В восстановительный период после гражданской войны образовались новые республики и области, что нашло свое отражение в работах по экономическому районированию. В последующие периоды быстрый рост получили восточные районы страны и национальные республики, усилилась специализация старых промышленных районов и баз сельскохозяйственного производства. Все это вызвало необходимость нового совершенствования экономического районирования.

Территориальный разрез плана стал составной частью народно-хозяйственного плана, и поэтому все большее значение начал приобретать комплексный метод планирования. Это давало возможность более точно устанавливать важнейшие показатели плана, учитывать в балансах местные ресурсы, рационально осваивать в производстве новую технику и т.д. Особое внимание было уделено вопросам комплексного развития основных экономических районов страны.

В 1938-1940 гг. была разработана новая сетка экономических районов СССР, которая отражала успехи развития народного хозяйства каждой из союзных республик, а также экономических районов и СССР в целом. По новой схеме, утвержденной правительством, территория СССР делилась на 13 крупных экономических районов: Центр, Северо-Западный, Европейский Север, Поволжье, Северный Кавказ и Нижний Дон, Урал, Западная Сибирь, Восточная Сибирь, Дальний Восток, Юг (Украинская ССР и Молдавская ССР), Запад (Белорусская ССР, Литовская ССР, Латвийская ССР и Эстонская ССР), Закавказье (Грузинская ССР, Азербайджанская ССР, Армянская ССР), Средняя Азия и Казахстан (Казахская ССР, Узбекская ССР, Киргизская ССР, Таджикская ССР и Туркменская ССР).

Были поставлены сложнейшие задачи в области развития хозяйства экономических районов страны. В основных экономических районах успешно осуществлялись добыча топлива и производство таких видов продукции, как цемент, алебастр, химические удобрения, стекло, массовые изделия легкой и пищевой промышленности в количестве, обеспечивающем потребность этих районов.

Успехи в развитии экономики, особенно в послевоенный период, углубление специализации и комплексного развития хозяйства нашей страны привели к дальнейшему совершенствованию экономического районирования.

Была поставлена задача осуществления программы строительства материально-технической базы, создания крупных народнохозяйственных объектов (мощных тепловых электростанций и гидростанций, металлургических, химических и других комбинатов, железных дорог, оросительных систем и т.д.), требовалось рассмотрение их в масштабе нескольких административно-территориальных образований. Дальнейшее развитие народного хозяйства настоятельно диктовало необходимость усиления и улучшения экономических связей между республиками, областями и краями.

В 1963 г. на основе строгого учета природных и экономических особенностей районов территория страны была разделена на 18 крупных экономических районов. В Российской Федерации были образованы 10 крупных экономических районов, на Украине -- 3, прибалтийские союзные республики и Калининградская область РСФСР образуют один Прибалтийский крупный экономический район, союзные республики Закавказья -- Закавказский, а союзные республики Средней Азии -- Среднеазиатский, Казахская ССР и Белорусская ССР представляют собой самостоятельные крупные экономические районы. Молдавская ССР является отдельным экономическим административным районом, не входящим в состав какого-либо крупного экономического района. Эти экономические районы представляли собой крупные территориально-производственные комплексы, в состав которых входило несколько областей (краев) или республик.

В 1982 г. Северо-Западный район был разделен на 2 района: Северо-Западный и Северный. Таким образом, последняя сетка районов СССР включала 19 крупных экономических районов, из них 11 -- на территории России: Северо-Западный, Северный, Центральный, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный.

В последние время в связи с изменившимися условиями назревала необходимость пересмотра научной концепции и существующей системы экономического районирования. Действовавшая до 2000г. сетка экономических районов была недостаточно приспособлена для решения разнохарактерных задач развития рыночных отношений, укрепления федерализма, создания общероссийского рынка, совершенствования управления. Нужно при этом учитывать и резкие качественные различия многих районов России, происшедшие в последние 30-40 лет, сдвиг в размещении производительных сил и др.

Несоответствие экономического районирования реалиям периода экономических рыночных реформ особенно резко проявилось к концу 1990-х годов. Тенденция к изменению экономического районирования возникла при создании межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, по которым осуществлялась подготовка комплексных программ социально-экономического развития.

На базе 7 ассоциаций экономического взаимодействия и было внесено радикальное изменение в экономическое районирование России в 2000 г. Были учреждены 7 федеральных округов в соответствии с указами Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. № 849 и «Вопросы обеспечение деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах» от 21 июня 2000 г. № 1149.

Главной целью этих изменений в экономическом «жировании является укрепление государственности, предотвращение распада страны, ограничение чрезмерной суверенизации субъектов Федерации, процесс которой особенно интенсивно шел, начале 1990-х годов, что привело к резкому снижению авторитета центрального руководства. Были допущены противоречия законов регионального уровня Конституции Российской Федерации, что привело к дестабилизации политической обстановки, снижению уровня федерализма. Поэтому укрупнение районов, создание 7 федеральных округов с непосредственным их подчинением Президенту РФ позволит исправить возникшие негативные процессы.

Образование федеральных округов предусматривает построение эффективной вертикали государственной власти и позволяет создать действенную систему управления территориальным развитием.

В каждом федеральном округе Президентом РФ назначается полномочный представитель, который формирует свой аппарат управления округом. Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет ряд функций:

· обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти с региональными органами, органами местного управления, политическими партиями, иными общественными организациями;

· разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономическое взаимодействие программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

· организует контроль за реализацией федеральных программ в округе;

· принимает действенное участие в решении кадровых назначений в субъектах Федерации, входящих в федеральный округ;

· организует и проводит согласительные процедуры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, находящихся в пределах округа.

Задачей полномочного представителя президента в федеральном округе является недопущение противоречий законов РФ и законов субъектов РФ.

Федеральные округа выделялись в соответствии с принципами общности территории, специализации хозяйства, общности и достаточности природно-ресурсного потенциала, достаточности самообеспечения. Районирование по федеральным округам во многом базируется на сетке из 11 экономических районов.

Дальневосточный федеральный округ полностью совпадает с аналогичным районом. Центральный образован путем объединения двух экономических районов -- Центрального и Центрально-Черноземного, Северо-Западный образован из Северного и Северо-Западного и Калининградской области, Сибирский -- из Восточно-Сибирского и Западно-Сибирского (исключая Тюменскую область), Южный федеральный округ в основном совпадает с Северо-Кавказским.

Только 2 округа -- Уральский и Приволжский существенно отличаются от Уральского и Поволжского экономических районов. В Уральский округ входят восточно-уральские области и Тюменская область из Западно-Сибирского экономического района, а в Приволжский округ вошли Волго-Вятский экономический район, а также ряд средневолжских и западноуральских субъектов Федерации. Перечень федеральных округов и их состав приведены в таблице.

Федеральный округ -- это экономический район, представляющий собой крупный территориально-производственный комплекс, в котором сочетаются отрасли рыночной специализации с отраслями, дополняющими территориальный комплекс, и инфраструктурой.

Научное обоснование экономического районирования требует углубленного исследования многообразия факторов, в том числе учета сложившегося в стране размещения производительных сил.

Таблица 2. Федеральные округа Российской Федерации и их состав

Федеральные округа	Субъекты Федерации
Центральный	Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области; г. Москва
Северо-Западный	Республики Карелия, Коми; Архангельская, Вологодская, Калининградская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская области; Ненецкий автономный округ; г. Санкт-Петербург
Южный	Республики Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино Балкарская, Калмыкия , Карачаево-Черкесская, Северная Осетия -- Алания, Чеченская; Краснодарский, Ставропольский края; Астраханская, Волгоградская, Ростовская области
Приволжский	Республики Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртская, Чувашская; Кировская, Нижегородская, Оренбургская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Ульяновская, Пермская области и Коми-Пермяцкий автономный округ (с 2005 года Пермский край)
Уральский	Курганская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области; Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа
Сибирский	Республики Алтай, Бурятия, Тува, Хакасия; Алтайский, Красноярский края; Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Читинская области; Агинский Бурятский, , Усть-ордынский Бурятский, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа (с 2007 года в составе Красноярского края)
Дальневосточный	Республика Саха (Якутия); Приморский, Хабаровский края; Амурская, Камчатская, Магаданская, Сахалинская области; Корякский, Чукотский автономные округа, Еврейская автономная область

Современный период отличается появлением новых объективных районообразующих факторов и коренным изменением прежних факторов.

Решающим фактором дифференциации экономических показателей на территории являются порайонные различия в затратах на выпуск продукции, экономика самого производства в разных районах, которую необходимо выявить при районировании.

В условиях становления и развития рыночных отношений приобретает новые черты и такой важный районообразующий фактор, как территориальная комплексность хозяйства регионов. Важными показателями районной комплексности становятся соответствие хозяйства района его природным и экономическим условиям, рациональное сочетание отраслей на базе ведущих специализирующих производств и их территориальной концентрации, относительное сходство отраслевой структуры входящих в район территорий.

Рыночные отношения, как и всякие иные отношения в социально-экономической жизни, территориально неоднородны, т.е. в разных экономических районах они проявляются по-разному.

Рыночные факторы, обеспечивающие взаимодействие спроса и предложения на макро-, мезо- и микроуровне, различны. Но все же главные факторы в условиях рыночных отношений -- это условия функционирования региональных рынков, свобода товаропроизводителей, ограничение монополий, равные условия для всех форм собственности. Важен также экономический интерес как основная движущая сила рынка при сочетании свободы производителей с государственным и внутрирегиональным регулированием.

Научно обоснованное экономическое районирование необходимо в условиях становления и развития рыночных отношений для осуществления территориального управления, повышения его совершенствования при учете исключительного разнообразия и богатства природно-ресурсного потенциала во всех регионах России. Экономическое районирование оказывает огромное влияние на повышение эффективности развития и размещения производительных сил каждого региона и страны в целом.

Экономические районы образуются и развиваются на основе общественного территориального разделения труда. В связи с отраслевым разделением труда, расчленением производства на мелкие и более узкие отрасли, созданием специализированных производств оно ведет к расчленению хозяйственной территории на более дробные взаимосвязанные регионы, формированию специализированных экономических районов. Общественное разделение труда способствует массовому и эффективному производству различных видов продукции и расширению рынка.

Экономическое районирование, как уже отмечалось ранее, служит важным научным инструментом территориального управления. Наша страна располагает богатым научным наследием теории экономического районирования и обладает большим практическим опытом экономического районирования.

Современный экономический район -- это целостная территориальная часть народного хозяйства страны, имеющая свою производственную специализацию, прочные внутренние экономические связи. Экономический район неразрывно связан с другими частями страны общественным территориальным разделением труда как единое хозяйственное целое с прочными внутренними связями.

Образование экономических районов является объективным процессом, выраженным развитием территориального разделения труда.

Основным принципом районирования является административный принцип, определяющий единство экономического районирования и территориального политико-административного устройства страны. Этот принцип создает условия для эффективного самостоятельного развития районов и укрепления их роли в территориальном разделении труда России.

В современных условиях выделение федеральных округов диктуется необходимостью укрепления вертикали власти. Контуры границ экономических районов определяются ареалом размещения отраслей рыночной специализации и важнейших вспомогательных производств, связанных с отраслями рыночной специализации технологическими поставками сырья, деталей, узлов, т.е. кооперацией производств.

К районообразующим факторам современных экономических районов можно отнести наличие крупных месторождений полезных ископаемых, высокую плотность населения и накопленный ими трудовой опыт и т.д.

При этом следует иметь в виду, что экономическое районирование не застывший процесс, оно может изменяться, совершенствоваться в процессе экономического развития страны в зависимости от многих факторов.

Современное экономическое районирование России включает три основных звена (таксономические единицы): высшее звено -- федеральные округа; районы среднего звена -- края, области, республики; низовые районы -- административно-хозяйственные районы, городские и сельские районы. Каждый вид экономического районирования отвечает определенным задачам территориального развития.

Высшее звено районирования -- федеральные округа -- используется центральными республиканскими органами власти для общегосударственного управления экономикой в территориальном разрезе.

Федеральные округа -- это четко специализированные и относительно завершенные территориальные хозяйственные комплексы, играющие важную роль в общероссийском разделении труда. Располагая значительной территорией, большой численностью населения, разнообразным природно-ресурсным потенциалом, федеральные округа имеют четко выраженную специализацию (до 5-7 отраслей), широкий производственный профиль, сложный хозяйственный комплекс.

Среднее звено районирования используется для руководства отраслями хозяйства и социальной сферой в пределах области, края, республики.

Низшее звено районирования -- городские и сельские районы представляют собой первичные звенья в таксономии экономического районирования. На их основе образуются начальные специализированные территориальные производственные комплексы. Низовые районы играют важную роль в разработке и выполнении перспективных и годовых программ развития районного хозяйства и социально-культурного строительства, в размещении и специализации предприятий по производству и переработке сельскохозяйственной продукции, местной промышленности, бытового обслуживания, торговли и общественного питания.

Территория Российской Федерации также разделена на две экономические зоны -- Западную (Европейская часть России) и Восточную (Урал, Сибирь и Дальний Восток).

Сегодня в условиях развития рынка можно выделить три типа регионов среднего звена России.

· трудоизбыточные -- республики Северного Кавказа, Ставропольский и Краснодарский края, Ростовская область;

· оборонно-промышленные -- Санкт-Петербург, Москва, Нижегородская область, Урал, промышленные узлы юга Сибири;

· многоотраслевые и депрессивные -- расположенные в значительной части зоны Севера.

Для улучшения финансирования регионов создаются рыночные инфраструктуры -- фонды жилья, пенсионные фонды, страховые фонды, биржи, ассоциации.

Рекомендуется ориентировать ассоциации на координированное решение важнейших задач: реализацию программ развития макрорегионов, создание фондов, повышение эффективности территориального разделения труда, развитие производства с учетом приватизации, внедрение новых технологий, расширение фермерских и подсобных хозяйств, разработку региональных программ возрождения сел, развитие малых городов, охрану окружающей среды, развитие связей с другими регионами.

В настоящее время в наиболее сложном положении оказались регионы, где развита тяжелая промышленность, особенно угольно-металлургическая, с крупными предприятиями-монополистами -- Кемерово, Челябинск, Екатеринбург, Ростов-на-Дону, Тула, крупные города Красноярского края, а также регионы, где сосредоточены предприятия оборонного комплекса -- Москва и Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская, Челябинская, Нижегородская, Свердловская, Пермская, Тульская области, Удмуртия и отдельные промышленные узлы с узкой производственной базой, в основном на Севере.

Все сказанное относится к интегральному экономическому районированию. Кроме того, существуют отраслевое районирование, например районы размещения черной металлургии (металлургические базы), районы размещения транспортного, сельскохозяйственного машиностроения и других отраслей промышленности, и сельскохозяйственное районирование.

Огромные различия природно-географических, социально-демографических, экономических и других условий обусловливают разные подходы к развитию экономики каждого отдельного региона России.

Главными ориентирами в этом процессе будут:

· учет специфики работы регионов в осуществлении общероссийской структурной, инвестиционной, финансовой, социальной, внешнеэкономической политики;

· перенос ряда направлений реформы в основном на региональный уровень, особенно в малом предпринимательстве, социальной сфере, охране природы и использовании природных ресурсов;

· активизация экономической деятельности на местах;

· необходимость разработки специальных программ проведения реформ в регионах с особо своеобразными условиями.

Главная социальная региональная цель политики в социальной сфере -- обеспечение достойного уровня благосостояния населения в каждом регионе. Региональная политика направлена на ослабление внутреннего социального напряжения, сохранение целостности и единства страны.

Главная цель региональной политики в экономической сфере -- это рациональное использование природно-экономических возможностей регионов, преимуществ территориального разделения труда и экономических связей регионов, укрепление вертикали власти.

Стратегические задачи регионального развития сводятся к следующим:

· реконструкция экономики старопромышленных регионов и крупных городских агломераций путем конверсии оборонных и гражданских отраслей, модернизации инфраструктуры, оздоровление экологической обстановки, приватизация;

· преодоление кризисного состояния агропромышленных регионов Нечерноземья, Южного Урала, Сибири, Дальнего Востока, возрождение малых городов и российского села, ускорение восстановления утраченной жизненной среды в сельской местности, развитие местной производственной и социальной инфраструктуры, освоение заброшенных сельскохозяйственных земель;

· стабилизация социально-экономического положения в регионах с экстремальными природными условиями и преимущественно сырьевой специализацией, создание условий для возрождения малочисленных народов (прежде всего это районы Крайнего Севера, горные районы);

· продолжение формирования территориально-производственных комплексов и промышленных узлов в северных и восточных регионах России за счет нецентрализованных инвестиций и с приоритетным развитием производств комплексного использования добываемого сырья с соблюдением строгих экологических стандартов;

· переспециализация новых приграничных регионов, создание в них рабочих мест и ускоренное развитие социальной инфраструктуры с учетом потенциальных переселенцев и передислоцированных воинских частей из стран Восточной Европы и бывших республик СССР;

· развитие межрегиональных и региональных инфраструктурных систем -- транспорта, связи, информатики, обеспечивающих и стимулирующих региональные структурные сдвиги и эффективность региональной экономики.

Политика устранения зависимости России от импорта продовольствия потребует ускоренной интенсификации сельского хозяйства Нечерноземья и южных районов России. Реализация большей части задач региональной политики России будет происходить на уровне регионов. Создается социально-экономический механизм, сочетающий государственное регулирование с региональным самоуправлением.

Важнейшими задачами в проведении экономических реформ России являются: достижение и укрепление межнационального согласия, доверия и партнерства народов, устранение причин противоречий и этнических конфликтов, соблюдение приоритета и равенства условий для представителей различных национальностей, ликвидация межэтнических диспропорций, выравнивание уровней развития.

президент нотариат жилищный предвыборный



Раздел 2. Особенности муниципального управления

Тема 7. Понятие местного самоуправления

7.1 Основные тенденции развития местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе

Направления развития местного самоуправления обусловлено задачами и целями, которые стоят перед Россией как демократическим, федеративным и правовым государством и теми задачами, которые призваны решать муниципальные образования в соответствии с Конституцией РФ, Европейской хартией местного самоуправления, законодательством о местном самоуправлении.

В системе управления государством и обществом местное самоуправление через самостоятельное решение вопросов местного значения выполняет следующие основные задачи:

· укрепляет основы народовластия;

· способствует реализации принципов федерализма;

· содействует развитию и интеграции гражданского общества, его институтов;

· стабилизирует политические отношения в государстве;

· содействует обеспечению основных жизненных потребностей и интересов населения.

Государство призвано создать необходимые правовые условия для реализации конституционных принципов формирования и деятельности местного самоуправления, для самостоятельного решения населением всех вопросов местного значения, развития форм и институтов прямой демократии.

Государственная политика в области развития местного самоуправления основывается на принципах Конституции РФ, Европейской хартии местного самоуправления, на принципах и нормах международного права, на международных договорах и находит свое выражение в федеральных законах, законах субъектов Федерации и иных нормативных правовых актах в области местного самоуправления.

Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, закрепляющие единую систему представлений о целях, приоритетных направлениях, задачах и принципах политики государства в сфере развития местного самоуправления, а также о механизмах ее реализации, определены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно данному Указу целью государственной политики в области местного самоуправления является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства. Для достижения указанной цели эта политика должна быть направлена на:

· обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;

· создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления;

· обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Государственная политика в области развития местного самоуправления формируется и реализуется на основе соблюдения следующих принципов:

· единство целей, направлений, задач и механизмов реализации государственной политики;

· комплексный подход к реализации государственной политики;

· взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в процессе реализации государственной политики;

· преемственность государственной политики на разных этапах проведения муниципальной реформы;

· всесторонняя поддержка местного самоуправления со стороны государства;

· невмешательство органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;

· контроль со стороны государства за реализацией государственными органами и их должностными лицами государственной политики.

«Существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления, -- гласит Европейская хартия местного самоуправления, -- обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление». Органы и должностные лица местного самоуправления должны нести ответственность перед населением, в соответствии с нормами муниципального права.

Местное самоуправление составляет важнейшую часть механизма управления, позволяющего оптимально сочетать интересы и права конкретного человека и интересы общегосударственные. Конституция РФ утверждает приоритет прав и свобод личности, которые должны определять смысл и содержание как органов государственной власти, так и выборных и других органов местного самоуправления.

Местное самоуправление, укрепляя основы народовластия, создавая условия жизнедеятельности людей, стабилизируя политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. «Именно развитое местное самоуправление может быть одной из наиболее надежных гарантий обеспечения целостности государства. Оно -- тот цементирующий раствор, который скрепляет государственную целостность России.

Муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята прежде всего решением их повседневных, самых неотложных проблем. Она прямо заинтересована в сильной в правовом отношении федеральной власти, способной обеспечить более высокие социальные стандарты жизни граждан и пресекать своеволие региональных властей».

В рамках Совета Европы, членом которого является Российская Федерация, получил признание принцип субсидиарности -- общий принцип институциональной организации власти и управления. «Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин и других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности».

Местное самоуправление представляет собой уровень политического участия и решения вопросов, наиболее приближенный к гражданину. Принцип же субсидиарности предполагает, что «решения принимаются как можно ближе к гражданину». Все, что можно решить на местах, не должно передаваться на вышестоящий уровень власти. При этом ответственность органов местного самоуправления должна определяться с учетом экономических, финансовых и иных возможностей. Ведь не все местные сообщества одного и того же уровня из-за неравенства условий могут в равной мере решать свои проблемы. В соответствии с принципом субсидиарности -- финансово слабые местные сообщества должны быть защищены путем создания механизмов финансового перераспределения.

Особое значение для принципа субсидиарности имеет ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой «при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям». Кроме того, при планировании и принятии любых решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, центральным органам власти необходимо консультироваться с местными органами, насколько это возможно, делая это заблаговременно и в соответствующей форме.

Таким образом, проблемы распределения полномочий между местными и вышестоящими органами власти, приближения, насколько это возможно, процесса принятия решений к гражданину, взаимодействия и сотрудничества между различными уровнями власти, участия местных властей в определении их собственных полномочий, решение которых предполагает реализация принципа субсидиарности, определяют важное направление развития муниципального законодательства в нашей стране.

Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и негосударственный статус его органов требуют перехода от централизованного руководства их деятельностью со стороны государственных органов исполнительной власти к законодательному регулированию, методической поддержке местного самоуправления.

В силу этого особое внимание на федеральном уровне должно быть уделено созданию системы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность органов государственной власти. Система гарантий должна обеспечивать организационную самостоятельность местного самоуправления, их экономическую самостоятельность в решении всех вопросов местной жизни, реальное равноправие муниципальных образований во взаимоотношениях между собой и с государственными органами.

Наряду с формированием правовой основы местного самоуправления, закреплением его правовых гарантий, разграничением финансовых и материальных средств между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления важную роль в развитии реального и эффективного местного самоуправления играет создание системы кадрового и информационного обеспечения местного самоуправления.

Объективной потребностью правового обеспечения местного самоуправления является развитие муниципального права.

Формирование и развитие местного самоуправления, муниципального права в Российской Федерации осуществляется с учетом не только отечественного опыта организации местной власти, но и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта.

Особое значение для становления и развития местного самоуправления, его правового регулирования имеет Европейская хартия местного самоуправления.

Во-первых, в ней, как уже говорилось, обобщен европейский опыт, который может быть использован в России.

Во-вторых, Хартия показывает роль местной демократии, местного самоуправления в управлении государством и обществом, которое выступает в качестве одной из основ демократического, правового государства. Развитие местной демократии, местного самоуправления обеспечивает стабильность в обществе, привлечение граждан к решению вопросов их жизнедеятельности.

В-третьих, Хартия закрепляет принципы организации местной власти, которые обязательны и для России -- члена Совета Европы. Иными словами, муниципальные образования получили (кроме федеральных гарантий своих прав) и международные гарантии. Наконец, Хартия -- это документ, который отражает ценности, объединяющие народы всех государств. Благодаря ей возможность эффективно взаимодействовать получили не только государства, их центральные органы, но и население, граждане в лице своих органов местного самоуправления.

Таким образом, Хартия дает мощный толчок развитию местной демократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных и эффективных форм самоуправления с учетом европейского опыта.

Оценивая состояние и развитие местного самоуправления в нашей стране на современном этапе, необходимо учитывать, что мы лишь встали на путь развития местного самоуправления, сделали первые шаги.

Получить быстрый эффект от реформирования местной власти не удалось. И это вполне объяснимо, ибо многие проблемы местного самоуправления, его слабость во многом обусловлены объективными причинами. Тем более что становление местного самоуправления происходило в неблагоприятных финансово-экономических условиях.

Кроме того, надо учитывать, что мы находимся еще пока в переходном периоде: совершить «скачок в царство муниципальной свободы и демократии» путем лишь принятия Конституции РФ 1993 г. и Федерального закона о местном самоуправлении не удалось.

Развитие местного самоуправления -- процесс длительный. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сыграл положительную роль в укоренении идей местного самоуправления, в утверждении его принципов на первичном уровне публичной власти в государстве. Однако его реализация выявила и ряд недостатков, связанных с финансированием муниципальной деятельности, с определением организационно-территориальной структуры местного самоуправления, компетенцией органов местного самоуправления, их взаимоотношениями с государственными органами власти, осуществлением делегированных государственных полномочий и многими другими.

Необходимость пересмотра данного Закона стала очевидна: на это обратил свое внимание и Президент РФ в своем Послании к Федеральному Собранию в 2002 г. Реформа местного самоуправления -- это часть государственных мероприятий, направленных на разграничение полномочий, ресурсов и ответственности между тремя уровнями публичной власти: федеральным, региональным и муниципальным (местным).

Местное самоуправление -- это прежде всего местная публичная власть, форма осуществления народом свой власти на местном уровне. И необходимо добиваться, чтобы эта власть была эффективной, действенной, занималась решением вопросов местного значения, касающихся обеспечения жизнедеятельности населения.

Поэтому первый круг вопросов местного самоуправления, который решается в ходе осуществляемой реформы, -- это вопросы, связанные с организационно-территориальной организацией местного самоуправления как формы осуществления именно публичной власти, с уточнением компетенции муниципальных органов.

Реформа местного самоуправления должна обеспечить реальность права населения на местное самоуправление, реальную способность органов местного самоуправления эффективно управлять местными делами. В этих целях необходимо добиться соразмерности финансово-экономических ресурсов функциям и полномочиям местного самоуправления.

Важно также решить проблему разграничения полномочий местного самоуправления с органами государственной власти, проблемы их взаимодействия и др.

Особое значение придается вопросу территориальной организации местного самоуправления, ибо оптимальная территориальная основа муниципального управления в нашей стране, по сути, так и определена. Новый Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» направлен на унификацию территориальной формы организации муниципальной власти, устанавливая единые территориальные основы и принципы организации местного самоуправления в субъектах РФ, на реальное приближение власти к населению.

Реформа местного самоуправления предусматривает создание организационно-правового механизма финансирования государством реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: такой механизм впервые закреплен на федеральном уровне. Осуществление органами местного самоуправления делегированных им государственных полномочий порождало много вопросов, которые не регулировались подробно федеральным законодателем: сегодня этот пробел целиком восполнен.

Значительные изменения вносятся в организационную структуру четного самоуправления, в частности расширяется перечень органов, которые обязательно создаются в каждом муниципальном образовании. Новый Федеральный закон предусматривает возможность формирования выборного контрольного органа в системе местного самоуправления, что позволит осуществлять более действенный контроль за расходованием местных бюджетных средств.

Второй круг проблем, решаемых в ходе реформы местного самоуправления, -- это вопросы, обусловленные природой местного самоуправления -- которое является не только важнейшим институтом власти, но важнейшим фактором развития гражданского общества, системы разных форм самоорганизации и самодеятельности населения. Ибо в тесном взаимодействии с ними местное самоуправление может осуществлять свое социальное предназначение: эффективно решать вопросы устного значения, представлять и защищать интересы территориальных самоуправляющихся коллективов, развивать различные социальные структуры самоорганизации населения, гражданские инициативы.

Поэтому развитие местного самоуправления одновременно означает и развитие гражданского общества, а также демократических начал государственной организации общества. В связи с этим новый Федеральный закон содержит нормы, направленные на повышение роли представительных органов местного самоуправления (гарантируется минимальная численность депутатов, расширяется круг исключительных полномочий и т. д.). К сожалению, сегодня эта роль часто очень незначительна: существует опасность подмены работы выборных органов деятельностью муниципальных чиновников.

Новый Закон предполагает также качественное улучшение деятельности территориального общественного самоуправления, которое по сути должно являться первичным элементом системы местного самоуправления, необходимым условием развития самоорганизации населения. Сегодня территориальное общественное самоуправление рассматривается как нечто дополнительное к системе местного самоуправления и в силу этого необязательное.

Новый Закон также расширяет перечень форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, предусматривая проведение публичных слушаний, опросов населения и т. д.

7.2 Местное самоуправление в системе народовластия

Понятие «местное самоуправление» отражает комплексное и многообразное явление, которое, естественно, порождает различные подходы к его исследованию.

Местное самоуправление можно рассматривать в качестве:

· основы конституционного строя;

· права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;

· формы народовластия.

Местное самоуправление как основа конституционного строя

Местное самоуправление согласно Европейской хартии местного самоуправления составляет одну из основ любого демократического строя. «Принцип местного самоуправления, -- гласит ст. 2 Хартии, -- должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства».

Конституция РФ, определяя Российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, выраженные прежде всего б народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении. Она признает и гарантирует местное самоуправление (ст. 3, 12,130-133 и др.). Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» констатирует: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации» (ст. 1).

Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране.

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Конституция РФ, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственно, прежде всего перед своим населением. Конституция не дает исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Основываясь на положениях Конституции РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов в области местного самоуправления.

Принцип местного самоуправления должен быть закреплен в конституциях (уставах) субъектов Федерации, которые, признавая местное самоуправление в качестве одного из основополагающих начал организации публичной власти на своей территории и определяя систему организации этой власти, не могут снижать уровень федерального гарантирования самостоятельности местного самоуправления.

В соответствии со ст. 16 Конституции РФ положения ее ст. 3 и 12, гарантирующие местное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией. Никакие другие конституционные нормы не могут противоречить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в гл. 1. Это является важной гарантией развития местного самоуправления в нашей стране.

Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения

Статья 3 Европейской хартии местного самоуправления определяет местное самоуправление как «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Таким образом, связывая местное самоуправление с правом органов местного самоуправления на самостоятельную и под свою ответственность деятельность, Хартия указывает прежде всего на роль местных органов в реализации местного самоуправления. Но вместе с тем в ней установлено, что это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.

Российское законодательство признает основным субъектом права на самоуправление население муниципальных образований (городских и сельских поселений и др.). Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Вместе с тем Конституция исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населением, как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.

Население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления, ибо местное самоуправление, его осуществление населением -- необходимый элемент конституционной организации власти народа: наличие его в системе публичной власти субъекта Федерации является конституционным требованием.

Тема 8. Муниципальное образование как социально-экономическая система

8.1 Характеристика муниципального образования как системы

Эффективное управление невозможно без исследования объекта управления, которым в данном курсе служит муниципальное образование. Изучение объекта управления требует системного подхода, позволяющего сформировать целостное представление об объекте на базе информации о составляющих его элементах. При рассмотрении муниципального образования как системы необходимо опираться на общую теорию и методы системного анализа.

Муниципальное образование -- это система с интенсивными внешними связями. Что касается внутренних связей, формирующих целостность системы, они значительно сильнее в муниципальном образовании, состоящем из одного городского или сельского населенного пункта, чем в случае, когда в состав муниципального образования входят несколько населенных пунктов. Особенно сильно свойства систем проявляются применительно к городу.

Состояние -- мгновенная (статическая) характеристика системы, ее параметры, множество свойств, которыми она обладает в данный момент времени. Без знания состояния муниципального образования в данный момент принятие обоснованного решения по какому-либо вопросу невозможно.

Поведение -- способность и закономерности перехода системы из одного состояния в другое, изменения ее параметров. Если состояние муниципального образования -- это его статическая характеристика, то поведение -- динамическая. Анализ ситуации в городе всегда должен производиться в динамике.

Коммуникативность -- характеристика степени тесноты связей (коммуникаций) системы с внешней средой. Она весьма велика для муниципального образования, особенно это проявляется у города. Речь идет о производственных, транспортных, культурных, научных, информационных и прочих связях, которые необходимо учитывать в управлении муниципальным образованием.

Устойчивость -- важное условие нормальной жизнедеятельности муниципального образования. В то же время муниципальное образование не может быть и не должен быть чисто равновесной системой. Для муниципального образования важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на его изменение и устойчивое развитие. В то же время муниципальное образование должно быть устойчивым к неблагоприятным воздействиям, т. е. обладать определенным запасом устойчивости. С устойчивостью системы связано такое ее свойство, как адаптивность -- способность приспосабливаться к изменяющимся условиям функционирования.

Самоорганизация -- свойство социальных и социально-экономических систем. Люди ставят перед собой частные цели и имеют интересы, далеко не всегда совпадающие с целью системы как единого целого. Для достижения общих целей системы люди должны договориться между собой, в известной мере ограничить свои частные интересы во имя системных (общих) интересов, что и является самоорганизацией.

Самоорганизация муниципального образования как системы, построенной па принципах местного самоуправления, проявляется в формах прямого волеизъявления населения (например, на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделенных необходимыми полномочиями от имени населения.

Следующим свойством социальных и социально-экономических систем является их слабая структурированность. Это означает, что состав подсистем и элементов, а также взаимосвязи между ними характеризуются некоторой долей неопределенности. Поведение такой системы не может быть описано с помощью строгих математических формул, однако современные методы системного анализа и имитационного моделирования позволяют осуществлять вероятностное прогнозирование поведения этих систем.

8.2 Структура и внешние связи муниципального образования как системы

Для управления муниципальным образованием как системой необходимо провести ее структуризацию и рассмотреть основные подсистемы. Характер структуризации любой социально-экономической системы зависит от цели исследования и может осуществляться с разной степенью детализации.

Предметная структуризация муниципального образования представлена на примере города, так как на примере города наиболее четко просматриваются свойства систем.

Под градообразующими понимаются предприятия и организации, продукция или услуги которых в основном поставляются за пределы города. Чаще всего это крупные предприятия. Благодаря градообразующим предприятиям реализуется принцип территориального разделения труда в системе государства и региона. Состав градообразующей сферы города во многом предопределяет лицо, облик города, профессиональную и квалификационную структуру трудоспособного населения.

Специфика отрасли или отраслей градообразующей сферы предопределяет стиль жизни в городе. В градообразующей сфере население получает работу, формируется налоговая база города, население может получать отдельные коммунальные (тепло, вода) и социальные (здравоохранение, культура и др.) услуги. Градообразующие предприятия, как правило, не являются объектами муниципальной собственности.

Градообслуживающая и социальная сферы формируют в совокупности городскую инфраструктуру. Градостроительный кодекс РФ подразделяет городскую инфраструктуру на инженерную (здания, сооружения), транспортную (коммуникации) и социальную.

Для предприятий, организаций и объектов городского хозяйства и социальной сферы характерно то, что основная часть их продукции и услуг реализуется внутри города. Спрос на их продукцию и услуги зависит от численности населения города, возрастного, профессионального и квалификационного состава населения, который, в свою очередь, определяется развитием градообразующей сферы.

...