Теория, процессы и технологии государственного строительства

В системе государственного управления оценка должна осуществляться, как минимум, относительно:

§ целей, практически осуществляемых в государственном управлении, в увязке с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;

§ целей, реализованных в управленческих процессах и результатах, полученных при осуществлении государственного управления (решений и действий);

§ объективных результатов управления и их соответствия общественным потребностям и интересам;

§ общественных издержек, ушедших на государственное управление в сравнении с объективными результатами, полученными вследствие управления;

§ возможностей, заложенных в управленческом потенциале, и степенью их реального использования.

Выбор типа оценки и методов оценивания зависит от целей управления, интересов организации или заинтересованной группы лиц, социально-политических условий, наличия необходимых ресурсов и многого другого. Современный мир характеризуется динамизмом, многогранностью и глобализацией социально-экономических процессов. Уследить за всем и сразу достаточно сложно, поэтому в последние годы столь широкое развитие получили всевозможные индексы и рейтинги.

Среди международных методик оценки эффективности государственного управления широко используется методика Всемирного банка, по которой определяется развитие разных стран и их сравнение между собой. Рейтинг составляется на основе данных из 33 разных источников, отражающих мнения тысяч экспертов деловых кругов, неправительственных и государственных организаций, а также мнения десятков тысяч респондентов в различных странах и регионах мира.

В методологии Всемирного банка используются шесть главных составляющих качества государственного управления:

1. Учет мнения населения и подотчетность государственных органов (в какой степени граждане страны имеют возможность выбирать правительство и другие органы власти, оценка уровня свободы слова, свободы объединений, других гражданских свобод).

2. Политическая стабильность и отсутствие насилия (стабильность государственных институтов, вероятность дестабилизации и свержения правительства неконституционными методами или с применением насилия).

3. Эффективность работы правительства (качество государственных услуг, качество работы государственных служащих, степень их независимости от политического давления, качество разработки и реализации внутренней государственной политики и т. Д.).

4. Качество законодательства (способность правительства формулировать и реализовывать рациональную политику и правовые акты, которые допускают развитие частного сектора и способствуют его развитию).

5. Верховенство закона (степень уверенности различных субъектов в установленных обществом нормах, а также соблюдения ими этих норм, в частности, эффективности принудительного исполнения договоров, работы полиции, судов, уровня преступности и т. д.).

6. Сдерживание коррупции (степень использования государственной власти в корыстных целях).

Оценка каждой страны производится на основе процентных показателей. Каждое государство по каждому из шести критериев, получает свой рейтинг, а общий итоговый рейтинг не составляется. К примеру, рейтинг 70% означает, что качество государственного правления в данном государстве лучше, чем в 70% государств мира, но хуже, чем в 30%. Для упрощения изложения используется система оценки по семибальной шкале, где 1 -- высшая оценка (это означает, что рейтинг государства в данной категории составляет 90-100%), 7 -- низшая (0%, государство является абсолютно худшим в данной категории). «Двойка» означает рейтинг 75-90%, «тройка» -- 50-75%, «четверка» -- 25-50%, «пятерка» -- 10-25%, «шестерка» -- (0-10%).

Исследования последних 10 лет свидетельствуют о том, что повышение уровня жизни во многом является результатом совершенствования государственного управления, а не наоборот. Если рейтинг государства вырастает на один балл (к примеру, с «четверки» повышается до «тройки»), то уровень детской смертности в долгосрочном плане снижается на две трети, а доходы населения увеличиваются в три раза. Однако основной недостаток применяемого метода состоит в том, что он опирается исключительно на субъективные индикаторы, основанные на восприятии, что повышает риск смешения рейтинговых оценок.

Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), используемый как альтернатива ВВП для измерения социально-экономического развития страны. Он позволяет оценить характер и приоритеты в развитии страны, сравнить ее достижения с другими государствами. ИРЧП представляет собой интегральный показатель человеческого развития, состоящий из трех компонентов: долголетия, образованности и уровня жизни. Долголетие измеряется продолжительностью жизни, образованность - комбинацией грамотности взрослых и среднего количества лет обучения, уровень жизни - реальным ВВП на душу населения с поправкой на местную стоимость жизни (ППС). Величина ИРЧП колеблется от 0 до 1, где 0 - min, а 1 - max . Если ИРЧП равен 0,5 и меньше - он оценивается как низкий; от 0,5 до 0,8 - средний и от 0,8 до 1 - высокий.

Глобальный индекс конкурентоспособности рассчитывается Всемирным экономическим форумом на основании опросов руководителей компаний и официальной статистики и широко признан как ведущее в мире сравнительное исследование факторов, влияющих на конкурентоспособность стран и их экономический рост. Данный рейтинг основывается на 12 составляющих: институты, инфраструктура, макроэкономическая среда, здравоохранение и начальное образование, высшее и профессиональное образование, эффективность товарного рынка, эффективность рынка труда, развитость финансового рынка, технологическая готовность, размер рынка, развитость института бизнеса, инновации.

Одним из наиболее известных в мире в настоящее время является рейтинг Всемирного банка по оценке делового климата по легкости ведения бизнеса). В отчете Всемирного банка по легкости ведения бизнеса «Doing Business 2012» приводится рейтинг 183 стран мира по показателю создания благоприятных условий ведения бизнеса. Текущее исследование проводилось с июня 2010 г. по май 2011 г. За этот период эксперты зафиксировали в 125 государствах в общей сложности 245 реформ в сфере регулирования предпринимательской деятельности, направленных на улучшение условий для создания и ведения бизнеса, повышение прозрачности, укрепление права собственности, повышение эффективности процедур урегулирования коммерческих споров и банкротства, что на 13% больше, чем годом ранее. За последние шесть лет 163 государства создали более благоприятную нормативно-правовую среду для ведения бизнеса.

Свобода в мире от Freedom House. В докладе «Свобода в мире 2012 года: Арабские восстания и их глобальные последствия» Freedom House констатирует, что в мире уже шестой год идет снижение глобальных свобод и числа свободных стран. По оценке международной организации, в прошлом году в 26 странах отмечено снижение свобод для граждан, в 12 - улучшение. Подводя итоги года, Freedom House констатирует, что в мире насчитывается 87 стран, которые можно отнести к свободным. В них проживает 45% населения. Число частично свободных стран - 60, что составляет почти треть от общего числа стран мира. В них проживает 22% населения мира. По оценке Freedom House в мире в 2011 г. насчитывалось 48 несвободных стран (на 1 страну больше, чем в предыдущем году). В них проживают почти 2,5 миллиарда человек. Более половины из них приходится на Китай.

Составители ежегодного рейтинга Качества жизни от «International Living» учитывают стоимость проживания, инфраструктуру, экономические показатели, уровень свободы, риск и безопасность, состояние окружающей среды, здравоохранение, досуг и культуру, а также климатические условия в 192 странах мира. Максимальный балл по каждому критерию - 100.

Индекс восприятия коррупции (ИВК). Это составной индекс, который позволяет получить ежегодный срез по уровню коррупции в государственном секторе в различных странах. Барометр мировой коррупции организации «Transparency International» (ТИ). Если целью ИВК является оценка уровня коррупции в мире, то Барометр, прежде всего, ориентирован на восприятие средним человеком уровня коррупции.

Индекс экономической свободы (ИЭС) организации «Heritage Foundation» был разработан Фондом Наследия совместно с Уол Стрит (Wall Street). Информационной базой ИЭС являются данные правительственных и неправительственных организаций, результаты международных и национальных социологических опросов. ИЭС рассчитывался на основе 50 характеристик, объединенных в 10 факторов экономической свободы: торговая политика, фискальная политика, государственная интервенция в экономику, монетарная политика, иностранные инвестиции и потоки капитала, банковская сфера, зарплаты и цены, имущественные права, государственное регулирование, черный рынок. Каждый фактор оценивается по шкале, в соответствии с которой качественные или количественные характеристики переводятся в баллы от одного до пяти: чем больше значение показателя, тем значительнее интервенция государства в экономику страны и тем ниже уровень экономической свободы.

Рейтинг защиты прав собственности от Property Rights Alliance (Альянс по защите прав собственности) также имеет широкую известность среди инвесторов. Индекс защиты прав собственности состоит из десяти компонентов, которые объединены в три группы: 1) качество правового и политического поля, 2) защита прав физической собственности, 3) защита прав интеллектуальной собственности. Ученые установили четкую прямую зависимость между величиной Индекса защиты прав собственности (то есть надежностью защиты прав) и богатством страны. Повышение значения Индекса на один балл коррелирует с увеличением ВВП на душу населения на 7694 доллара.

Завершая, следует отметить, что индексы наглядны, и, несмотря на критику в их адрес, активно используются инвесторами при принятии решения о размещении капитала. В этой связи в условиях жесткой конкурентной борьбы за иностранные инвестиции, все страны мира прилагают максимум усилий по улучшению своих международных рейтинговых позиций. Не является исключением и Республика Беларусь. Одной из целей Программы деятельности Правительства Республики Беларусь на 2011-2015 годы является вхождение в число передовых стран по ведущим международным рейтингам, характеризующим конкурентоспособность, деловую среду, уровень инновационного развития, эффективность государственного управления страны для улучшения международного имиджа Беларуси и роста доверия у национальных и иностранных инвесторов к проводимой экономической политике. Соответственно, особую важность приобретает мониторинг позиций страны в ведущих мировых рейтингах.

Однако в силу сложности и многоаспектности функционирования системы государственного управления, не существует единой, оптимальной методики оценки ее эффективности. Поэтому перспективной задачей является разработка отечественной методики оценки эффективности государственного управления и стандартов качества управленческих процедур. Очевидно, что зарубежный опыт в данной сфере окажется весьма полезным и при определенной корректировке вполне применимым в нашей стране.

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СТРОИТЕЛЬСТВЕ

Основные понятия: модернизация, административная реформа, информатизация, новый менеджеризм, децентрализация, приватизация, сервисное администрирование, корпоративизм, неокорпоративизм.

Модернизация как политическая, социальная и экономическая реформация

Сформулировать точное определение модернизации нелегко, ибо она представляет собой многогранный процесс и не сводится только к преобразованиям в экономике или совершенствованию производственных технологий, как порой принято считать. Под модернизацией обычно понимается совокупность процессов индустриализации, секуляризации, урбанизации, становления системы всеобщего образования, представительной политической власти, усиление пространственной и социальной мобильности, ведущие к формированию современного общества в противовес традиционному.

Существует много теорий и понятий модернизации. Так, в 60-70-е гг. прошлого века, господствовала точка зрения, что это естественноисторический процесс, состоящий в приобщении к западному (прежде всего, американскому) образу жизни, западным либеральным ценностям, критериям рациональности и эффективности. Эта концепция была разработана американскими специалистами по странам «третьего мира» (С. Липсет, Ф. Риггс, Д. Энтер, Р. Уарт, С. Хантингтон и др.) для объяснения происходящих там процессов ? ломки традиционного порядка и перехода этих стран к современному (индустриальному и демократическому) обществу. Чуть позже данная теория была взята на вооружение официальными государственными ведомствами США для обоснования их политики в отношении этих стран. Страны, служившие для этой теории объектами изучения, были преимущественно странами Азии, Африки, отчасти Латинской Америки. Распад СССР и крах социалистического лагеря, резкое ухудшение экономической и политической ситуации на постсоветском пространстве привели к тому, что по отношению к России и другим бывшим советским республикам стали говорить о модернизации по аналогии с вышеназванными странами.

С этой точки зрения модернизацию можно определить как совокупность общественных и технологических перемен, направленных на продвижение общества к тому состоянию и уровню развития, которое было достигнуто ведущими странами Западной Европы и Северной Америки, а также Австралией и Новой Зеландией в начале второй половины минувшего столетия. Другими словами, модернизация - это качественный скачок в развитии капитализма, когда он приобретает те свойства и формы, которые были присущи ему в названных регионах в указанное время.

Сегодня категория «модернизация» во многом утрачивает свой первоначальный смысл и этим термином зачастую пользуются для обозначения всех процессов реформаторского толка. В широком смысле модернизация сводится к формированию сильной в экономическом, политическом, военном, научном и иных отношениях страны при росте благосостояния ее населения. Свое воздействие на этот процесс оказывают самые различные факторы, в том числе:

o нелинейность развития; положительная роль некоторых национальных традиций;

o влияние на общественное развитие эндогенных (внутренних) и экзогенных (внешних) факторов;

o вариативность развития социальных структур в условиях одной системы;

o возможность прерывности социального развития и др.

При этом отмечается, что устойчивые и долгосрочные результаты могут быть достигнуты только при осуществлении комплексной модернизации общества, включая его технологическую базу и социальные институты. Модернизация не может обеспечить сокращения отставания отдельного государства от мировых лидеров, если протекает в одних секторах при игнорировании или за счет других. Иными словами, логика поэтапной модернизации, например, сначала армия и экономика, и только потом, может быть, политика и социальные отношения - не дает устойчивого результата.

Подводя итог, следует подчеркнуть, что, несмотря на значительную разницу в подходах к определению, модернизация есть развитие с заранее планируемым результатом, с сознательно прогнозируемым финалом, с отчетливо артикулируемой конечной целью. Этим она отличается от развития, носящего характер «естественноисторического процесса», обусловленного не извне поставленной целью, а внутренними причинами.

Исторические этапы и типы модернизации

Исторически модернизация начинается с переходом от традиционного, аграрного к индустриальному обществу. В истории можно выделить три крупных этапа, или стадии, модернизации:

o доиндустриальную - становление буржуазных общественных отношений (ключевые этапы - Ренессанс, Реформация и Просвещение);

o раннеиндустриальную (промышленный переворот);

o позднеиндустриальную.

Позднеиндустриальная модернизация, развернувшаяся в XX столетии сначала в США, а затем охватившая в середине века ведущие западноевропейские страны и в его последней трети - ряд незападных стран подготовила непосредственные предпосылки для постиндустриальных сдвигов, для становления «общества знаний» и инновационной экономики.

Позднеиндустриальная модернизация явилась ответом на противоречия капиталистического общества конца XIX - начала XX вв., когда возможности дальнейшего развития капитала и расширения рынков на прежней материально-технической основе, сложившейся в результате промышленного переворота, были исчерпаны, а социально-классовые конфликты стали угрожать самим основам капитализма.

В технико-технологическом плане исходным пунктом раннеиндустриальной модернизации явилось появление машины, т.е. преобразование орудия труда из ручного в механическое. Исходный пункт позднеиндустриальной модернизации - преобразование процесса труда на основе его научной, инженерной организации (Ф. Тейлор, Г. Форд, Л. Рено). Организация и управление становятся важными факторами производства, колоссально возрастает роль менеджеров («революция управляющих»), а роль собственников и финансистов, наоборот, падает. Предпринимательская и организационно-управленческая функция капитала начинает доминировать над капиталом-собственностью. Можно сказать, что позднеиндустриальный капитализм середины XX века - это функциональный, менеджериальный капитализм, который может, при определенных условиях, работать и без частных капиталистов как таковых.

Благодаря позднеиндустриальной модернизации сложилась система массового поточно-конвейерного производства для массового потребления, ставшая основой государства благосостояния. Оно позволило смягчить старые социальные конфликты и способствовало росту среднего класса.

С точки зрения процесса модернизации всю мировую систему капитализма можно подразделить на три исторических эшелона.

Страны Западной Европы и Северная Америка (США и Канада), а также Австралия и Новая Зеландия составили его первый эшелон, от которого импульсы модернизации распространились по всему миру. В этих странах модернизация была органичной, или - в терминах теории модернизации - эндогенной. Она имела внутренние предпосылки и проистекала из всего предшествующего развития общества в этих странах, а темпы и размах преобразований в разных сферах общественной жизни - в экономике, политике, культуре, общественных отношениях, социальной структуре и т.д. - в общем и целом соответствовали друг другу. Можно сказать, что в этих странах движение по пути модернизации было постоянным, хотя скорость этого движения, естественно, была неодинаковой на разных отрезках времени, а сами перемены иногда сопровождались острыми социальными конфликтами.

Ко второму эшелону модернизации исторически принадлежали страны Восточной и Юго-Восточной Европы, Турция, юг Италии, Португалия и отчасти Испания, некоторые наиболее развитые страны Латинской Америки (Аргентина, Бразилия, Уругвай, Чили), а также Япония и Россия. По своему положению в системе мировой торговли, международном разделении труда такие страны занимали промежуточное место между центром и периферией мир-экономики, составляя ее полупериферию. В них складывались некоторые внутренние предпосылки капиталистического развития, но они все же были недостаточными, чтобы эти страны смогли встать вровень с мировыми лидерами.

Реакция правящих кругов или тех, кто приходил им на смену в результате революций и войн, на внешние угрозы и обстоятельства играла куда более важную роль в модернизации этих стран, чем внутренние импульсы к социально-экономическим и политическим преобразованиям. Таким образом, их модернизация носила неорганичный (экзогенный) характер и оказывалась возможной благодаря форсированному заимствованию готовых форм организации производства и социальной жизни у более развитых стран. Причем одной из стран второго эшелона, Японии, во второй половине XX в. удалось войти в группу стран первого эшелона, а в чем-то и превзойти их. В то же время, ускоренное развитие стран второго эшелона, как правило, было неравномерным. Одни сферы общества приближались по своему уровню к тому, который существовал в центре мировой системы, а другие очень сильно и надолго отставали. Порой это порождало еще более острые общественные конфликты, чем те, что имели место в развитых странах.

Страны, исторически принадлежавших к третьему эшелону капитализма, - это страны, где изначально не было условий для модернизации, а развитие капиталистических отношений стало результатом их колонизации и вовлечения, нередко насильственного, в мировую торговлю под давлением европейских колониальных держав. В данном случае речь идет, в частности, о новых индустриальных странах (НИСах) - промышленных «тиграх» Восточной и Юго-Восточной Азии (ВА/ЮВА). Эти страны, следуя по пути, проложенному Японией, сумели в большой степени, хотя и не полностью, преодолеть свою периферийность, осуществив догоняющую индустриальную модернизацию.

14.3 Административные реформы на рубеже ХХ - ХХ1 веков: политический контекст, концепции и проблемы

Глобальные перемены в конце XX в. затрагивают все аспекты человеческой деятельности, что непосредственно влияет на роль и место государства в современном обществе. Чтобы ответить на многочисленные вызовы внешней среды, государство вынуждено реформировать административную систему, приспосабливая ее к происходящим изменениям. В силу этого модернизация системы государственного управления приобретает формы административная реформ.

Первая волна административных реформ прошла в 20-30-х годах ХХ в., когда государство было вынуждено усилить свою роль в экономике и взять на себя выполнение многих социальных функций. Это потребовало создания профессиональной государственной службы и укрепления всех государственных структур.

Вторая волна административных преобразований пришлась на 80-90-е годы и была обусловлена «перегревом» государства от огромного числа возложенных на него задач и функций, дополняемых все новыми проблемами, решить которые оно оказалось не в состоянии. Это ведет к отчуждению власти от гражданского общества и усилению недоверия к государству различных социальных слоев. Разрешить эти и другие проблемы были призваны административные реформы, начавшиеся в большинстве развитых стран мира в этот период.

Административные реформы различают по масштабам, глубине, характеру и целям, а их результаты во многом зависят от исторических условий, экономических и социальных факторов, стратегии и методов действия правительств. В целом, можно выделить два типа административных реформ, разворачивающихся в настоящее время.

Во-первых, это реформы, проводимые одновременно с изменением политической системы, когда они являются следствием смены общественного строя, что требует создания новой системы государственного управления, адекватной экономическим и социальным отношениям. Реформы такого типа были осуществлены, например, во всех бывших социалистических странах (Польша, Венгрия, Чехия, Россия и др.). Они включают разработку законодательства, реорганизацию госаппарата, формирование государственной службы, развитие местного самоуправления и т.д.

Во-вторых, это реформы, осуществляемые в рамках стабильной политической системы, которые направлены на модернизацию всей административной системы или ее отдельных частей, что не связано с фундаментальными изменениями в государственном устройстве. Такие реформы характерны для большинства развитых стран с рыночной демократией. В одних странах правительства идут на глубокие преобразования (Великобритания, Новая Зеландия, Франция), в других ? ограничиваются отдельными мероприятиями по совершенствованию работы госаппарата.

На рубеже веков проблема реформирования государственной службы стала приоритетной для многих стран мира. В США, Великобритании, Франции, Швеции и других развитых странах обращается внимание на низкую эффективность государственного аппарата, его несоответствие требованиям современности. Реформирование государственной службы призвано найти ответы на вызовы постиндустриального, высокотехнологичного информационного общества, становящегося реальностью в ведущих странах Запада.

Трансформация лежащего в основе развитых стран Запада общества, основанного на индустриальных технологиях, стандартизации товаров и услуг, относительной закрытости внутренних рынков, устойчивом финансовом положении, устойчивости политико-административной системы и поддержке гражданами социальной направленности деятельности государства, в постиндустриальное информационное общество, которое отличается внедрением высоких технологий, диверсификацией производства товаров и услуг и индивидуализацией их потребления, большей открытостью внутренних рынков, глобализацией конкуренции и бюджетным дефицитом, выявила неспособность традиционной административной системы выполнять свои функции.

Одна из основных причин административных преобразований заключается в непомерном увеличении расходов государства. Многие страны уже продолжительное время не могут избавиться от дефицита государственного бюджета, негативно влияющего на экономическое развитие. В значительной степени этот дефицит связан с большими расходами на различные социальные программы. Одновременно наблюдается рост недовольства населения качеством государственных услуг и механизмом их распределения.

Усиление вмешательства государства в различные сферы общественной жизни создает предпосылки для ограничения прав и свобод граждан, что противоречит другой тенденции ? росту демократических ожиданий и появлению многочисленных гражданских движений и инициатив, через которые социальные группы и индивиды пытаются отстаивать свои интересы. Это также является одной из причин, побуждающих современные государства идти на реформирование своих структур.

Все большую роль играет глобализация мировых процессов, которая ломает узкие рамки национально-государственных границ и ведет к образованию общих товарных рынков, формированию всемирной информационной сети, созданию межгосударственных союзов и международных организаций. Существенные изменения под влиянием глобализации происходят в системе политической власти и механизмах функционирования демократических институтов.

В развитых странах все актуальнее становится проблема гуманизации государственного управления. Это связано с естественной реакцией социального организма на бюрократизацию и технократизацию социальной среды.

Эти проблемы проявляются на фоне усиления неопределенности и нестабильности в мировом сообществе, при высоком динамизме происходящих перемен, росте значения культурного фактора и многовариантности развития. Свой вклад вносит и современная научно-техническая революция, особенно в области информатики и телекоммуникаций.

Пытаясь справиться с этими проблемами, государства концентрируют усилия в следующих областях:

во-первых, повышение эффективности работы госаппарата и предоставление населению более качественных услуг;

во-вторых, развитие партнерских отношений между государственным и частным секторами и более четкое разделение их ответственности за решение возникающих проблем;

в-третьих, налаживание многосторонних связей между государством и гражданским обществом, привлечение населения к управлению общественными делами.

Установка на современные административные реформы исходит из принципов рационалистического инструментализма, который подразумевает, что менеджеристские принципы могут быть привиты на любой почве, независимо от социального и политического контекста и традиций. Институциональная восприимчивость в процессе административных реформ характеризуется такими основными параметрами, как степень централизации, политическая нейтральность и стабильность в высших эшелонах госслужбы.

Основные направления реализации административных реформ

Во многих развитых странах можно выявить схожие компоненты реформ, что позволяет говорить о транснационализации административного реформирования. Можно выделить несколько основных направлений административных реформ в ведущих странах: информатизация и дебюрократизация, новый менеджеризм, децентрализация (деконцентрация, аутсорсинг), приватизация и введение экономических элементов регулирования управленческих процессов, сервисное администрирование, корпоративизм и неокорпоративизм.

Информатизация и дебюрократизация означают переход от концепции классической «идеальной бюрократии» М. Вебера, опирающейся на иерархичность и закрытость системы управления, к новой информационной парадигме, основанной на открытых сетевых структурах и управлении по результатам. В результате этого направления реформ осуществляется переход от «жёсткого мышления» классической бюрократии к «мягкому» мышлению современных государственных менеджеров.

Новый менеджеризм предполагает заимствование передовых разработок и основных принципов управления из бизнес-менеджмента, что предполагает современное представление об организации как гибкой «балансирующей» системе, способной адаптироваться к вызовам внешней среды. Наиболее успешными идеями стали «организационная кибернетика», принцип управления по результатам, снижение микроконтроля, активное материальное стимулирование труда и пр.

Приватизация и введение экономических элементов регулирования управленческих процессов может происходить в форме продажи организаций госсектора или передачи государством своих служб частному сектору посредством контрактов на выполнение определенных услуг на конкурентных условиях, предоставление гражданам альтернативных возможностей получения услуг и др. Это стало основной стратегией в развитых странах, где государство контролирует незначительную часть собственности. Приватизация предполагает также корпоративизацию, когда полугосударственные структуры функционируют согласно рыночным нормам. В широком смысле приватизация означает действия по уменьшению роли правительства и соответственно увеличению значения частного сектора в управлении или владении собственностью. В отдельных развитых странах за последнее время проведена приватизация железных дорог (Япония), почты и телеграфа (Швеция). Вместе с тем в ходе приватизации возникают две крупные проблемы ? увеличение масштабов коррупции и уменьшение объемов услуг для бедных слоев населения.

Сервисное администрирование или идея администрации как службы сервиса - это новое понимание государственных органов как учреждений по оказанию услуг гражданам. Оно подразумевает открытие специализированных служб помощи населению, дающих консультации по вопросам оказания государственных услуг; создание электронной системы предоставления услуг; создание при каждом министерстве службы контроля качества услуг.

В последнее время популярным стал лозунг «создать структуры, ориентированные на потребителей». За ним стоят настойчивые попытки руководителей изменить ценностные ориентиры, сложившиеся в госаппарате, и поставить в центр деятельности государства обслуживание интересов и удовлетворение нужд рядовых граждан. С этой целью вводятся стандарты обслуживания, сами граждане получают возможность влиять на решения органов власти, правительство гарантирует «прозрачность» своей деятельности, открытость информации и т.п.

Децентрализация (деконцентрация, аутсорсинг) ? одна из наиболее популярных мер, проводимых в большинстве стран мира ? состоит в том, чтобы спустить процесс принятия решений на низовые уровни - туда, где возникают проблемы. При этом территориальная децентрализация (деконцентрация) означает передачу полномочий от центра на региональный и местный уровень, от центральных органов - их территориальным представительствам. Возможно также делегирование полномочий в рамках одной организации с верхних этажей управления на нижние. Непременными требованиями при децентрализации являются финансовая самостоятельность и ответственность. Аутсорсинг предполагает передачу государственных функций частным организациям посредством контрактной системы. Функциональная децентрализация направлена на создание специальных полуавтономных государственных агентств, которые берут на себя большую часть сервисных функций и действуют на основе соглашений с центральными ведомствами. В результате формируются более благоприятные условия для улучшения обслуживания населения и повышения эффективности принимаемых решений.

Принципы корпоративизма и неокорпоративизма опираются на создание децентрализованных государственных структур нового типа. Корпоративизм предполагает переход от классической бюрократии к корпоративным методам управления. В госсекторе начинают действовать новые эффективные предприятия с элементами рыночных нововведений, при этом государственная система становится фрагментированной, хотя в целом она рассчитана скорее на гражданина, а не на клиента. Данный подход особенно характерен для континентальных стран Европы.

Происходит дальнейшее разделение функции формирования политики, которая концентрируется в руках нескольких ведущих министерств, и функции ее исполнения, которая возлагается на различные автономные государственные агентства. В работу госсектора все шире внедряются механизмы рыночных отношений и методы менеджмента, используемые в частных компаниях.

Общим моментом является больший акцент на развитии аналитических, прогностических, контрольных и оценочных функций, а главное ? на повышении качества подготовки и принятия решений, прежде всего в центральных органах управления.

Неокорпоративизм предполагает сетевой подход к управлению и характеризуется превращением государственных структур в своего рода открытую сеть, где отсутствует информационная асимметрия, жёсткая иерархия и соблюдение правил. Опыт работы правительств многих стран подтвердил новую тенденцию в государственном управлении ? замену вертикальных административных структур на горизонтальную сеть автономных государственных организаций, выполняющих определенные задачи. При этом создаются новые механизмы, такие, как контрактное управление, внутренний и внешний аудит, обменные фонды и др. Сетевой принцип предполагает управленческую гибкость и оперативность, при этом агентства уже нацелены не только на то, чтобы достигнуть своих целей, но и чтобы взаимодействовать с другими структурами. Основной акцент делается на проектное управление, которое предполагает создание модульных структур для решения конкретной задачи, имеющей свои временные ограничители. Неокорпоративизм присущ в большей мере Великобритании (и англосаксонским государствам современного мира).

Реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов. Известно, что персонал является ключевым стратегическим ресурсом для достижения целей государственной политики и обеспечения качественных услуг. Реформирование государственной службы охватывает следующие области: систему оплаты труда и стимулирования госслужащих; систему обучения, повышения квалификации и развития персонала; методы отбора и найма работников; формы аттестации и оценки выполнения обязанностей; пенсионную политику; политику равных возможностей для женщин и национальных меньшинств; формирование службы высших чиновников.

Особое внимание уделяется разработке показателей выполнения обязанностей служащими и руководителями. В условиях отхода от старых бюрократических правил и норм все более остро встает вопрос о новой этике государственной службы, опирающейся на такие фундаментальные принципы, как ответственность, подотчетность, открытость и честность.

Улучшение управления государственными финансами и бюджетом. Ограниченность государственных ресурсов и процесс децентрализации потребовали изменений в финансовом и бюджетном менеджменте. Что касается разработки и исполнения бюджета, то основными стали следующие пути совершенствования:

* внедрение механизма разработки бюджета «сверху вниз», когда правительство определяет поток общих расходов и принципы их распределения среди министерств и ведомств;

* выделение министерствам и ведомствам общей суммы денег на год без указания направлений использования (заработная плата, консультирование, командировки и т.д.); при экономии оставшаяся сумма переходит на следующий финансовый год;

* разработка показателей выполнения работы, для чего определяется вид «продукции», получаемой в ходе деятельности, а затем устанавливаются соответствующие показатели по качеству, издержкам и количеству; при этом сами ведомства решают, как достичь необходимого результата;

* введение практики финансового менеджмента, применяемой в частном секторе;

* более широкое использование среднесрочных показателей и оценок при разработке бюджетов.

Примечательно, что некоторые специалисты высказывают мнение о необходимости сменить ориентиры при стратегической оценке выполнения: вместо показателей «экономия, эффективность, результативность» предлагается использовать категории «диагноз проблем, разработка новой политики, ее развитие и выполнение».

Внедрение информационных технологий. Важную роль в модернизации системы государственного управления играют информационные и телекоммуникационные технологии, способствующие при правильном подходе повышению эффективности работы госаппарата в целом и его отдельных звеньев.

Если на первоначальном этапе решалась задача по насыщению органов государственного управления информационной и компьютерной техникой, то сейчас акцент делается на повышении отдачи от инвестиций в информационные технологии, которые увязываются с процессом совершенствования организационных структур и работы госаппарата. В качестве приоритетных выделяются следующие направления:

* формирование национальных информационных сетей, объединяющих локальные сети министерств, ведомств и регионов;

* разработка международных стандартов использования информационных технологий;

* развитие информационных сетей, связывающих государственные органы с населением и облегчающих доступ граждан к информационным банкам данных;

* использование информационных систем для анализа социальных проблем и разработка решений.

В большинстве стран созданы специальные центры, отвечающие за внедрение и совершенствование информационных и телекоммуникационных технологий в деятельности органов государственной власти.

Мониторинг процессов и оценка результатов. Системный подход к административным реформам требует создания механизма отслеживания и оценки полученных результатов, что позволяет выявлять направления, где достигнут наибольший прогресс, а также трудности и барьеры на этом пути. Обычно ежегодно составляются отчеты для правительства и парламента о результатах административной реформы в целом или в отдельных сферах.

Наибольшие проблемы связаны с разработкой показателей, позволяющих оценить рост эффективности работы госаппарата. При этом используются разнообразные методы. Например, в Дании, Португалии и Турции изучается общественное мнение о качестве государственных услуг, в Австралии организуются оценочные исследования о выполнении программ. В Великобритании любая инициатива по совершенствованию государственного управления оценивается по специальной методике.

Анализ административных преобразований позволяет сделать несколько выводов.

Во-первых, хотя причины и условия начала реформ во многих странах различны, в целом выбранная стратегия и основные направления совпадают.

Во-вторых, модернизация государственного управления направлена на повышение эффективности и результативности работы государственных структур, усиление их ответственности за предоставление качественных услуг населению.

В-третьих, если в развитых странах проводится работа по совершенствованию сложившейся системы государственного управления, то в бывших социалистических странах разворачивается процесс формирования новых институтов и механизмов одновременно с глубокими экономическими и политическими преобразованиями.

В-четвертых, интенсивно разрабатывается концепция «нового государственного управления», основанная на замене бюрократической машины гибкими автономными организационными структурами, несущими ответственность перед обществом и развивающими партнерские отношения с частным сектором, гражданами и общинами.

В-пятых, административные преобразования, охватившие большинство стран мира, являются отражением глобальной тенденции по переосмыслению природы и роли государства в жизни современного общества.

Опыт административных реформ в странах Европейского Союза

В целом, перспективы развития административных реформ в Европе связаны с воплощением концепции «активизирующего государства». Термин «активизирующее государство» означает новое распределение задач и ответственности между государством и обществом. Это означает большую направленность на гражданина и одновременно уход государства от решения ряда публичных задач под лозунгом «То, что общество может сделать так же хорошо или лучше, чем государство, общество должно делать само». В будущем государство будет сосредоточиваться на своих основных задачах, таких как оборона, внутренняя безопасность, работа полиции и судебной системы, финансовое администрирование и т.п.

Концепция «активизирующего государства» основана на следующих основных принципах.

1. Государство стремится управлять другими, а не выполнять работу за них. Это означает стремление максимально разгрузить правительство от текущей сервисной работы и «спустить» оказание государственных услуг на уровень, максимально приближенный к потребителю.

2. Предоставить потребителям возможность самим выбирать услуги, в которых они нуждаются, и тех, кто оказывает их наиболее качественно.

3. Ввести принцип конкуренции в госсекторе, дать возможность частному сектору бороться за потребителя при условии, что данная услуга будет оплачена государством.

4. Вкладывать капиталы в результаты, а не в намерения.

5. Ориентироваться на клиента, то есть во главу угла деятельности государственных органов следует ставить потребности и пожелания граждан как потребителей публичных услуг.

6. Внедрять рыночно ориентированные механизмы и бюджетирование, ориентированные на результат.

7. Произвести децентрализацию организаций, перенести центр тяжести принятия решений на низовой уровень, внедрить в управление сетевые элементы.

Таким образом, концепция «активизирующего государства» подразумевает, что между обществом и государством развивается сотрудничество и разделяется ответственность. Причём государственные структуры инициируют процесс решения общественных проблем и выступают в роли посредника. В целом, государство только устанавливает рамки ответственности и способствует развитию гражданской активности.

Современные исследователи подчеркивают, что общим инструментом реализации всех намеченных выше целей во многом является ориентация деятельности органов государственного управления на концепцию управления по результатам. Не все страны ЕС имеют большой опыт реализации данной концепции, многие только начинают её внедрение. Например, система бюджетного планирования, ориентированного на результат, в Великобритании основана на таких концепциях, как «качество за деньги» и «концепция оценки результативности». Первая концепция подразумевает, что «общественные средства должны расходоваться не только в соответствии с законом, но и разумно», вторая указывает на необходимость «постоянного улучшения качества общественных услуг».

Важной общей задачей в сфере повышения качества бюджетных услуг является задача активного сотрудничества государственных органов с населением. Для того чтобы выявить мнение потребителей о качестве получаемых государственных услуг, правительства стран проводят их постоянный мониторинг. Так, в Германии для формирования у населения положительного мнения о качестве получаемых государственных услуг предусматривается использование специальных постановлений, защищающих потребителей и предполагающих особые процедуры разрешения конфликтных ситуаций, а также проведение регулярных опросов потребителей. Муниципалитеты Великобритании проводят постоянные опросы населения по проблемам качества предоставляемых услуг и степени их соответствия налоговой нагрузке. Каждый муниципалитет разрабатывает определённый «стратегический порядок достижения целей», состоящий из конкретных планов и программ.

Новым направлением реформ является создание специальных служб по оказанию государственных услуг населению. Например, во многих европейских странах для ищущих работу граждан выделяется индивидуальный кейс-менеджер, который выполняет за клиента все процедуры, связанные с получением необходимых справок от соответствующих государственных служб, а также даёт требуемые клиенту рекомендации по всему циклу проведения услуги.

Следует выделить также такое направление реформ европейских стран, как повышение прозрачности и оперативности предоставляемых услуг, для чего государственные департаменты ежегодно разрабатывают и представляют на официальных сайтах отчёты по индикаторам кодекса лучшей практики. Для его составления каждое министерство должно разработать план оценки качества своих услуг. Например, правительство Франции концентрирует внимание на таком качестве услуг, как оперативность предоставления информации населению, что предполагает широкое внедрение информационных технологий. Целью административной и бюджетной реформы Великобритании является повышение эффективности управления государственными финансами и процессы его оптимизации. Помимо постоянного стремления к эффективному использованию бюджетных средств, министерства должны добиваться улучшения показателей всех предоставляемых услуг.

Особое внимание правительства разных стран ЕС отводят проблеме повышения эффективности и качества деятельности государственных органов власти, предоставляющих услуги населению. Например, основная задача проводимых реформ в Германии и Великобритании состоит в создании «новой модели администрации как службы гарантированного сервиса». В целом концепция администрации как службы сервиса нацелена на повышение качества бюджетных услуг, предоставляемых населению.

Однако на пути административных реформ неизбежно возникают сложности и проблемы. В странах ЕС реформаторы столкнулись как с необходимостью преодоления косности, инерции и бюрократизма в среде чиновников, так и с недостаточно высокой квалификацией управленческих кадров, осуществлявших преобразования. Серьезной проблемой стало также недоверие к реформам со стороны населения, а порой мешал также раскол в среде самих реформаторов.

Подводя итоги, следует подчеркнуть, что основные тенденции современных административных реформ в ведущих странах ЕС определяются целым рядом универсальных факторов, среди которых такие как глобализация, информационная революция, новейшие достижения в сфере менеджмента и управленческих технологий. Общие методологические принципы стратегии европейских административных реформ определяются, прежде всего, стремлением реформаторов использовать новейшие достижения современной теории административно-государственного управления.

Однако темпы преобразований в каждой отдельной стране во многом зависят от уровня социально-экономического развития, общей политической ситуации, достигнутого элитой консенсуса по поводу направления реформ, личной политической воли реформаторов - их радикализма или, напротив, конформизма.

Большинству государств в ходе реформ удалось достичь ряда значимых результатов, имея в виду такие цели, как сокращение госаппарата и снижение расходов на его содержание, обеспечение прозрачности, гибкости, эффективности функционирования системы управления. Но, не удалось избежать и значительных издержек. Так, в ходе реформ в Великобритании выявилось противоречие между нерыночной природой госслужбы и попыткой ее реорганизации на рыночной основе. В Германии отмечался рост бюрократизма, значительное сокращение кадров при одновременном сокращении объема государственных услуг.

Административная реформа в России

Суть административной реформы в Российской Федерации - в комплексной трансформации системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности. Следует отметить, что идея масштабного реформирования государственного сектора России не нова, и насчитывает многолетний срок попыток осуществления (с 1997 г.).

Однако стадия реализации началась лишь после издания Указа Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», направленного на повышение эффективности системы федеральных органов исполнительной власти, а также создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.

Российские исследователи выделяют следующие основные этапы административной реформы в Российской Федерации:

Начальный - 2003-2005 гг. Осуществлялся на основе указов Президента РФ от 23.07.2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» и от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Второй - федерально-региональный. Реализация Концепции административной реформы на 2006-2008 годы.

Третий этап - 2009-2010 годы. Распространение административной реформы (срок реализации которой продлен на 2009-2010 гг.) на муниципальный уровень.

Четвертый этап - 2011-2013. Осуществление и завершение перехода к предоставлению в электронном виде наиболее массовых и социально-значимых федеральных, региональных и муниципальных административных услуг.