Конституционное право зарубежных стран

Правительство - это, как правило, коллегиальный орган исполнительной власти, обладающий общей компетенцией, осуществляющий руководство государственным управлением.

Правительство возглавляет исполнительно-распределительную деятельность в стране. Под его руководством находятся государственный аппарат, вооруженные силы, финансы государства, иностранные дела.

В состав правительства, кроме председателя, его заместителей, министров, могут входить министры - координаторы, государственные секретари, министры без портфеля, парламентские секретари, представляющие правительство в парламенте.

Конституции Норвегии, Ирландии, ОАЭ устанавливают конкретную численность министров.

Во многих странах внутри правительства создаются более узкие структуры (кабинет министров в Великобритании, совет кабинета во Франции, в ряде стран имеется президиум или бюро правительства), которые выполняют важные полномочия правительства.

Глава правительства осуществляет подбор кандидатур в состав правительства. В Болгарии, Германии он сам назначает и смещает министров, принимает другие важные решения от имени правительств. При главе правительства создаются различные органы. В Германии - ведомство федерального канцлера, личный секретариат. При правительстве создается орган управления делами правительства, который возглавляет министр по делам правительства.

Формирование правительства

Процедура формирования правительства зависит от формы правления:

·в абсолютных монархиях (Оман, Катар) глава государства, как правило, назначает министров из числа членов династии;

·в дуалистической монархии (Марокко, Непал) при выборе и назначении министров глава государства иногда учитывает ситуацию в парламенте;

·в президентских республиках глава государства формирует правительство:

- полностью по своему усмотрению, как правило, из деятелей своей партии (Мексика, Египет, Бразилия);

- получая согласие на назначение министров от верхней палаты парламента (США);

·в полупрезидентских республиках главе государства обычно требуется согласие парламента для назначения главы правительства;

·в парламентарных монархиях и республиках существует парламентский способ формирования правительства. После каждых выборов в парламент правительство формируется заново. Выборы главы государства не влекут за собой формирования нового правительства. В таких государствах правительство считается фактически сформированным, если оно получило доверие парламента. Юридически оно считается созданным после издания по этому вопросу акта главы государства.

К членам правительства предъявляются в разных странах определенные требования:

·возраст (Бразилия - 25, Египет -30);

·исповедовать определенную религию(ислам в арабских странах);

·иметь соответствующий моральный облик (Финляндия);

·в Швейцарии в правительство не может быть включено более 1 члена от кантона;

·в Бельгии в правительстве должно быть равное число членов, говорящих на французском и голландском языках;

·в Индии, Греции, Великобритании министры назначаются только из числа членов парламента (при этом они могут оставаться парламентариями);

·в США, Болгарии, Франции члены правительства не могут быть членами парламента;

·министры должны приостанавливать другие виды своей профессиональной деятельности, не участвовать в сделках с государственным имуществом.

Виды правительств в зарубежных странах

·однопартийное правительство, как правило, создается в парламентарных республиках и монархиях в случае, если какая-либо партия имеет абсолютное большинство в парламенте (50% + 1голос), а также в президентских республиках.

В полупрезидентских республиках глава государства учитывает партийный состав парламента при предложении кандидатуры председателя правительства для получения согласия парламента по этой кандидатуре.

·коалиционное правительство создается в парламентарных республиках и монархиях в тех случаях, когда в парламенте нет большинства у какой-либо партии. Создается такое правительство на основе соглашения между лидерами нескольких партий, которое должно получить поддержку большинства депутатов парламента. Лидеры этих партий делят между собой министерские посты. Обычно такое правительство оказывается недолговечным из-за разногласий в коалиции. В Италии во II -ой половине XX века сменилось более 50 коалиционных правительств.

·правительства национального единства, национального спасения, которые создаются в кризисные моменты, в частности, в условиях войны. В нем представлены обычно различные партии.

·правительство парламентского меньшинства формируется партией, не имеющей большинства в парламенте, а несколько малочисленных партий не входя в правительство, поддерживают его в парламенте при голосовании по вотуму доверия. Подобные правительства неоднократно создавались в Индии, Японии, Турции.

·служебное правительство создается в парламентарных республиках и монархиях в случае, если не удается сформировать коалиционное правительство или правительство парламентского меньшинства. Оно носит временный характер и существует до новых парламентских выборов.

·временные правительства создаются в результате военных переворотов. Образуются эти правительства внепарламентским, неконституционным путем.

Полномочия правительства

Подробно перечисляют полномочия правительства конституции социалистических и постсоциалистических стран (Китай, Украина). Большинство конституций других государств определяет полномочия правительства в очень общем виде. Так, ст.20 Конституции Франции гласит: «Правительство определяет и проводит политику нации. Оно также распоряжается администрацией и вооруженными силами».

В парламентарных республиках и монархиях правительство осуществляет полномочия, которые принадлежат по Конституции главе государства. Иногда конституции этих стран определяют некоторые вопросы, являющиеся прерогативой правительства.

В президентских республиках, где правительство как коллегиального органа нет, его полномочия осуществляет глава государства. Министры, составляя кабинет, действуют по указанию главы государства (США, Бразилия). В тех же президентских республиках, где есть совет министров, иногда предусматриваются собственные полномочия правительства (Египет).

Фактически вопросы, входящие в компетенцию правительства, зачастую решает его президиум, бюро, премьер-министр.

Согласно современной конституционно-правовой доктрине, правительство призвано обеспечивать охрану существующего публично-правового порядка, гарантировать права и свободы человека и гражданина, защиту внешних интересов государства.

На него возложено осуществление экономических, социальных и иных функций в сфере государственного управления.

Правительство играет ведущую роль в разработке, формировании и реализации внутренней и внешней политики государства.

Приходящее к власти правительство, как правило, выдвигает свою программу действий в указанных направлениях. Главная цель такой программы - добиться поддержки правительства как можно более широкими слоями населения.

Как высший административный орган страны правительство осуществляет функцию общего управления, то есть деятельность, направленную на реализацию выдвигаемых и отстаиваемых им политических целей.

Правительство согласовывает, координирует и направляет деятельность всего государственного аппарата. В парламентарных республиках и монархиях правительство назначает на высшие гражданские и военные должности. В республиках со смешанными формами правления данная функция поделена между президентом и главой правительства.

Важнейшими функциями правительства являются исполнение законов, составление и исполнение бюджета, а также нормоустанавливающая деятельность. В реализации последней выделяются три направления:

·правительство издает нормативные акты на основе и во исполнение парламентских законов. Акты этой группы носят подзаконный характер;

·правительство издает нормативные акты по прямому или косвенному уполномочию парламента, то есть на основании «законов-рамок» или так называемого «скелетного законодательства»;

·правительство издает нормативные акты по вопросам, входящим в исключительную компетенцию парламента без какого-либо уполномочия со стороны парламента. Однако, такие акты, как правило, должны быть затем утверждены парламентом. Конституция Италии (ст.77) устанавливает, что декреты, изданные правительством в случае необходимости и срочности под свою ответственность, утрачивают силу с момента издания, если они не были утверждены парламентом в течение 60 дней после опубликования.

В странах с парламентарной формой правления правительству в случае внутренней или внешней угрозы принадлежит право принятия чрезвычайных мер. При этом правительство получает чрезвычайные полномочия.

По чрезвычайному законодательству Германии, инкорпорированному в ее Конституцию, в случае введения «состояния угрозы или обороны» функционирование парламента может быть приостановлено, действие конституционных прав и гарантий также приостанавливается, разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами упраздняется, командование армий передается главе правительства, который использует ее по своему усмотрению».

Ответственность правительства и его членов за ненадлежащее исполнение служебных обязанностей возможна четырех видов: политической, уголовной, гражданской, дисциплинарной.

Политическая ответственность правительства существует перед парламентом, главой государства, а министров и перед главой правительства.

Ответственность перед парламентом выражается в вынесении им вотума недоверия правительству или отдельному министру и, как результат увольнение правительства или министра в отставку. Вотум недоверия должен быть предложен значительным числом депутатов (в Чехии - ј, в Белоруссии - 1/3).

В некоторых президентских республиках (Венесуэла, Уругвай) вотум недоверия также применяется парламентом, но только к отдельным министрам.

Политическая ответственность правительства перед главой государства выражается в отправке в отставку министра, главы правительства. Это очень характерно для полупрезидентских и президентских республик.

11. Судебная власть и её органы в зарубежных странах

1. Судебная власть в системе разделения властей.

2. Конституционные основы судебной системы в зарубежных странах (понятие судебной системы; основные модели: англосаксонская, континентальная, социалистическая, мусульманская; виды судебных органов, конституционные принципы организации судебной системы).

3. Конституционные принципы правосудия, понятие, виды.

4. Конституционный статус судей, его принципы.

5. Органы судейского самоуправления.

6. Органы, содействующие судебной власти.

11.1 Судебная власть в системе разделения властей

Конституции зарубежных стран, говоря о судебной власти, устанавливают следующее:

·определение судебной власти как одной из составляющих триединой системы разделения властей;

·основные принципы организации и деятельности судебной системы;

·правовой статус судей;

·судебные гарантии прав и законных интересов граждан.

Конституционные основы судебной власти детально развиты в законах о судоустройстве (например, французский Кодекс судоустройства 1978 г.) и законах о статусе судей (Закон «О судьях» в ФРГ 1961 г.).

По сравнению с законодательной властью судебная власть не является выразителем народного суверенитета. Задачей судебной власти является не выработка общеобязательных норм поведения, как это делает законодательная власть, а рассмотрение конкретных дел на основе правовых норм, принимаемых парламентом, то есть осуществление правосудия. Осуществляется оно только судами. Однако наличие в стране судов не равнозначно наличию судебной власти. Как самостоятельная, независимая ветвь власти судебная власть несовместима с тоталитарными и авторитарно-феодальными режимами. Утверждение самостоятельной власти - это результат движения стран по пути правовой государственности.

Деятельность судебной власти можно подразделить на три направления:

·Охрана прав и законных интересов граждан;

·Охрана правопорядка от преступных и иных правонарушений;

·Контроль за тем, чтобы деятельность государственных органов не выходила за правовые рамки, в частности контроль за законностью актов органов исполнительной власти.

Эти вопросы рассматриваются судами в особой процессуальной форме, установленной законом, несоблюдение которой влечет за собой неправомочность принятого решения.

Независимость судебной власти обеспечивается конституционными и законодательными запретами на какое-либо вмешательство государства и любых его органов в деятельность судебной власти по осуществлению правосудия.

11.2 Конституционные основы судебной системы в зарубежных странах

Понятие, основные модели судебных систем

Под судебной системой понимается совокупность взаимодействующих между собой судов конкретного государства, объединенных общими целями, задачами и функциями.

В зарубежных странах существует несколько разновидностей (моделей) судебных систем.

В странах с англосаксонской системой права суды образуют единую систему, где различные ветви замыкаются на единый Верховный Суд.

Основными признаками этой системы являются:

·историческая приверженность общему праву;

·признание правотворческой роли суда и судебного прецедента как источника права;

·выработка процессуальных форм судебного преследования, прежде всего судебной практикой;

·исключительно апелляционная форма обжалования судебных решений;

·предельная состязательность, при которой суд в большей мере пассивен и следит главным образом за соблюдением сторонами процессуальных норм;

·более широкое использование институтов присяжных заседателей и мировых судей;

·допущение в уголовном процессе сделок о признании вины.

В странах с романо-германской (континентальной) системой права нет единой судебной системы. Имеет место полисистемность, выражающаяся в существовании нескольких независимых систем общих и специализированных судов во главе со своими высшими судами. Так, в Германии согласно ст. 95 Конституции 1949 г., наряду с Федеральным конституционным Судом, для отправления правосудия в области общей, административной, финансовой, трудовой и социальной юстиции учреждены в качестве верховных судебных органов:

·Федеральная судебная палата;

·Федеральный административный суд;

·Федеральная финансовая палата;

·Федеральный трудовой суд;

·Федеральный социальный суд.

Основными признаками континентальной модели судебной системы являются:

·развитая законодательная база, определяющая организацию и деятельность судов;

·формальное признание судебного прецедента как источника права;

·использование наряду с апелляционной формой также кассационной и ревизионной форм обжалования судебного решения;

·активная роль судьи в процессе;

·меньшая распространенность институтов присяжных заседателей и мировых судей;

·существование органов судейского самоуправления, имеющих задачу подбора кадров для судов;

·преимущественно назначение профессиональных судей низового уровня.

В социалистических странах судебная система характеризуется следующими чертами:

·выборность всех судей и народных заседателей;

·равенство прав судей и народных заседателей;

·отсутствие практики создания специальных судебных округов. Суд действует в границах конкретной административно-территориальной единицы.

Для мусульманской модели судебной системы характерно:

·мусульманскому суду подлежат только мусульмане, а также лица, согласившиеся на такой суд;

·отсутствие народных заседателей и присяжных;

·процесс осуществляется по канонам шариата со специфическими формами ответственности;

·в большинстве мусульманских стран обжаловать судебное решение можно лишь у имама (высшего духовного лица государства).

Виды судебных органов

В зарубежных странах существуют следующие виды судебных органов:

Органы досудебного разбирательства:

Медиаторы и консилиаторы (т.е. посредники и примирители) во Франции и Италии, народные суды в Индии, товарищеские суды в социалистических странах, суды аксакалов в Казахстане и Киргизии, рассматривающие малозначительные дела.

Суды общей юрисдикции, рассматривающие уголовные дела, гражданские и другие споры. К этим судам относятся также мировые судьи, единолично рассматривающие малозначительные дела. Система судов общей юрисдикции многозвенная, состоящая от низовых судов до верховных.

Специальные суды, к которым относятся: суды для военнослужащих, суды для малолетних, трудовые, претензионные, коммерческие суды, по водным и земельным спорам, а также другие.

Дела в таких судах рассматриваются, как правило, в коллегии профессиональных судей без заседателей, иногда они являются отделениями при судах общей юрисдикции.

Административные суды, которые составляют систему административной юстиции, возглавляемую обычно национальным верховным или высшим административным судом. Задача этих судов заключается в разрешении административных споров между физическими и юридическими лицами с одной стороны и органами и должностными лицами публичной администрации - с другой. Административные суды проверяют законность актов органов и должностных лиц. В странах, где конституции не упоминают об административных судах, они существуют в качестве ветви судов общей юрисдикции, либо их функции осуществляются судами общей юрисдикции.

Конституционные суды, которые наряду с квазисудебными органами специализированного конституционного контроля (к ним относятся Конституционные советы) составляют систему конституционной юстиции. Различие между конституционным судом и конституционным советом находится в процессуальной сфере. Так, в советах не практикуется выступление сторон, т.е. состязательность.

В большинстве стран конституционные суды и советы формируются высшими государственными органами, представляющими различные ветви власти. Так, в Болгарии и Италии 1/3 судей Конституционного Суда назначает президент, 1/3 парламент и 1/3 собрание судей верховных судов общей и административной юрисдикции.

В Германии, Венгрии, Хорватии и др. странах применяется только парламентский способ формирования Конституционных судов. Конституции и законы устанавливают особые требования к кандидатам в судьи конституционного суда (повышенный возрастной ценз, более высокий стаж юридической работы). Судьи этих судов избираются на длительный срок и только один раз.

Главной категорией дел, подведомственных конституционным судам является проверка конституционности законов. В случае абстрактного конституционного контроля правом обращения в конституционный суд обладают различные органы государственной власти, а также группы парламентариев, но не частные лица. При конкретном конституционном контроле могут обращаться в Конституционный суд наряду с государственными органами, судами также и частные лица.

Вне зависимости от разновидности судебной системы все конституции демократических государств содержат норму запрещающую создание чрезвычайных судов, то есть тех, которые образуются в ином порядке, чем определено конституцией и законами, действуют вне правил судебной процедуры, применяют наказания, не предусмотренные уголовным законодательством.

Подобные суды существуют при диктаторских и военных режимах, осуществляя репрессивную политику властей в порядке так называемого упрощенного судопроизводства.

Конституционные принципы организации судебной системы

В современных демократических государствах судебная система должна обеспечивать реализацию такого конституционного принципа как участие населения в отправлении правосудия. Конкретно вопрос об участии населения в отправлении правосудия сводится к трем вариантам:

-наличие суда присяжных;

-существование института судебных заседателей;

-наличие, как суда присяжных, так и института судебных заседателей.

Присяжные не избираются, а отбираются из списков граждан, составляемых местными властями. Отбор может производиться по жребию. Число присяжных от 6 до 12. Присяжные решают вопросы не права, а факта. Этот институт используется обычно в уголовном процессе. Присяжные должны определить: имело ли место деяние, вменяемое подсудимому, совершал ли он его, виновен ли в совершении и заслуживает ли снисхождения, если виновен. Решение присяжных по каждому такому вопросу принимается либо единогласно, либо большинством (оно может быть как простым, так и квалифицированным). В зависимости от вердикта присяжных судья назначает меру наказания подсудимому или оправдывает его.

В странах континентальной системы права суд присяжных распространен мало. Здесь в составе суда участвуют наряду с профессиональным судьей на равных правах с ним судебные заседатели, избираемые населением или представительными органами власти.

Судебная система в демократических государствах должна отвечать конституционному принципу всеобщего и равного доступа к правосудию. Реализации этого принципа должны способствовать такие меры как:

·оптимальное определение территории судебных округов с учетом численности и состава населения;

·учет демографических процессов при определении числа судей в отдельных судах и судейского корпуса в целом;

·запрет отказываться от приема исков под предлогом пробелов в законодательстве;

·оказание безвозмездной правовой помощи малоимущим гражданам, например, согласно ст. 119 Конституции Испании «правосудие осуществляется бесплатно, когда это предусмотрено законом, и во всех случаях для лиц, не обладающих достаточными средствами для ведения процесса».

Для деятельности судебной системы характерен и такой принцип как инстанционность. Он состоит в том, что не вступившее в силу решение суда первой или второй инстанции может быть пересмотрено вышестоящим судом по жалобе стороны в порядке апелляции или кассации.

При апелляционном порядке вышестоящий суд пересматривает дело по существу с новой проверкой ранее рассмотренных и вновь представленных доказательств и постановляет свое решение, отменяя решение суда вышестоящего.

При кассационном порядке вышестоящий суд проверяет только соблюдение закона нижестоящим судом, не вдаваясь в существо дела и только в рамках заявленной жалобы. При отмене решения нижестоящего суда дело заново передается, как правило, туда же, но с иным составом судей.

В ряде стран существует смешанная форма обжалования решений суда не вступивших в силу, именуемая ревизией. В ней сочетаются черты апелляции и кассации.

11.3 Конституционные принципы правосудия

Конституции, законы о судоустройстве, процессуальное законодательство зарубежных стран устанавливают принципы, которыми суд должен руководствоваться при отправлении правосудия. Эти принципы закреплены также такими международно-правовыми актами как «Международный пакт о гражданских и политических правах», «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод». К числу основных принципов правосудия относятся:

Осуществление правосудия только судом. Никакие органы государства или должностные лица не вправе осуществлять правосудие.

Открытость и гласность правосудия. Закрытые судебные заседания закон допускает проводить по соображениям государственной безопасности, охраны частной жизни, морали, общей безопасности. Но и в этих случаях решения суда объявляются публично.

Состязательность. Заключается в том, что стороны в судебном процессе равноправны в ходе доказывания. Это помогает суду в объективности оценки обстоятельств дела.

Принцип гарантии подсудности, означающий, что дело будет рассматриваться в суде, который заранее определен нормами о подсудности. Согласно этого принципа запрещается образование судов для рассмотрения какого-либо конкретного дела или передача дел из одного суда в другой, кроме случаев, предусмотренных законом.

Коллегиальное отправление правосудия. Единолично судья может рассматривать лишь мелкие правонарушения.

Конституционное право граждан на защиту. Этот принцип охватывает не только судебный процесс, но и все стадии досудебного производства. Несоблюдение права на защиту в судебном процессе делает решение суда неправосудным.

Презумпция невиновности, означающая, что лицо, обвиняемое в совершении преступления считается невиновным пока его вина не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Из этого принципа вытекает следующее:

·обвиняемый не должен сам доказывать свою невиновность и не может быть принуждаем к этому;

·обвиняемый не может быть принужден к свидетельству против самого себя;

·не устраненные сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого;

·из обвинения должно быть исключено все, что не может быть достоверно подтверждено.

Ряд конституций зарубежных стран содержит принцип мотивированности действий судебной власти. Так, согласно статьи 97 Конституции Бельгии «всякое судебное решение объявляется в открытом заседании и должно быть обоснованным».

Устный характер процесса. Например, статья 90 Конституции Австрии устанавливает, что «разбирательство гражданских и уголовных дел в судах, которые выносят по ним решения, производится устно». Ценность данного принципа в том, что он дает наибольшие возможности для исследования всех обстоятельств дела, выяснения позиции всех участников процесса. конституция право государственный управление

Принцип ответственности государства за судебную ошибку, заключающийся в том, что государство возмещает физическим или юридическим лицам ущерб, который причинен им ошибочным судебным решением, неправильным осуществлением правосудия.

Принцип запрета двойного наказания, состоящий в том, что никто не может быть повторно осужден за одно и то же правонарушение. Этот принцип не работает в случае повторного рассмотрения дела по вновь открывшимся обстоятельствам.

Конституционный принцип связанности судей только законом. Он означает не только то, что судья не должен при разрешении дела получать указания ни от кого, включая вышестоящие суды, но и также то, что подзаконные акты имеют значение для суда лишь постольку, поскольку, по его мнению, соответствуют закону.

11.4 Конституционный статус судей

Конституции зарубежных стран формулируют основополагающие принципы, которые составляют основу правового статуса судей. К этим принципам относятся следующие:

Назначаемость судей. Этот принцип устанавливают большинство действующих конституций. Альтернативный способ формирования судов существует в социалистических и ряде других стран, например, во многих субъектах федерации в США. Принцип назначаемости судей, по мнению ряда ученых-государствоведов, в большей мере обеспечивает профессионализм судебной деятельности, чем выборность, поскольку избиратели больше учитывают политический фактор, а не профессиональные критерии кандидата. Закон устанавливает, что судья должен отвечать высоким профессиональным требованиям (высшее юридическое образование и определенный стаж работы на юридических должностях), иметь жизненный опыт (возраст не менее 25-30 лет), обладать высокими моральными качествами.

Во многих странах назначение судей отнесено конституцией к компетенции главы государства. В Италии судьи назначаются по конкурсу органами судейского самоуправления, так называемым Верховным советом магистратуры, в Великобритании лордом канцлером.

В высших судах назначение происходит, как правило, при участии разных ветвей власти. В США Президент назначает судей с согласия Сената.

Назначаются судьи пожизненно, либо на определенный срок. Судья, назначаемый впервые, назначается обычно на срок 5 лет, а затем пожизненно. При достижении определенного возраста судьи должны подать в отставку (в Японии - 65 лет, в Великобритании - 72 года).

Важнейший конституционный принцип, определяющий правой статус судей, это независимость судей, означающий, что при осуществлении своих полномочий судьи руководствуются только законом и никто не вправе оказывать какое-либо давление на них. Судья не обязан давать каких-либо разъяснений по существу рассмотренного им дела. Принцип независимости судьи обязывает его не состоять в политических партиях. Конституции и законы предписывают судье отказаться от активной политической деятельности.

Согласно данного принципа, запрещается издавать законы и другие акты, умаляющие независимость судей.

Важнейшим принципом, гарантирующим независимость судей, является их несменяемость. В соответствии с этим принципом, судью нельзя без его согласия отстранить, уволить, перевести на другую должность, в том числе вышестоящую. Судьи могут быть досрочно смещены с должности за совершение преступлений, за недостойное, порочащее поведение. Судейский импичмент осуществляется в сложной процедуре органами судейского самоуправления или при их участии.

Принцип несовместимости, который вытекает из принципа разделения властей. Он заключается в установлении конституциями и законами запрета судьям занимать одновременно иные государственные и общественные должности.

Судебный иммунитет. Данный принцип статуса судей означает, что судья обладает личной неприкосновенностью, он не может подвергнуться допросу, задержанию, обыску, аресту, привлечению к следствию и суду, кроме как в особом порядке, предусмотренном законом. Судья не может быть привлечен к ответственности за свои решения по конкретным делам, за исключением случаев, предусмотренных законом.

11.5 Органы судейского самоуправления

Многие новейшие конституции зарубежных стран учреждают органы судейского самоуправления, которые включаются в число органов, представляющих судебную власть несмотря на то, что судебных функций они не осуществляют. В Болгарии такой орган именуется Высшим судебным советом, во Франции и Италии Высшим советом магистратуры.

В их состав, как правило, входит председатель верховного суда, высшего административного суда, генеральный прокурор, министр юстиции, часть членов может быть назначена главой государства, в том числе по предложению парламента, другая часть может быть избрана на общегосударственном съезде судей.

Во Франции (также как и в ряде других стран) председатель Высшего совета магистратуры - Президент Республики, вице-председатель - министр юстиции, девять членов совета назначаются Президентом, Председателем Национального Собрания и Председателем Сената.

Органы судейского самоуправления решают вопросы подбора кандидатур для назначения на судейские должности (в ряде стран их и назначают), перемещения судей по должности, дисциплинарной ответственности их, а также инспектирует суды.

11.6 Органы, содействующие судебной власти

Согласно законодательству зарубежных стран в них функционируют органы и должностные лица, содействующие судебной власти. К ним относятся прокуроры, следователи, адвокаты, судебные исполнители, судебная полиция.

Прокуратура, функциями которой являются уголовное преследование лиц, совершивших преступления, поддержание от имени государства обвинения в суде, надзор за законностью предварительного расследования преступлений, содержания осужденных в местах лишения свободы, в некоторых странах (Испания, Италия) входит в состав судейского корпуса с функциональной автономией. В иерархии судебной власти Испании Генеральный прокурор занимает вторую позицию после Председателя Верховного трибунала. Назначается Генеральный прокурор Королем Испании по представлению председателя Правительства, с учетом мнения Генерального совета судебной власти.

В целом ряде стран прокуратура входит в состав Министерства юстиции, а в Польше, США Министр юстиции является одновременно и Генеральным прокурором. В Великобритании прокуратуры нет. На судебных процессах функции прокуроров выполняют адвокаты, а в особо важных уголовных делах - директор публичных слушаний.

12. Местное самоуправление и местное управление в зарубежных странах

1. Понятие местного управления и самоуправления.

2. Системы органов местного самоуправления и управления (особенности романо-германской, иберийской, англосаксонской, советской систем).

3. Компетенция органов местного управления и самоуправления.

4. Отношения органов местного управления и самоуправления с центральной властью (основные направления взаимодействия правительства с муниципальными органами, роль судебного контроля).

В большинстве зарубежных государств основные положения об управлении на местах содержатся в конституциях и рассматриваются в конституционном праве.

В ряде государств, в частности в постсоциалистических, выделена отдельная отрасль и наука муниципального права. В некоторых странах, таких как Великобритания, вопросы местного управления и самоуправления регулируются нормами административного права.

12.1 Понятие местного управления и самоуправления

Рассматривая вопрос о государственно-территориальном устройстве зарубежных стран мы отметили, что их территория делится на административно-территориальные единицы. Деление это может быть двухзвенным (Болгария), трехзвенным (Польша), четырехзвенным (Франция). Административно-территориальное устройство любой страны представляет собой важнейшую часть государственной организации. Складывается административно-территориальное деление страны под влиянием географических, экономических, социальных и демографических факторов. Регулирование административно-территориального устройства в унитарных государствах - это компетенция центральных органов власти. В федеративных государствах - это компетенция субъектов федерации, но общие принципы организации административно-территориального устройства строятся на основе федеральной конституции.

Основная цель разделения государства на конкретные административные единицы - это решение проблемы эффективного управления, которое отвечало бы нуждам населения, поскольку местное управление в зарубежных странах строится в большинстве случаев на основе административно-территориального деления государства.

Таким образом, местное управление - это управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления.

Осуществляется местное управление в основном через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Во Франции в наиболее крупных административно-территориальных единицах-регионах органом управления является префект Республики и подчиненные ему отраслевые ведомства. Префект назначается Правительством Франции. Нижестоящие административно-территориальные единицы-департаменты возглавляются назначаемыми префектами департаментов. Промежуточные между департаментом и коммуной административно-территориальные единицы-округа возглавляются также назначаемыми чиновниками-супрефектами.

В большинстве зарубежных стран утвердилась на конституционном уровне концепция, в соответствии с которой органами государственной власти считаются только центральные органы страны и их представители на местах - назначаемые губернаторы, префекты, комиссары. Выборные органы на местах и формируемая ими собственная администрация являются, согласно этой концепции, органами местного самоуправления.

Следовательно, местное самоуправление - это деятельность самого населения местной территориальной единицы, так называемого территориального коллектива и его выборных органов по управлению делами данного коллектива.

Государственные органы не вправе давать органам местного самоуправления обязательные указания по реализации их функций. На организацию местного самоуправления возможно возложение задач государственного управления, например, в реализации финансируемых государством программ в сфере образования, здравоохранения. При этом они могут быть обязаны выполнять указания вышестоящих органов государственной власти.

В некоторых зарубежных странах органы местного самоуправления рассматриваются как продолжение центральной государственной власти. Однако и в этом случае органы местного самоуправления автономны по вопросам своей компетенции.

Административно-территориальные единицы в теории принято подразделять на «естественные» и «искусственные».

К «естественным» относятся поселения, села, города, которые получили обобщенное название общины и являются низовыми административно-территориальными единицами.

В общинах всегда есть выборные органы, избираемые ее населением. В демократических странах в этом звене нет назначаемых центральной властью чиновников общей компетенции.

Такая система управления получила название общинного или муниципального самоуправления.

«Искусственные» административно-территориальные единицы (губернии, области, воеводства) создаются актами государства и получили обобщенное название регионов. Система управления «искусственными» административно-территориальными единицами имеет несколько вариантов:

·региональное государственное управление - когда в области или губернии действуют только назначенные центральной властью управитель области, губернатор (Болгария, Тайланд);

·региональное самоуправление - при котором в регионах действуют только избранные населением выборные органы (Великобритания);

·смешанная система управления, например, в департаментах Франции, где наряду с назначаемым префектом имеется выборный генеральный совет департамента.

12.2 Системы органов местного самоуправления и управления

В настоящее время в мире существует несколько систем местных органов самоуправления и управления.

Англосаксонская система

В странах, где распространена эта система (Канада, США, Австралия, Великобритания), не практикуется назначение на места государственных чиновников для контроля за избираемыми населением на срок до 4-х лет советами или правлениями графств, областей, округов, тауншипов. Кроме коллегиальных органов население избирает должностных лиц: мэров, управляющих общин, шерифов, атторнеев. Мэры могут быть избраны и местными советами. Органы общей компетенции не создаются так как их функции выполняют либо избранные должностные лица (США), либо создаваемые из членов совета отраслевые постоянные комитеты (Великобритания), которые подбирают для назначения советом должностных лиц. Эти муниципальные служащие и занимаются исполнительной деятельностью од руководством комитетов.

Континентальная или романо-германская система распространена в таких странах как Бельгия, Болгария, Италия, Франция, Польша, Турция, Монголия, Сенегал, большинство латиноамериканских стран.

При такой системе в общинах, т.е. в поселках, коммунах, городах существуют только выборные органы местного самоуправления - совет и мэр (исключение составляют Нидерланды, где мэр назначается монархом). Выборный совет может нанять на определенный срок специалиста по управлению, который также называется мэром или бургомистром. В Польше совет выбирает для управления коллегиальный орган - правление во главе с избранным войтом. Назначаемых сверху органами государственной власти чиновников в общинах нет.

Управление на региональном уровне, то есть в губерниях, округах, областях, департаментах имеет несколько вариантов.

·в региональных административно-территориальных единицах имеются только назначенные центром чиновники (супрефекты в округах Франции, губернаторы в Финляндии, Турции, управители областей - в Болгарии).

·в Венгрии, на Украине, ряде стран Латинской Америки, в регионах и департаментах Франции, областях Италии действует так называемая «двойная» система. В соответствии с ней в регионе существуют выборные органы и назначенные представители президента или правительства, которые осуществляют административный контроль в отношении выборных советов, прежде всего с точки зрения законности принимаемых решений. Они вправе приостановить на конкретный срок решения местного совета или обратиться в административный суд для вынесения им такого решения, а также в случае нарушения им законов или его неработоспособности.

Иберийская система управления и самоуправления на местах существует в ряде стран Латинской Америки, как правило, бывших колониях Испании.

Местные советы при этой системе избираются населением. Главное должностное лицо административно-территориальной единицы (регидор, алькальд, префект, мэр) избирается либо населением, либо советом. Но во всех случаях он является председателем совета, его исполнительным органом. Одновременно он является представителем государственной власти, поскольку в обязательном порядке утверждается в должности после избрания актом правительства. При иберийской системе управления глава администрации обладает обширными полномочиями не только по исполнению решений совета, но и как его председатель по их принятию.

Система местной государственной власти и местного государственного управления

К этой разновидности местного управления относится система советов и их исполнительных комитетов в социалистических странах, а также в странах провозглашающих ориентацию на социализм.

Появление этой системы связано с отрицанием разделения властей и принадлежности всей власти представительным органам. Избираемые населением советы, начиная с самого низшего звена (сельских и поселковых) являются органами государственной власти на своей территории. Советы (кроме тех, которые избираются в мелких поселениях) избирают коллегиальный орган государственного управления, который управляет местной промышленностью, здравоохранением, образованием, торговлей, строительством. Советы, избираемые в малых поселениях, вместо исполкома избирают председателя и секретаря Совета, ведающих исполнительной деятельностью. Кроме исполнительного комитета Советы избирают из числа депутатов совета постоянный комитет или президиум осуществляющий между сессиями Совета его полномочия (в Китае это постоянный комитет местного собрания народных представителей).

Родоплеменная система управления. В странах, где значительная часть населения ведет кочевой образ жизни, существуют такие своеобразные административно-территориальной единицы, как кочевое племя или род, в которых вожди единолично или в качестве советов вождей выполняют управленческие функции. Так, в Мали имеется 15 возглавляемых вождями кочевых племен. В таких странах как Гана, Камерун, Нигер вожди племен входят в органы самоуправления и продолжают оказывать большое влияние на решение местных проблем.

Система местного управления в зависимых территориях, не имеющих государственного статуса или статуса части метрополии, например в нидерландских или британских владениях, управление осуществляют губернаторы, во французских - верховные комиссары. Все они назначаются главами государств-метрополий. При них создается исполнительный совет, осуществляющий исполнительные функции. Избираемый местным населением представительный орган принимает акты нормативного характера, которые вступают в силу только после подписания их губернатором или верховным комиссаром. Правительство метрополии может аннулировать акт местного представительного органа даже если он подписан губернатором. Последний может распустить избранный представительный орган и законодательствовать сам.

Особые формы местного управления существуют в условиях военных режимов. Выполняющие функции правительства военные советы после переворотов устанавливают исключительную централизованную систему управления. На места назначаются военные губернаторы, коменданты. Региональные органы управления и самоуправления распускаются. Органы местного самоуправления сохраняются обычно лишь в сельских общинах.

12.3 Компетенция органов местного управления и самоуправления

Содержание и пределы функций органов местного управления и самоуправления устанавливается в ряде стран конституциями, например, в Мексике, но обычно они устанавливаются специальными законами о местном управлении и законами, регулирующими такие отрасли государственного управления как здравоохранение, просвещение. В федеративных государствах определение прав и обязанностей муниципальных органов относится к ведению законодательных органов субъектов федерации. В таких странах как Канада, Великобритания муниципальные органы могут обращаться в парламент государства с просьбой об издании законов, именуемых частными биллями, которые устанавливают для них какие-либо дополнительные полномочия и льготы.

В США и ряде других стран определенная часть городов и графств имеют особые хартии и уставы самоуправления, которыми регулируются структура и компетенция их муниципальных органов (эти хартии утверждаются законодательными органами штатов).

Пределы полномочий местных органов в Великобритании, США, большинства других государств, устанавливаются путем детального перечисления их прав, обязанностей и предметов ведения. Местные органы могут совершать только те действия, которые прямо предписаны законом. В некоторых странах, таких как Германия, формально признается право муниципалитетов осуществлять действия, не запрещенные законом. Фактически же в этих странах столь велико число установленных законом запретов, что муниципальные органы зачастую лишены возможности проявлять инициативу во многих делах местного значения.

Законодательство зарубежных стран обычно подразделяет полномочия местных органов на обязательные и необязательные.

К числу обязательных относятся полномочия, имеющие фактически общегосударственное значение. Это, прежде всего: охрана окружающей среды, дорожное хозяйство, санитарное состояние населенных пунктов, противопожарная служба, охрана правопорядка, содержание школ и ряд других.

Необязательными являются полномочия реализуемые по собственному усмотрению местных органов управления. К ним относятся: осуществление различных видов обслуживания населения - организация муниципального транспорта, водо-, газо-, электро-, теплоснабжение, создание муниципальных больниц, коммунально- бытовых предприятий, жилищное строительство, оказание социальной помощи малоимущим за счет муниципальных доходов, строительство и содержание домов для престарелых, инвалидов, строительство ночлежек.

Основными методами муниципальной деятельности являются регулирование, контроль и непосредственное управление муниципальным имуществом, предприятиями и учреждениями.

Регулирующая и контрольная деятельность муниципальных властей в области местного хозяйства состоят в выдаче лицензий на право открытия и содержания магазинов, бытовых и зрелищных предприятий, торговлю спиртными напитками, занятие различными промыслами, а также в установлении правил торговли, застройки населенных пунктов, выделение участков под жилищное, промышленное строительство, в наблюдении за соблюдением природоохранного законодательства.

Под непосредственным управлением муниципальных органов находятся состоящие в муниципальной собственности предприятия, в основном в сфере коммунального хозяйства и бытового обслуживания, определенная часть жилого фонда, школы, муниципальные библиотеки, парки, благотворительные учреждения. В ряде стран, например, в Германии, Австрии муниципалитеты владеют промышленными предприятиями, в том числе и на паях с частными компаниями.

Полномочия местных органов управления в области охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан включают в себя установление правил поведения в общественных местах, выдачу разрешений или наложение запрета на проведение митингов, собраний, шествий, демонстраций, пикетов, других форм общественно-политической деятельности населения, издание предписаний по осуществлению противопожарного, санитарного надзора.

В таких странах как США, Франция, Канада и других, в ведении органов местного управления находятся местные полицейские силы, осуществляющие несение патрульной, охранной службы и другие виды полицейской деятельности.

Важнейшие полномочия органов местного управления представлены в бюджетно-финансовой сфере. Согласно Европейской Хартии о местном самоуправлении местные сообщества имеют право в рамках экономической политики государства на собственные достаточные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. При этом финансовые ресурсы местных сообществ должны быть соразмерны полномочиям, предусмотренным конституцией или специальным законодательством.

При осуществлении финансовых взаимоотношений центрального правительства и органов местно управления и самоуправления в большинстве стран принят принцип финансовой автономии местных самоуправляющихся единиц. Согласно этого принципа муниципальные образования являются независимыми в финансовом отношении. Но при этом они не могут расходовать больше средств, чем заложено в местном бюджете. Финансовая база местных бюджетов складывается из собственных доходов муниципальных образований и дотаций из государственного бюджета. Главный источник собственных доходов - это налоги и сборы с населения. Они устанавливаются и взимаются муниципалитетами под контролем центральных органов. Большое значение для доходов муниципалитетов имеют такие источники как компенсации за предоставленные муниципалитетами услуги (плата за водоснабжение, канализацию, рыночные пошлины, выдачу дорожных документов), а также доходы от муниципальных и совместных с частными компаниями предприятий. Доходы органов местного управления, как правило, недостаточны для покрытия расходов, поэтому широкое распространение получила практика выделения муниципалитетам правительственных субсидий, которые имеют общее и специальное назначение, то есть они могут выделяться и соответственно расходоваться строго на установленные цели, например, на строительство жилья, образование, медицинское обслуживание, либо на все предусмотренные в бюджете цели.

В различных странах правительственные субсидии составляют от 15% до 60% доходов местных бюджетов. Эти субсидии порождают сильную зависимость органов местного управления и самоуправления от центрального правительства, причем не только в финансовых, но и в политических вопросах.

Составление и утверждение бюджета является прерогативой местного представительного органа, который таким образом определяет общую финансово-экономическую политику в пределах своего муниципального образования. Проект бюджета готовит, как правило, исполнительный орган муниципалитета. Законодательство зарубежных стран о местном управлении и самоуправлении обычно предусматривает перечень обязательных расходов на образование, эксплуатацию дорог, содержание пожарной, полицейской, медицинской и других служб, содержание исполнительной власти, непредвиденные расходы. Кроме ежегодного бюджета практикуется составление долгосрочного бюджета, рассчитанного на несколько лет, основной целью которого является перспективное планирование, определение приоритетных сфер деятельности муниципальных образований и создание запасов денежных средств для развития различных сторон деятельности муниципального сообщества.

...