30 ноября 1875 г. состоялось первое заседание читинской городской думы, где "на законном основании", как указывалось в распоряжении военного губернатора Забайкальской области И.К. Педашенко от 27 ноября 1875 г. за № 6251, было объявлено об открытии новых городских учреждений как органов городского общественного управления Российской империиГАЗК.Ф. 226. Оп. 1.Д. 1.Л. 1-2. . До конца 1870-х гг. в Забайкалье новое городское общественное управление было создано в Нерчинске (1875), в Троицкосавске (1876), в Баргузине, Селенгинске и Акше (1878).

Немаловажную роль в процессе организации и функционирования городского общественного управления сыграли гласные городских дум. По Городскому положению 1870 г. избранными в гласные признавались лица, получившие в собрании наибольшее количество голосов. Четкая структура и иерархия помогала распределять обязанности, определять основные направления движения.

В начале создания органов городского управления в Забайкальской области в 1875 г сословный состав гласных, при условии малой явки избирателей на выборы, составлял: 43 % - выходцы из купеческого сословия, 33 % - мещане, 14 % чиновники и 9 из крестьян ГАРБ.Ф. 10. Оп. 1.Д. 34.Л. 8. . По мере усложнения социальных отношений и развития экономических показателей в городах, происходят изменения и в структуре избранных гласных. При этом трансформация затронула принцип составления избирательных списков: сословный, статусный, профессиональный. Так, в начале ХХ в. значительно увеличивается число гласных чиновничьего разряда (65 %), на порядок меньше становится мещан (14 %) и купцов (7 %), появляется категория интеллектуальных профессий (преподаватели, инженеры) - 9 %Памятная книжка Забайкальской области на 1912 год (с изменениями, последовавшим к 1 мая 1912 г.) Забайкальского Областного Статистического Комитета. - Чита: Электро-Типография Заб. Обл. Правления, 1912. - С. 11. .

После проведения выборов, гласные думы приносили присягу о добросовестном исполнении своих обязанностей. В первую очередь, все гласные были обязаны посещать заседания, которые, согласно положению, назначались по усмотрению городского голову, требованию губернатора или не менее 1/5 части гласных.

Количество собраний думы устанавливалось не менее 4 и не более 24 раз в год, причем расписание их должно было составляться на год вперед. Для разбора росписей доходов и расходов и отчетов городской управы должно было быть не менее двух заседаний в год в сроки, назначаемые определениями думы и утверждаемые губернаторомГородовое положение, высочайше утвержденное 16 июня 1870 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2.Т. XLV. Отд. 1. - СПб., 1874. - С. 829. . Вне расписания чрезвычайные собрания могли созываться не иначе, как с разрешения начальства. Дума была лишена права устанавливать порядок своего собственного делопроизводства, а руководствовалась правилами, установленными для общественных собраний в Общем учреждении губернском.

Гласный, желавший на заседании думы внести предложение, обязан был известить об этом городского голову за три дня до заседания. По предложению, сделанному без соблюдения этого правила, могли быть допущены прения, но с отсрочкой окончательного решения до одного из следующих заседаний. Однако не всегда инициатива приветствовалось гласными. Некий шок вызвала ситуация, когда вновь избранный гласный в три заседания дал 47 предложений, из которых более половины было принято. От неожиданности "городской голова А.В. Овсянкин сбежал, а 12 гласных подали заявление о запрещении такому "еретику" давать предложения"Наши общественные дела // Забайкалец. - 24 ноября 1906. - № 4. - С. 3. . Однако, зная свои права и Городовое положение, гласный В.В. Глуховцев доказал правильность своей позиции. Он призывал городскую думу пользоваться своим правом - вникать в городское хозяйство, не относиться индифферентно к общественному делу, напрямую связывая активность работы управы и доверие избирателейТам же. . К сожалению, таких активных, знающих закон гласных, которые желали изменить существующую систему, были единицы. Большинство выборщиков не стремились проводить активные мероприятия, поэтому даже намек на нововведение встречался единодушием: "по-старому, по-старому".

Однако часто заседания городской думы не могли быть проведены в связи с неприбытием законного числа гласных, как это установлено ст. 63 Городового положения. Непосещение заседаний гласными в некоторых думах сделались хроническими, причем повестки о назначении заседания думы нередко сопровождались почти мольбой городских голов: "пожаловать в заседание в возможно большем числе в виду важности решения вопроса…". Просьбы эти, однако, не оказывали должного действия: гласные все так же не являлись на заседания. В конце концов, дело доходило до того, что появлялись повестки о назначении заседания, в котором будут рассматриваться дела даже "при всяком числе гласных" Фесенко И.О. К вопросу о реформе городских общественных управлений / И.О. Фесенко. - Харьков: Типография "Южного края", 1890. - С. 82-83. .

В начале деятельности забайкальских городских дум наблюдался интерес избранных гласных к городскому управлению. На первых заседаниях присутствовали практически все гласные, что, безусловно, было вызвано новизной и интересом к данному мероприятию. Постепенно количество гласных на заседаниях существенно сократилось, невзирая на ст. 60 Городового положения, в соответствии с которой "никто из гласных, без уважительных причин, не должен уклоняться от присутствия в думе". Исключения в последующем составляли заседания, на которых обсуждались финансовые вопросы, в частности бюджет города на следующий год. Как правило, такие заседания проходили довольно бурно и при максимальном числе гласных.

Наиболее показательной в этом плане стала читинская городская дума. На ее заседаниях в 1876 г. (первый год работы думы) количество гласных было стабильно высоким. Однако, начиная с 1883 г. наблюдался спад активности гласных, их число не превышало и половины необходимых выборных лиц, вследствие чего заседания городской думы отменялись, а обсуждения переносились на другой день. В 1887 г. из-за неявки требуемого числа гласных было отменено более 10 заседанийГАЗК.Ф. 226. Оп. 1.Д. 10.Л. 40 об. . Данное обстоятельство позволяет говорить о том, что "прогулы" гласных приобрели массовый, систематический характер. Это закономерно, так как говорить о сформированности в городах Забайкальской области в начале образования органов городского управления активной гражданской позиции населения еще не приходится. В последующем с увеличением населения к началу XX в., связанным со строительством Транссибирской железной дороги, и бурным развитием промышленности, наблюдался рост гражданской инициативы, и гласные более ответственно стали подходить к своим обязанностям.

В аналогичной ситуации оказалось и нерчинское городское собрание. К примеру, в 1882 г. в нерчинскую городскую думу прибыло лишь 8 человек, что оказалось недостаточно для начала работы, поэтому было принято решение перенести заседание, но назначенное через 10 дней заседание ни один гласный не удостоил своим вниманием, в городскую думу пришли только двое членов управы Заседание нерчинской городской думы // Сибирь. - 1882. - 28 марта - № 13. - С. 4. .

В небольших городах Забайкальской области, где проживало незначительное количество населения, была деструктивная экономика, напротив, на заседаниях городских дум в 1880-е гг. присутствовало стабильное число гласных (10-15 человек в Селенгинске, Баргузине, АкшеГАЗК.Ф. 1 (о). Оп. 1.Д. 12981.Л. 40, 93. ), что позволяло использовать кворум, необходимый для обсуждения повестки заседаний. В условиях небольшого города избранные гласные пользовались почетом, уважением и определенным влиянием. Городские думы здесь были единственным местом осуществления общественной инициативы, и позволяли, в рамках закона, влиять на жизнь своего города.

Городовое положение 1870 г. не устанавливало никаких репрессивных мер против отсутствующих в думе гласных. Можно выделить следующие причины непосещения гласными заседания городских дум:

Случайность избрания. Побуждением, в данном случае, могло быть или чувство честолюбия, или "просьбы" заинтересованных избирателей. К этой категории можно отнести приказчиков, как говорилось выше, по выкупленному хозяином свидетельству. Случайно выбранный гласный, не имея интереса к общественным делам, первое время активно посещал заседания, помогая составить лобби, но, затем, часто под благовидным предлогом отказывался от участия в работе думы.

Недостаток времени. Даже при желании быть гласными, эти люди, чаще всего купцы и промышленники не имели достаточно свободного времени, чтобы посвятить его занятию городскими проблемами. Они на довольно длительное время отлучались по своим торгово-производственным делам, требовавшим постоянного присутствия владельца.

Личная заинтересованность в звании гласного и в исполнении его обязанностей приводили к тому, что интересы горожан соблюдались такими гласными "попутно", поэтому они посещали заседания лишь в случаях, когда назначались выборы каких-либо должностных лиц или городского управления.

Экономическая выгода. Эта причина перекликается с предыдущей, и только материальная заинтересованность заставляет гласных принимать участие в заседаниях думы. К таким исключительным случаям относятся избрание лиц, способных оказать неблагоприятное влияние на ход личных дел, обсуждение и принятие обязательных постановлений, ограничивавших производственную деятельность или требовавших новых затрат (о закрытии торговли в праздничные дни, об устройстве тротуаров, введение новых налогов, принятие бюджета).

Принятие нового Городового положения 1892 г., связанное с изменением курса внутренней политики Александра III и общественной ситуацией в стране существенно ограничила самостоятельность городского управления.

Городовое положение 1892 г. в полном объеме было введено только в Чите, Верхнеудинске и Троицкосавске со слободами, о чем сообщалось в телеграмме правителя канцелярии Приамурского генерал-губернатора С.М. Духовского от 4 марта 1894 г. за № 300 (17, 18 марта). Самостоятельность городского общественного управления существенно уменьшалась, что негативно сказалось на возможностях его развития. Однако, несмотря на ограничения в Забайкальской области выбранные представители продолжали трудиться и решать злободневные проблемы своих городов.

Одновременно с новым Городовым положением были утверждены правила об упрощенном городском общественном управлении, утверждаемом в тех городах, где ввести общий порядок оказалось невозможным, в силу скудости городских средств и их малонаселенности. В Нерчинске, Акше, Баргузине и Селенгинске, позднее Мысовске "по недостаточности городских средств, свойству занятости населения и степени развития торговли и промыслов" Городовое положение, высочайше утвержденное 11 июня 1892 г. // Полное собрание законов Российской империи. - Собр. 3. - Т. XII. - № 8708. - C. 439. вводилось упрощенное общественное управление. Здесь дума заменялась собранием, вместо гласных избирались уполномоченные (от 12 - 15 чел.). Правом избрания обладали все домохозяева, недвижимое имущество которых оценивалось выше ста рублей, а вместо городской управы и головы выбирался староста с одним или двумя помощниками.

Закон 1892 г. ужесточал взыскания за неявку на заседания думы без уважительных причин. Если гласный, не явившийся на заседание думы, не давал объяснения о "законных к тому препятствиях" или же объяснение признавалось неуважительным, он подвергался: в первый раз - замечанию от председателя думы, во второй - денежному взысканию до 75 руб., в третий - денежному взысканию и исключению из думы на время, ею установленное Калинин В.Д. Из истории городского самоуправления в России (XVII - начало ХХ вв.) / В.Д. Калинин. - М., 1994. - С. 49. .

По Городскому положению 1892 г., очередное собрание думы, не состоявшееся по причине недостаточного числа гласных, созывалось вновь. Если же и во второй раз не было кворума - подлежащие рассмотрению доклады управы и иных исполнительных органов общественного управления представлялись с заключением управы губернатору, который рассматривал их как решения думы.

В начале ХХ в. проблема неявки гласных приобрела устойчивый характер. В протоколах заседаний городских дум с частой периодичностью вносились сообщения о неявке гласных, что вынуждало городских голов выработать некую форму обращения к гласным, как это было в Верхнеудинске, где городской голова И. В. Титов, в повестке писал: "покорнейше прошу вас не найдете ли возможность посещать заседания Думы исправно" (1907)ГАРБ. Ф 10. Оп. 1.Д. 2184.Л. 9. . Однако ситуацию это не изменило. Все больше гласных отказывались от своих должностей или просто не являлись на заседания, и утвержденные законом взыскания, налагаемые городским головой, оказывались недейственными.

Немаловажным фактором индифферентности гласных можно считать их работу на общественных началах. Причем вопрос о материальной заинтересованности приобрел общероссийский характер, и не раз поднимался на заседаниях множества городских дум страны. Современники отмечали, что "принцип бесплатной работы считался во всех странах и во все времена не демократическим, а аристократическим принципом" О бесплатном труде гласных // Городское дело. - 15 апреля 1910. - № 8. - С. 522. . Поэтому работать в городской думе могли позволить себе лишь обеспеченные люди, но и они занимались исполнением своих обязанностей довольно посредственно. Абсентеизм среди гласных приобретал характер "эпидемии", которая имела общие характерные черты во всех городах. Общеустановленным является факт того, что активность гласных снижалась уже через три месяца деятельности Продолжается эпидемия абсентеизма гласных // Городское дело. - 1910. - № 9. - C 594 - 595. , численность их на заседаниях думы снижалась и, как мы уже видели, собрать пороговое число для принятия решений становилось затруднительно. К тому же, вырабатывался режим, при котором время ожидания "опоздавших" растягивалось, а пунктуальность не входила в число первостепенных добродетелей городских избранников.

Проблема, существовавшая на протяжении почти 50 лет, так и не была решена до ликвидации городского общественного управления. Вероятно, ее истоки находились в непродуманности законодателем обстоятельств и не распространении на гласных статуса чиновников с фиксированной заработной платой. Материальная заинтересованность гласных, возможно, могла реально изменить ситуацию.

Тем не менее, несмотря на остроту проблемы посещаемости, в городских думах складывалось ядро гласных, исправно посещавших заседания и решавших проблемы города. В основном, в протоколах заседаний городских дум Забайкальской области на протяжении всего четырехлетия деятельности городского управления отмечались одни и те же фамилии.

Вместе с этим, обратим внимание еще на один чрезвычайно важный факт, подтверждающий мысль о том, что органы городского общественного управления должны были сформировать граждан с активной жизненной позицией. Так, Нерчинская городская дума опубликовала мнение от 2 мая 1889 г., где призывала "нерчинское общество осуществить такие предложения, которые могли бы оказать влияние на будущее родного города, т.е. к развитию его деятельности и к улучшению быта граждан".ГАЗК.Ф. 1 (о). Оп. 1.Д. 2562.Л. 109. Гласные просили горожан попытаться поднять благосостояние города "не посредством единичных и разрозненных мер, отказаться от безучастного и пассивного положения и оказать поддержку предприятию, не только нравственно, но и материальными средствами" Там же.Л. 109 об. . Данное обращение демонстрирует осознание нерчинскими гласными значимости общественной инициативы и своей ответственности за состояние города, не только в настоящем, но и в будущем. При этом, являясь людьми авторитетными, находясь в данном статусе, гласные, более быстрыми темпами, чем другие горожане проходили "социальное взросление" личности, были готовы расходовать свои собственные средства на общественные нужды, а не только принимать решения в пользу всех граждан, всех социальных групп. Такой социальный рост был характерен не только для Нерчинска, а и для гласных других крупных городов или старых городов как Троицкосавск и Верхнеудинск. Что же касается рядовых граждан, то здесь ситуация несколько иная. Во-первых, мещане - не самая богатая группа населения. Во-вторых, делегировав право управления городом избранным, они как бы снимали с себя ответственность, наделяя ею гласных.

Важным для определения качества работы городского общественного управления являлся показатель образовательного уровня гласных.

Таблица

Уровень образования гласных городских дум Забайкальской области в конце XIX в.

Составлено по: ГАЗК. Ф. 21. Оп. 1. Д. 50. Л. 11 - 12; 15 - 17; 19 - 22; 26 - 31; 39.

В городских думах и управах Забайкальской области наблюдался распространенный для провинциальных городов низкий уровень образования гласных, что часто проявлялось в практической деятельности городских дум и управ. Около 40 % от общего числа гласных имели домашнее образование. Среднее образование было прерогативой Троицкосавска, для получения высшего или среднего специального образования необходимо было уезжать в другие города. Все вышесказанное, позволяет говорить о том, что образовательный уровень гласных был достаточно низким. Среднее образование было прерогативой Троицкосавска, для получения высшего или среднего специального образования необходимо было уезжать в другие города. Все вышесказанное, позволяет говорить о том, что образовательный уровень гласных был достаточно низким.

Средний возраст избранных в городские думы Забайкальской области составлял примерно 50 лет, т.е. колебался от 42 лет в Чите до 49 - в небольших окружных городахГАЗК.Ф. 21. Оп. 1.Д. 50.Л. 15 - 17; 19 - 22; 26 - 31; 35 - 39; 64 - 65; 72 - 75. . Средний возраст гласных вполне закономерен и предполагает у баллотирующегося соответственный жизненный опыт, хозяйственные навыки и социальное влияние, необходимые для работы в городском общественном управлении.

Таблица

Сравнительные данные по образовательному уровню гласных г. Верхнеудинска и Троицкосавска в начале ХХ вв. (в процентах)

Составлено по: ГАРБ. Ф. 261. Оп. 1 Д. 827. Л. 40 - 41 об.; Ф. 10. Оп. 1. Д. 2111. Л. 103.

На примере Верхнеудинской и Троицкосавской городских дум начала ХХ в., можно констатировать, что в основном все гласные имели образование, что способствовало эффективности их работы. Повышение образовательного уровня гласных во всех городах Забайкальской области во многом определяется повсеместным открытием низших и средних учебных заведений, чему в немалой степени способствовали думы, а также активной образовательной миграцией экономически сильных слоев горожан. Гласный 1892-1917 гг. несколько помолодел, его средний возраст повысился до 44 лет, причем самый молодой (27 лет) и самый пожилой (68 лет) гласный зафиксированы в ТроицкосавскеГАРБ. Ф 261. Оп. 1.Д. 827.Л. 41 об.; Ф. 10. Оп. 1.Д. 2111.Л. 103. .

Немаловажная роль в организации деятельности городского общественного управления принадлежала городскому голове. Безусловно, личность, избираемая на это место, должна была кооперировать и направлять избранных гласных. Зачастую городской голова являлся инициатором заседаний, определял наиболее важные и острые проблемы и вносил их в повестку. Развитие города, руководство многоотраслевым хозяйством, исполнение правительственных задач - круг задач, возложенных на главу города. На наш взгляд, существенным фактором является сословное происхождение городского головы. Инициируемое государством разделение граждан на категории по имущественному положению, сформировало определенный менталитет, образ жизни, сферы занятий и не учитывать его невозможно.

Анализ сословного представительства в должности городского головы в период с 1875 по 1892 г. позволяет говорить о том, что в Забайкальской области городские головы рекрутировались из купеческого и мещанского сословия. Незначительный процент выборщиков, отвечавших требованиям закона, обусловливал замкнутость состава органов городского общественного управления, прежде всего этими двумя городскими сословными группами и сохранялся на протяжении всей его деятельности.

Диаграмма

Составлено по: ГАЗК. Ф.1 Оп. 1(о). Д. 3065. Л. 9 - 11 об.

Тщательный отбор лица, репрезентирующего город, определялся высокой ответственностью, возлагавшейся законодателем на должность, и был сопряжен со значительными материальными затратами. Поэтому нередко на должность городского головы старались избирать купцов. При создании Городового положения 1870 г. предполагалось, что именно данное сословие заинтересовано в продуктивной деятельности городского управления и будет поддерживать правительственную политику. В основном купцы входили в первый и второй разряд избирателей. Голос крупных плательщиков был более весомым, так как именно они вносили наивысшие размеры сборов.

Значительный процент представителей купеческого сословия, служившего в данной должности, объясняется географическим местоположением Забайкальской области и ее значимостью в международной торговле и золотопромышленности страны. Накопленное богатство придавало купцам социальный вес, требовавший соответствующих прав, а поездки по стране и за рубеж формировали представление о месте в общественной жизни области и города. С введением Городского положения купцы стали активно участвовать в общественном управлении городов Забайкалья, становясь в некоторых городах (Троицкосавск) одним из ведущих сословий в составе городской думы, из которого и избирали городского голову.

Ярким представителем этого сословия был купец 1-й гильдии И.А. Колеш, в 1888 г. избранный городским головой Читинской городской думы. Иван Александрович, один из самых богатых людей города, владел тремя заводами, занимался крупной торговлей. В годы его руководства город стал активно развиваться, благоустраиваться, строились большие каменные дома, открывались учебные заведения и т.д. Чита превратилась в полноценную столицу Забайкалья. Современники считали его дальновидным и успешным политиком. Его деятельность оказала значительное влияние на развитие города Читы и формирование гражданского сознания общества.

В 1880 г. читинским городским головой был избран купец 2-й гильдии Ф.Г. Шульгин. При нем в 1882 г. были открыты подготовительные классы для классической гимназии, в 1884 г. мужская прогимназия с пансионом для учеников. При нем велся учет цен на основные продукты питания и строительные материалы. Шульгин провел работу по учету всех домовладений города, с целью обложения их налогами Лобанов Г.П. Городские главы Шульгин и Минин / Г.П. Лобанов // Эффект. - 13 мая 1999 (№ 20). - С. 11. .

В должности городского головы из данного сословия были такие предприимчивые деятели как А.П. Лосев, К.Р. Мордовской в Верхнеудинске, И.Н. Сердюков в Троицкосавске, А. М. Лушников в Селенгинске. Все они довольно активно и успешно выполняли свою работу в качестве городского головы.

При этом имелись случаи, когда городской голова превышал свои полномочия. В Троицкосавске с 1876 по 1883 гг. городским головою был потомственный почетный гражданин, кяхтинский купец 1 гильдии Н.Л. Молчанов. Его деятельность на посту руководителя города была неоднозначна и отмечена рядом скандалов. Так, 20 октября 1882 г. по указу Правительственного указа он был предан суду за отказ посещать заседания больничного совета и за превышение власти в связи с увольнением смотрителя больницы. Также Н.Л. Молчанов в письменной форме позволил себе резкие высказывания в адрес полицмейстера, т.е. превысил границы своей компетенции. Однако Иркутский губернский суд от 2 июня 1885 г. принял решение оставить разбирательство данного дела без последствий ГАРБ.Ф. 261. Оп. 1.Д. 606.Л. 4об. - 5. . Вероятно, такие явления связаны с тем, что надзор над деятельностью городского общественного управления не всегда был достаточным и проводился от случая к случаю. К тому же отдаленность области и городов друг от друга также способствовали противоправному поведению. При этом злоупотребления не только со стороны городских голов, но и членов управы не были редкостью. В Верхнеудинске городская дума потребовала от бывшего городского головы И.Г. Федченко и членов управы Н.Н. Капустина и И.Е. Гончарова объяснений по результатам проверки комиссии, ревизовавшей денежную отчетность управы за 1904 - 1907 гг.Там же.Ф. 10. Оп. 1.Д. 2244.Л. 206.

Второе место по выдвиженцам на должность городского головы занимало мещане, прежде всего по многочисленности сословия и, как следствие, праву голоса. Нередко выходцы из мещанского сословия избирались на должность городского головы повторно. Так, верхнеудинский мещанин А.В. Овсянкин на данной должности проработал более 15 летТам же.Д. 1674.Л. 183 об. . Стоит помнить и о том, что право голоса определялось уплатой налогов в пользу городов. Большая часть мещанства имела недвижимое имущество (3 разряд выборщиков формировался исключительно из собственников недвижимого имущества), они же занимались торговой и промышленной деятельностью, были владельцами кузниц, небольших мастерских (2 разряд - по двум критериям - недвижимое имущество и торговые документы) поэтому в избирательных списках именно мещанское сословие составляло большинство. Избирались в качестве городского головы и чиновники. Они составили 16 %. Безусловно, эти люди обладали большими знаниями и умениями, имели соответствующий уровень образования, поэтому достаточно неплохо справлялись со своими обязанностями.

Диаграмма

Городские головы в конце XIX - начале ХХ вв. (по сословному признаку)

Составлено по: Памятные книжки Забайкальской области 1893, 1898, 1900, 1903, 1912 гг.

Рассматривая сословный состав городских голов после введения Городового положения 1892 г., мы пришли к заключению, что руководящую должность, по-прежнему, занимали лица купеческого и мещанского сословия. Особый интерес вызывает то, что в крупных, экономически развивающихся городах, таких как Чита, Нерчинск и Троицкосавск, городскими головами преимущественно было купечество. В Баргузине и Акше городами руководили исключительно мещане, поскольку в сословной структуре городов они занимали ведущее положение, постольку и в думах составляли большинство. С реорганизацией управления и введением должности городского старосты в 1892 г. значимость мещанского сословия не уменьшилась, и основной корпус старостата функционировал за счет мещан.

Городские головы из мещан избирались и в других городах области, причем некоторые из них были чрезвычайно колоритными и оказывали существенное влияние на деятельность управления. Представителем данной категории граждан был городской голова Верхнеудинской городской думы Иван Васильевич Титов (1909 - 1912), имевший низший гражданский чин коллежского регистратора. И.В. Титов прослушал полный курс Верхнеудинского уездного училища и был общественно востребованным гражданином. С 1907 г. состоял гласным городской думы, был директором Верхнеудинского отделения Забайкальской области попечительства о тюрьмах, членом попечительского совета Верхнеудинской женской прогимназии, а с 1911 г. уполномоченным отдела Его Величества по организации помощи солдатам, пострадавшим на войне с Японией и их семьям. За активную общественную деятельность он был награжден медалями для ношения на груди: за всеобщую российскую перепись (темно- бронзовую), за русско-японскую войну (темно-бронзовую), серебристые на Анненской, двойной Владимирской и Александровский лентах, в память 200-летия Полтавской битвы (светло-бронзовую) и знаки обществ Голубого и Красного крестаГАРБ.Ф. 10. Оп. 1.Д. 2541.Л. 9 об. - 10. . Под руководством Титова управа выписывала газеты, журналы, книги для горожанЗамула И.Ю. Городская культура и общественный быт Верхнеудинска (1875 - февраль 1917 гг.) / И.Ю. Замула. - Иркутск, 2001. - С. 50. .

Не всегда взаимоотношения между городским головой/старостой и гласными/уполномоченными складывались благополучно. Так, в Нерчинске в 1910 г. произошел конфликт между уполномоченными и городским старостой. Вновь избранный староста А.В. Павловский как председательствующий, не проявлявший активности в координации деятельности думы и управы, был убежден в своей неприкосновенности. Уполномоченные считали необходимым привлечь его к суду за бездеятельность и принимали соответствующие постановленияОбострённое отношение между г. г. уполномоченными и г. Павловским продолжаются и до настоящего времени. // Восточная Заря. - 20 ноября 1910. - С. 3. . Конфликт затянулся вплоть до 1914 г., однако обостренные отношения не помешали А. В. Павловскому исполнять свою должность весь отведенный ему законом срок.

Городское положение в связи с его введением на всей территории страны, безусловно, нуждалось в некоторых видоизменениях и поправках. И думы забайкальских городов приняли участие в этом процессе, по крайней мере на уровне высказывания своей точки зрения или предложений. В протоколах Читинской городской думы зафиксировано предложение увеличить срок обжалования распоряжений исполнительных органов городского управления до шести недель вместо восьми дней - двух недель по действующему законуГАЗК.Ф. 1 (о). Оп. 1.Д. 1623.Л. 22. . Увеличение срока обжалования было выгодно для городских обывателей, не согласных с решением думы или управы, имевших в запасе небольшое количество времени для подачи жалобы (ст. 153, 1892 г.).

Серьезное влияние на развитие поселений оказывала губернская власть. Военный губернатор, ежегодно составлявший статические отчеты для министерства внутренних дел, кроме традиционных сведений об области мог вносить общие заключения и предложения. Не последнюю роль играла возможность губернской власти не только обобщить, но и выявить важнейшие тенденции будущего развития области. Так, военный губернатор генерал-майор Е.О. Мациевский в 1893 г. настаивал на осуществлении значительных изменений в области, связанных, в том числе и с городским общественным управлением.

Так, ходатайствуя об образовании из выселка Мысовая посада или города, военный губернатор сообщал, что конечный пункт забайкальской железной дороги на берегу озера Байкал находился около почтовой станции Мысовая, куда с началом строительных работ стали "стекаться" люди, резко увеличив выселок на сотни дворов.

Быстрый рост поселка потребовал сначала назначения старосты из местных жителей, а затем особого участкового приставаРГИА Ф. 1282. Оп. 3.Д. 240.Л. 60. . В конечном итоге, в 1902 г. поселок Мысовая был преобразован в безуездный город при станции Забайкальской железной дороги того же названия. В 1908 г. в нем числилось 2783 человека, а в 1913 г. - 6500 жителей. Население Мысовска занималось обслуживанием железной дороги, торговлей, "скотопромышленностью", рыбным и нерпичьем промыслом, в городе находилось несколько небольших торговых предприятий, две пароходные конторы, гончарный и кирпичный дворы, пять предприятий-рыбопромышленников и шесть скотопромышленников Окладников А.П. История Бурят-Монгольской АССР / А.П. Окладников. - Улан - Удэ: Бурят-Монгольское государственное изд-во, 1951. - Т. 1. - С. 385 - 386. .

Дальнейшая судьба городского общественного управления была связана с теми политическими преобразованиями и потрясениями, которые укладывались в период 1917-1920 гг. В это время вплоть до 1920 г., пока большевистская власть не пришла в этот регион Забайкальская область в виду своей территориальной отдаленности от Центральной России продолжала осуществлять общественное городское управление в рамках самодержавного законодательства - Городского положения 1892 г. и постановлений Временного правительства.

В Государственном архиве Забайкальского края (ГАЗК) и Государственном архиве Республики Бурятия (ГАРБ) сохранились материалы, посвященные изучаемому периоду, благодаря чему мы можем воссоздать наиболее полную картину деятельности городского общественного управления городах Забайкальской области.

В основном внимание было обращено на города Верхнеудинск, Троицкосавск и Чита, так как, к сожалению, данных о последних годах деятельности городского управления других городов нам не удалось обнаружить.

При исследовании постановлений Верхнеудинской городской думы 1917 г., можно сделать вывод, что ее деятельность не отличалась от предыдущих лет. Исключение составил тот факт, что городской документооборот больше не упоминал сословного статуса горожан. Все именовались гражданами, согласно Декрету ВЦИК СНК РСФСР "Об уничтожении сословий и гражданских чинов", принятого 11 ноября 1917 г.

Читинская городская дума с момента ликвидации монархии и прихода к власти большевиков не изменила своего политического курса и продолжала выполнять свои основные функции. Последние выборы в читинскую городскую думу состоялись в 1917 г. Появившиеся в результате Октябрьской революции добровольные вооруженные отряды большевиков постепенно стали ограничивать городское управление.

К 6 апреля 1918 г. "комитет советских организаций" своим решением приостановил действия думыДавидович И. Вспомним о прошлом // Забайкальский рабочий. - № 28 (7261) 9 февраля 1946.С. 3. Власть в городе перешла в руки Совета рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, а орган городского общественного управления был ликвидирован. Однако в связи с тем, что в условиях гражданской войны войска белой армии отходили из центральной России в Сибирь и на Дальний Восток, на занятой ими территории власть Советов прекращалась. В Чите данное событие было связано с приходом в город казаков, подчинявшихся атаману Г.М. Семенову, которые 26 августа 1918 г. восстановили деятельность городской думы.

В 1918 г. верхнеудинская городская дума собиралась для обсуждения насущных вопросов жизнедеятельности города согласно графику проведения заседаний. Одной из острых и наиболее обсуждаемой проблемой, внесенной в повестку заседания, стал вопрос о прибавке жалования городским служащим, что увеличивало расходы более чем на 43500 руб. в месяц. На заседании председателем городской думы К. К. Бургманом было объявлено, что "служащие долго ждали и вопрос этот необходимо разрешить. Положение Городского Управления получается безвыходное и Городская Дума должна снять с Городского Управления ответственность или же изыскать средства, а при безуспешности вступить на путь самоликвидации Городского Общественного самоуправления".ГАЗК.Ф. 62. Оп. 1.Д. 3.Л. 13 об.

Однако средства в казне на данный случай не предусматривались - городские налоги, за исключением подоходного уже были введены. Городской голова, перечислив все ожидаемые доходы и расходы, объяснил, что весь городской заем необходим для поддержания существования городского управления.

Для решения этой проблемы отец А. Сперанский предложил обратиться за займом ко всем имущим горожанам, гласный И. Серебренников высказал мысль об обложении крупной буржуазии, "нажившей за время войны миллионы", налогом посредством Советской власти, а Р. Гальперова предложила обратиться ко всем демократическим организациям и только после безуспешности этого обращения закрыть городские учрежденияГАЗК.Ф. 62. Оп. 1.Д. 3.Л. 14. . Председатель согласился принять предложение о созыве совещания демократических организаций, в то время как председатель служащих городского общественного самоуправления гр. Румянцев, утверждая, что тяжелое материальное положение не позволяет служащим ждать, отказался от созыва демократического совещания. Ситуация, сложившаяся в Верхнеудинске в 1918 г., наглядно демонстрирует изменения, произошедшие в городском общественном управлении после падения самодержавия. Во-первых, городская дума начала активно обсуждать накопившиеся за долгие годы нерешенные вопросы и предлагать адекватные решения. Во-вторых, в городское собрание, с учетом проведенных изменений в избирательном законе, впервые получили активное избирательное право женщины, что являлось определенным прогрессом и показателем равенства прав.

В итоге городская дума постановила в экстренном порядке созвать совещание представителей имущих слоев населения для обсуждения вопроса о займе, "использовав все лояльные пути к получению займа с богатых слоев г. Верхнеудинска"ГАРБ.Ф. 484. Оп. 1.Д. 11.Л. 17 об. .

При этом городская дума констатировала, что без получения суммы в 500000 руб. ведение городского хозяйства не представляется возможным и признавала единственной политической властью, способной оказать влияние на богатые слои, Совет рабочих солдатских и крестьянских депутатов.

В 1920 г. социальные, экономические и политические проблемы еще больше усугубились. В связи с тем, что военные действия Гражданской войны перемещались, на окраины страны, в том числе и в Забайкальскую область. Вводится военное положение, и функции губернатора передаются командующему гарнизону, поэтому органы городского самоуправления в силу приказа Командующего гарнизоном войск Забайкалья за № 1, продолжали свою деятельность.

Верхнеудинская городская дума впервые обсуждала на своих заседаниях, в том числе и на экстренных, политические вопросы. Одним из животрепещущих вопросов был вопрос о поддержке одной из политических сил. В борьбе между двумя лагерями, гласные поддерживали белогвардейцев. В повестке на экстренном заседании от 14 февраля 1920 г. первым значился вопрос о встрече прибывающих в город Верхнеудинск войск под командованием генерала ВойцеховскогоГАРБ.Ф. 484. Оп. 1.Д. 11.Л. 33. . Между городским управлением и руководством белой армии сложились дружественные отношения.

20 февраля 1920 г. было рассмотрено предложение одного из гласных думы о необходимости принятия мер против торговли солдатами и частными лицами на городском базаре теплыми вещами и бельем армейского образца. При обмене мнениями дума единогласно постановила: "принимая все меры к снабжению прибывающей армии теплыми вещами и бельем" необходимо обратить внимание командного состава противобольшевистской армии на недопустимость продажи и покупки солдатами на базаре в городе теплых фуфаек и белья" и в случае обнаружения реквизировать ихТам же.Л. 64. .

Для усиления порядка в армии начальник гарнизона генерал-майор П.К. Межак составил приказ по гарнизону г. Верхнеудинска от 19 февраля 1920 г. за № 32. В нем объявлялось, что при появлении на улицах пьяных воинских чинов, виновные в пьянстве и буйстве, офицеры лишаются чина, а солдаты предаются суду. Продажа спирта и водки в клубах, собраниях, гостиницах, столовых воспрещалась. Виновные в нарушении подвергались денежному взысканию до 10000 руб. или заключению до 9 месяцевГАРБ.Ф. 484. Оп. 1.Д. 11.Л. 73. .

Иностранная интервенция в сложный период Гражданской войны распространилась на обширные территории страны. В Верхнеудинске заметное влияние оказывали американские и японские войска. Городское общественное управление не могло обойти стороной обсуждение деятельности иностранных войск. Стоит отметить, что нахождение иностранных войск в городе не вызывало серьезных опасений у гласных. Наоборот, в повестке заседания городской думы обсуждались вопросы о пожертвовании японским командованием для бедных медикаментов, а американским командованием - подарковТам же.Л. 39. .

Остро встал вопрос о работе гласных. Деятельность городской думы и управы была нарушена и дезорганизована. Проблема индифферентности и прогулов гласными заседаний думы встречались и в прошлые периоды деятельности городского управления. Однако в условиях политической нестабильности и гражданской войны кризис городского управления достиг своей наивысшей точки. Большинство гласных вообще отсутствовали на заседаниях думы и масса вопросов первостепенной важности, касающихся городского хозяйства, за отсутствием кворума, или совершенно не рассматривались, или выносились на внеочередные и экстренные заседания при незначительном количестве гласных. При этом ответственность за состояние городского хозяйства возлагалась на небольшую часть гласных, которая, например, в Верхнеудинске в 1919 г. не превышала 12 человек, в то время как, принимать решения по первоочередным задачам развития города, по мнению верхнеудинского гласного М.Я. Жмудовского, должен был именно совещательно-распорядительный орган, каковым и являлась дума.

Одним из веяний времени, характеризующим дезорганизацию общественного управления, стали повсеместные отказы гласных от своих постов (за три месяца 1920 г. в городское управление Верхнеудинска поступило 8 заявлений об отказе от должности гласного городской думы). Основная причина, встречавшаяся в заявлениях - ухудшение состояния здоровья. Их места занимали следующие по списку кандидаты в гласные. Однако количество гласных от этого не увеличивалось.

Общее состояние кризиса городского общественного управления наглядно продемонстрировано в заявлении члена верхнеудинской городской управы С.Б. Нодельмана, который назвал городскую управу чем-то "вроде лебедя, щуки и рака" и указал на одну из острых проблем городского управления - несоразмерность чрезвычайной обязанности, которую накладывает работа в городской управе и материального вознаграждения. Он писал: "за свое избрание в члены управы я в свое время гласных не благодарил, т.к. великолепно знал, что не город даст мне что-то, а я должен дать свой усиленный труд, приложить свои познания, изучить то, чего не знаю, вызвать недовольство многих, так или иначе урывающих от городского пирога, и приплатить за все это в виде недобора в жалованье, что ни в какой степени … не компенсирует … ответственность, какую несет член управы…"ГАРБ.Ф. 484. Оп. 1.Д. 11.Л. 84 - 84 об. . Именно низкий оклад городских служащих, по мнению С. Б. Нодельмана, привел к расстройству городского хозяйства, поэтому от исполнения должности члена городской управы он отказался и снял с себя все полномочия.

Вообще, ситуация в городском управлении Верхнеудинска была чрезвычайной. Суть ее заключалась в том, что председатель думы М. И. Шистер и городской голова В. В. Никольский без предварительного уведомления думы, что нарушало городское законодательство, покинули город, направляясь в Шанхай, и хотя это были лишь предположения гласных, они вносили неразбериху в их работу. Однако, в феврале 1920 г. городской голова В. В. Никольский подал заявление о двухмесячном отпуске для оздоровления ГАРБ.Ф. 484. Оп. 1.Д. 11.Л. 23 - 23 об. . При этом резолюция думы была довольно резкой. Считая невозможным оставить управу без руководства, она признавала заявление об отпуске заявлением о выходе из членов управы. Должность городского головы должен был выполнять заступающий на должность городского головы И. В. Старков. В это же время сменилось три председателя думы: М. И. Шистер, М. Я. Жмудовский, Н. П. Гогель.

Однако в связи с тем, что боевые действия гражданской войны стали затрагивать и территорию города, продолжение деятельности Верхнеудинской городской думы стало невозможным. В марте 1920 г. была создана Временная земская власть Прибайкалья, компетенция которой распространялась на подведомственные думе вопросы.

В условиях политического, экономического и социального кризиса Верхнеудинское городское управление оказалось не в состоянии продолжать свою деятельность. Начиная с 1917 г. городская дума и управа постепенно утрачивали свое влияние. Что в конечном итоге привело к тому, что в 1920 г. Верхнеудинская дума прекратила свое существование.

Архивных данных о ликвидации читинской городской думы, к сожалению, не найдено. Последний документ, имеющий отношение к работе Читинского городского управления датируется 1920 г. Безусловно, ликвидация читинской городской думы связана с общероссийскими событиями. По мере усиления большевицкой власти в стране, городское управление теряло свой авторитет. В 1920 г. Забайкальская область была занята войсками РККА, но распространение влияния иностранной, прежде всего японской интервенции на большую территорию Сибири и Дальнего Востока, в 1920 г. была провозглашена формально независимая Дальневосточная республика (ДВР), а городское общественное управление перестало функционировать.

Период с 1917 - 1920 гг. был завершающим этапом деятельности городского общественного управления. Ликвидация самодержавного строя и правительственная неразбериха показывала несостоятельность городского управления в рамках сложной политической ситуации. На протяжении длительного времени городское управление демонстрировало положительную динамику ведения городского хозяйства, кризис городского управления в Забайкальской области вскрыл острые проблемы. Они в основе своей были связаны с односторонностью городской реформы, которая ограничивала значительное число населения в выборах и работе в городских думах и управах. Вследствие этого городское управление не имело авторитета, и не пользовалось поддержкой у населения, поэтому постепенно утрачивало свои позиции, а затем и вообще было ликвидировано.

Таким образом, начиная с последней четверти XIX в. в Забайкальской области, не имевшей опыта общественного управления, создавалось муниципальное управление, была организована деятельность органов городского общественного управления. Во многом, это была одна из самых успешных попыток власти Российской империи сформировать органы власти на всей территории страны. Правовые основы создания и развития органов общественного управления были заложены в Городовом положении 1870 г., видоизменены в 1892 г. в части избирательного права, сокращения независимости органов городского общественного управления и трансформированы городским законом Временного правительства, вводившего новые избирательные принципы, но сохранившего функциональную сферу управления городами.

В последней четверти XIX в. в Забайкальской области формирование и состав избирателей органов городского общественного управления имел свои особенности. Во-первых, в основной своей массе избирателями и избранными гласными были преимущественно выходцы из купеческого и мещанского сословия. Во-вторых, правом голоса пользовалось узкое число лиц, в соответствии с ограничениями, заложенными в городском законодательстве. В-третьих, в виду отдаленности региона наблюдались нарушения и злоупотребления полномочиями в процессе избрания и работы гласных городских дум.

Данные органы осуществляли правительственный надзор над населением города, исполняли распоряжения правительства, выполняли возложенные государством обязанности по поддержанию порядка, заведовали городским хозяйством. В регионе появляются горожане, формирующие слой населения с гражданской позицией, определенным уровнем образования, которые стремятся к совершенствованию местного самоуправления и жизни людей.

Принятый в 1892 г. закон значительно ограничил компетенции органов городского управления и усилил контроль правительства над их деятельностью. Однако, несмотря на недочеты, городская реформа оказала существенное влияние на развитие забайкальских городов, т.к. была создана политическая основа для дальнейшего развития.

События 1917 г. оказали значительное влияние на трансформацию системы управления городов. Временное правительство делало попытки реанимировать деятельность городского управления путем увеличения числа избирателей и расширения полномочий дум и управ. Однако городское общественное управление, созданное императором Александром II, по мере распространения власти большевиков, прекращало свое существования, уступая место большевистским органам местного самоуправления.

Глава 2. Основные направления и формы хозяйственной деятельности городского общественного управления в городах Забайкалья

§ 1. Финансовая политика в городах Забайкалья

Согласно Городовому положению 1870 г. российским городам была дана финансовая независимость в пределах предоставленной им власти. Городские финансы в последней четверти XIX - начале ХХ в. были сосредоточены в городских думах и управах. Городской бюджет, по нашему мнению, являлся наглядным показателем уровня развития городского хозяйства, оказывал влияние на потенциал развития города. Между тем, городское управление оказалось вне государственной помощи. Более того, государство, наделив городские думы рядом правовых мер, с помощью которых формировалась казна, сняло с себя обязанность по содержанию городского хозяйства.

Непосредственное заведование общественным управлением возлагалось на городскую управу, которая вела текущие дела по городскому хозяйству, изыскивала меры к его улучшению. В соответствии с Городовым положением существовал определенный, четко регламентированный порядок формирования городского бюджета. Процесс формирования бюджета осуществлялся управой в установленные городской думой сроки, и проходил в 2 этапа. Составленная смета по расходам и доходам сначала рассматривалась и утверждалась городской думой, а затем - губернатором. Второй этап считался окончательным, и годовая смета по закону не подлежала коррекции городской администрацией, при этом губернатор наделялся наблюдательными функциями и следил за соблюдением порядка в данном процессе.

Городовое положение предоставило два источника городских доходов: городские имущества и городские сборы. Именно дума устанавливала городские сборы и налоги, определяла предмет городских расходов и утверждала городские сметыГородовое положение, высочайше утвержденное 16 июня 1870 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2.Т. XLV. Отд. 1. - СПб., 1874. - С. 828. , т.е. росписи городских доходов и расходов. В соответствии с ними доходы делились на "доходы с городских имуществ и оброчных статей" и "вспомогательные".

Городская дума имела право взимать в пользу города оценочный сбор с недвижимого имущества (в размере не выше 10 % чистого дохода или 1 % их стоимости). Оценочному сбору подлежала вся недвижимость за исключением имперских имуществ, казенных зданий, духовных ведомств, учебных и благотворительных заведений. Оценке подлежали городские земли, отчуждаемые по разным причинам в частные руки, а также городские и частные имущества. Для этого создавались оценочные комиссии.