Городской голова, балансируя между думой и губернатором, естественно склонялся на сторону последнего, поворачивая руль городского управления в направлении наиболее желательном губернатору.

Городовое положение 1892 г., не упоминая о самостоятельности действий городского управления, давало губернатору право надзора над "правильностью и законностью действия городского общественного управления". Внесение в статью закона слова "правильность" нельзя считать редакционным прибавлением. Такое включение создавало для администрации право контроля над правильностью и целесообразностью приятых думой решений, не вникая в их законность Калинин В.Д. Из истории городского самоуправления в России (XVII - начало ХХ вв.) / В.Д. Калинин. - М., 1994. - С. 49. .

Городская дума находилась в зависимом положении не только от губернатора, но и от министерства внутренних дел, так как часть ее постановлений по предоставлению первого с обязательным заключением присутствия по городским делам подлежала утверждению у последнего. К ним относились вопросы о принятии средств на общие нужды городского поселения, благоустройство, пожарной безопасности и правил заведования капиталами, другими имуществами городского поселения, а также о содержании общественным управлением лечебных, благотворительных и других учреждений. Данным распоряжением правительство смогло усилить свое влияние и, полностью подчинив городское общественное управление, включило его в вертикаль власти, тем самым превратив городские думы в органический элемент структуры государственно-бюрократического управленияЛитягина А.В. Городское самоуправление Западной Сибири в конце ХIX - начале ХХ вв. / А.В. Литягина. - Бийск, 2001. - С. 40. . Генеральная линия Городового положения 1892 г. проявилась в большей бюрократизации органов общественного управления. Таким образом Городовое положение 1892 г. усилило административный надзор над деятельностью органов городского управления, установив контроль министерства внутренних дел, губернатора и губернского присутствия не только над законностью, но и над целесообразностью действий общественного управления.

Немаловажные изменения произошли и в деятельности городской управы. За городской управой по-прежнему были закреплены исполнительные функции. При этом статус учреждения изменился. Городским головам и членам управы присваивались права государственной службы, они получили возможность продвижения по служебной лестнице и получения орденов, но в то же время члены управы могли быть подвергнуты губернской администрацией дисциплинарной ответственности, а по определению губернского присутствия по городским делам даже отстранены от должности с привлечением к судебной ответственности.

Деятельность городской управы была четко регламентирована и детально прописана. На управу возлагалось непосредственное заведование делами городского хозяйства и управления по правилам Городового положения. Общий надзор над работой управы и подведомственных ей учреждений входил в функционал городского головы, а ревизионные проверки управ - губернатора.

В некоторых случаях усиливалась независимость управы. В соответствии со ст. 89, городской глава и управа получили возможность решения дел без ведома думы. В случае если заседание думы не могло состояться из-за недостаточного числа гласных, доклады управы направлялись прямо губернатору и, в случае его согласия, - к исполнению Василевский С.М. Городское самоуправление и хозяйство / С.М. Василевский. - СПб.: Типография С.М. Проппера, 1906. - С. 25 - 26. . Следовательно, управа получила возможность прямого общения с вышестоящей властью.

В Городовом положении 1892 г. отдельно выделялась глава об участии городского общественного управления в издании обязательных постановлений для местных жителей, чего не было в прежнем законе. Важные вопросы жизнедеятельности горожан регулировались выпущенными постановлениями. Стоит отметить, что в целом культура городского поведения в Российской империи была крайне низкой, поэтому контроль над его соблюдением был возложен на городские думы и управы. Однако и здесь городское управление не было полностью самостоятельным. Думе лишь предоставлялось право составлять постановления, а утверждал их, если не видел нарушений, губернатор.

Действие Городового положения 1892 г. без изменений просуществовало вплоть до крушения Российской империи. Модификация правовой основы городского управления несла в себе как положительные, так и отрицательные стороны. Вследствие чего городская реформа подвергалась немалой критике, многие государственные деятели, участники городского управления требовали внесения корректив, так как закон не соответствовал веяниям времени и существенно ограничивал независимость городских органов.

После Февральской революции, пришедшее к власти Временное правительство особое внимание уделило проблеме городского общественного управления. Так, 15 апреля 1917 г. был издан закон "О производстве выборов гласных Городских Дум и об участковых городских управлениях". Он предполагал до издания нового закона установление временных правил о производстве выборов гласных в городах, где действовало Городовое положение 1892 г. и временные правила об участковых городских управленияхМестное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт. Сборник документов 1861-1917 гг. / Под ред.А.Я. Сливы. - М.: МОНФ, 2003. - С. 342. .

Согласно данному закону, правом участия в выборах обладали российские граждане обоего пола, всех национальностей, достигшие двадцатипятилетнего возраста, проживающие или имеющие в городе собственность, или состоящие на службе. К выборам на общем основании допускались и лица, проходившие военную службу. Впервые в истории государства подавляющее большинство горожан было наделено избирательным правом.

Лишь некоторые категории граждан были исключены из избирательной системы - высшее градоначальство, представители административной власти, их заместители и помощники; полицейские; священники и монахи; лица, признанные в установленном законом порядке сумасшедшими и глухонемыми, лица, приговоренные к лишению свободы.

Изменение принципов избирательного права повлекло за собой модификацию в технике подготовительного этапа и проведения выборов. Составленный городской управой избирательный список обнародовался, что обеспечивало доступность и информативность процесса, а также помогало выявлять его неполноту. Для протестов или жалоб отводилось пять дней со дня обнародования, т.к. лица, не внесенные в список, участия в выборах не принимали.

Сама процедура выборов, по сравнению с законом 1892 г., трансформировалась. Дата выборов назначалась постановлением городской думы или собранием уполномоченных в воскресный или праздничный день, о котором за две недели уведомлялись избиратели. Не позднее, чем за десять дней до выборов избиратели могли сообщить городскому голове имена кандидатов в гласные, пожелавшие баллотироваться. Город делился на избирательные участки для одновременного голосования.

Для проведения выборов гласных создавались городские избирательные комиссии во главе с городским головой. По его приглашению в комиссию включались три избирателя и столько же от каждой группы избирателей, подавшей список предлагаемых к баллотировке кандидатов. Голосование в назначенный день выборов проводилось с девяти утра до девяти вечера в присутствии избирательных комиссий. Избиратель мог отдать только свой голос и только при наличии избирательной карточки, которой городская управа удостоверяла его личность, что было важным отличием от прежнего закона. Введение такого правила означало уравнивание в правах всех участников голосования. Выборы производились с помощью закрытой подачи голосов посредством избирательных записок.

Функция надзора во время проведения выборов возлагалась на представителей избирательной комиссии, которые были обязаны следить за порядком и не допускать нарушения процедуры голосования.

На следующий день после проведения выборов избирательные комиссии на открытом заседании в присутствии явившихся избирателей производили подсчет голосов. Результаты подсчета отмечались на особом листе, который подписывал председатель и члены комиссии. По окончании производства выборов избирательные комиссии закрывались, а вся выборная документация с выборными листами в течение двух суток направлялась к высшему представителю местной административной власти, которому в семидневный срок могли заявить протесты. Правом подачи жалобы обладали лишь лица, имевшие право голоса. Протесты и жалобы разбирал в течение указанного срока административный суд. Если суд признал произведенные выборы незаконными, то он принимал решение об отмене их результатов. При отсутствии нарушений городская управа составляла окончательный список гласных и кандидатов к ним и опубликовывала их для ознакомления населения.

9 июня 1917 г. Временное правительство опубликовало постановление "Об изменении действующих Положений об общественном управлении городов". Круг вопросов, которые городское общественное управление решало самостоятельно, увеличился. Закон обязывал городские управления к выполнению разнообразных задач по удовлетворению государственных и местных нужд. Их целью было обеспечение безопасности жизни и имущества жителей города. Прежде эту обязанность брала на себя сама государственная власть при помощи полиции и суда. Теперь забота о внешней безопасности населения возлагалась на городское управление. Временное Правительство, уничтожив полицию, предложило городским управлениям организовать милицию, которая подбиралась самим городским управлением и находилась в его заведовании и распоряжении Михайловский А. Задачи городских управлений в новой России / А. Михайловский. - М.: Типография Н.С. Кобелькова, 1917. - С. 6. . Соответственно, все расходы ложились на городское общественное управление.

Однако после Октябрьской революции 1917 г. городские думы повсеместно стали заменяться органами власти большевиков под названием Советы, которые представляли действующие на местах органы государственной власти. Совет Народных Комиссаров РСФСР для того, чтобы наладить городское устройство после революционных событий и подготовить план перехода к введению новых органов управления провел ряд мероприятий. Так, декретом от 28 октября 1917 г. были расширены права городских самоуправлений в продовольственном вопросе. Власть предоставляла полномочия по конфискации, реквизированию и секвестрованию частных помещений, необходимых для открытия городских продовольственных лавок или для иных надобностей продовольственного характера, а также средства передвижения, необходимые для развозки продовольственных продуктов. 30 октября 1917 г. Народный комиссариат по внутренним делам РСФСР выпустил постановление "О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса", в соответствии с которым городское самоуправление могло секвестрировать пустующие помещения, предоставлять жилье нуждающемуся населению, учреждать жилищные суды, определять круг их ведения, устройство и полномочия.

Эти меры, направленные на социальную поддержку, укрепили позиции городского самоуправления среди бедных и малоимущих слоев населения. Поэтому завершающим этапом стало опубликование письма "Об организации местного самоуправления" от 24 декабря 1917 г. Согласно нему все прежние органы местного управления заменялись Советами, которые контролировали административные, хозяйственно-финансовые и культурно-просветительские учреждения. Данная организация имела самостоятельность в вопросах местного характера, но согласовывала свою деятельность с декретами и постановлениями центральной власти.

§ 2. Формирование и состав избирателей в органы городского общественного управления в Забайкальской области

В связи с тем, что число горожан, состоявших к первой курии, для избрания трети гласных не хватало, городские думы приходили к выводу об установлении в городах двух избирательных собраний, что согласовывалось со ст. 25 Городового положения. По причине малочисленности или однородности избирателей позволялось деление не на три разряда, а на два с разрешения министра внутренних дел. Например, в циркуляре военному губернатору Забайкальской области городское отделение Хозяйственного департамента МВД пишет: "из имеющихся сведений усматривается, что при проведении выборов в гласные городских дум допущено в нескольких городах разделение обывателей, пользовавшихся правом голоса на выборах, вместо трех, на два собрания"ГАЗК.Ф. 1 (о). Оп. 1 (о).Д. 1623.Л. 15. .

Учитывая недостаточно высокий материальный уровень горожан, избрание гласных в Чите осуществлялось по этой упрощенной схеме, которая действовала и в 80-е гг. XIX в. Так, при выборе гласных на четырехлетие 1887 -1891 гг. из 314 выборщиков было сформировано два избирательных собрания. Первое состояло из 21 избирателя, уплачивавших в виде городских сборов свыше 2 176 руб. Второе собрание включало 293 человека, внесших почти 2 175 руб. В первом избирательном собрании сумма индивидуального сбора с выборщика колебалась от 330,5 до 45 руб., а во втором - от 40,5 руб. до 50 коп. При этом как первое, так и второе собрания избирали равное число гласных - по 15 человек Сергеев О.И. Местное самоуправление на Дальнем Востоке России во второй половине XIX - начале XX в.: Очерки истории / О.И. Сергеев, С.И. Лазарева, Г.Я. Тригуб. - Владивосток: Дальнаука, 2002. - С. 76. . В результате проведенных выборов в состав думы вошло 30 гласных.

Эта же процедура была использована в Верхнеудинске в 1887 г., так как первый список зафиксировал 15 человек, вносивших с недвижимого имущества и торговых документов в кассу города 755 руб. 81 коп., а во втором - 292 человека, налоги которых исчислялись в 738 руб. 37 коп.ГАРБ.Ф. 10. Оп. 1.Д. 574.Л. 45.

Состав и в список избирателей из двух разрядов на четырехлетие с 1891 г. (1 разряд - 9 человек, совокупные взносы - 214 руб., 2 разряд - 52 человека и 17 руб., 3 разряд - 86 человек и 9 руб. 25 коп.), баргузинский городской голова Т. Кожевин обратился к военному губернатору с вопросом: "можно ли признать этот список правильно составленным, и имеют ли право 9 человек …выбрать треть гласных, 10 человек как из среды своей, так и других разрядов, а также соответствует ли сумма платежа, показанная как по 1 разряду, так и по 2" ГАЗК.Ф. 1 (о). Оп. 1.Д. 2686.Л. 1. .

Как видим, проблема деления граждан на два разряда вместо трех стояла перед городскими властями Забайкалья достаточно остро на протяжении почти двадцати лет вне зависимости от размера и статуса города.

Выборы в городское общественное управление проводились путем закрытой баллотировки. Стоит отметить, что данная форма выбора вызывала большие трудности. Процесс голосования проводился по каждому кандидату, что увеличивало время проведения выборов.

Поэтому горожане с правом голоса на выборах не всегда имели желание им воспользоваться, и нередко передавали это право своим доверителям.

При исследовании документов, отражающих весь избирательный процесс, можно констатировать, что на протяжении последней четверти XIX в. избирательная активность горожан в Забайкальской области была крайне низкой: в 1875 г. в Верхнеудинске голосовало 76 человек, в Чите 65. В Нерчинске в 1882 г. на выборы в городское общественное собрание из 303 заявленных избирателей прибыло лишь 42 ГАЗК.Ф. 21. Оп. 1.Д. 40.Л. 9. .

И семь лет спустя, в 1889 г., ситуация не изменилась - в выборах приняли участие 52 человека. Но и по прошествии двадцати лет, в конце XIX в. избирательная активность не увеличивалась. Например, в 1897 г. в Чите голосовало всего 38 избирателей.

Благодаря высокому имущественному цензу, введенному Городовым положением 1892 г, в избирательный список включалось ограниченное число людей. Так, в 1893 г. в Чите в нем значилось чуть больше 60 человек (диаграмма 1).

Несмотря на усилия городских властей, участие горожан в избирательной кампании было крайне низким. В забайкальских городах в общей сложности в выборах принимало участие 10-20 % всех избирателей. Если низкую явку в середине 1870-х - 1880-х гг. часто определяла неосведомленность граждан о времени и месте процедуры голосования, то с 1890-х гг., когда городские думы, например, в Троицкосавске и Верхнеудинске начали публиковать избирательные списки в газете "Забайкальские областные ведомости", неучастие в выборах каждого конкретного избирателя с точки зрения городских властей объяснялось его нежеланием, о чем заявлял в 1898 г. верхнеудинский городской голова П. Мордовской ГАРБ.Ф. 10. Оп. 1.Д. 574.Л. 13 об. .

И причина видится не только в технологии голосования, но и в том, что горожане все еще не придавали должной значимости общественному управлению и видели в нем обременительную для себя обязанность. К тому же население пассивно относились к общественной жизни, многим горожанам была безразлична политическая ситуация в городе.

Индифферентность городского населения связана и с тем, что практически отсутствовала предвыборная агитация, которая могла бы вызвать интерес избирателей и конкурентную борьбу среди кандидатов. В Городовом положении об этом не говорится ни слова, результатом чего стала неразвитость предвыборных технологий.

Зачастую избиратели не имели ясного представления о баллотирующемся в гласные лице, видя его впервые на избирательном собрании. Поэтому, если они получали о личности баллотирующегося положительные сведения, то под их влиянием и избирали данное лицо в гласныеФесенко И.О. К вопросу о реформе городских общественных управлений / И.О. Фесенко. - Харьков: Типография "Южного края", 1890. - С. 82-83. . Дополняя картину избирательного абсентеизма, добавим, что многие же избиратели не были знакомы с общими документами городского управления, так как занимались этой деятельностью периодически.

Так, в Верхнеудинске современники городской реформы с уверенностью утверждали, "что у всех домовладельцев едва ли найдется 2 - 3 экземпляра Городового положения. При выборах образовывалось, что то вроде итальянской мафии, не обращалось внимание ни на способности, ни на желание принести пользу, в думе можно было даже во время заседания спать, а проснувшись, не зная о чем вопрос, кричать "не желаем". Из года в год избирались одни и те же люди.

По мере накопления опыта работы органами управления и трансформирования городского быта, через 22 года было утверждено новое Городовое Положение.

Естественным ограничением всеобщего избирательного права являлся возраст и время пребывания в городе. Городовыми Положениями 1870 и 1892 гг. устанавливался 25 - летний возраст для пользования избирательным правом. Установление двухгодичного пребывания в городе объяснялось тем, что за это время можно проникнуться его интересам, понять все местные отношения и нужды, вообще сделаться городским гражданином, который может применить приобретенные им права. Таким образом, вместо изменения избирательного права в смысле его расширения Городовое положение 1892 г. пошло по обратному пути и еще более сузило круг избирателей.

Городовое положение 1892 г. предусматривало ситуацию, когда при двукратном голосовании в избирательных собраниях могло быть избрано меньше двух третей необходимого числа. Тогда недостающее число гласных должно пополняться по распоряжению министра внутренних дел из состава гласных предыдущего четырехлетия "по старшинству полученных ими, при выборе, избирательных баллов, а при равенстве баллов - по жребию" (ст. 54). Особое внимание городской закон уделял вопросу регулирования национального состава гласных.

Правила определяли квоты гласных из нехристиан и устанавливали особые правила для евреев. Евреям запрещалось принимать участие в городских избирательных собраниях, занимать должности в городском общественном управлении, возглавлять отдельные отрасли городского хозяйства и управления. Если с 1870 г. евреи могли участвовать в выборах и выбирать 1/3 гласных, а также составлять 1/3 всего состава управы, но не могли избираться в головы или исполнять эту обязанность, то Городовое положение 1892 г. отняло у них даже эти права.

Такое решение существенно ограничивало участие евреев в выборах. При этом особенностью Забайкальской области являлось то, что на ее территории, главным образом в городах, проживало большое количество купцов еврейского происхождения. Они имели большое состояние, а, следовательно, недвижимое имущество, за которое платили крупные суммы налогов. Это еще одно противоречие городского избирательного закона. Являясь крупными налогоплательщиками они, безусловно, могли требовать включения себя в списки избирателей, но намеренно отстранялись властями от участия в выборах. Не последнюю роль сыграла территориальная специфика области. Наглядным примером служит скандал, разразившийся вокруг первоначального списка избирателей Троицкосавска на 1911 г., куда был включен кяхтинский купец Лейзер Шлеймович Герштейн, что противоречило ст. 24 Городового положения и на чем настаивал военный губернатор В. И. Косов. Дело было закрыто вынесением решения областного по городским делам присутствия об исключении из избирательного списка "купца Герштейна как еврея" ГАРБ.Ф. 261. Оп. 1.Д. 1144.Л. 44. .

Если численность списка избирателей сокращалась в соответствии с высоким имущественным цензом, то численность выборщиков, воспользовавшихся правом голоса в городах Забайкальской области в конце ХIХ в., сокращалась в результате спада интереса горожан к выборам. Случались и вполне курьезные случаи. Так, на выборах в Верхнеудинскую городскую думу 1898 г. в избирательный список включал всего 91 избирателя.

Диаграмма

Соотношение лиц имеющих право голоса и пришедших на выборы 1899 г. в Верхнеудинске

Составлено по: ГАРБ. Ф. 10. Оп. 1. Д. 1355. Л. 95.

Однако на заседание избирателей по выбору гласных пришло лишь 23 человека, вследствие чего выборы были признаны не состоявшимися, так как каждый пришедший мог проголосовать за себя и стать думцем. На вновь назначенные выборы явилось 32 человека, из которых и был сформирован список гласных и кандидатов в городскую думуТам же.Ф. 10. Оп. 1.Д. 1355.Л. 95. .

Сравнивая сословный состав лиц, принимавших участие в выборах, можно констатировать отсутствие серьезных различий. Во всех городских собраниях Забайкальской области преобладало мещанское сословие. Причиной такого положения было то, что закон 1892 г. сузил и до того неширокий круг избирателей в пользу экономически состоятельных слоев горожан. Изменения шли по двум основным линиям: 1) сокращение и без того немногочисленного контингента избирателей путем повышения имущественного ценза, 2) усиление контроля правительственных органов над городским общественным управлением. Поэтому, несмотря на преобладание в городах крестьянства, они из-за отсутствия недвижимого имущества и довольно слабого экономического состояния от участия в выборах были отстранены, в отличие от мещан. Однако высокий имущественный ценз отстранял от участия в городском управлении весь третий разряд избирателей и отчасти второй. Не имели права участвовать в выборах содержатели и сидельцы винных и ведерных лавок и питейных домов. Лишая возможности участвовать в городских выборах значительную часть мелких собственников, законодательство 1892 г. оставило за пределами избирательных кампаний и немало образованных людей, сосредоточив управление в руках небольшой группы лиц, наиболее состоятельной и экономически сильнойСтрадомский Н.Ф. Основания реформы городового положения / Н.Ф. Страдомский. - Киев: Типография "Петра Барского", 1905. - С. 8. .

Ситуация закона 1870 г. повторяется, несмотря на новое положение 1892 г., если ко времени составления списков для голосования в городское общественное управление, у избирателей имелась недоимка, то они так же отстранялись от участия в выборах. В результате этого было установлено, что в Чите в 1906-1913 гг. насчитывалось всего 677 избирателей (из более 60 тыс. населения), из которых было избрано 43 гласных Давидович И. Вспомним о прошлом // Забайкальский рабочий. - № 28 (7261). - 9 февраля 1946. - С. 3, т.е. около 11 % от общего числа горожан. В Нерчинске в 1910 г. в списке числилось 303 избирателя, из которых пришло на выборы лишь 79 человек, т.е. 26 % от общего числаНа днях состоялись выборы уполномоченных // Восточная заря. - 1 декабря 1909. - С. 4. .

В 1909 г. в Троицкосавске в списки избирателей было включено 353 человека, из которых большинство были выходцами из мещанского сословия (диаграмма 3). 10 %, внесенных в список, представляли гильдейцы. Третьей по численности группой (менее 5 %) являлись чиновники. Остальные категории, имеющие право голоса, не оказывали существенное воздействие на итоги голосования. При этом нужно помнить, что в выборах принимала участие лишь малая доля жителей города - 2,5 % от общего числа. Приходится констатировать, что у населения и в начале ХХ в. еще не сформировалось гражданское сознание, свое неучастие в выборах оно принимало как данность. Это в то время, когда в стране совершилась первая русская революция, а Николай II 17 октября 1905 г. подписал "Высочайший Манифест об усовершенствовании государственного порядка", даровавший политические права и свободы. Индифферентность горожан проявилась и в спокойном восприятии в отличие от городов Центральной России ограничений при производстве выборов.

Периодические нарушения законности в избирательном процессе на протяжении десятилетий оказались возможными в силу отдаленности и отсутствия должного контроля со стороны властей, и влекло за собой определенные сложности в исполнении всех предписаний закона, поэтому нередко выборы в городское общественное собрание проходили с нарушениями, вследствие чего они опротестовывались. Важным этапом в процессе формирования городских органов управления было возможное опротестование результатов голосования, причем горожане нередко пользовались этим правом. Так, после проведения выборов 1888 г. в верхнеудинскую городскую управу поступила жалоба от избирателей Петра и Павла Мордовских с указанием на не соответствие между числом выборщиков (12 человек) и числом избранных гласными (15 человек) по первому разряду. По мнению жалобщиков, это означало, что избиратели голосовали сами за себя, поэтому и список гласных в основном остался прежним. Обращалось внимание на факт участия в первом избирательном собрании содержателей питейных заведений, которые принадлежали ко второму разряду. В ряду нарушений фигурировали и доверенности на право голоса, переданные лицами, имевшими возможность проголосовать самостоятельно, и наличие близких родственных отношений избранных гласных (например, К. Р. Мордовской и его племянники, члены управы братья Александр и Павел Овсянкины). Жалоба свидетельствует о знакомстве горожан со статьями городского законодательства, умении ими пользоваться и об осознании некоторыми членами городского сообщества общественной значимости этого дела: "хотя званию гласного не присвоено особой чести, - завершают свое письмо П. и П. Мордовские, - но все-таки это как будто какое особое право пребывать бессменно городскими хозяевами"ГАРБ.Ф. 10. Оп. 1.Д. 574.Л. 52 - 52 об. .

Жалоба братьев Мордовских была рассмотрена, но оставлена без последствий, поскольку проведение выборов, как указывалось в постановлении городской думы, и его результаты находились в рамках Городового положения.

Похожая ситуация зафиксирована в Баргузине. В 1898 г. в городе состоялись выборы в общественное собрание. Во-первых, половина избранных уполномоченных состояла в первой степени родства (братья Загрядские - мещанин Яков Глебович и столоначальник полицейского управления Иван Глебович, братья Манзаревы - мещане Валериан и Андреян Ивановичи) и первой степени свойства (Иван Загрядский и Валериан Манзырев), были госслужащими, не предоставившими разрешения своих учреждений ГАЗК.Ф. 1 (о). Оп. 1.Д. 2685.Л. 26 - 29. .

Большой резонанс получило дело о беспорядках, допущенных в избирательном собрании во время этих же выборов (18 января 1888 г.), которое рассматривалось Забайкальской областной прокуратурой. Верхнеудинский городской голова мещанин Н. Шляпкин в своем донесении военному губернатору Я.Ф. Барабашу сообщал о происходивших в собрании беспорядках, связанных со стремлением младшего члена городской управы купца А.В. Овсянкина при помощи сформированной "партии из мясников и торговцев" избрать только своих гласных, именуемых "черной сотней", и "забрать в свои руки" городское хозяйство и общественное управление. Отмечался и подкуп избирателей ГАРБ.Ф. 10. Оп. 1.Д. 574.Л. 205 - 206 об. .

Донесение Н. Шляпкина и переписку о выборах рассмотрело Областное по городским делам присутствие, было начато следствие. Результаты были аннулированы, выборы перенесены на более поздние сроки. Однако следствие не обнаружило причин для обвинения кого-либо в беспорядках, а городского голову было решено привлечь к ответственности за ложное донесение, тем более что из-за отсутствия в городе он пользовался непроверенной информацией.

Выборы в Баргузине на очередное четырехлетие 1899-1904 гг. показали механизм регулирования городскими властями численности избирательного собрания - снижение оценки городских имуществ, в результате, чего и без того малое число избирателей по имущественному цензу еще сократилось Там же.Л. 29. .

В протоколе баргузинской городской думы записано, что на выборах 1907 г. зафиксированы многочисленные жалобы на несоблюдение закона при составлении списков и избрании должностных лиц ГАЗК.Ф. 21. Оп. 1.Д. 274.Л. 19 об. , вследствие чего прежний городской староста И. Цвилев вынужден был исполнять данную должность дополнительно еще 3 года.

При многих недостатках избирательного процесса, выборы в городах Забайкальской области проводились в срок, каждое четырехлетие, городская управа составляла списки избирателей, из которых и выбирались гласные (уполномоченные) городских дум.

Диаграмма 8 отражает рост количества горожан, принимающих участие в выборах. В 1910 г. в Селенгинске список домовладельцев, имеющих право на избрание городских уполномоченных на четырехлетие 1911-1914 гг., составленный городским старостой, включал лишь 51 выборщика Список избирателей на четырехлетие с 1911-1914 гг. в г. Селенгинске // Забайкальские областные ведомости. - № 105. - 26 сент. 1910 г. - С. 3. . На следующие выборы в 1915 г. в списке значилось 89 человек, из которых практически 90 % были выходцами из мещанского сословия Список избирателей на четырехлетие с 1915-1918 гг. в г. Селенгинске // Забайкальские областные ведомости. - № - 108. - 26 сент. 1914 г. - С. 3. . Из этого числа избирателей уполномоченными становились 12 человек и 5 кандидатами на должность. Как и в крупных городах области, большая часть селенгинцев была лишена возможности участвовать в выборах. Безусловно, причина видится в экономической неразвитости города. На протяжении длительного времени в городе не было ни фабрик, ни заводов, ни торгового базара. Доходы городского управления редко выходили за пределы 5000 тыс. рублей.

Молодой город Мысовск, обязанный своим появлением Транссибирской железной дороге, сразу же воспринял политические изменения, к которым он присоединился. При анализе списка избирателей, имеющих право голоса на выборах уполномоченных 1915 г., выявляется отличие Мысовска от других городов Забайкальской области. Здесь 56 % избирателей принадлежали к крестьянскому сословию, на втором месте (21 %) были мещане Список избирателей на четырехлетие с 1915-1918 гг. в г. Мысовске. // Забайкальские областные ведомости. - № - 128. - 14 ноября 1914. - Л. 3 - 4. . Преобладание в мысовском городском общественном управлении крестьянства стало следствием позднего приобретения городского статуса, а также удобного местонахождения, привлекавшего многих людей, прежде всего окрестных крестьян потенциальной возможностью роста .В то же время круг избирателей в городе был крайне ограниченным, поскольку недвижимое имущество - главный критерий участия в выборах - имелось лишь у тех, кто проживал в бывшем притрактовом поселении продолжительное время или имел определенные денежные средства. Из 125 горожан, имевших право голосовать, уполномоченными становилось 15 (диаграмма 9).

На протяжении долгого периода Троицкосавск был городом, где было наибольшее число лиц, имевших право участвовать на городских выборах гласных. За время существования городского общественного управления количество выборщиков не уменьшалось, вследствие быстрых темпов экономического развития и высоких объемов торгового оборота. Так, на выборах 1915 - 1918 гг. управа внесла в список 506 человек, соответствующих требованиям Городового положения 1892 г. (диаграмма 7). Из них 72 % принадлежали к мещанскому сословию, по 7 % к купечеству и чиновничеству Список избирателей на четырехлетие с 1915-1918 гг. в г. Троицкосавске // Забайкальские областные ведомости. - № - 128. - 14 ноября 1914. - Л. 3 - 4. .

Уменьшение числа купцов в списках избирателей связано с экономическими проблемами в этот период, а именно, понижением торгового статуса города.

События Февральской революции 1917 г., вследствие которой власть перешла Временному правительству привели к изменению порядка проведения выборов в городское общественное управление. В результате мероприятий, проведенных Временным правительством, Иркутским областным комитетом Всероссийского союза городов в 1917 г. в соответствии с законом "О производстве выборов гласных Городских Дум и об участковых городских управлениях", расширявшему список лиц, имеющих право голоса, была принята резолюция о реорганизации городских самоуправлений. Она предполагала пополнение существующего состава гласных до производства новых выборов городского самоуправления на следующее четырехлетие представителями общественных организаций и национальностей.

Постановлением собрания от 18 марта 1917 г. читинская городская Дума утвердила реорганизацию читинского городского общественного управления с целью обновления своего состава. В окончательно обновленном составе с представителями в количестве 84 гласных дума проработала до новых выборов, состоявшихся 23 июня 1917 г. По результатам этих выборов в состав думы вошли 68 гласных из представителей всех классов городского населения и политических фракций Режим доступа: http: //oldchita. megalink.ru/towns/chita/duma/2. htm от 11. 04.2015 г. . Это были последние выборы в читинское городское управление.

16 июля 1917 г. в Троицкосавске на основе всеобщего равного прямого тайного голосования были избраны гласные в количестве 35 человек ГАРБ.Ф. 226. Оп. 2.Д. 23.Л. 26. . При этом, к сожалению, стабильности в деятельность городского управления выборы не принесли. В городе происходила частая смена должностных лиц городской управы и городских голов.

3 ноября 1918 г. в Верхнеудинске были назначены выборы в городскую думу. С 15 сентября городская управа проводила подготовку к выборам, составляла списки избирателей. Всех граждан избирательного возраста переменивших адрес, вновь прибывших или пропущенных в списках просили заявить об этом К выборам в городскую думу // Прибайкальская жизнь. - № 41. - 4 окт. 1918 г. - С. 1. .

Последующие годы определялись разворачивающейся гражданской войной на территории Забайкальской области, превращавшейся в центр белого движения, вытесняемого из центра страны Красной армией. Городское общественное управление в этот период подчинялось правительству А.В. Колчака, находившемуся в Омске, откуда и исходили основные распоряжения.

Управляющий министерством внутренних дел А.А. Грацианов телеграфировал из Омска о необходимости временной остановки подготовки к выборам до издания нового закона. По этому закону увеличивался возрастной ценз с 18 лет до 21 года, т.е. до "полного гражданского совершеннолетия". Выборы должны были проходить не пропорционально, а мажоритарно К городским выборам // Прибайкальская жизнь. - № 51. - 23 окт. 1918 г. - С. 3. . Причем организациям и группам предоставлялось право рекомендовать кандидатов, а за избирателями оставалось право голосовать за целый список или изменять его по своему усмотрению Земская хроника // Прибайкальская жизнь. - № 51. - 23 окт. 1918 г. - С. 4. . В выборах могли принимать участие лица, несшие наказание по суду, но помилованные. Не голосовали военнослужащие, милиция и заключенные под стражу. Для внесения этих изменений принято было решение о проведении перевыборов с 1 января 1919 г. В связи с пересмотром закона о выборах, верхнеудинская городская дума приняла решение отложить на неопределенный срок выборы до выяснения вопроса Хроника // Прибайкальская жизнь. - № 57. - 30 окт. 1918 г. - С. 3. . Однако перевыборы не потребовались, так как большевики сумели к середине 1920 г. прийти к власти в Верхнеудинске, а затем и в других городах Забайкальской области.

Таким образом, сложность в формировании органов городского управления заключалась в ограниченном круге избирателей и их индифферентности. Незначительный процент выборщиков, отвечавших требованиям закона, обусловливал замкнутость состава органов городского общественного управления. В городах Забайкальской области избирались гласными преимущественно купцы и мещане, составлявшие основу общественного управления.

§ 3. Организация и функционирование городского общественного управления в Забайкальской области в последней трети XIX - начала ХХ вв.