей системы городских общественных выборов Виноградов В.Ю. Становление и развитие городского самоуправления в России в 1870 - 1914 гг. / В.Ю. Виноградов. - М.: ЭКОН - ИНФОРМ, 2005. - С. 140. .

По закону из учреждений городского общественного управления были исключены городские избирательные собрания. В городах, где фиксировался недостаток денежных средств, людности или уровня развития торговли, вводилось упрощенное общественное управление. Это неслучайно, ведь многие современники считали, что городское законодательство в большинстве случаев применялось к поселениям, являвшимся лишь по названию городами, в действительности же ничем не отличавшимся от селНемировский А.О. Реформа городского самоуправления / А.О. Немировский. - Спб.: Типография В. Безобразов и Кє, 1911. - С. 24 - 25. , что, безусловно, было недостатком.

Из нового Городского положения исчезло понятие "городское общество" как субъект права, и осталось только "городское население" как объект управления. Для современников понятие "общество" означало объединение людей или стремление к единым целям. Использование юридического понятия "субъект права" означало то, что именно горожане были лицами, воздействующими на объект. Понятие же "объект управления" предполагает, что городское население получало управленческие команды извне и функционировало в соответствии с ними. Следовательно, субъектом становилось правительство, а не городское население, что доказывает уменьшение независимости в деятельности городского общественного управления.

По городской реформе 1892 г. был изменен порядок проведения выборов, повысился имущественный ценз. Право голоса получили горожане, правительственные, благотворительные, ученые и учебные заведения, владевшие на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом, обложенным оценочным сбором в областных городах - от тысячи и в уездных - от трехсот рублей. Данная статья существенно ограничивала численность избирателей.

Выборщики образовывали одно избирательное собрание. При условии большого числа избирателей собрание могло быть разделено на отдельные участки по районам города. Это изменение связано, в том числе и с негативным опытом чрезмерной длительности процедуры голосования при делении избирателей на несколько собраний.

Списки лиц, имеющих право голоса, объявлялись за три месяца до выборов, чтобы в течение двух недель горожане могли предоставить в управу свои возражения по поводу ошибок или неполноты списков. За месяц до выборов утвержденный и исправленный список публиковался в местных ведомостях, после чего никакие изменения или дополнения в нем уже не допускались.

В гласные избирались лица, имевшие право голоса на выборах. При этом число гласных из нехристиан не должно было превышать 1/5 от общего числа, что стало следствием ужесточения национальной политики Александра III, ставившей цель ограничить участие некоторых категорий населения в государственном управлении.

Процедура голосования была сохранена, однако теперь в течение двух дней списки избранных гласных и кандидатов к ним представлялись губернатору вместе с выборными листами. Таким образом, губернатор наделялся дополнительными контролирующими функциями. Все выявленные им нарушения он передавал на рассмотрение присутствию по городским делам. Окончательный список по распоряжению губернатора публиковался в местных ведомостях. После всех вышесказанных процедур дума приступала к своим обязанностям.

Городовое положение 1892 г. определяло количество гласных в думе в зависимости от числа избирателей. Если в городах, где не больше ста избирателей выбирались двадцать гласных, то в городах, где число избирателей превышало сто, на каждые пятьдесят избирателей прибавлялось по три гласных. Максимальное число гласных по закону в областных и уездных городах не превышало 60 человек, что вело к повсеместному сокращению численности гласных.

В предмет ведомства городской думы входила общая распорядительная власть, надзор за исполнительными органами. На городское общественное управление возлагалась обязанность содержать государственную администрацию. При этом формирование новых органов городского управления было необходимо для ограничения расходов государственной казны. Помимо прежних компетенций городская дума осуществляла надзор над производством питейной торговли, устанавливала таксу на продукты питания и т.д. Благодаря этим мерам увеличивался доход в казну, и гласные направляли данные средства на развитие городского хозяйства.

Городская дума приступала к обсуждению подлежащих ее ведению дел по предложению губернатора, городского головы и гласных, по представлению управы или по просьбе/ жалобе частных лиц.

Все решения думы вносились в журнал, который подписывался председателем и присутствующими гласными. Копия постановления отправлялась губернатору, который обладал значительными полномочиями. Так, губернатор утверждал постановления думы об установлении расценок плановых городских земель, о займах, поручительствах, гарантиях от имени городского поселения, о таксах; ратифицировал инструкции или правила для управы, торговой полиции и органов городского управления, исполняющих обязанности по надзору над производством торговли и промыслов.

Губернатору было предоставлено право прекращения действия не только тех думских постановлений, в которых усматривались нарушения закона, но и таких постановлений, которые, по его мнению, "не соответствуют общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушают интересы местного населения". Таким образом, губернаторский надзор простирался над всеми действиями городского управления; в каждом постановлении он мог усмотреть нарушение интересов местного населения, хотя при этом думою или управою ни один закон не был нарушен. Круг дел, по которым постановления думы нуждались в утверждении губернатора либо министра был расширен Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России / А.Г. Михайловский. - М.: книгоиздательство "Польза" В. Актик и Кє, 1908. - С. 16-17. .