Теория, процессы и технологии государственного строительства

Существуют и иные классификации проблем глобального порядка: от угрозы ядерной войны до экологической катастрофы, от растущего раскола мира на «богатые» и «бедные» страны и народы до перспективы истощения традиционных и необходимости поиска новых источников энергии. По различным подсчетам сейчас выделяют до трех десятков глобальных проблем различных типов. В любом случае, можно сказать, что глобальные проблемы современности являются комплексными и всеобъемлющими. Они тесно переплетены между собой, с региональными и национально-государственными проблемами. В их основе ? противоречия глобального масштаба, затрагивающие основы существования современной цивилизации. Обострение противоречий в одном звене ведет к деструктивным процессам в целом, порождает новые проблемы.

Итак, особенностями глобальных проблем являются:

· планетарный, общемировой характер, т.е. они затрагивают интересы всех народов мира;

· угроза деградации и/или гибели всего человечества;

· необходимость в неотложных и эффективных решениях;

· требование коллективных усилий всех государств, совместных действий народов для своего разрешения.

Разрешение глобальных проблем осложняется также и тем, что пока еще низок уровень управления глобальными процессами со стороны международных организаций, их осознания и финансирования со стороны суверенных государств.

Реакцией на противоречия мировых глобализационных процессов стали общественно-политические силы, выступающие под лозунгами антиглобализма. Антиглобализм представляет собой совокупность общественно-политических движений, объединенных разнообразными требованиями и специфическими формами протеста против глобализации и ее проявлений в различных сферах жизни общества. Эти движения начали активно развиваться с середины 1990-х гг. во Франции, Германии, Великобритании, США и других странах. Антиглобалистские выступления опираются на различные трактовки глобализации, рассматривая ее как гегемонию транснациональных корпораций, установление однополярного мира, американизацию всех сфер жизни, несправедливое распределение богатств между бедными и богатыми странами, культурную экспансию Запада на мусульманский Восток и т. д. В качестве исходного пункта антиглобалистских движений выступает критика мировой капиталистической системы. В основе их деятельности лежит сопротивление западной культуре и неприятие западных ценностей как главных причин возникновения глобализации и ее негативных последствий для государств и народов «незападного» мира.

Духовное и культурное развитие национальных государств в эпоху глобализации

Достаточно распространенным является рассмотрение глобализации как культурной экспансии и культурного империализма - распространения в мировом масштабе западных (американских) стандартов поведения, образа жизни, потребления, досуга. Американский социолог Дж. Ритцер, автор работы «Макдональдизация общества» (1993), считает, что принципы ресторанов быстрого обслуживания (fast food) начинают все больше доминировать не только в американском обществе, но и во всем остальном мире. К этим принципам относятся: эффективность, калькулируемость, предсказуемость, контроль посредством дегуманизированных технологий. Их отличительной чертой является отсутствие значимого смыслового содержания (культурного и эмоционального). Человеческая деятельность, выраженная в понятиях эффективности и просчитываемости, становится упрощенной и формализованной, приводя к распространению безальтернативного мышления. Для «макдональдизированного» общества характерны приоритет количественных характеристик, полностью гарантированное качество, упакованность в яркие символические формы, ориентация на шоу-технологии, виртуализация культурных образов.

Однако реалии современности свидетельствуют о «глобальном парадоксе»: глобализация, казалось бы, ведущая к унификации и однообразию, вызывает альтернативную тенденцию стремления народов сохранить свою национально-культурную идентичность любыми средствами и ценой. Важнейшей проблемой глобализирующегося мира становится проблема сохранения уникальности и многообразия культурных традиций. Сегодня отмечается всплеск интереса к национальным культурам: сторонники возрождения национального самосознания и национальной самобытности ведут активную борьбу за восстановление и развитие традиций (например, языковых ее форм).

Опыт современного мира убедительно показывает, что некоторые традиционные структуры достаточно органично вплетаются в ткань современной цивилизации. С усилением глобальных процессов возрастает их дифференциация - множество локальных культур и традиций обретают «второе дыхание». Глобализация оказывается весьма многоликой и многозвучной; даже такой законодатель мировой музыкальной моды как MTV, не может обойтись без разнообразнейших этнических композиций стиля World Music. Само название этого стиля - «мировая музыка» подчеркивает не какую-то всеобщую универсальность, а именно уникальность различных культур. При этом музыкальные традиции представляются не в архаичном, «чистом» виде, а в синтезе с действительно универсальными, цифровыми музыкальными технологиями. В контексте глобализации локальная специфика отдельных культур оказывается все более востребованной.

Глобализационные процессы обостряют значимость, как сохранения многообразия уникальных культурных традиций, так и их взаимопроникновения и взаимовлияния. Поэтому важнейшей практической задачей сегодня становится поиск нового типа межкультурного взаимодействия, способного обеспечить прочное глобальное единство посредством диалогического взаимоотношения существующих культурных традиций.

Диалог культур - это взаимодействие и взаимовлияние различных исторических или современных культур. В процессе диалога достигается изменение состояний, качеств, областей деятельности, ценностей той и другой культуры, порождение новых форм культурной активности, духовных ориентиров и признаков образа жизни людей. Выделяются следующие уровни взаимодействия культур:

- этнический уровень взаимодействия характерен для отношений между локальными этносами, историко-этнографическими, этноконфессиональными и другими общностями;

- национальный уровень взаимодействия, который регулируется различными государственно-политическими структурами;

- цивилизационный уровень взаимодействия, который может приобретать спонтанно-исторические формы и приводить к наиболее существенным результатам в плане обмена духовными, художественными, научными достижениями.

В повседневной практике взаимодействия и взаимообмена культур процессы и отношения, характерные для всех трех уровней, чаще всего переплетаются.

Практика международных отношений предполагает создание и развитие организаций, способствующих расширению сотрудничества между странами и народами путем проведения перспективных исследований форм образования, науки, культуры и коммуникации; продвижением, передачей и обменом знаниями. Так, например, в одном из важнейших положений «Всеобщей декларации ЮНЕСКО о культурном разнообразии» утверждается, что «процесс глобализации, стимулируемый быстрым развитием новых информационных и коммуникационных технологий, хотя и представляет вызов для культурного разнообразия, вместе с тем создает условия для нового диалога между культурами и цивилизациями». Данное положение отражает важнейшие социокультурные проблемы современного мира: вопрос роли и влиянии глобализации на развитие современных обществ, а также проблему установления нового типа взаимодействия между народами.

Развитие информационного общества как фактор трансформации системы государственного управления

Существует несколько основных теоретико-методологических подходов к рассмотрению общества в его историческом развитии: историографический, культурологический, формационный, цивилизационный. В рамках цивилизационного подхода широкое распространение получила типология, согласно которой выделяются доиндустриальный, индустриальный и постиндустриальный периоды развития человечества.

Доиндустриальное (аграрное, традиционное) общество характеризуется ведущей ролью аграрного сектора экономики, приоритетом натурального хозяйства, прямым насилием как опорой власти, сословной иерархией, главенствующей ролью моральных норм в качестве основного регулятора межличностных и общественных отношений, верховенством семьи в социализации человека. В этом обществе технический прогресс носит эпизодический характер и существенно не влияет на темпы социодинамики.

Начавшаяся в XV-XVI вв. радикальная трансформация европейского общества, на которую решающее влияние оказала промышленная революция конца XVIII - XIX вв., способствовала возникновению индустриального (промышленного, техногенного) общества. Оно характеризуется ведущей ролью промышленного сектора экономики, прежде всего, индустрии, превращением капитала в рычаг власти, формированием наций и национальных государств, возникновением демократических институтов и превращением права в основной регулятор отношений в обществе, его урбанизацией и снижением роли семьи в процессе социализации подрастающих поколений. Научно-технический прогресс становится системообразующим фактором развития общества и индикатором социального прогресса в целом. Таким образом, основным критерием социально-экономического развития в концепции индустриального общества выступает динамика техники и технологии.

Концепции индустриального общества пронизаны ощущением близкого завершения очередной стадии цивилизационного развития и предчувствия наступления нового ее этапа. Индустриальная цивилизация во многом исчерпала себя, выявив противоречивость научно-технического прогресса и утерю контроля над ним со стороны общества, свидетельством чего явилось осознание глобальных проблем современности, несоразмерности научно-технического и социального прогресса, кризиса самой стратегии индустриального развития человечества. В итоге в конце 60 - начале 70-х гг. ХХ в. появилась и завоевала популярность концепция с красноречивым названием «пределы роста» (Дж. Форрестер, Д. Медоуз), начала разрабатываться идея грядущего постиндустриального общества.

Переход к постиндустриальной, информационной цивилизации - одна из ярко выраженных тенденций в развитии современного мира. В границах постиндустриального общества в отраслях экономики начинает преобладать производство и распространение знания, и, соответственно, появляется новая отрасль - информационная экономика. Быстрое развитие последней обусловливает ее контроль над сферой бизнеса и государства. Производство информации и коммуникация становятся централизованным процессом. И как результат, основным ресурсом нового постиндустриального порядка определяют информацию.

Работа американского социолога Д. Белла «Грядущее постиндустриальное общество» (1973 г.) стала классикой идеологии постиндустриализма. Выделяя в новом обществе три основные подсистемы - культуру, политику и социальную структуру и подразделяя последнюю на сферы экономики, технологии и профессиональной системы, Д. Белл выделяет пять основных признаков, характеризующих новационность постиндустриальной цивилизации. Эти признаки (и соответствующие им объективные процессы) взаимосвязаны, но не равноценны. «Осевым принципом» является доминирующая роль теоретического знания как источника инноваций и политических решений, осуществления социального контроля за развитием общества, его планирования и предвидения. В числе других признаков постиндустриального общества - создание экономики услуг (в торговой и транспортной инфраструктуре, здравоохранении, образовании, управлении и т.д.), создание новой «интеллектуальной» техники и технологий, преобладание в социальной структуре технических специалистов, возможность планирования и контроля за техническим развитием и в целом достижения новой ступени социального прогресса.

Парадигме постиндустриализма близка концепция информационного общества (Е. Масуда, О. Тоффлер). Д. Белл, в частности, считал, что понятие информационного общества раскрывает новые черты развивающегося постиндустриального общества и является его дополнительной характеристикой, фиксирующей доминирование сферы именно информационных услуг. Информационное общество связано с превращением информатики и кибернетики в основные средства социального управления и регуляции человеческой деятельности. Знание же, как важнейшая форма интеллектуальной собственности превращается в главный ресурс общества. Инфосфера занимает ведущее место в обществе, определяя развитие экономики, политики, культуры, привносит радикальные изменения в социальную структуру.

О. Тоффлер - автор наиболее популярного варианта концепции информационного общества, изложенной в его классической работе «Третья волна». Тоффлер выделяет три сменяющих друг друга волны: «первая волна» или аграрная цивилизация, «вторая волна» или индустриальная цивилизация, и, наконец «третья волна» или переход в информационное (постиндустриальное) общество». Названная им «сверхиндивидуальной», «третья волна» ? это развитие цивилизации в рамках информационного этапа. Особое внимание следует обратить на тезис Тоффлера о том, что человечество вступило в эру смещения власти, когда постепенно распадаются все существовавшие в мире властные структуры и задаются принципиально новые.

Факторы реализации власти согласно позициям Тоффлера можно свести к трем основным: насилие, богатство и знание. Государство неизменно основывается либо непосредственно на насилии, либо на угрозе насилия; в обществе управление людьми осуществляется посредством богатства, как источником социальной силы и власти; политические деятели для управления обществом всегда использовали знание, информацию, в том числе преобразованную в пропаганду. Знание становится непосредственным источником и силы и богатства, и власти. Насилие на государственном уровне становится как бы информатированным, т.е. налицо становление зависимости власти от информации, знания.

На смену власти, основанной на силе и богатстве, приходит власть, основанная на наличии знания в различных формах - экономики, информации, науки, искусства, этики. Власти знания соответствует и новый способ получения общественного богатства - «суперсимволическая экономика», и новый тип культуры постиндустриального общества, ? того, что Тоффлер и обозначил термином «сдвиг власти». Сам О. Тоффлер неоднозначно оценивает перспективы информационного общества, считая, с одной стороны, что возможно это будет первое в истории гуманное общество, в котором ценности будут создаваться вне сферы экономики, однако, с другой стороны, отмечает возможные негативные последствия в форме «нового тоталитаризма» и «информационного империализма».

Обобщая вышеизложенное, следует выделить общие тенденции, присущие современному этапу общественного развития:

· изменение социальной структуры, ее мобильности;

· трансформации в экономике, выражающиеся в выделении новой формы капитала - паблицитного;

· изменения в системе государственного управления - появление нового типа правительства, информационного или электронного.

Наряду с происходящими изменениями обнаруживают себя новые тенденции развития общества: компьютеризация; выработка новых императивов социального развития, становление индустрии знания. Современный мир -- предельно информатизированный мир, в котором расширенное воспроизводство информационных технологий становится главным источником прогресса, в том числе и экономического. Управлять таким миром подобно тому, как это делалось в индустриальных обществах, уже невозможно. Потому, во-первых, что информационные потоки не укладываются в национально-государственные и региональные границы; во-вторых, от человека здесь требуются иные личностные качества, чем только его рыночная активность и исполнительское послушание. Экономика, основанная на информационных технологиях, превращает человека, владеющего информацией и способного генерировать новое знание, в основной капитал, главную производительную силу общества. Соответственно возрастает значение таких структурных подразделений общества, как наука, образование, культура в целом. Именно в них формируется новый тип работника, обладающего помимо своей рабочей силы еще и тем, что принято называть культурным капиталом. Роль последнего в производстве неизмеримо возрастает даже по сравнению с вещным и денежным капиталом. Здесь мало быть просто наемным работником или частным предпринимателем, равно как и отдающим приказы бюрократом, в любом случае надо быть человеком культуры, способным творчески решать встающие перед ним задачи.

В связи с этим, переосмыслению подвергается и теория вертикально-ориетированного управления, теряющая свою актуальность в процессе нивелирования вертикальных связей и ростом горизонтальных взаимодействий. Особенно остро стоит проблема трансформации государственного управления, переведение его в соответствие с социальными и инновационными реалиями постиндустриального информационного общества.

Особенности и перспективы государственного строительства в Беларуси в условиях глобализации

В условиях глобализации особое значение приобретает необходимость поиска и обоснования новых форм межнациональных и межцивилизационных отношений в современном мире. Глобализация может получать разные импульсы и развиваться по различным сценариям, однако пока этот процесс происходит по сценарию «вестернизации» ? прививки ценностей западной цивилизации, а точнее ценностей атлантического Запада. Неслучайно остро встала проблема сохранения культурно-цивилизационной идентичности в современном мире, культивирования традиций и ценностей локальных и региональных цивилизаций, отстаивание их самоценности в едином, но многообразном мире.

Диалог цивилизаций как равноправных субъектов глобализации является необходимым условием стабильности глобализирующегося мира и гарантом преодоления опасности возможного в XXI веке «столкновения цивилизаций», прогнозируемого С. Хантингтоном. Американский социолог, говоря о неизбежности конфликтов в обществе, отмечает смену их исторических типов: от конфликта правителей, а затем национальных государств - к конфликту социальных систем с разными идеологиями в ХХ в., и от него - к конфликту цивилизаций, для которых особо значимой является религиозно-культурная самобытность, в XXI веке. Очевидно, что это конфликт между христианской цивилизацией Запада как лидером глобализационного процесса и другими локальными цивилизациями. Наиболее острыми и фактически не поддающимися примирению являются конфликты с китайско-конфуцианской и исламской цивилизациями.

Длительное время господствовали представления о несоизмеримости цивилизационных оснований Запада и Востока, нашедшие свое выражение в известных словах Р. Киплинга: «О, Запад есть Запад, Восток есть Восток, и с места они не сойдут, пока не предстанет Небо с Землей на Страшный Господень суд». Однако события ХХ - начала ХХІ вв. показали наличие точек взаимовлияния цивилизаций Запада и Востока, которым есть что заимствовать друг у друга. При этом важным посредником в этом процессе является восточнославянская цивилизация, для которой характерны многие ценности и приоритеты как цивилизации Запада, так и цивилизации Востока.

Восточнославянская цивилизация, этносоциальную основу которой составляют русский, белорусский и украинский народы, обладают качественной спецификой, определяемой геополитическим расположением, веками складывавшимся укладом жизни, общей историей, общностью социально-психологического склада, близкими культурными ценностями. Среди этих ценностей - экосоциальные, ценности коллективизма, государства, социальной справедливости, нестяжательства, веры, свободы и равенства и др. Многие из них в современном мире воспринимаются как анахронизм и свидетельство непрактичности, что не соответствует действительности. Эти ценности значимы для всего мирового сообщества, и, став связывающим звеном между Западом и Востоком, могут стать основой стабильности глобализирующегося мира. Но для этого сами восточнославянские народы должны осознать ценность восточнославянской цивилизации. Это один из главных факторов их консолидации.

Республика Беларусь - составная часть восточнославянской цивилизации, своеобразие которой обусловлено ее историческим наследием, национально-культурными традициями, геополитическим положением. Современная Беларусь в своем историческом самоопределении ориентирована на построение социально стабильного и вместе с тем динамично развивающегося общества, органично сочетающего в себе традиционные, прошедшие испытание временем ориентации на связи с братскими восточнославянскими народами, и современные векторы социальной эволюции, позволяющие включиться в общеевропейский экономический, политический и культурный контекст в качестве равноправного партнера.

Приоритетными ценностями в этом процессе являются: государственно-правовая стабильность, культурно-национальная идентичность, эффективная, социально ориентированная экономическая политика, свободный выбор пути развития, равноправное сотрудничество и взаимовыгодное партнерство.

Оптимальной стратегией для государственного строительства в этих условиях является максимальное использование в своих интересах тех новых возможностей, которые открываются процессами глобализации, и минимизировать ее негативные последствия. Можно выделить следующие основные компоненты этой стратегии:

o Меры, направленные на защиту национальных интересов Республики Беларусь: укрепление ее валютно-финансовой системы, освобождение от импортной зависимости, защита национальной собственности, включая интеллектуальную.

o Стимулирование инновационного развития и завоевания позиций на мировом рынке наукоемкой продукции.

o Расширение международного сотрудничества в экономической, научно-технической, информационных областях.

o Создание необходимых правовых и институциональных условий для притока инвестиций.

o Восстановление кооперационных связей и формирование регионального общего рынка со странами СНГ.

o Кооперация с мировым сообществом в решении острых проблем валютно-финансовой сферы, экологии, здравоохранения, борьбы с преступностью и терроризмом.

Только на этой основе может быть достигнута оптимальная адаптация страны к сложным процессам глобализации, ее успешной интеграции в мировое сообщество на равноправных основах.

В заключении хотелось бы отметить: не стоит рассматривать процесс глобализации однобоко, говорить о нем, только как об источнике многих бед и конфликтов внутри государств, но также, нельзя и восхвалять, подчеркивая значимость его, как важного источника новых возможностей. Глобализация требует объединения усилий всех государств в решении назревших проблем. В такой ситуации возрастает роль ООН и других международных организаций в разработке программ развития мира, но возможно и возникновение принципиально новых международных структур, способных решить эти проблемы.

Глобализация нивелирует различия между внутренней и внешней политикой государства, заставляя политическую элиту более тщательно просчитывать выгоды и недостатки участия страны в глобальной политической и экономических системах. Глобализация предъявляет повышенные требования и к управленческим кадрам: знание языков, овладение компьютерными технологиями, информацией о быстро меняющейся ситуации на мировых рынках, готовностью к новациям и рискам.

ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И ИЗМЕРЕНИЕ ЕГО ЭФФЕКТИВНОСТИ

Основные понятия: Эффективность, результативность, качество государственного управления, критерии и показатели эффективности, оценка эффективности, методики оценки.

Понятие эффективности государственного управления

Государственное управление, направленное на решение какой-либо проблемы, должно быть результативным и эффективным. Однако оно не всегда дает желаемый результат, к которому стремился управляющий субъект, нередко приводит к нежелательным последствиям. Поэтому все более актуальными применительно к государственному управлению становятся такие характеристики, как «качество» и «эффективность». Все чаще поднимается вопрос о способности государства, как определяющего субъекта управления, обеспечить в условиях жестко ограниченных ресурсов удовлетворение самых насущных потребностей отдельных граждан и общества в целом.

Описанию эффективности государственного управления, как и собственно управления, посвящено множество научных работ. Тем не менее, стремление достичь указанную эффективность на практике продолжает сталкиваться с проблемами различного характера: кадровыми, экономическими, политическими и т.п. В особенности это верно, когда эффективность определяется для высшего управленческого звена в системе управления. При этом каждая отрасль научного знания понимает проблему эффективности по-своему.

Существуют несколько теоретико-методологических подходов к определению сущности эффективности. При этом каждая отрасль научного знания понимает проблему эффективности по-своему. Термин «эффективность» происходит от латинского «effectus» - действие (какой-либо причины, силы, результата, следствия чего-либо), а также «effectivus» - производительный, действенный и сводит, как правило, его проявление к области экономики. В экономике же данное понятие и получило четкое смысловое воплощение, ведь его определение во многом зависит от экономических показателей, выраженных в цифровом значении.

В современных исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй - экономической эффективности. В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи». Показатели экономической эффективности характеризует то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, т. е. насколько «правильно делаются эти вещи». Эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами.

В политологии предметно и полно проблема эффективности изучается западной наукой. Эффективность рассматривается как нечто положительное и желательное, получая тем самым смысл ценностной характеристики деятельности. В отношении к деятельности органов власти это термин стал действенным политическим символом, способным организовать общественное мнение в поддержку определенных предложений. В самом общем виде эффективность понимается как возможность достижения результата; значимость получения результата для тех, кому он предназначен; отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение.

В управленческой науке термин «эффективность» используется широко: говорят об эффективности государственного управления, эффективности менеджмента, эффективном управлении. В теории организации и административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. В последнее время стало почти обязательным при рассмотрении управленческой деятельности, государственной службы уделять внимание их эффективности. Тем не менее, стремление достичь указанную эффективность на практике продолжает сталкиваться с проблемами различного характера: кадровыми, экономическими, политическими и т.п. В особенности это верно, когда эффективность определяется для высшего управленческого звена в системе управления.

И, несмотря на то, что проблема эффективности государственного управления насчитывает многие десятилетия, она остается нерешенной и до сегодняшнего дня. Во многом это связано с тем, что на эффективность управленческой деятельности оказывает влияние множество факторов, как действующих внутри среды (наличие четких целей и задач, хорошая мотивация и стимулирование деятельности персонала, сплоченность и сработанность коллектива и т.п.), так и оказывающих влияние на нее из внешней среды (состояние экономики, степень конкуренции, жесткое или мягкое регулирование со стороны государства, социальные установки и смысложизненные планы различных групп населения, существующий в обществе уровень культуры и т.д.). Поэтому применительно к каждому объекту государственного управления уточняется понятие эффективности, осуществляется выбор критериев и показателей эффективности и лишь на их основе дается комплексная оценка результатов государственного управления.

Итак, понятие «эффективность» имеет множество трактовок и толкований, выбор которых для анализа системы государственного управления зависит от целей конкретного анализа, его уровня и избранной методологии. В то же время, несмотря на вариативность оценок и определений государственного управления, большинство авторов в обязательном порядке включают в понятие эффективности экономическую составляющую, т. е. соотношение объемов предоставленных «услуг» к стоимости ресурсов, затраченных на их «производство»; социальную составляющую, т. е. степень удовлетворенности общества предоставляемыми государством благами; техническую (или организационную), т. е. соответствие управленческой организации внешним условиям.

Таким образом, опираясь на указанные факторы, мы можем дать определение эффективности государственного управления на уровне отдельного государства. Эффективность государственного управления - это интегрированный показатель, отражающий степень социальной удовлетворенности общества избранной моделью управления, способность данной модели удовлетворять экономические потребности населения и адаптироваться к любым внешним и внутренним изменениям.

Для формирования эффективной модели государственного управления необходим комплексный анализ соотношения между политической системой, государственной властью, институтами гражданского общества, социально-экономическими стандартами и социокультурными нормами. В условиях изменений политической и социальной среды актуализируется проблема становления адекватной системы государственного управления, способной эффективно реагировать на вызовы внешней среды; становится очевидной необходимостью разработка сбалансированной системы показателей и критериев эффективности деятельности органов государственной власти.

В конце XX в. исследование эффективности государственного управления складывается как самостоятельное научное направление, в котором при различии подходов имеется ряд общих положений и исследовательских тенденций:

o признание инноваций в сфере административно-государственного управления как ключевого фактора повышения ее эффективности;

o необходимость перемещения внимания исследователей с технико-экономических сфер реформирования на социально-политические;

o признание за последними более высокого потенциала развития;

o необходимость концептуализации понятия «социальная эффективность» и поиск методов ее измерения;

o поиск моделей социально-эффективного государственного управления.

Критерии и показатели эффективности государственного управления

Важной проблемой определения эффективности на государственном уровне выступает выработка ее критериев. При этом основная сложность состоит не столько в определении областей, в которых необходимо вычленение данных критериев (например, поддержка населения или законодательная деятельность), сколько в определении конкретных показателей, в соответствии с которыми управленческая система будет признана эффективной (какой должен быть уровень поддержки, сколько времени должно пройти от разработки законопроекта до его имплементации). В данном контексте усилия ученых в области управленческой науки должны быть направлены на разработку оптимальных критериев и их показателей, определяющих эффективность системы государственного управления в целом и деятельности конкретных управленческих структур.

Критерий эффективности - признаки, грани, стороны проявления управленческой деятельности, посредством анализа которых можно определить качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества. Показатель эффективности - это определенная мера, позволяющая сравнить: фактическую деятельность органов власти/сотрудников с желательной или требуемой; деятельность органа власти в различные временные периоды; деятельность различных органов по сравнению друг с другом.

Среди основных требований, предъявляемых к критериям оценки эффективности, можно выделить, следующие:

1. критерии должны вести к осуществлению задач оценки и охватывать все выявленные проблемы;

2. критерии должны быть достаточно конкретны с тем, чтобы можно было осуществить оценку на практике;

3. критерии должны подкрепляться соответствующими доводами и/или поступать из авторитетных источников.

Кроме того, критерии, используемые для оценки деятельности органов власти, должны быть согласованы между собой, а также с теми критериями, которые использовались в предыдущих оценках.

Оценка эффективности должна представлять собой непрерывный, тотальный процесс оценки деятельности органов власти, структурных подразделений и государственного служащего, имеющий своим содержанием: выбор системы показателей эффективности; разработку стандартов (нормативов и процедур) эффективности; измерение показателей эффективности; сопоставление фактического состояния эффективности с требованиями этих стандартов.

Исходя из того, что эффективность государственного управления представляет собой многомерную совокупность, включающую множество отдельных и, в то же время, тесно взаимосвязанных и взаимно зависящих друг от друга процессов и явлений, установить общеупотребительные критерии эффективности управления, государственного управления представляется весьма затруднительным. Если в чистом экономическом смысле эффективность проста и понятна, то в теориях управления её приходится считать свойством управленческой системы, что выливается потом в требование эффективности управления как основного фактора осуществления этого процесса.

Наиболее обобщающий и определяющий класс составляют критерии общей социальной эффективности государственного управления, раскрывающие результаты функционирования системы, т.е. совокупности субъекта и управляемых объектов государственного управления. Такие критерии, с одной стороны, объективно связаны с потребностями, интересами и целями общественного развития (как общенационального, так и регионального), а с другой ? дают возможность видеть (и измерять) достигаемую посредством государственного управления меру удовлетворения (осуществления, реализации) искомых (назревших) потребностей, интересов и целей.

К повсеместно применимым критериям общей социальной эффективности управления можно отнести:

а) уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;

б) темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;

в) уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;

г) упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом.

Во всех этих критериях заложено стремление к осуществлению принципа социальной справедливости, с учетом, разумеется, закономерностей и форм современных общественных отношений, которые в каждой стране своеобразны.

Критерии специальной социальной эффективности государственного управления раскрывают и характеризуют качество (уровень) всей совокупности (системы) органов государственной власти и местного самоуправления в единстве их целеполагания, организации и функционирования. Они включают в себя:

§ Целеориентированность (иными словами, целесообразность, целевая обоснованность) организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе.

§ Затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих действий ? это время, которое тратится на внутреннюю управленческую деятельность, т.е. на обработку и прохождение управленческой информации от «входа» до «выхода» в государственно-управляющей системе в целом (в аппарате управления), соответствующих подсистемах и организационных структурах. Здесь задержка или промедление с движением управленческой информации каждый день уменьшают значение управленческого решения, сужают его потенциал, постепенно низводят на нет его цели и ресурсы.

§ Стиль функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и других организационных структур - речь идет о реальной практике управленческого поведения конкретных должностных лиц. Эффективность всегда измеряется по действительности, а не по тому, что должно быть или вменено кому-то в обязанность. Можно иметь много прекрасно описанных обязанностей, в том числе в конституциях и иных нормативных правовых актах, но не исполнять их либо исполнять не лучшим образом.

§ Сложность организации субъекта государственного управления, его подсистем и звеньев ? непосредственно влияет на ее внутреннюю жизнедеятельность (реализацию внутренних функций) организации и формирование управляющих воздействий (осуществление внешних функций). Любой, представив в уме эту «лестницу», может просчитать, как трудно двигается и обрабатывается управленческая информация, сколько необходимо пройти согласований для принятия того или иного управленческого решения, какие возникают проблемы при попытках его практического исполнения. Если к этому добавить широкую горизонтальную расчлененность государственного аппарата, то столь же просто обнаружить большие препятствия в деле координации функционирования множества узкоспециализированных органов государственной власти.

§ Издержки на содержание и обеспечение функционирования государственно-управляющей системы, ее подсистем и иных организационных структур - критерий, отражающий общие (совокупные) ? экономические, социальные, технические, кадровые и др. издержки. При их анализе и оценке следует учитывать взаимозависимость между стоимостью управления и социальными результатами деятельности управляемых объектов, затраты на протяженность коммуникаций, объективное усложнение управленческих проблем и иные моменты, определяющие управленческие издержки.

Взятые во взаимосвязи критерии «цели - время - стиль - сложность - затраты» способны достаточно емко характеризовать организацию и функционирование государства как субъекта управления общественными процессами.

Критерии конкретной социальной эффективности деятельности каждого управленческого органа (органа государственной власти и местного самоуправления) и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Эти критерии необходимы потому, что общая и специальная социальная эффективность государственного управления является следствием конкретной социальной эффективности отдельных управленческих усилий. К этим критериям можно отнести:

1. Степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе органа и государственной должности.

2. Решения и действия органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Этот критерий проявляется прежде всего в законности. Соблюдение законности придает государственному управлению определенную целенаправленность и упорядоченность. Тем самым всякие нарушения принципов законности, чем бы они ни объяснялись и ни оправдывались с точки зрения общества и самого государственного управления, не могут признаваться эффективными.

3. Реальность управляющих воздействий ? один из критериев конкретной социальной эффективности государственного управления. Жизнь требует, чтобы управленческое решение было не мнимым, представленным в виде добрых пожеланий и красивых формулировок, а реальным, действительно влияющим на управляемые процессы, переводящим их из одного состояния в другое, более высокое, рациональное, эффективное.

4. Содержание любых управленческих актов (решений, поступков, действий и т.д.) с точки зрения отражения в них запросов и нужд людей, направленности на их благополучие и развитие. Государственное управление посредством деятельности своих управляющих компонентов обязано представлять и обеспечивать в реализации коренные и комплексные потребности, интересы и цели жизни людей.

5. Характер и объем взаимосвязей соответствующих управленческих органов и должностных лиц с гражданами, их объединениями и коллективами, различными слоями населения. Чем теснее и многообразнее взаимосвязи управленцев с гражданами, чем шире демократизм их деятельности, тем больше объективных предпосылок для рациональности и эффективности этой деятельности.

6. Мера обеспечения в решениях и действиях управленческого органа и должностного лица государственного престижа соответствующих органа и государственной должности. Государственная должность, особенно высокого уровня, пользуется в обществе значительным престижем. Часто человек, занимающий такую должность, ассоциируется с ней и получает от нее свой авторитет. Нужно порой длительное время, чтобы наступило различение должности и личности.

7. Правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой управленческими органами и должностными лицами. Интересы общества требуют, чтобы при любых условиях, даже самых неблагоприятных для управленческого органа или должностного лица, в систему государственного управления шла только достоверная, объективная информация, иначе все процессы, где используется такая информация, извращаются.

8. Нравственный критерий ? критерий конкретной социальной эффективности государственного управления, состоящий в морально-идеологическом влиянии управленческой деятельности на «внешнюю» среду, на людей, с которыми управленческие органы и должностные лица соприкасаются, взаимодействуют, совместно решают различные проблемы. Здесь управленческое поведение, как позитивное, так и негативное, формирует многие ценности и установки людей, предопределяет их отношение к государству.

Системное использование названных критериев позволяет многое увидеть и оценить в управленческой деятельности как конкретного государственного органа, должностного лица, так и всей системы государственного управления в целом.

Система показателей эффективности и результативности деятельности органов власти и управления должна включать следующие группы.

Показатели непосредственного результата. В отчетах о деятельности органов власти и структурных подразделениях уже содержится перечень определенных результатов. Содержание результатов административной деятельности определяется как вопросами компетенции, так и характером тех функций, которые ими выполняются. В таком случае показателем непосредственного результата для него выступит количество услуг в широком смысле, управленческие решения в виде правовых актов, программ. Показателем непосредственного результата может выступить число стандартизированных услуг, отклонение от заданных стандартов, число получателей стандартизированных услуг.

Показатели конечного эффекта. Показатели эффекта характеризуют изменения в объекте управления, характер воздействия деятельности на целевую группу позволяет указать на конечный эффект от деятельности исполнительного органа. Конечным эффектом для органа выступает изменение (или отсутствие изменения) в состоянии, функционировании объекта управления, целевых групп и, как правило, связано с достижением целей деятельности органа власти. В качестве показателей, которые могут свидетельствовать о достижении конечного социально эффекта, выступают показатели удовлетворенности потребителя от оказанной услуги или от деятельности исполнительного органа.

Показатели непосредственных процессов связаны с характером функционирования, административными процессами, требованиями к ним. Показатель может формулироваться как доли операций или процедур, соответствующих стандартам или требованиям, предъявляемым к работе. Фактически эти показатели нельзя полностью отнести к показателям результата, хотя они и неразрывно связаны, качество административных процессов лишь в некоторой степени определяет достижение результата. В качестве показателей непосредственных процессов могут быть выделены, например, доля подготовленных документов, выполненных в срок и без нарушений, доля операций, проведенных в соответствии с регламентом (правильно и вовремя).

Показатели должны соответствовать следующим требованиям:

1) соотнесенность - показатели должны непосредственно относиться к сформулированным целям и задачам деятельности органа власти;

2) четкость и однозначность, простота в понимании и использовании - с целью обеспечить возможность сбора и сравнения данных показатель должен быть четко определен. Из определения показателя должно быть понятно, свидетельствует ли увеличение его значения об улучшении или, напротив, об ухудшении положения с предоставлением данной услуги;

3) сравнимость - в идеальном случае показатели должны обеспечивать сопоставимость во времени и позволять проводить сравнение между органами власти;

4) проверяемость - показатели должны быть сформулирован таким образом, чтобы их значения (собранные и расчетные данные) могли быть проверены;

5) статистическая надежность - показатели должны основываться на надежных системах сбора данных, и у тех, кто ими пользуется в управленческих целях, должна быть возможность проверки точности данных и надежности используемых расчетных методов;

6) экономическая целесообразность - очень важно соблюдать разумное соотношение между затратами на сбор данных и полезностью этих данных. Там, где это возможно, показатели должны основываться на уже существующих данных и должны быть привязаны к уже проводимой работе по сбору данных;

7) гибкость в отношении инноваций - система раз определенных показателей не должна препятствовать инновационной деятельности или внедрению альтернативных методов, систем или процессов в целях повышения качества и количества услуг;

8) быстрота обновления - показатель должен быть основан на данных, которые можно получить за время, достаточно разумное с учетом принимаемых на основе данного показателя решений, иначе существует опасность того, что решения будут приниматься на основе устаревших или утративших актуальность данных.

Критерии и показатели эффективности должны не только отражать степень достижения поставленных результатов, но и реагировать на возникновение новых проблем в управлении, а также на отрицательные последствия государственного управления.

Методики оценки эффективности государственного управления

Оценка эффективности государственного управления является объективно необходимой. Результаты государственного управления оцениваются всем обществом, его отдельными группами и каждым человеком в отдельности, ибо они наглядно просматриваются через изменение уровня и качества жизни населения, через развитие социальной и духовной сферы, через результаты, полученные в сфере экономики, национальной безопасности, международного сотрудничества и т.д. Оценку эффективности государственного управления осуществляют разные общественные институты: гражданин, семья, трудовые коллективы, общественные объединения и т.п.

Традиционные формы оценки эффективности государственного управления представлены политическим или административным контролем и являются результатами парламентских слушаний, отчетов руководителей и контрольных комиссий, государственной аудиторской проверки и т.п. Из всех традиционных способов оценки следует выделить следующие:

· отчеты органов государственной власти, управленческих структур, а также должностных лиц о результатах их деятельности. Это - ежегодные послания Президента Республики Беларусь Национальному Собранию, отчеты Правительства Республики Беларусь перед Национальным собранием, отчеты палат Национального Собрания перед обществом, а депутатов ? перед избирателями и т.д.;

· общественное мнение также является разновидностью оценки эффективности государственного управления, которое представляет собой совокупность суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей. Оно как бы соотносит результаты управления с потребностями, интересами и ожиданиями людей. И хотя общественное мнение по своей природе субъективно, из-за своей массовости оно обладает свойством объективно «видеть» эффективность государственного управления;

· оценку эффективности государственного управления дают средства массовой информации, которые по своей сути призваны зеркально отражать происходящие в жизнедеятельности общества события и, следовательно, результаты управления;

· обращения граждан, содержание которых формирует представления о жизни людей, их потребностях, конкретных интересах, нарушениях их прав и т.п., что, в определенной мере, позволяет судить об эффективности государственного управления, обнаруживать недостатки, упущения, слабые места в системе государственного управления.

Однако эта оценка не заменяет необходимости в специальной, официальной оценке эффективности государственного управления. Оценка управления должна осуществляться относительно характера, уровня, эффективности организации и функционирования системы государственного управления и его результатов. Оценки должны быть строго определенными по времени, формам, процедурам, последствиям. Причем оценка эффективности управления должна осуществляться еще на стадии подготовки управленческого решения, что в определенной мере может гарантировать достаточный уровень его реализации.