Конституция. Человек. Государство

16. Наделение прокуроров правом (с согласия обвиняемого) временно отказаться от выдвижения публичного обвинения с одновременным возложением на обвиняемого определенных обязанностей. В качестве таковых, например, может быть работа в больнице, на строительных объектах, выполнение другой непрестижной работы. Прокурор мог бы устанавливать срок указанной работы. В том случае, если обвиняемый добросовестно выполнит возложенные на него обязанности, он не будет преследоваться в уголовном порядке.

Органам прокуратуры предстоит большая и ответственная работа, цели и задачи которой диктуются самой жизнью, Законом Республики Беларусь “О прокуратуре Республики Беларусь” и требованиями Главы государства.

24. Прокурорский надзор должен быть более эффективным

Прокуратура Республики Беларусь является важнейшим элементом системы государственной власти. Как известно, Конституцией Республики Беларусь (ст.125), а также Законом “О прокуратуре Республики Беларусь” определено, что прокуратура в лице Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. На прокуратуру возложен надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по уголовным, гражданским делам и делам об административных правонарушениях. В случаях, предусмотренных уголовно-процессуальным законом, прокуратура проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение.

Таким образом, сфера действия прокурорского надзора всеобъемлюща. От деятельности органов прокуратуры зависят уровень исполнения актов действующего законодательства и состояние правового сознания и правовой культуры общества.

Коснусь ряда практических вопросов, решение которых имеет, на мой взгляд, важное значение для укрепления законности и правопорядка.

Нам необходимо усилить аналитическую работу, являющуюся основой организации надзора. За статистическими данными мы не всегда своевременно видим истоки проблемы и пути ее решения. Чаще всего влияем на состояние преступности, подводя итоги работы за полугодие или год, реагировать же следует ежедневно.

Ставлю перед каждым руководителем органа прокуратуры задачу -- проводить комплексный анализ развития ситуации по итогам каждого месяца. В Генеральной прокуратуре от Генерального прокурора до руководителя отдела и его заместителя должны располагать данными о положении дел по своим направлениям деятельности не только в области, но и в каждом районе, городе.

Прокуроры районов обязаны знать, как исполняется законодательство в организациях, расположенных на подведомственной территории, а, если речь идет о сельских районах, -- в каждом сельсовете. Наша задача -- включить в активную работу по предупреждению и пресечению правонарушений весь механизм государственной и общественной власти, функционирование которого предусмотрено законодательством.

Практика ежемесячного заслушивания отчетов прокуроров областей, городов и районов о проделанной работе будет продолжена. Причем упор важно делать не столько на динамику правонарушений (что в определенной степени является интегральным показателем всех усилий), сколько на работу с населением, на надзор за исполнением законодательства, влияющего на состояние преступности. Преступления -- это лишь “вершки” тех негативных социальных процессов, которые происходят в обществе. Поэтому через законодательство мы должны влиять на них.

Цель -- существенно укрепить законность и правопорядок, включить в активную работу все звенья государственного аппарата, в том числе исполкомы, а также общественные формирования.

Необходимо, чтобы каждый прокурор стал организатором обеспечения законности и своей деятельностью активно способствовал отлаженной, четкой и эффективной работе всего правообеспечивающего механизма.

Убежден, что потенциал правоохранительных органов, в том числе прокуратуры, а также местных исполнительных и распорядительных органов, местных Советов депутатов, депутатского корпуса, комиссий используется еще недостаточно. Полагаю, что с этим согласятся мои коллеги -- прокурорские работники.

О преступности

Конечно, здесь наша надзорная деятельность и ее результаты проявляются наиболее очевидно. Не только МВД, КГБ, КГК, ГТК призваны по своим направлениям бороться с преступными проявлениями, но и органы прокуратуры. Поэтому мы не можем занимать позицию стороннего наблюдателя.

Итоги первого квартала 2008 года нас не могут успокаивать. Совершено 40 792 преступления. В сравнении с первым кварталом 2007 года количество совершенных преступлений уменьшилось на 1,6 %. Вместе с тем возросло число особо тяжких (на 14,5 %) и тяжких (на 5,4 %) преступлений. Эти категории преступлений являются наиболее опасными для государства и общества, поскольку посягают на жизнь и здоровье наших граждан.

Увеличилось количество совершенных убийств на 11,7 % (со 197 в первом квартале 2007 года до 220 в первом квартале 2008 года). Значительную “прибавку” таким преступлениям дал Дрогичинский район, где изначально убийства маскировались преступниками под естественную смерть престарелых граждан. Необходимо каждому прокурору проанализировать, имеются ли подобные случаи на подведомственной ему территории.

Помимо Дрогичинского района, где с начала года зафиксировано 12 убийств, в “лидерах” -- Московский район города Минска (8), Брестский (7), Минский (7) районы, город Лида (7), Жлобинский (6), Солигорский (6), Гомельский (6) районы, города Пинск (5), Орша (5) и Барановичи (5), Лидский (5) и Бобруйский (5) районы.

Значительное число убийств совершается на бытовой почве лицами, находящимися в состоянии опьянения. Зачастую уровень воспитания и культуры таков, что люди выясняют свои споры нецивилизованно. Было бы уместно, чтобы к проведению профилактической работы с населением, особенно в молодежной среде, привлекались не только юристы, но и педагоги, психологи.

Приведенная таблица характеризует уровень преступности на 10 тысяч населения за первый квартал 2008 года в сравнении с первым кварталом 2007 года.

Высок уровень преступности (в расчете на 10 тысяч населения) в Минской области, городе Минске, Могилевской и Гомельской областях. Но прокурорам и других регионов следует разобраться, почему происходит рост тех или иных видов преступлений. Например (сравнивая первые кварталы 2007 и 2008 годов), в Гродненской области число убийств выросло с 13 до 31, в Брестской -- с 24 до 42. В Минской области их зарегистрировано 39 (в первом квартале 2007 года -- 40). Есть районы и города, в которых уровень преступности значительно выше среднереспубликанского показателя -- 42,1. Так, в Бобруйском районе он составляет 112, Железнодорожном районе города Витебска и Брестском районе -- по 71, Могилевском -- 70, Кличевском -- 66, Пуховичском и Смолевичском -- по 65, Жлобинском -- 64, Осиповичском -- 60.

Разумеется, обязанность обеспечивать порядок на улицах, в других общественных местах возложена на органы внутренних дел. Однако прокуроры должны анализировать криминогенную ситуацию, выявлять причины и условия совершения преступлений и принимать меры к их устранению во взаимодействии с другими правоохранительными органами. Каждый из видов преступлений предопределяет и свои меры профилактического воздействия.

Обращаю внимание прокуроров, что борьба с преступностью -- это и наша задача. Предлагаю прокурорским работникам правильно ее воспринять. При этом предупреждаю о том, что какая-либо “корректировка” статистики, укрывательство от учета преступлений должны быть исключены.

О коррупционных преступлениях

В прошлом году выявлено 3084 коррупционных преступления, или на 8,9 % меньше, чем в 2006 году. В структуре коррупционных преступлений одну треть занимают служебные подлоги, еще треть -- взяточничество. К сожалению, продолжается негативная тенденция формирования результатов борьбы с этим явлением в основном за счет установления посредников взятки и взяткодателей. Оперативные эксперименты часто заканчиваются до стадии выхода на получателей взятки.

Взятка в размере 20 долларов и умышленное создание “окна” на таможенной границе, в результате которого государство теряет мил- лиарды, -- все это слагаемые общей цифры коррупционных преступлений. Показателен и текущий период.

В первом квартале 2008 года совершены: хищения путем злоупотребления служебными полномочиями -- 248 (в 2007 году -- 195); хищения путем присвоения либо растраты -- 305 (в 2007 году -- 325); злоупотребления властью или служебными полномочиями -- 105 (в 2007 году -- 85); превышения власти или служебных полномочий -- 13 (в 2007 году -- 20); служебные подлоги -- 308 (в 2007 году -- 248); получение взятки -- 191 (в 2007 году -- 132); дача взятки -- 135 (в 2007 году -- 102).

Таким образом, количество преступлений коррупционной направленности увеличилось почти на 20 %. Пока это явление еще носит распространенный характер, критиковать правоохранительные органы за допущенный рост вряд ли уместно.

Наоборот, работа по выявлению и пресечению подобных преступлений должна быть более активной. Но и здесь мы могли бы предостеречь лиц, склонных к совершению таких преступлений. Надо шире использовать возможности телевидения в воспитательных целях, используя сюжеты о лицах, совершивших преступления и отбывающих наказание, чаще выступать перед должностными лицами, хозяйственным активом.

28 февраля текущего года коллегия Генеральной прокуратуры рассмотрела вопрос об исполнении законодательства, направленного на противодействие коррупции. Принято решение коллегии, содержащее конкретные поручения прокурорам.

О предупреждении правонарушений несовершеннолетних

На коллегии Генеральной прокуратуры 29 апреля 2008 года проанализировано исполнение законодательства о профилактике преступности несовершеннолетних, а также о возмещении расходов на содержание детей, находящихся на государственном обеспечении, в Гродненском, Молодечненском, Лидском, Ошмянском и Стародорожском районах. Проверки показали, что в этих районах проводится определенная работа по исполнению законодательства в указанной сфере. Однако ее уровень далек от предъявляемых в государстве требований.

Хуже всего обстоят дела в Гродненском районе. По уровню правонарушений несовершеннолетних этот район -- явный лидер среди названных районов. Комиссия по делам несовершеннолетних в силу пассивности ее председателя слабо координирует работу государственных и общественных формирований. Можно, конечно, предъявить претензии руководству Гродненского райисполкома, однако возникает вопрос: почему прокурорский надзор сведен к созерцанию бездействия местных исполнительных и распорядительных органов?

В 2007 году в Гродненском районе коэффициент преступности на 10 тысяч несовершеннолетних составил 210, Молодечненском -- 198, Стародорожском -- 181, Лидском -- 139, Ошмянском -- 99. На коллегии констатировано, что, несмотря на значительный рост преступности несовершеннолетних в Гродненском районе в прошлом году (на 46 %),

серьезных мер по исправлению существующего положения предпринято не было, и в первом квартале 2008 года количество преступлений увеличилось по сравнению с аналогичным периодом 2007 года почти в два раза. В Стародорожском районе в 2007 году преступность несовершеннолетних возросла в 2,1 раза, а в первом квартале 2008 года -- в 5 раз.

Полагаю, что роль органов прокуратуры в предупреждении правонарушений несовершеннолетних должна быть более значительной.

Об исполнении Декрета № 18

Исполнение Декрета Президента Республики Беларусь от 24 ноября 2006 года № 18 “О дополнительных мерах по государственной защите детей в неблагополучных семьях” находится на низком уровне, о чем свидетельствуют материалы проведенных прокурорами проверок. Прокурорам необходимо обратить самое пристальное внимание на работу по реализации этого Декрета всеми заинтересованными органами.

Проверка в Гродненском районе показала, что должностные лица часто не имеют полной информации о том, как исполняется данный Декрет, какова сумма задолженности за обязанными лицами. Привожу эти факты не из справки проверки, а по результатам непосредственного ознакомления с работой по профилактике правонарушений в Гродненском районе и общения с заместителем председателя райисполкома, ведающим работой КДН. Обращаю внимание на то, что этот показатель (сумма задолженности за обязанными лицами) важен не столько потому, что государство не может обойтись без этих сумм, сколько потому, что он является отражением эффективности всего комплекса функций, осуществляемых различными органами.

Об общенадзорной деятельности

Надзор за исполнением законодательства, помимо уголовного, также трудового, гражданского, жилищного, административного, брачно-семейного, земельного, налогового, таможенного и иного, является важнейшим направлением деятельности прокуратуры на современном этапе. В общенадзорной деятельности необходимо более углубленное изучение происходящих процессов, возникающих проблем. Только при этом условии можно поднять ее уровень, прежде всего, за счет своевременного выявления действительных причин нарушений закона и перерастания их в преступления.

Роль прокуратуры заключается и в том, чтобы требовать от органов местного управления и самоуправления надлежащего исполнения ими своих обязанностей, вытекающих из законодательства.

Так, 14 апреля 2008 года председателю Витебского облисполкома внесено Генеральным прокурором представление об устранении нарушений законодательства в деятельности органов местного управления по профилактике правонарушений и работе с обращениями граждан в Толочинском районе.

Ситуация с преступностью в этом районе выглядит не хуже, чем в иных районах. Но среди молодежи растет число лиц, склонных к употреблению алкоголя. Советы профилактики при сельсоветах работают от случая к случаю. При проверке выявлены фиктивные данные о рассмотрении на заседаниях Совета лиц, склонных к употреблению спиртных напитков, и о принятии к ним мер.

Что касается исполнения Декрета № 18 “О дополнительных мерах по государственной защите детей в неблагополучных семьях”, то задолженность родителей по возмещению средств, затраченных государством на содержание их детей, по Толочинскому району составила 338 млн. рублей (возмещено 63 млн. рублей). На учете состоят 106 обязанных лиц, но реально возмещают средства только 45.

Органами территориального общественного самоуправления уставные задачи не выполняются. Нередки случаи формального подхода при рассмотрении обращений граждан.

На примере одного района, сельсовета мы обязаны добиваться, чтобы подобные нарушения не допускались в других регионах.

Очень важный источник информации -- обращения граждан. За общими цифрами о поступивших, а также разрешенных по существу обращений должен следовать их анализ (количество обоснованных обращений, каковы причины жалоб, внимательно ли они изучаются на уровне местной исполнительной власти и другие).

Конечно, есть и оборотная сторона медали. Немало примеров злоупотребления гражданами своим правом на обращения в государственные органы, к должностному лицу. Несмотря на полученные аргументированные ответы на свои обращения, они продолжают “атаковать” своими письмами различные инстанции. Руководитель прокуратуры вправе принять решение о прекращении переписки при условии полной убежденности в правильности разрешения спора и в том, что на все поставленные в обращении вопросы были даны исчерпывающие ответы. К сожалению, работники правоохранительных и иных органов нередко дают повод для направления гражданами жалоб, поскольку допускаются факты некачественного следствия и ошибки при применении закона.

Необходимо добиваться реального устранения нарушений законодательства, повышения эффективности актов прокурорского надзора. Имеют место случаи направления должностными лицами отписок на представления прокуроров. Зачастую работа по исполнению требований законодательства заключается лишь в составлении многочисленных мероприятий без последующей их реализации. Это нужно решительно пресекать. За перечнем мер, который составлен на бумаге, должны следовать конкретные дела.

О следственной работе и состоянии законности в уголовном судопроизводстве

В 2007 году следователи прокуратуры окончили производство по 4,2 тысячи уголовных дел, установлен ущерб на 64 млрд. рублей, возмещен -- на 24 млрд. рублей, или 37 %; МВД -- по 44 тысячам дел, установлен ущерб на 70 млрд. рублей, возмещен -- на 31 млрд. рублей, или 45 %; КГБ -- по 160 делам, установлен ущерб на 17 млрд. рублей, возмещен -- на 4 млрд. рублей, или 24 %; ДФР КГК -- по 762 делам, установлен ущерб

на 25 млрд. рублей, возмещен -- на 13 млрд. рублей, или 51 %.

Справедливо критикуется низкий уровень раскрываемости преступлений. Хотя он значительно выше, чем в ряде западных государств. Естественно, лица, пострадавшие от преступлений, ждут защиты своих интересов. Целесообразно в каждом районе, городе определить меры по предупреждению хищений государственного или личного имущества, своевременному розыску лиц, совершивших эти деяния. Изменить ситуацию с раскрываемостью преступлений может повышение профессионализма следователей и дознавателей, усовершенствование их технической оснащенности, сильный кадровый потенциал среднего звена. Многое зависит от уровня оперативно-розыскной работы. Полезен разносторонний зарубежный опыт использования специальных следственных действий.

Количество лиц, которые были оправданы судом либо в отношении которых следствием дела прекращены по реабилитирующим основаниям, составило 226 человек (против 259 в 2006 году). Из них по делам, расследованным следователями прокуратуры, -- 34 человека; МВД -- 182; КГБ -- 7; ДФР КГК -- 3. Очевидна необходимость усиления прокурорского надзора на стадиях досудебного производства.

За четыре месяца 2008 года число лиц, оправданных судами, составило 41 человек, прекращено производство по 9 уголовным делам. Подавляющее большинство таких фактов (16) допущено в Гомельской области.

Разумеется, встречаются ситуации, в которых невозможно дать однозначную правовую оценку действиям лица, совершившего преступление. Имеются примеры, когда судебные инстанции различных уровней занимают противоположные позиции при даче правовой оценки одному и тому же деянию, вынося противоречивые постановления по уголовному делу.

В Минской области в 2008 году суды постановили три оправдательных приговора в отношении лиц, уклонявшихся от отбывания наказания (ст. 415 УК). По одному из таких уголовных дел осужденный к отбыванию наказания в исправительном учреждении открытого типа был помещен на стационарное лечение и находился там 10 дней. Вместо возвращения в исправительное учреждение для дальнейшего отбывания наказания он скрылся и находился в розыске в течение трех месяцев. После задержания ему было предъявлено обвинение по ст. 415 УК. Однако суд посчитал, что обвиняемый не уклонялся от отбывания наказания, поскольку в данном случае, по мнению суда, имело место невозвращение осужденного в исправительное учреждение, а не “неприбытие” или “самовольное оставление”, как это названо в ст. 55 УИК. По аналогичным основаниям постановлены оправдательные приговоры по двум другим делам. Вместе с тем возвращение -- это прибытие в то место, из которого человек убыл. В Могилевской области, к примеру, за аналогичные деяния лица привлекаются к уголовной ответственности. С одной стороны, подобная судебная практика уже не вызывает удивления (но возражения против нее будут), а с другой стороны, имеются претензии к соответствующим отделам Генеральной прокуратуры, которые своевременно не проанализировали правоприменительную практику и не приняли мер к единообразному применению закона.

Необходимо помнить, что каждый случай беззакония подрывает авторитет органов правопорядка, болезненно отражается в общественном сознании. Обеспечение объективности, всесторонности и полноты расследования по каждому делу требует от следователя и дознавателя хороших профессиональных знаний. Любое, даже мелкое, на первый взгляд, процессуальное нарушение способно вызвать серьезные, а порой и трудно поправимые последствия.

Требую более принципиального отношения прокуроров к соблюдению уголовно-процессуального закона. По каждому факту необоснованного привлечения к уголовной ответственности следует проводить соответствующую проверку, тщательно анализировать ошибки, допущенные на стадии предварительного следствия, при направлении дела в суд прокурором, поддержании государственного обвинения, для того, чтобы они были исключены в дальнейшем. Это нужно делать не по итогам года, как было ранее (такой темп работы не может устроить), а по итогам месяца.

Актуальной остается проблема обеспечения единства судебной практики. То, что она зачастую имеет противоречивый характер, неоднократно подтверждалось. О таких фактах прокуроры обязаны сообщать в Генеральную прокуратуру.

О назначении наказания

При назначении наказания, как того требует уголовный закон, должны учитываться все слагаемые: тяжесть преступления, личность преступника, его поведение, перспективы перевоспитания (изменение им в позитивную сторону своего отношения к закону) и другие. Если того заслуживает лицо, привлекаемое к уголовной ответственности, то можно применять и ст. 70 УК.

Полагаю, что несправедливо требовать одинаковое наказание в виде 6 лет лишения свободы врачу, получившему вознаграждение в размере 80 тысяч рублей за выдачу листка нетрудоспособности, и должностному лицу, получившему взятку 20 тысяч долларов США. Нужно избирать справедливое наказание с учетом возможностей, которые дает УК.

Наше законодательство в целом достаточно современное. Но есть отрасли, в которые вторгаться стоит крайне осторожно (это не значит, что не следует совершенствовать правоприменительную практику, обеспечивать ее адекватность норме закона). Например, Уголовный кодекс. Отмечу, что нормотворчество -- очень сложная работа. Какие-то ошибки, конечно, будут допускаться и их надо вовремя исправлять. Но есть очевидные несуразности, которые свидетельствуют о том, что разработчикам законопроекта следовало внимательно проанализировать судебную практику и соизмерить свои намерения с тенденциями общественного развития.

Так, предлагалось уменьшить срок ареста с шести месяцев до трех. Это повлекло бы корректировку более ста пятидесяти статей УК. Объективной необходимости такой корректировки не имеется. Кто препятствует судье в рамках максимального шестимесячного срока определить конкретному виновному лицу срок ареста один или три месяца, а если он того заслуживает -- то и шесть месяцев? Предложения о корректировке УК такого рода -- признак недоверия к судье.

Приведу другой пример. Одновременно в этом же проекте закона предлагалось распространить правило о возможности вынесения обвинительного приговора без назначения какого-либо наказания за совершение тяжкого преступления, за которое, в принципе, может быть назначено наказание в виде лишения свободы до двенадцати лет.

Анализ указывает на крайне редкое применение судами ст. 70 УК о назначении более мягкого наказания, чем предусмотрено за данное преступление: только 27 лицам из почти 70 тысяч осужденных назначено лишение свободы ниже низшего предела. Очевидно, что ст. 70 УК оказалась невостребованной. Вместо этого предлагается ее клонировать по ряду статей УК. Но потенциал ст. 70 УК в полной мере не используется.

Об участии в нормотворческой деятельности и совершенствовании практики применения законодательства

Посещение прокуратур Смолевичского, Осиповичского, Гродненского, Светлогорского, Жлобинского, Пуховичского районов, Ленинского и Московского районов города Минска, участие в работе коллегии прокуратуры Минской области, встреча с работниками прокуратуры Гродненской области, постоянный контакт с руководителями и сотрудниками управлений и отделов Генеральной прокуратуры позволяет составить в целом хорошее представление о кадрах прокурорских работников, их ответственном отношении к делу.

Знакомство с работой прокуратур районов, областей, специализированных прокуратур будет продолжено. Генеральной прокуратуре требуется со своей стороны оказывать более значительную методическую помощь районному звену, искать пути повышения эффективности прокурорского надзора, решения существующих проблем.

Например, на низком уровне находится раскрываемость краж. В 2007 году похищено более 20 тысяч мобильных телефонов (напомню, общее число зарегистрированных преступлений -- 180 тысяч). Профессионалы должны отыскать такие варианты действий, чтобы исключить использование украденных телефонов, тогда в значительной степени уменьшится желание совершать их кражи.

Возможно, следует предусмотреть, чтобы при заключении договоров на подключение таких телефонов гражданин представлял чек (его копию) либо иной документ о том, что мобильный телефон приобретен легально. Стоит еще раз подумать над решением этой проблемы.

При ознакомлении с материалами надзорных производств в прокуратуре Ленинского района города Минска выяснилось, что следователи и дознаватели не производят расчетов процессуальных издержек в связи с розыском обвиняемых, скрывшихся от органа уголовного преследования и суда. Вопреки норме, содержащейся в ст. 162 УПК, этот вопрос не решен на уровне постановления Правительства. Генеральная прокуратура в свое время не инициировала решения этой проблемы.

Стало плохим правилом невзыскание с должностных лиц сумм, выплаченных лицам, восстановленным на работе, в связи с их незаконным переводом, увольнением с работы. Выплаченные суммы исчисляются сотнями миллионов рублей, а взыскивается с виновных лиц ежегодно лишь десятая часть.

В новом ГПК не оказалось статьи, которая, как это было ранее, прямо обязывала суды при рассмотрении подобных споров привлекать в качестве третьего лица виновное должностное лицо. Та разумная норма и практика ее применения заменены нерациональной тратой времени и сил: министерства, госкомитеты, вышестоящие по отношению к нанимателю органы, где допущено незаконное увольнение (перевод), иски к виновным лицам сами, как правило, не предъявляют. Это вынуждена делать прокуратура.

Прокурорам районов, областей и приравненным к ним прокурорам не надо ждать особых указаний от Генеральной прокуратуры. Наша задача -- добиться надлежащего исполнения действующего законодательства.

В целом полагаю, что у прокуратуры имеются большие возможности для своевременной корректировки законодательства, устранения в нем пробелов и противоречий. Анализируя правовую ситуацию, можно увидеть достоинства и недостатки законодательства, практики его применения, что следует учитывать в нормотворческой деятельности. Главный вывод, к которому я давно пришел и на что неоднократно обращал внимание в своих публикациях еще до назначения на должность Генерального прокурора, -- это то, что все нормотворческие решения (акты) должны быть взаимоувязаны, носить комплексный характер, т.е. нельзя изъять из закона или включить в него какую-либо норму без предварительной оценки, как отразится это на системности законодательства. Образно говоря, норма права (правовое правило) как кирпичик в здании: помести его не на свое место -- будет страдать все строение.

Существенным недостатком является отсутствие прогноза последствий принятия закона или иного нормативного правового акта. Разработчики проектов законов обязаны предвидеть результаты своей деятельности. Должно стать правилом, наряду с обоснованием необходимости принятия актов, излагать хотя бы в концептуальном плане возможные варианты развития общественных отношений.

Конечно, я коснулся лишь малой части многоаспектной деятельности Прокуратуры Республики Беларусь. По своему потенциалу органы прокуратуры вполне могут работать более эффективно. Сочетание основательности и разумной интенсивности позволит достичь позитивных результатов уже в текущем году. Главное -- стремиться искать пути решения проблем на основе Конституции и соответствующих ей законодательных актов.

25. Потенциал прокуратуры - в организации работы и профессионализме прокурорских работников

Прокуратура в Республике Беларусь обладает широкими полномочиями. Настолько широкими, что даже некоторое их перераспределение все равно не умалит, а, наоборот, подтвердит роль и ответственность органов прокуратуры за обеспечение точного и единообразного исполнения законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

Известно, насколько загружены прокурорские работники в течение рабочего дня, многие “прихватывают” выходные дни, вечернее время. Труд добросовестных работников достоин похвалы, уважения со стороны граждан и общества. В адрес руководителей органов прокуратуры нередко приходят письма от граждан с благодарностью. Прокуроры и следователи -- активные участники телевизионных программ по правовой тематике, часто выступают в других средствах массовой информации.

Проверка работы органов прокуратуры, проведенная летом 2009 года, выявила ряд недостатков в нашей деятельности. Надо постараться в будущем их не допускать. Однако в целом система органов прокуратуры сработала в 2008-2009 годах значительно лучше, чем в предшествующий период. Тому есть неопровержимые доказательства, против которых даже самые предвзятые оппоненты не найдут убедительных возражений (“Законность и правопорядок”, 2009, № 3, с. 4).

Каждый разумно мыслящий человек понимает, что жизнь не стоит на месте, так как новые проблемы требуют соответствующих подходов к их решению. От позитивного опыта, разумеется, отказываться нельзя. Но мы не можем именно в силу статуса прокуратуры ограничивать свою деятельность традиционными рамками: предварительное следствие, надзор за исполнением законов при производстве следствия и дознания, соответствием закону судебных постановлений, поддержание государственного обвинения, рассмотрение обращений граждан и т.п. Пожалуй, отдельно выделю противодействие коррупции. Содержание работы в области борьбы с ней больше сводится к анализу вклада каждого правоохранительного органа в выявление такого рода правонарушений и доведение уголовных дел до судебного разбирательства.

Но этого сегодня недостаточно. Мы должны за частными проявлениями видеть общее. Выявляя причины и условия, способствовавшие совершению преступлений и иных правонарушений, нам необходимо на них воздействовать, используя полученную информацию в масштабах отдельного района, города, области, республики, т.е., образно говоря, системно влиять на корни преступности.

Дальнейшее повышение эффективности нашей деятельности возможно, если каждая прокуратура района, города и области реально, а не на бумаге, возьмет на себя роль организующего центра по координации работы территориальных правоохранительных органов, активному вовлечению органов местного управления и самоуправления в работу по противодействию, выявлению и искоренению преступлений и иных правонарушений.

Все органы государственного управления и иные государственные организации должны быть настроены на решение задач укрепления законности и правопорядка, а значит, на защиту национальных интересов, прав и свобод граждан. Авторитет руководителей органов местного управления и самоуправления первичного уровня может быть еще выше, если, решая вопрос о привлечении местного жителя к уголовной или иной ответственности, прокуратура, орган внутренних дел, суд будут запрашивать мнение председателя сельсовета (иного руководителя органа соответствующего уровня), который, конечно же, лучше знает обвиняемого, чем следователь или орган дознания. Это позволит более точно спрогнозировать последствия при выборе меры уголовной ответственности. Обращаю внимание на то, что не суды, а органы прокуратуры отвечают за состояние преступности, поэтому допускаемые ошибки при назначении наказания в виде ограничения свободы или исправительных работ, если такие “адекватно” наказанные лица в дальнейшем уклоняются от отбывания наказания, ложатся грузом ответственности на правоохранительные органы, к коим суды себя не причисляют.

Именно прокуратура должна инициировать рассмотрение вопросов, касающихся укрепления законности и правопорядка, на заседаниях исполкомов, местных администраций. Причем речь идет о законности в широком смысле слова и не сводится только к проблеме преступности. Разумеется, время от времени эти вопросы рассматриваются на таких заседаниях, однако принятые решения зачастую не отличаются конкретикой: не ставятся задачи и не предлагаются пути решения проблемы, не назначаются должностные лица, ответственные за выполнение мероприятий, не устанавливаются сроки исполнения. Но отпечатанные и подшитые решения без их реализации -- это лишь документы для “парадных” проверяющих, толку от них мало.

На заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры постоянно обращается внимание прокуроров и их заместителей на проблемные вопросы прокурорской практики. В этом направлении по линии Генеральной прокуратуры сделано много, хотя и не все: направляются аналитические записки, рекомендации, методические пособия, указывается на упущения в отдельных регионах во избежание их повторения в других. Нет стремления налагать взыскания. Это самая простая мера реагирования, но эффективная ли? Прокурорский работник должен трудиться так, чтобы испытывать удовлетворение от сделанного. Руководители обязаны поощрять добросовестно работающих, в том числе и продвижением по службе. Ведь в систему органов прокуратуры приходят лучшие выпускники вузов.

Сейчас самое главное -- создать все необходимые условия для активной, наступательной и результативной работы в основном звене -- прокуратурах районов и городов. Весьма огорчен, что в свое время не был решен вопрос о создании в судах приемлемых условий для работы государственных обвинителей. Небольшие сдвиги есть, но не такие, с которыми можно согласиться.

Коль затронута тема взаимоотношений с судами, отмечу еще одну важную и давнюю проблему исполнения судебных постановлений. Очень рассчитываю, что опытный и высокопрофессиональный заместитель Генерального прокурора А.К. Стук добьется надлежащего выполнения обязанностей судебными исполнителями и соответствующего контроля со стороны судей. У прокурорских работников слишком много обязанностей, и они не могут быть няньками судебных исполнителей, а заодно и судей.

Следует помнить, что не всё и не всегда зависит от прокурора района, города. В таких случаях должен надежно срабатывать принцип централизации прокуратуры, это значит подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим прокурорам, при котором все звенья обязаны подключаться для решения поставленных задач. Прокуратуры областей, если они желают сохранить свою штатную численность, должны перейти к серьезной аналитической работе и оказанию действенной помощи прокуратурам районов и городов. Именно здесь нереализованные возможности для инициативы.

Недавно участвовал в заседании координационного совещания по борьбе с коррупцией и преступностью в Минской области, в связи с чем встал вопрос: разве в конце 2009 года мы должны начинать работу по исполнению Закона “Об основах деятельности по профилактике правонарушений” и знакомить с этой работой руководителей органов исполнительной власти? Разве на заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры уже со второй половины 2008 года и в 2009 году не поднимались вопросы предупреждения преступлений? Почему Минская область является лидером по количеству убийств и тяжких телесных повреждений, нераскрытых убийств? Что происходит в Витебской области в этих сферах? Две эти области оставили далеко позади себя другие регионы по уровню убийств и тяжких телесных повреждений.

В свою очередь данные о совершении особо тяжких преступлений отражают эффективность проводимой профилактической работы, в том числе и местными органами власти, по формированию законопослушного поведения граждан. Формы и методы работы могут быть самыми разными. Это и использование ресурса депутатского корпуса, формирование общественного актива, организовывать который должны председатель местного органа власти и участковые инспекторы милиции. Нам не следует подменять непосредственных исполнителей, но “нажать”, используя прокурорские методы, обязаны. Но разве возможно это сделать, если прокуратура в некоторых регионах была низведена до уровня отделов райисполкомов? Не менее важно избавить прокуратуры районов и городов от мелочной опеки, бесчисленных заданий и поручений, планирования работы сверху.

Добиваясь сокращения преступности, нам тем самым остается больше времени для решения иных важных вопросов.

Другой пример нашей “организованности”. Много надежд возлагалось на решение проблемы, связанной с экономией времени при получении прокурорами права не поддерживать государственное обвинение по делам ускоренного производства. Противодействие соответствующему проекту Закона было велико, однако он был принят благодаря настойчивости Генеральной прокуратуры и при поддержке Главы государства. Закон действует с августа 2009 года, но на областном и районном уровняx к его реализации оказались не готовы, в частности не было обращено внимание органов дознания на необходимость его соблюдения. Ведь Закон принят в помощь государственным обвинителям, работающим в районном звене, с целью снижения нагрузки и увеличения возможности подготовиться к поддержанию государственного обвинения по более сложным делам. Если ситуация с организацией работы в данном направлении не изменится, то обязанность по поддержанию государственного обвинения по таким делам будет возложена на руководителей прокуратур. Заместителю Генерального прокурора А.М. Лашину следовало еще в июле 2009 года взять на особый контроль работу органов дознания с целью соблюдения ими предусмотренного УПК порядка ускоренного производства. Это позволит в конечном итоге уменьшить нагрузку государственных обвинителей.

В начале ноября 2009 года в Генеральной прокуратуре состоялось Республиканское координационное совещание по борьбе с преступностью и коррупцией. Несмотря на почти 20-процентное увеличение числа выявленных коррупционных преступлений, можно отметить позитивные результаты работы прокуратуры и других правоохранительных органов в области борьбы с коррупцией. Но нельзя останавливаться на достигнутом. Выявлять и наказывать надо, но как мы добиваемся системного противодействия этому явлению? Сделано много, а предстоит сделать еще больше, если мы желаем качественных сдвигов в этом направлении деятельности.

В данную работу должно активно включиться Правительство. В его адрес недавно внесена обстоятельная информация с указанием первоочередных мероприятий по предупреждению прежде всего коррупционных преступлений в подведомственных отраслях. Акцент сделан на необходимости принятия как дополнительных организационных, так и правовых мер.

Нужно уйти от “любительского” подхода к профессиональному искоренению коррупционных проявлений. Уповать только на работу антикоррупционных комиссий на общественных началах я бы не стал, но пока им не найдено альтернативы, от их участия в такой работе отказываться преждевременно. Помимо руководителя, например, министерства или государственного комитета ответственность за организацию работы по противодействию коррупционным правонарушениям должен нести, по меньшей мере, его заместитель, курирующий вопросы экономики. Желательно таким же образом выстроить работу и на региональном уровне. Кроме председателя исполкома (главы администрации) за организацию соответствующей работы должен отвечать заместитель, который курирует вопросы экономики. Почему они, а не те, кто курирует вопросы юриспруденции? Да потому, что только они в силу подготовки и опыта обязаны знать, где в хозяйственном механизме есть прорехи для совершения хищений, подлогов, иных злоупотреблений.

Вместе с тем на всех уровнях -- от республиканского до районного -- прокуратура должна осуществлять надзор за исполнением законов чиновниками при решении вопросов о приватизации, сдаче объектов в аренду, предоставлении земли в собственность (пользование). На республиканском уровне должна быть усилена проверка нормативных правовых актов на коррупциогенность. Необоснованное установление требований получения разрешений (лицензий), искусственное создание очередей (что сейчас имеет место с получением земельных участков) является поводом для анализа ситуации. Генеральной прокуратуре необходимо проанализировать, почему, выполняя поручение о проверке соблюдения законодательства о земле при предоставлении гражданам земельных участков в 2008--2009 годах, прокуратуры областей и районов не обратили внимания на многотысячные очереди желающих получить земельные участки (причем с целью улучшения жилищных условий) и волокиту с рассмотрением этих заявлений.

Антикоррупционная экспертиза должна осуществляться в отношении всей совокупности нормативных правовых актов. К тому же, с учетом ранее высказанного мнения, первую скрипку здесь обязаны играть не только юристы, но и экономисты, специалисты в области финансов, банковской сферы, хозяйственного управления. Лакмусовой бумажкой может стать, например, анализ проекта нормативного правового акта, проведенный бизнес-сообществом, на предмет коррупционных рисков. Ведь предприниматели часто сталкиваются с вымогательством у них материальных благ за решение того или иного вопроса и именно они могут помочь выявить слабые места в законодательстве, применяемом в тех случаях, когда чиновник не обязан, а “вправе” решить вопрос, с которым к нему обратился гражданин (предприниматель).

В свою очередь и общественные объединения предпринимателей должны отвечать за свою систему, добиваться соблюдения законодательства (налогового, антикоррупционного и др.) предпринимателями. С их помощью или без таковой нам нужно найти противоядие созданию так называемых фирм-однодневок.

Уверен, что решение есть.

Нередко профессионалы-практики весьма снисходительно относятся к признанию того факта, что уровень правовой культуры населения, юристов, занимающихся нормотворческой и правоприменительной деятельностью, самым непосредственным образом влияет на состояние преступности. Больше уповают на силовые методы воздействия. В этом тоже есть своя правда, так как цель уголовного или иного наказания состоит в том, чтобы не только покарать правонарушителя, но и посредством этой кары как средства устрашения удержать иных лиц от совершения наказуемых деяний, изменить их мышление в сторону правопослушания.

Прокурорские работники, сотрудники других правоохранительных органов в 2008--2009 годах добились существенных результатов в деле дальнейшего укрепления законности и правопорядка. Но существует, как уже отмечалось, еще много недостатков, обусловленных как прежним негативным опытом, так и упущениями современного периода.

Понимание функций и стоящих перед нами задач дает основание говорить о необходимости более широкого влияния прокуратуры на складывающиеся правовые отношения. Законность во многом зависит от качества нормотворчества. Правовое регулирование должно базироваться на конституционных принципах, вместе с тем нормы (правила) должны быть рациональными. При соблюдении этого условия нет нужды противопоставлять законность и целесообразность. Нормы (правила), содержащиеся в актах законодательства, должны быть разумными -- в этом их рациональность.

Конечно, прокуратура не занимается непосредственно нормотворчеством, не обладает правом законодательной инициативы. Ее задача -- обеспечить надзор за точным и единообразным исполнением актов законодательства на территории страны. Однако она не лишена права на нормотворчество. Именно в результате прокурорских проверок выявляются несовершенство актов законодательства, наличие пробелов, противоречий, неопределенности и других дефектов. Поэтому следует установить и обратную связь: влияние практики на нормотворческий процесс и его конечный результат -- акт законодательства.

Законность и обоснованность (например, в рамках УПК) недопустимо противопоставлять. Это явный дефект законодательства и ошибка авторов соответствующей нормы. Такое противопоставление было приемлемо для законодательства советской эпохи, которому не была присуща оценка конституционности нормативного правового акта. Противопоставление законности и обоснованности сродни противопоставлению формы и содержания. В связи с этим уместно напомнить известное изречение о правильности по форме и об издевательстве по существу.

Несовершенное законодательство может быть не препятствием, а своего рода катализатором правонарушений. Обратимся, например, к вопросам противодействия коррупции. Практика убеждает, что именно прорехи в законодательстве часто дают почву для злоупотреблений при получении госзаказов, осуществлении госзакупок, заключении договоров аренды, строительстве жилья, дорог. В первую очередь этим должны быть озабочены разработчики проектов нормативных правовых актов. Их ответственность можно повысить, если исполнение важнейших (системообразующих) в той или иной сфере нормативных правовых актов будет анализироваться через 3-6 месяцев после введения их в действие. Сегодня нормотворческий процесс нередко сопровождается заверениями о том, что завтра, с принятием нового правового акта, будет лучше, и забвением этих обещаний по прошествии времени. Не припомню случая, когда к ответственности были бы привлечены авторы и разработчики дефектного нормативного правового акта.

Порождают коррупцию содержащиеся в законодательстве нормы, позволяющие должностным лицам принимать решения по своему субъективному усмотрению. Многовариантность этих решений объясняется якобы интересами государства, а на самом деле -- корыстными интересами лица, принимающего решение.

Законодательством должны быть предусмотрены механизмы защиты национальных интересов.

Старшему поколению памятен лозунг: “Экономика должна быть экономной”. Применительно к теме статьи замечу, что репрессивное законодательство (имеется в виду то, которым предусматривается уголовная или иная ответственность) должно быть экономным. Надо исключить расточительство государственных ресурсов при назначении наказания. Если проанализировать прокурорско-следственную и судебную практику, можно увидеть, что последствиями назначения мер уголовной, да и административной ответственности особенно никто не занимался.

Научно-практическому центру проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры было поручено изучить эффективность мер уголовной ответственности, проанализировать, насколько адекватно наказание за совершение первого преступления, особенно не представляющего большой общественной опасности, или менее тяжкого. Однако курирующие это направление должностные лица пока еще не осознали назревшей необходимости более рационального и эффективного использования возможных мер наказания как с точки зрения перевоспитания, так и превенции. “Кормить” в местах лишения свободы за счет государства, т.е. налогоплательщиков, лиц, которых можно перевоспитывать, не лишая свободы, -- это расточительство. Не каждое государство себе это позволит. Только за счет разумной практики назначения наказания государство реально может сэкономить миллиарды.

Многократно говорилось о восстановительном правосудии, но эта идея не была воплощена в законопроект. Предложение о социальной компенсации оказалось в определенной степени дискредитированным тем,

что ее изначально предложили применять по отношению к лицам, совершившим тяжкое преступление, а следовало -- в отношении лиц, совершивших преступление, не представляющее большой общественной опасности, или менее тяжкое преступление. Доводы о том, что введение нормы о социальной компенсации ухудшит положение таких лиц, не убедительны, поскольку можно ввести ее в действие с учетом принципа о непридании акту обратной силы. Разве будет считаться ухудшением положения предоставление возможности осужденному остаться на свободе, уплатив социальную компенсацию? Тем более что условия отбывания наказания еще надо приводить к соответствующим стандартам. Именно прокуратура должна возражать против практики совместного содержания в исправительных колониях лиц, которым определены различные режимы.

Хороший воспитательный эффект может дать публичность действий. Во всех направлениях деятельности по предупреждению правонарушений публичность играет весьма позитивную роль: от воздействия на нерадивых родителей до искоренения коррупции. Но и здесь требуется искать новые, а возможно и забытые, формы проведения такой работы. В отношении лиц, нарушающих закон, было бы полезно организовать посещение ими исправительной колонии. Публичное признание вины и раскаяние преступника, а не только информирование о совершенном преступлении, сроке наказания за совершенное преступление, должны доводиться до сведения населения, в том числе и средствами массовой информации. Это имеет свой превентивный эффект.

В статье не ставилась цель ответить на все вопросы, возникающие в прокурорской деятельности. Все зависит от самой проблемы. Сейчас, когда есть явная тенденция к сокращению количества преступлений, наглядно видно, как сочетание организационных, правовых и воспитательных мер дает реальные результаты. Каждому прокурорскому работнику необходимо проанализировать свою работу, определить резервы для улучшения ее организации и реализовать намеченное в ближайшее время.