Это территориально распределенная информационная система, работающая на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, которая обеспечивает взаимодействие автоматизированных систем учета органов власти на всех уровнях в части сбора, хранения, передачи и использования персональных данных граждан. В этом году концепция системы персонального учета населения была одобрена правительством РФ.

На территории России уже реализуется 10 пилотных проектов по внедрению элементов системы персонального учета. Но говорить о промышленной эксплуатации системы пока рано: она не может начаться до тех пор, пока не будет принята законодательная база.

Сейчас Минэкономразвития разрабатывает законопроект о системе персонального учета населения. В следующем году он также будет внесен в правительство РФ. Что можно делать сейчас, пока не вышел закон? Максимум -- автоматизировать "низовые" системы, то есть ЗАГСы и паспортно-визовые службы. Дело в том, что положения концепции не носят обязательного характера для создания, развития и функционирования отдельных информационных систем учета населения.

Тема 14. Информационное обеспечение в государственном и муниципальном управлении

14.1. Назначение, сущность и классификация информационных систем управления

Современные предприятия и фирмы представляют собой сложные организационные системы, отдельные составляющие которых -- основные и оборотные фонды, трудовые и материальные ресурсы постоянно изменяются и находятся в сложном взаимодействии друг с другом. Функционирование предприятий и организаций различного типа в условиях рыночной экономики требует непрерывного совершенствования управленческой деятельности на основе комплексной автоматизации управления всеми производственными и технологическими процессами, а также трудовыми ресурсами.

Рыночная экономика приводит к возрастанию объема и усложнению задач, решаемых в области организации производства, процессов планирования и анализа, финансовой работы, связей с поставщиками и потребителями продукции, оперативное управление которыми невозможно без организации современной автоматизированной информационной системы (ИС).

Информационная система управления -- совокупность информации, экономико-математических методов и моделей, технических, программных, других технологических средств и специалистов, предназначенная для обработки информации и принятия управленческих решений.

Информационная система управления должна решать текущие задачи стратегического и тактического планирования, бухгалтерского учета и оперативного управления фирмой. Многие учетные задачи (бухгалтерского и материального учета, налогового планирования, контроля и т. д.) решаются без дополнительных затрат путем вторичной обработки данных оперативного управления.

Учет является необходимым дополнительным средством контроля. Используя оперативную информацию, полученную в ходе функционирования автоматизированной информационной системы, руководитель может спланировать и сбалансировать ресурсы фирмы (материальные, финансовые и кадровые), просчитать и оценить результаты управленческих решений, наладить оперативное управление себестоимостью продукции (товаров, услуг), ходом выполнения плана, использованием ресурсов и т. д.

Информационные системы управления позволяют:

· повышать степень обоснованности принимаемых решений за счет оперативного сбора, передачи и обработки информации;

· обеспечивать своевременность принятия решений по управлению организацией в условиях рыночной экономики;

· добиваться роста эффективности управления за счет своевременного представления необходимой информации руководителям всех уровней управления из единого информационного фонда;

· согласовывать решения, принимаемые на различных уровнях управления и в разных структурных подразделениях;

· за счет информированности управленческого персонала о текущем состоянии экономического объекта обеспечивать рост производительности труда, сокращение непроизводственных потерь и т.д.

Классификация информационных систем управления зависит от видов процессов управления, уровня управления, сферы функционирования экономического объекта и его организации, степени автоматизации управления.

Основными классификационными признаками автоматизированных информационных систем являются:

· уровень в системе государственного управления;

· область функционирования экономического объекта;

· виды процессов управления;

· степень автоматизации информационных процессов.

В соответствии с признаком классификации по уровню государственного управления автоматизированные информационные системы делятся на федеральные, территориальные (региональные) и муниципальные ИС, которые являются информационными системами высокого уровня иерархии в управлении.

ИС федерального значения решают задачи информационного обслуживания аппарата административного управления и функционируют во всех регионах страны.

Территориальные (региональные) ИС предназначены для решения информационных задач управления административно-территориальными объектами, расположенными на конкретной территории.

Муниципальные ИС функционируют в органах местного самоуправления для информационного обслуживания специалистов и обеспечения обработки экономических, социальных и хозяйственных прогнозов, местных бюджетов, контроля и регулирования деятельности всех звеньев социально-экономических областей города, административного района и т. д.

Классификация по области функционирования экономического объекта ориентирована на производственно-хозяйственную деятельность предприятий и организаций различного типа. К ним относятся автоматизированные информационные системы промышленности и сельского хозяйства, транспорта, связи, банковские ИС и др.

По видам процессов управления ИС делятся на:

ИС управления технологическими процессами предназначены для автоматизации различных технологических процессов (гибкие технологические процессы, энергетика и т. д.).

ИС управления организационно-технологическими процессами представляют собой многоуровневые, иерархические системы, которые сочетают в себе ИС управления технологическими процессами и ИС управления предприятиями.

Наибольшее распространение получили ИС организационного управления, которые предназначены для автоматизации функций управленческого персонала. Учитывая наиболее широкое применение и разнообразие этого класса систем, часто различные информационные системы понимаются именно в этом толковании.

К этому классу ИС относятся информационные системы управления как промышленными фирмами, так и непромышленными экономическими объектами -- предприятиями сферы обслуживания. Основными функциями таких систем являются оперативный контроль и регулирование, оперативный учет и анализ, перспективное и оперативное планирование, бухгалтерский учет, управление сбытом и снабжением и решение других экономических и организационных задач.

Интегрированные ИС предназначены для автоматизации всех функций управления фирмой и охватывают весь цикл функционирования экономического объекта: начиная от научно-исследовательских работ, проектирования, изготовления, выпуска и сбыта продукции до анализа эксплуатации изделия.

Корпоративные ИС используются для автоматизации всех функций управления фирмой или корпорацией, имеющей территориальную разобщенность между подразделениями, филиалами, отделениями, офисами и т. д.

ИС научных исследований обеспечивают решение научно-исследовательских задач на базе экономико-математических методов и моделей.

Обучающие ИС используются для подготовки специалистов в системе образования, при переподготовке и повышении квалификации работников различных отраслей экономики.

По степени автоматизации информационных процессов ИС подразделяются на:

Ручные информационные системы, которые характеризуются отсутствием современных технических средств обработки информации и выполнением всех операций человеком по заранее разработанным методикам.

Автоматизированные информационные системы -- человеко-машинные системы, обеспечивающие автоматизированный сбор, обработку и передачу информации, необходимой для принятия управленческих решений в организациях различного типа.

Автоматические информационные системы характеризуются выполнением всех операций по обработке информации автоматически, без участия человека, но оставляют за человеком контрольные функции.

Основной составляющей частью автоматизированной информационной системы является информационная технология (ИТ), развитие которой тесно связано с развитием и функционированием ИС.

Информационная технология (ИТ) -- процесс, использующий совокупность методов и средств реализации операций сбора, регистрации, передачи, накопления и обработки информации на базе программно-аппаратного обеспечения для решения управленческих задач экономического объекта.

Основная цель автоматизированной информационной технологии -- получать посредством переработки первичных данных информацию нового качества, на основе которой вырабатываются оптимальные управленческие решения. Это достигается за счет интеграции информации, обеспечения ее актуальности и непротиворечивости, использования современных технических средств для внедрения и функционирования качественно новых форм информационной поддержки деятельности аппарата управления.

Информационная технология справляется с существенным увеличением объемов перерабатываемой информации и ведет к сокращению сроков ее обработки. ИТ является наиболее важной составляющей процесса использования информационных ресурсов в управлении.

Автоматизированные информационные системы для информационной технологии -- это основная среда, составляющими элементами которой являются средства и способы для преобразования данных.

Информационная технология представляет собой процесс, состоящий из четко регламентированных правил выполнения операций над информацией, циркулирующей в ИС, и зависит от многих факторов, которые систематизируются по следующим классификационным признакам (таблица):

· степень централизации технологического процесса;

· тип предметной области;

· степень охвата задач управления;

· класс реализуемых технологических операций;

· тип пользовательского интерфейса;

· способ построения сети.

Таблица Классификация информационных технологий

Информационные технологии	Степень централизации технологического процесса	Централизованная технология
		Децентрализованная технология
		Комбинированная технология
	Тип предметной области	Бухгалтерский учет
		Страховая деятельность
		Банковская деятельность
		Налоговая деятельность
		Аудит
	Степень охвата задач управления	Автоматизированная обработка данных
		Автоматизация функций управления
		Поддержка принятия решений
		Электронный офис
		Экспертная поддержка
	Класс реализуемых технологических операций	Работа с текстовыми редакторами
		Работа с табличными процессорами
		Работа с СУБД
		Работа с графическими объектами
		Мультемидийные системы
		Гипертекстовые системы
	Тип пользовательского интерфейса	Пакетные
		Диалоговые
		Сетевые
	Способ построения сети	Локальные
		Многоуровневые (иерархические)
		Распределенные

По степени централизации технологического процесса ИТ в системах управления делят на централизованные, децентрализованные и комбинированные технологии:

Централизованные технологии характеризуются тем, что обработка информации и решение основных функциональных задач экономического объекта производятся в центре обработки ИТ -- центральном сервере, организованной на предприятии вычислительной сети либо в отраслевом или территориальном информационно-вычислительном центре.

Децентрализованные технологии основываются на локальном применении средств вычислительной техники, установленных на рабочих местах пользователей для решения конкретной задачи специалиста. Децентрализованные технологии не имеют централизованного автоматизированного хранилища данных, но обеспечивают пользователей средствами коммуникации для обмена данными между узлами сети.

Комбинированные технологии характеризуются интеграцией процессов решения функциональных задач на местах с использованием совместных баз данных и концентрацией всей информации системы в автоматизированном банке данных.

Тип предметной области выделяет функциональные классы задач соответствующих предприятий и организаций, решение которых производится с использованием современной автоматизированной информационной технологии. К ним относятся задачи бухгалтерского учета и аудита, банковской сферы, страховой и налоговой деятельности и др.

По степени охвата автоматизированной информационной технологией задач управления выделяют автоматизированную обработку информации на базе использования средств вычислительной техники, автоматизацию функций управления, информационную технологию поддержки принятия решений, которые предусматривают использование экономико-математических методов, моделей и специализированных пакетов прикладных программ для аналитической работы и формирования прогнозов, составления бизнес-планов, обоснованных оценок и выводов по изучаемым процессам. К данной классификационной группе относятся также организация электронного офиса как программно-аппаратного комплекса для автоматизации и решения офисных задач, а также экспертная поддержка, основанная на использовании экспертных систем и баз знаний конкретной предметной области.

По классам реализуемых технологических операций ИТ рассматриваются в соответствии с решением задач прикладного характера и имеющимся прикладным программным обеспечением, таким, как текстовые и графические редакторы, табличные процессоры, системы управления базами данных, мультимедийные системы, гипертекстовые системы и др.

По типу пользовательского интерфейса автоматизированные информационные технологии подразделяются в зависимости от возможностей доступа пользователя к информационным, вычислительным и программным ресурсам, соответствующей используемой на экономическом объекте автоматизированной информационной технологии. Пакетная информационная технология не предоставляет возможности пользователю влиять на обработку данных, в то время как диалоговая технология позволяет ему взаимодействовать с вычислительными средствами в интерактивном режиме, оперативно получая информацию для принятия управленческих решений.

Интерфейс сетевой автоматизированной информационной технологии предоставляет пользователю телекоммуникационные средства доступа к территориально удаленным информационным и вычислительным ресурсам.

Способ построения сети зависит от требований управленческого аппарата к оперативности информационного обмена и управления всеми структурными подразделениями фирмы. Повышение запросов к оперативности информации в управлении экономическим объектом привело к созданию сетевых технологий, которые развиваются в соответствии с требованиями современных условий функционирования организации. Это влечет за собой организацию не только локальных вычислительных систем, но многоуровневых (иерархических) и распределенных информационных технологий в ИС организационного управления. Все они ориентированы на технологическое взаимодействие, которое организуется за счет средств передачи, обработки, накопления, хранения и защиты информации.

В разрезе информационных технологий информационная система управления персоналом представляет собой набор определенного программного обеспечения и технологий, позволяющих автоматизировать и совершенствовать бизнес процессы в таких областях, как: управление кадрами, расчет и выплата зарплаты, табельный учет и документооборот.

Данное программное обеспечение не только позволяет координировать действия различных департаментов, но и координировать работу различных каналов взаимодействия между персоналом и руководством: личное взаимодействие, телефон, Интернет. Кроме того, данное программное обеспечение дает работникам отдела персонала доступ к полной информации о работнике, необходимой для наилучшего планирования и контроля бюджетов по зарплате, обучению, командировкам и т. д.

Крупные интегрированные системы, как правило, имеют модуль -- «Управление персоналом и зарплата» в составе ERP-системы (Enterprise Recource Planning system -- система управления ресурсами предприятия) и отдельно от этой системы не продается.

Другим типом информационных систем управления персоналом являются локальные информационные системы управления персоналом, среди которых можно выделить: "1С. Зарплата/кадры» -- представляющее простой, коробочный вариант по внедрению и учетной системой по функциональности, но за счет практически монопольного положения компании на своем рынке занимающее доминирующее положение. АиТ -- «Управление персоналом» -- где по сравнению с другими функциональность расширена, но поддержка клиентов оставляет желать лучшего.

Выбор информационных систем управления персоналом зависит от отрасли, в которой работает компания, связей руководства фирм-разработчиков и множества других причин, на первом месте среди которых -- цена.

RB HR&Payroll -- функционально полный, стабильный, гибкий и легко управляемый продукт. Это международное решение для предприятий различного уровня и сфер деятельности, позволяет автоматизировать и упорядочить типичные операции в сфере управления персоналом:

· управление штатным расписанием;

· прием, продвижение по службе, перевод между подразделениями, увольнение работников;

· обучение и аттестация персонала;

· поддержка разнообразных компенсационных схем;

· расчет зарплаты;

· управление бюджетами подразделений по зарплате, найму, обучению персонала и др.

Уникальность RB Human Resources & Payroll определяет наличие таких характеристик, как мощнейшие средства анализа информации; работа на различных платформах, операционных систем и СУБД; открытый доступ к данным при совершенной защите информации; настраиваемость на законодательства различных стран; пользовательские процедуры; ведение архива справочной информации; удобный интерфейс со встроенными средствами анализа; многоэкранные справочники работников; настраиваемые интеллектуальные экранные формы; настраиваемость расчета заработной платы, выполнения расчетов и получения отчетов; двухуровневая настройка расчетов зарплаты и платежей предприятия (таблицы видов оплат и алгоритмы расчетов); расчет зарплаты с возможностью многократного пересчета и исправления ошибок; мощный встроенный генератор отчетов; поддержка документооборота; масштабируемость; параметризируемые средства переноса результатов расчета зарплаты в систему бухгалтерского учета.

Схожие наборы характеристик имеются и в "БОСС-Кадровик", но в отличие от него, RB HR & Payroll полностью интегрирован с Crystal Reports (генератор бизнес отчетов); имеет интерфейс с Lotus R/5, возможен доступ к системе с помощью браузера MS IE (HTML -- клиент); поддерживает несколько языков и многовалютную обработку данных, функциональность продукта позволяет в течение нескольких часов перейти с одной платформы на другую, при этом не требуется переобучение персонала, имеет интерфейсы с SunSystems, Scala, Concord, JD Edwards One World, SAP R/3, а также может быть интегрирован с финансовыми модулями любого другого программного обеспечения. А модуль «Табельный Учет» считается лучшим среди всех существующих систем этого уровня.

Использование системы управления персоналом в отделе профессионального развития персонала ОАО «ЦентрТелеком» способствовало эффективному ведению кадрового документооборота, выполнение всех учетных кадровых процедур, быстрое получение любой отчетности по персоналу, тем самым, повысило эффективность всей информационной системы в целом.

Среди основных практических результатов, которые получил филиал при автоматизации службы персонала, -- снижение общей трудоемкости цикла управления персоналом, уменьшение суммарных затрат на сопровождение и поддержку системы, сохранение кадрового состава, повышение качества информационной поддержки, уровня защищенности персонала, корпоративной безопасности с точки зрения управления персоналом.

Экономический эффект от внедрения интегрированной корпоративной системы в филиал «ЦентрТелеком» очевиден. Экономия достигается за счет ускорения информационного обмена, более эффективной обработки данных, снижения вероятности ошибок.

Владение информационными технологиями является непременным условием существования и развития организации. В сложном процессе управления крупной организацией руководство обычно выделяет для себя основные стратегические направления: финансы, кадры, сбыт и др. Как правило, по каждому из них для облегчения сбора и сохранения учетной информации создаются отдельные информационные системы.



Раздел 4. Основные направления государственного регулирования

Тема 15. Направления реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства регионов

15.1 Реформирования жилищно-коммунального хозяйства

Жилищно-коммунальный комплекс является сферой компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления, а вопросы жилищного законодательства, согласно 72 статье Конституции Российской Федерации, являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому проблема реформирования ЖКХ занимает центральное место в социальной политике регионов и находится в центре внимания федеральных органов власти.

Однако ключевая роль в реформе отрасли принадлежит органам власти -- субъектов РФ и муниципальных образований. С 1 января 2006 года вступит в действие ФЗ №131 "Об общих принципах местного самоуправления РФ", по которому управление в сфере ЖКХ будет находиться в компетенции низшего уровня муниципальных образований. Появится большое количество муниципальных образований, их границы уже сформированы. Многое будет зависит от компетенции органов власти муниципальных образований, их способности заниматься системой ЖКХ.

Помочь местным органам власти в профессиональном управлении жилищно-коммунальным хозяйством и решении стоящих перед населением социально-бытовых проблем должна Федеральная целевая программа «Жилище» и приоритетный национальный проекте «Доступное и комфортное жилье -- гражданам России».

Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 годы является одним из инструментов реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье -- гражданам России». Срок действия проекта два года -- 2006-2007 годы.

Приоритетный национальный проект состоит из четырех направлений:

1. Рост объемов ипотечного жилищного кредитования. В качестве целевых индикаторов заданы объемы кредитования для 2006 и 2007гг. в 108 и 151 млрд. руб. при ставке в 12% и 11% соответственно. Объем федерального финансирования 8,2 млрд. руб., выдача государственных гарантий РФ на 30 млрд. руб.

2. Достижение доступности жилья, прежде всего, для молодых семей. Целевой индикатор: улучшение положений 69,5 тыс. семей (в т.ч. 27,8 тыс. в 2006г.); объемы финансирования -- 7,7 млрд. руб. Дополнительно определен проект обеспечения жильем молодых специалистов на селе. Выделяется по 2 млрд. руб. (10-11 тыс. семей) из бюджета ежегодно.

3. Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой под строительство, а также модернизации коммунальных объектов. Годовой ввод за счет мероприятий проекта увеличится в 2006 и 2007 гг. на 4,3 и 7,8 млн. (всего до 49,8 и 56,3 млн. кв.м. площади). Финансирование -- 15,6 млрд. руб. и выдача гарантий на 30 млрд. рублей.

4. Выполнение государственных обязательство по обеспечению граждан жильем. Планируется обеспечить улучшение 76,2 тыс. семей (включая ветеранов). Объем бюджетного финансирования в 41,7 млрд. рублей.

Расходы проекта составят 81,6 млрд. руб., дополнительно будет выдано 60 млрд. руб. государственных гарантий Российской Федерации.

15.2. Роль и степень участия государства в жилищно-коммунальной сфере в период проведения реформы

Необходимость активного участия государства в процессе реформирования и обеспечения функционирования жилищно-коммунального хозяйства определяется тем, что ЖКХ является не просто одной из отраслей экономики, но сферой жизнеобеспечения российских граждан, то есть, фактором, обуславливающим состояние национальной безопасности. Государство должно нести ответственность перед гражданами за результаты проводимой реформы.

Единая государственная политика должна объединять в себе функции: законотворчества и регулирования нормативно-правовой базы; бюджетной поддержки, тарифной и ценовой политики, обеспечивающих финансовую устойчивость ЖКХ; технической регламентации качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг; социальной защиты и социальных гарантий; формирования системы рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере и многие другие.

Основным направлением бюджетной поддержки реформы ЖКХ является целевое выделение средств на проведение работ по реконструкции и обновлению систем жизнеобеспечения населенных пунктов. Средства бюджетов всех уровней выделятюся только под конкретные территориальные программы реформирования и модернизации ЖКХ, разработанные и утвержденные исполнительной и законодательной властями.

Тарифная и ценовая политика государства в период реформирования ЖКХ направлена как на обеспечение сбалансированности экономических интересов и возможностей производителей и потребителей услуг, так и на обеспечение взаимосвязанности и взаимообусловленности цен и тарифов в ЖКХ и цен (тарифов) в естественных монополиях. Особое внимание уделено вопросам организации государственного регулирования цен и тарифов в сфере, так называемых, региональных и локальных монополий по оказанию жилищно-коммунальных услуг.

При осуществлении тарифной и ценовой политики государство уже сегодня переходит к нормативному определению цен и тарифов, исходя из таких экономических показателей, как уровень инфляции, реальный рост доходов населения, нормативы рентабельности.

Изменение тарифов происходит раз в год 1 января на основании федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию». Но расчеты себестоимости и стоимости услуг делают сами монополисты -- предприятия ЖКХ. Поэтому их расчеты часто оказываются выше экономически обоснованных тарифов.

Региональные и муниципальные власти в некоторых случаях идут на поводу у коммунальщиков. В том числе, и по этой причине федеральное правительство приняло решение не повышать временно тарифы (на три года) в среднем более чем на 24 %. Государственный же контроль за ростом стоимости коммунальных услуг для населения возложен на Федеральную службу по тарифам России.

В тарифной политике регионов в сфере ЖКХ характерным для прошедшего года является постепенный переход на полную оплату населением жилищно-коммунальных услуг. Так, если в начале 2005 года уровень оплаты в среднем по муниципальным образованиям составлял 77,8%, то к концу года этот показатель достиг 88,7%.

Важнейшей задачей государства, объединяющей функции управления, регулирования, контроля и надзора является техническая регламентация качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг. Административные и экономические методы управления должны ориентировать жилищно-коммунальный комплекс на внедрение энерго- и ресурсосберегающих технологий; расширение номенклатуры предоставляемых услуг; неукоснительное соблюдение стандартов при вводе в строй жилья, инженерных сооружений и предоставлении конечной продукции/услуг.

В части обеспечения социальной защиты и социальных гарантий деятельность органов государственной власти всех уровней и органов местного самоуправления направлена на улучшение качества, повышение надежности предоставления и обеспечение доступности жилищно-коммунальных услуг для населения. Государство обязано осуществлять регулирование стандартов уровня платежей граждан за жилищно-коммунальные услуги, исходя из оценки социально-экономических условий и уровня реальных доходов населения в каждом регионе. Государством гарантируется финансовое обеспечение на всех уровнях бюджетной системы льгот и субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг.

При реформировании жилищно-коммунального хозяйства должно быть обеспечено предоставление гражданам минимального набора жилищно-коммунальных услуг во всех населенных пунктах Российской Федерации. Номенклатура этих услуг (как минимум, предоставление электроэнергии, питьевой воды, тепловой энергии или энергоносителей) должна гарантировать стандартный уровень жизнеобеспечения. Потребители жилищно-коммунальных услуг имеют право и реальную возможность управления объемами услуг индивидуального потребления и контроля объемов и качества услуг коллективного потребления.

Социальная защита граждан, с одной стороны, и экономическая обоснованность затрат ЖКХ, с другой, определяют необходимость сохранения принципа дифференцированности оплаты жилищно-коммунальных услуг на тот период, пока государство оказывает финансовую поддержку отрасли, регулирует тарифы и цены. Базовый, минимальный, уровень цен на услуги может распространяться только на граждан Российской Федерации по месту их постоянного проживания в пределах социальной нормы площади жилья и установленных нормативов потребления коммунальных услуг.

Формирование системы рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере предполагает, прежде всего, формирование условий для создания конкурентной среды. Для этого должны быть решены задачи: финансового оздоровления отрасли; создания нормативно-правовой базы по вопросам приватизации, концессии и долгосрочной аренды объектов ЖКХ; повышения инвестиционной привлекательности отрасли, в том числе и за счет предоставления государственных (бюджетных) гарантий частным инвесторам; проведения сбалансированной тарифно-ценовой политики.

Важнейшими функциями государства являются координация основных мероприятий реформы ЖКХ с другими проводимыми реформами и обеспечение согласованности действий на федеральном, региональном и местном уровнях.

В соответствии с ходом и результатами реформы ЖКХ роль управления и регулирования, в общем объеме государственных функций, существенно уменьшается, при сохранении на достаточно длительный период функций контроля и надзора.

15.3 Макроэкономические аспекты реформы жилищно-коммунального хозяйства

Политика реформирования ЖКХ не может базироваться на отраслевом подходе, она должна учитывать макроэкономические особенности сегодняшнего состояния страны, а именно, наличие структурных и ценовых диспропорций в экономике, в том числе, недооценку факторов производства.

Хорошо известно, что в российской экономике наряду с рынками товаров и услуг, которые оцениваются (внутри страны) практически по мировым ценам, сохраняются «нерыночные островки», где услуги, прежде всего социальные (жилищные, транспортные, медицинские, образовательные и др.), оцениваются по внутренним ценам, на порядок более низким, чем мировые.

Несомненно, что фактор труда в России также является недооцененным. Для большой части рынка труда характерно наличие явных диспропорций между общественной ценностью результата труда и его денежной оценкой. Очевидно, что недооценка фактора труда и недооценка социальных услуг -- явления взаимосвязанные. Только занижение цен на жилищные, медицинские, образовательные, транспортные услуги обеспечивало их доступность для большинства населения.

Реформы социальной сферы, в том числе реформа ЖКХ, должны иметь своими макроэкономическими последствиями, в том числе, постепенную ликвидацию вышеперечисленных диспропорций. Но это возможно лишь в том случае, если одновременно с отказом от нерыночных форм распределения социальных услуг повысятся и доходы граждан. Без роста доходов граждан, позволяющего оплачивать социальные услуги высокого качества, никакие ухищрения не превратят социальный сектор экономики из потребителя бюджетных средств в доходную сферу, как для работающих в нем, так и для государства в целом.

Решить проблему может лишь синхронизация проведения жилищно-коммунальной реформы с реформой доходов населения. Основой последней могли бы стать налоговая реформа, активное регулирование со стороны государства трудовых отношений, реализация программ борьбы с бедностью, пересмотр политики доходов в сферах образования, науки, здравоохранения, охраны правопорядка, программы создания рабочих мест и многое другое.

15.4 Льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг и формирование системы адресного субсидирования

Стоимость жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) и их реальная себестоимость несоизмеримы с доходами большей части граждан (хотя доля населения в финансировании жилищно-коммунального сектора постоянно растет).

Неоправданно завышен порог (22 %) доли совокупного семейного дохода, идущей на оплату жилья (в качестве оплаты жилья предлагается считать плату за жилье по договору социального найма, которая в настоящее время составляет незначительную сумму) и жилищно-коммунальных услуг, превышение которого дает право на получение государственной субсидии.

Таким образом, почти 22% совокупного семейного дохода россиянина может пойти только на оплату жилищно-коммунальных услуг. По выводам специалистов, доля платежей за ЖКУ не должна превышать 10 % от семейного дохода, так как, с одной стороны, за пределами этой цифры начинается быстрый рост неплатежей, с другой стороны, превышение этой доли для малообеспеченных семей ведет к необходимости отказываться от жизненно важных товаров и услуг, в том числе, связанных с питанием, лечением и образованием.

Как показывает анализ, ни в развитых странах, ни в странах с переходной экономикой оплата ЖКУ не играет столь большой роли в бюджетах домохозяйств. В Западной Европе доля расходов собственно на жилищно-коммунальные услуги колеблется от 9,2 % совокупного семейного дохода. В США доля расходов собственно на жилищные и коммунальные услуги составляет 6-7% располагаемого дохода семьи. Не выделяется из этого ряда и Канада, страна, сопоставимая по суровости климатических условий с Россией. В странах Восточной Европы с переходной экономикой самая большая доля расходов на ЖКУ в совокупных доходах домохозяйства в Эстонии -- 10,2%, Венгрии -- 10,8%, Польше -- 9,9%.

При переходе на полную оплату ЖКУ населением и приведении в действие правовых механизмов принуждения неплательщиков, может возникнуть необходимость смены жилья на более дешевое для миллионов человек. Очевидно, что при отсутствии развитого рынка аренды жилья этот процесс не может протекать без чрезмерного усиления социальной напряженности.

Существующая система субсидирования должна осуществляться с учетом:

1. изменения уровня доходов населения по группам доходности;

2. изменения показателя уровня бедности;

3. показателя прожиточного минимума;

4. динамики тарифов на жилищно-коммунальные услуги;

5. показателей издержек производства в ЖКХ.

Одним из элементов реформирования системы ЖКХ является переход на новую систему оплаты жилого помещения и коммунальных услуг при условии обеспечения социальной защиты малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан.

Эта защита заключается в предоставлении государственной социальной помощи в виде субсидий и льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг.

В настоящее время в Российской Федерации функционирует более 4 тысяч центров по начислению малоимущим гражданам субсидий.

В целом по России за 2005 г. выплачено субсидий на сумму более 40 млрд. руб. Уровень погашения составил 98%.

15.5 Межбюджетные отношения и реформа органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления в контексте реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Решение проблемы задолженности предприятий жилищно-коммунального хозяйства

Успех реформирования во многом будет определяться тем, насколько полноценно будут финансово обеспечены те расходные обязательства по поддержке ЖКХ, которые практически полностью переносятся на муниципальный уровень. Сейчас средств, предусматриваемых в региональных и местных бюджетах, часто недостаточно для возмещения затрат предприятий ЖКХ. Так, по оценкам, только последние три года уровень недофинансирования сферы ЖКХ составлял в среднем 10-12%.

Поэтому решение задач реформы ЖКХ, в первую очередь, зависит от того, насколько эффективно будет выстроена бюджетная вертикаль, обеспечивающая сбалансированность расходных функций, закрепленных за каждым уровнем бюджетной системы, с доходными источниками (с учетом средств финансовой поддержки, получаемой в рамках межбюджетных отношений). Все эти вопросы должны быть урегулированы в законопроектах, вносящих поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы, направленные на финансовое обеспечение проводимой реформы органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Как известно, процесс передачи жилья на баланс местных бюджетов, начавшийся с 1992 г., долгие годы недофинансировался из федерального бюджета. Эта накопившаяся бюджетная задолженность перед ЖКХ, наряду с задолженностью по оплате ЖКУ предприятий и организаций бюджетной сферы, стала одной из причин ухудшения финансового положения ЖКХ. Лишь в последние три года идет погашение этих долгов. Решение этой задачи, наряду с реструктуризацией задолженности самих предприятий ЖКХ, позволит в значительной степени улучшить финансовое положение в отрасли.

Подтверждением остроты этой проблемы сегодня является наличие колоссального разрыва между различными регионами по стоимости жилищно-коммунальных услуг, по доле оплаты ЖКУ населением и уровню субсидирования малообеспеченных семей.

При этом характерной тенденцией становится то, что наиболее благополучные территории с достаточно высокими доходами населения и степенью бюджетной обеспеченности имеют возможность проводить социально ориентированную политику в области ставок и тарифов оплаты ЖКУ для населения в то время, как регионы, находящиеся в более трудном финансово-экономическом положении, с меньшими бюджетными возможностями, вынуждены идти на резкое увеличение бремени оплаты ЖКУ населением.

15.7 Основные предпосылки создания инвестиционного климата в сфере жилищно-коммунального хозяйства

В федеральном бюджете средства на строительство и реконструкцию объектов ЖКХ предусматриваются в Адресной инвестиционной программе и ряде федеральных целевых программ, прежде всего, в подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации на период 2004-2010 годы» в рамках Федеральной целевой программы (ФЦП) «Жилище».

Между тем, сфера ЖКХ, по своей природе, привлекательна для инвестиций: огромный и растущий рынок ЖКУ, ежегодный объем которого составляет порядка 700-750 млрд. руб.; практически гарантированный сбыт продукции и услуг; значительный потенциал сокращения управленческих, технологических и эксплуатационных затрат и издержек.

Вхождение коммерческих структур в сферу эксплуатации коммунальных систем будет стимулировать создание конкурентных условий в сфере предоставления услуг ЖКХ (в том числе, и для организаций иных организационно-правовых форм).

Первый опыт функционирования частного бизнеса, который начинает сейчас приходить в сферу ЖКХ (в частности, таких крупных компаний, как «Российские коммунальные системы», «Межрегиональная инвестиционная строительная коммунальная компания», «Интеррос», «Российские коммунальные инвестиции» и др.) показывает, что в первую очередь средства вкладываются не в модернизацию, а в отдельные краткосрочные инвестиционные проекты, связанные с реабилитацией инфраструктуры и текущим ремонтом.

Во многом это объясняется тем, что частные компании в сфере ЖКХ работают в основном на правах аренды, что, как показывает практика, не способствует долгосрочным капитальным вложениям.

Между тем, реализация уже первых проектов в регионах свидетельствует о перспективности работы частных компаний в ЖКХ. По существующим оценкам, доходность на вложенный капитал будет колебаться в пределах 5-7%. При этом создаются возможности для вовлечения в рынок ЖКХ и предприятий смежных отраслей (речь, в частности, идет о компаниях, специализирующихся на замене теплотрасс, производстве измерительной аппаратуры для коммунального комплекса, а также на производстве и поставках специализированных труб -- рынок с ежегодным оборотом в несколько десятков миллиардов долларов).

Принятый 21 июля 2005 г. Федеральный закон «О концессионных соглашениях» направлен на то, чтобы способствовать максимальному участию частного бизнеса в модернизации ЖКХ, поскольку регламентирует права, порядок деятельности и льготы концессионера, предусматривает определенные гарантии снижения кредитных рисков.

Немалую роль в процессе реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса России могут сыграть и зарубежные компании-инвесторы.

В частности, при поддержке Всемирного банка в России реализуется два проекта:

· «Городское теплоснабжение» с объемом финансирования 85 млн. долларов, в котором участвуют 8 российских городов;

· «Городское водоснабжение и канализация» с объемом заимствования 122,5 млн. долларов, в котором участвует 16 городов.

15.8 Упорядочение правового регулирования отношений собственности в жилищно-коммунальном хозяйстве на уровне муниципалитета, инвестора и населения. Стимулирование создания объединений собственников жилья

В правительственной программе реформирования ЖКХ делается акцент на проблемах, связанных с отношениями собственности в жилищно-коммунальной сфере.

Обособление функций собственника является обязательным условием формирования эффективной системы управления муниципальным имуществом. Органы местного самоуправления, являясь собственником имущества в жилищно-коммунальном хозяйстве, обязаны организовать квалифицированное управление этим имуществом. Для этого они должны нанимать такие управляющие организации (муниципальные предприятия или организации другой формы собственности), которые будут самостоятельны в принятии управленческих решений при контроле со стороны собственника.

Договорные отношения в сфере ЖКХ представляют собой экономическую и правовую основу взаимоотношений органов местного самоуправления и других собственников объектов жилищно-коммунального хозяйства, выступающих в роли "заказчика" на жилищно-коммунальное обслуживание, и организациями жилищно-коммунального хозяйства, выполняющими функции "подрядчика", и позволяют увязать интересы собственника, организации жилищно-коммунального хозяйства и потребителя услуг.

В настоящее время в муниципальных образованиях достаточно часто функции служб заказчика возложены на жилищно-эксплуатационные или многоотраслевые жилищно-коммунальные хозяйства. В этом случае происходит совмещение функций заказчика и подрядчика по выполняемой ими производственной деятельности. Обосновывается это недостаточностью бюджетного финансирования, возможностью оперативного перераспределения финансовых средств, материальных и людских ресурсов внутри предприятия с одного вида деятельности на другой.

Всё это приводит к формальной процедуре заключения договоров, исключает объективный контроль выполнения договорных обязательств, применение экономических санкций и в результате -- к неэффективному расходованию финансовых ресурсов, снижению качества работ.

Идея передачи объектов ЖКХ в управление частным структурам уже реализована во многих странах. В нашей стране крупнейший российский проект по приходу частного бизнеса в ЖКХ -- ОАО «Российские коммунальные системы» (РКС). Суть проекта состоит в том, что РКС учредит в регионах дочерние структуры, которые в той или иной форме получат в управление снабжающие ресурсами предприятия ЖКХ. Перейти к заключению соглашений на условиях концессии РКС обещает после разработки и принятия соответствующего законодательного акта.

На местах компания РКС создает два типа структур -- региональные операторы и сервисные филиалы. В задачи последних войдёт эксплуатация и техобслуживание объектов ЖКХ, переданных в аренду первым. Заметим, что сначала средства обслуживания коммунальных объектов и вся вновь создаваемая в рамках РКС инфраструктура будет принадлежать сервисным филиалам и только спустя определенное время передаваться региональному оператору, долевыми совладельцами которого, наряду с РКС, станут муниципалитеты.

Практика показывает, что в случае передачи на местах в аренду акционерным компаниям технологического имущественного комплекса с условием его модернизации, те, в первую очередь, не выполняя взятых на себя обязательств, стараются сформировать собственные основные фонды и имущественный комплекс, чтобы в случае прекращения договора работать на собственном оборудовании и т.п.

На вопросы о том, кто в случае перехода имущества в аренду РКС будет расплачиваться с кредиторами и долгами по налогам, не уйдет ли за долги арендованное имущество в собственность РКС и др., ответов в законодательстве до сих пор нет.

Государство заинтересовано в том, чтобы на рынок услуг ЖКХ пришло как можно больше стратегических инвесторов и при этом правила игры на этом рынке были понятны всем его участникам. Главное -- найти паритет интересов муниципалитета, инвестора и населения.

С этой целью 6 февраля 2006 года Правительством Российской Федерации было принято постановление № 75 «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом».

Органам государственной власти и местного самоуправления этих городов необходимо до 1 января 2007 провести подготовку к открытым конкурсам по выбору организаций, ответственных за управление многоквартирными домами, собственниками в которых не выбран способ управления или принятые решения не были реализованы в рамках российского законодательства. К 1 июля 2007 года проведение конкурсов должно завершиться.

Существенным потенциалом формирования альтернативных форм управления жилищным фондом и эффективных форм собственности в ЖКХ является создание различных форм объединений собственников, в частности, объединений жильцов в товарищества собственников жилья (ТСЖ).

Такие объединения смогут контролировать весь процесс коммунального обслуживания, самостоятельно выбирать ту структуру, которая предоставит им наиболее выгодные условия коммунального обслуживания. Кроме того, появляется реальная возможность контролировать расход денег, поступающих за счет оплаты жилищно-коммунальных услуг.

Однако активно проводящаяся приватизация жилья не привела к возникновению новых эффективных форм управления домовладениями. Формирующиеся на базе кооперативных и вновь построенных домов товарищества собственников жилья занимают пока крайне малую долю рынка ЖКХ.

Основная причина здесь в том, что собственник квартиры (жилья) выпадает из общего ряда источников инвестиций, прежде всего, в силу неопределенности прав собственности на землю под многоэтажной застройкой.

Решение этих вопросов -- оформление полных прав собственности, включая долевые права на части здания и земельного участка, и определение перспектив инвестиций, позволило бы привлечь в качестве активных участников реформы ЖКХ частных лиц, в том числе дало бы толчок развитию аренды жилья, как прозрачного и динамичного бизнеса.

15.9 Регулирование локального естественно-монопольного сектора жилищно-коммунального хозяйства

Можно выделить три уровня, на которых действуют субъекты естественной монополии: федеральный, региональный и местный, так как сферы деятельности таких хозяйствующих субъектов и границы рынков, как правило, не совпадают. Но условия, в которых такие субъекты осуществляют свою деятельность на соответствующих рынках, будут едины для всех и они законодательно закреплены в самом определении естественной монополии. На местном уровне абсолютное большинство субъектов естественной монополии относится к ресурсоснабжающим предприятиям ЖКХ.

Формы и методы регулирования субъектов естественной монополии уже прописаны в Федеральном законе «О естественных монополиях». В отношении субъектов естественной монополии применяется ценовое регулирование в форме установления цен (тарифов) или их предельного уровня, определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, установление минимального уровня обеспечения потребителей, государственный контроль за сделками и инвестициями субъектов естественной монополии.

Существенное значение имеет обеспечение не дискриминационного доступа хозяйствующих субъектов к объектам производственной инфраструктуры, принадлежащим субъектам естественной монополии.

Обоснованное установление перечня видов деятельности хозяйствующих субъектов, относимых к сферам естественной монополии, является важнейшей задачей при формировании механизмов государственного регулирования на местном уровне.

Правильное разграничение предметов ведения Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления в части сфер деятельности субъектов естественной монополии требует определения места органов местного самоуправления в процессе их регулирования.

При этом следует учесть, что, с одной стороны, в соответствии с законодательством о местном самоуправлении, организация, содержание и развитие муниципальных предприятий электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и канализации отнесены к предметам ведения органов местного самоуправления, а, с другой стороны, органы местного самоуправления самостоятельны и не входят в единую систему государственных органов.

Напомним, что органам местного самоуправления с начала следующего года предоставлено право регулировать тарифы на жилищно-коммунальные услуги, -- вводить соответствующие инвестиционные надбавки или наоборот, уменьшать тариф, если есть возможность компенсировать поставщикам услуг их реальную стоимость из местного бюджета. Тем не менее, по федеральному закону основной тариф -- на теплоснабжение -- должен устанавливать субъект Федерации, т.е. областной комитет по тарифам и ценовой политике.

Эффективную рыночную систему управления территориальными жилищно-коммунальными комплексами целесообразно построить на базе действующих организационных схем путем акционирования и разукрупнения муниципальных и государственных предприятий ЖКХ.

Тем самым сохраняется действующая организационно-технологическая схема реформируемого предприятия. Это особенно важно при реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым предписывается передача имущества местного значения, находящегося в хозяйственном ведении муниципальных предприятий, вновь создаваемым муниципалитетам.

15.10 Необходимость комплексного подхода к выработке государственной политики в жилищной сфере

Рынок жилищно-коммунальных услуг (т.е. работ по обслуживанию жилья) существует в тесной связи с иными рынками, такими как: рынок найма (аренды) жилья, рынок строительства жилья, вторичные рынки жилья (розничный и оптовый), ипотечный рынок. Государственная политика должна исходить из учета взаимных связей этих рынков, иначе возможны нежелательные экономические эффекты от принятия, казалось бы, целесообразных мер.

...