Размещено на http://www.allbest.ru/

ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА

Диссертация

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Управление государственной гражданской службой в Российской Федерации: административно-правовое исследование

На правах рукописи

Кандрина Надежда Алексеевна

Научный руководитель:

Заслуженный юрист Российской Федерации

Валерий Викторович Невинский

Тюмень - 2003

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

Ведомости СНД РФ и ВС РФ - Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации

ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации

КЗоТ РФ - Кодекс законов о труде Российской Федерации

КоАП - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

ПСЗ - Полное собрание законов Российской империи

Рос.газ. - Российская газета

РФ - Российская Федерация

Рос. юст. - Российская юстиция

Сб. законодательства - сборник законодательства

СНК РСФСР - Совет народных комиссаров РСФСР

СПС “Гарант” - справочная правовая система “Гаран””

СПС “Консультант - Плюс” - справочная правовая система “Консультант - Плюс”

СПС “Консультант - Плюс. Алтайский выпуск” - справочная правовая система “Консультант - Плюс. Алтайский выпуск”

СПС “Консультант - Регион” - справочная правовая система “Консультант - Регион”

Собр. законодательства РФ - Собрание законодательства Российской Федерации

СУ РСФСР - Сборник узаконений РСФСР

УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации

ФЗ - федеральный закон

Федеральный закон 1995 г. - Федеральный закон от 31 июля 1995 № 119 - ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации”

ФКЗ - федеральный конституционный закон.

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Современная Россия переживает период формирования устойчивой и оптимальной системы органов государственной власти, которая могла бы адекватно обеспечить развитие общества и государства на основе принципов и ценностей Конституции Российской Федерации. Соответственно возникает вопрос об обновлении сущности, структуры и содержания деятельности государственной службы, призванной обеспечить функционирование законодательных (представительных), исполнительных, судебных и иных государственных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Постановка данного вопроса тесно связана с проблемой компетентного управления государственной службой как важнейшего условия достижения эффективности государственной гражданской, военной и правоохранительной службой.

Особое значение для выполнения органами государственной власти задач и функций российского государства имеет управление государственной гражданской службой. С принятием Федерального закона от 31 июля 1995 г. “Об основах государственной службы Российской Федерации” деятельность по управлению государственной гражданской службой в России стала приобретать более упорядоченный характер. Вместе с тем она требует дальнейшего совершенствования. Известным шагом в этом направлении являются утвержденные указами Президента РФ от 15 августа 2001 г. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации и 19 ноября 2002 г. Федеральная программа “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003- 2005 годы)”, а также внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона “О системе государственной службы Российской Федерации”.

Исследование состояния правового регулирования управления государственной гражданской службой имеет важное научное и практическое значение для упрочения системы государственной власти и государственности в целом.

Степень научной разработанности темы исследования. Вопрос об управлении государственной службой является составной частью общего вопроса об организации государственной власти и государственном управлении. С этой точки зрения данная проблема в той или иной мере затрагивается в научных трудах юристов- специалистов в области теории государства и права, конституционного (государственного), административного и иных отраслей права. В частности, можно отметить изыскания теоретиков государства и права (С. С. Алексеев, С. А. Комаров, В. М. Корельский, В. Д. Перевалов и др.), государствоведов (С. А. Авакьян, Н. А. Богданова, А. Н. Кокотов, Е. М. Козлова, О. Е. Кутафин, В. В. Невинский, Б. А. Страшун, В. А. Четвернин, В. Е. Чиркин), административистов (Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, И. А. Василенко, В. И. Матирко, А. Ф. Ноздрачев, Д. М. Овсянко, Ю. Н. Старилов), ученых, занимающихся проблемами государственного управления (В. Д. Граждан, Н. М. Казанцев, Б. В. Лытов, В. П. Мельников, А. И. Турчинов).

Ими раскрыты теоретические и конституционные основы государственного управления, организации и деятельности государственных органов, принципы осуществления государственной власти; проблемы понятия, функционирования и значения государственной службы, в том числе и вопросы управления государственной гражданской службой. Кроме того, следует отметить, что специально отдельных вопросов управления государственной службой касались известные дореволюционные российские исследователи (И. Е. Андреевский, В. А. Гаген, В. М. Гессен, А. Д. Градовский, П. А. Зайончковский, В. В. Ивановский, Н. М. Коркунов, С. А. Корф, Н. К. Нелидов) и исследователи советского периода (В. А. Воробьев, Б. М. Лазарев, В. М. Манохин, Ю. А. Розенбаум, С. С. Студеникин, Ц. А. Ямпольская).

Определенное значение имеют также взгляды на проблему управления государственной гражданской службой зарубежных исследователей (М. Вебер, Э. Виннер, Т. Ларсонс, Н. Смелзер, Г. Хакен).

Вместе с тем остаются по-прежнему спорными в науке и проблематичными на практике положения о понятии, целях, субъектах, объектах и методах управления государственной гражданской службой, статусе специальных органов по управлению государственной службой. Не разработаны вопросы о принципах и функциях управления государственной гражданской службой.

Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения в сфере управления государственной гражданской службой РФ. Федеральная государственная гражданская служба и государственная гражданская служба субъектов РФ исследуются как субстанции, обеспечивающие исполнение полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ.

Предмет исследования. Предметом исследования являются концепции, нормативные правовые акты, практика в сфере обеспечения управления федеральной государственной гражданской службой и государственной гражданской службой субъектов РФ.

Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является обоснование построения единой системы управления государственной службой Российской Федерации на основе учета своеобразия управления федеральной гражданской государственной службой и государственной службой субъектов Российской Федерации.

В развитии настоящей цели ставятся следующие задачи:

исследование понятия государственной гражданской службы с формально-юридической точки зрения;

разработка теоретических основ управления государственной гражданской службой, в том числе определение целей, субъектов, объектов, основных принципов, функций и методов управления;

обобщение исторического опыта, выявление основных тенденций и противоречий, осмысление позитивных и негативных сторон управления государственной гражданской службой;

раскрытие конституционных основ управления государственной гражданской службой РФ;

анализ состояния и перспектив развития управления государственной гражданской службой в отраслевом законодательстве РФ;

выявление проблем и путей совершенствования правового регулирования управления государственной гражданской службой субъектов РФ.

Теоретические, методологические и эмпирические основы исследования. Теоретическую основу настоящих исследований составляют труды известных дореволюционных, советских и современных российских и зарубежных исследователей, специалистов в области конституционного (государственного) права, административного права и государственного управления. Особое значение в научных работах придается вопросам понятия государственной гражданской службы, государственной должности и её разновидностей, теоретических основ управления государственной гражданской службой, истории управления государственной гражданской службой. Обращается внимание на конституционные основы управления государственной гражданской службой, правовое регулирование управления государственной гражданской службой в отраслевом законодательстве РФ, состояние и перспективы развития управления государственной гражданской службой субъектов РФ. В этой связи особое значение приобретают положения и выводы, содержащиеся в трудах Г. В. Атаманчука, Д. Н. Бахраха, В. Д. Граждана, В. М. Манохина, В. П. Мельникова, В. С. Нечипоренко, А. Ф. Ноздрачева, Ю. Н. Старилова, А. И. Турчинова и др.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные и частно-научные методы исследования. Среди них методы диалектического материализма, исторического, конкретно-социологического, формально-логического, сравнительно- правового, статистического анализа.

При написании работы диссертантом было проанализировано законодательство дореволюционного, советского и современного периодов, направленное на обеспечение управление государственной гражданской службой; нормотворческая практика федеральных органов государственной власти, субъектов РФ (автор принимал участие в разработке ряда нормативных правовых актов Алтайского края). Часть эмпирического материала была собрана самим диссертантом, а часть почерпнута из опубликованных источников.

Основные положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие положения.

1. Государственная гражданская служба РФ может рассматриваться с различных точек зрения: социологической, политологической, структурно-организационной, формально-юридической. С формально- юридической точки зрения государственная гражданская служба является комплексным, межотраслевым институтом, включающим в себя нормы конституционного, административного, трудового, финансового и других отраслей права.

2. Управление государственной гражданской службой создается на федеральном уровне и на уровне субъекта РФ в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих РФ, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки и повышения квалификации и стажировки государственных служащих и др.

3. Исторический опыт управления государственной гражданской службой России дает позитивные примеры, которые необходимо переосмыслить и использовать с учетом современных реалий.

4. Конституционные основы управления государственной гражданской службой составляют нормы конституционного права России, устанавливающие общие положения об управлении государственной гражданской службой, в том числе принципы управления, субъектов управления, формы и методы их воздействия. В развитие этих основ деятельность по управлению государственной гражданской службой регулируется нормами других отраслей публичного права, а также частного права (гражданского, трудового и др.).

5. Управление государственной гражданской службой включает в себя формирование специального административно-правового статуса государственных служащих, состоящего из особых обязанностей и прав, ответственности, ограничений и гарантий; закрепление различных форм обеспечения профессионального (кадрового) потенциала - конкурс, система подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; аттестация государственных служащих, кадровый резерв, образование специальных государственных органов по управлению государственной гражданской службой.

6. Управление федеральной государственной гражданской службой и управление государственной гражданской службой субъектов РФ в целом по форме и содержанию совпадают. Своеобразие управления государственной службой субъектов РФ определяется предметами ведения субъектов РФ.

Шестое. Управление государственной службой в субъектах РФ характеризуется многообразием организационных форм и правового статуса соответствующих органов управления, представленных или в виде координационно-консультативных или, в качестве структурных подразделений государственных органов субъектов РФ (кадровых служб). Очевидным является факт создания спе

Научная новизна исследования. Впервые комплексно исследуются социальные, правовые и организационные основы управления государственной гражданской службой РФ как единой системы, включающей в себя управление федеральной государственной гражданской службой и управление государственной гражданской службой субъектов РФ.

Научной новизной характеризуются основные положения, предложения и выводы. В частности, это касается историко-правового исследования развития управления государственной гражданской службой в России, формулирования принципов, функций управления государственной гражданской службой РФ, административно- правового регулирования управления карьерой государственного служащего, организационно- правового обоснования введения специальных государственных органов по управлению государственной гражданской службой и др.

Практическая значимость. Результаты исследования положены в основу разработки системы управления государственной гражданской службой Алтайского края, включая преимущественно государственную службу администрации края. Они используются в работе со слушателями на курсах повышения квалификации государственных служащих, могут быть использованы для подготовки нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, а также в учебных курсах “Конституционное право РФ” и “Административное право”.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования были использованы при подготовки законов Алтайского края “Об особенностях правового положения лица, замещающего государственную должность Алтайского края категории “А”, “О государственной службе Алтайского края”, “Об аттестации государственных служащих Алтайского края”, “О муниципальной службе в Алтайском крае”; постановлений администрации Алтайского края “О кадровом резерве для замещения государственных должностей государственной службы Алтайского края, учрежденных для обеспечения деятельности главы администрации края”, “О порядке ведения личных дел государственных служащих, чьи должности учреждены для обеспечения деятельности главы администрации Алтайского края”, “Об утверждении Перечня разновидностей (специализаций) государственных должностей государственной службы Алтайского края, учрежденных для обеспечения деятельности главы администрации края”, “Об утверждении квалификационных требований по государственным должностям государственной службы в администрации Алтайского края” и др. Материалы исследования использовались в курсах лекций, читаемых автором для студентов и слушателей Алтайского технического государственного университета им. И. И. Ползунова, Алтайского института экономики и права, Алтайского филиала Сибирской академии государственной службы и нашли свое отражение в пяти опубликованных работах Разработаны спецкурсы “Государственная служба и государственная кадровая политика”, “Государственная служба Алтайского края”.

Глава 1. Понятие и сущность управления государственной гражданской службой в Российской Федерации

управленческий государственный служащий законодательство

1.1 Понятие государственной гражданской службы

Неотъемлемой чертой государства как политической организации общества является наличие особой публичной власти, олицетворенной в деятельности специально уполномоченных на осуществление общих дел отдельных лиц или коллегий таких лиц ? органов. Иначе органы государства учреждаются для осуществления его задач и функций. Одновременно органы современного государства выступают в качестве одного из каналов осуществления суверенной власти народа.

В силу их природы и назначения они определяются как отдельное лицо или коллектив лиц, наделенные государственно-властными полномочиями по осуществлению задач и функций государства и действующие в установленном порядке. Каждое государство имеет свою систему органов, определяемую логикой исторического развития, существующей формы правления, государственно-территориального устройства и политического (государственного) режима. Конституция РФ 1993 г. с учетом названных факторов закрепила определенную систему органов российского государства. Республиканская форма правления и демократический политический режим, покоющиеся на признании одного из стержневых структурно-функциональных принципов - разделении государственной власти на законодательную (представительную), исполнительную и судебную, обусловили наличие таких общегосударственных (федеральных) органов, как Президент Российской Федерации, Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, а также Генеральная прокуратура Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека Российской Федерации. Своеобразие формы государственно-территориального (федеративного) устройства России предопределило наличие в составных частях территории России - восьмидесяти девяти субъектах Российской Федерации (21 республиках, 6 краях, 49 областях, 2 городах федерального значения, 1 автономной области и 10 автономных округах) организационно-юридически обособленных государственных органов - президентов (глав субъектов РФ), законодательных органов (одно-двухпалатных), правительств (администраций), конституционных (уставных) судов и других органов.

Конституция РФ и законодательство выводят за рамки системы государственных органов органы, формируемые в муниципальных образованиях, статус которых могут приобретать районы, города, районы в городах, поселки, села, объединенные общей территорией группы поселений, прочие территориальные образования (ст.12 Конституции РФ; ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”). Эти органы именуются “органами местного самоуправления” (думы, собрания, советы, администрации).

Одновременно следует отметить, что федеральные государственные органы, например, федеральные органы исполнительной власти, могут иметь территориальные органы, действующие на территории соответствующего субъекта РФ и входящих в него районов, городов .

Органы государственной (исполнительной) власти субъектов РФ также могут иметь свои территориальные органы в районах и городах. Например, в г. Москве созданы префектуры, в Свердловской области - администрации управленческих округов (“деятельность этих органов координируется и контролируется назначаемыми Губернатором области государственными служащими”), в Новосибирской области - территориальные Советы депутатов (территориальные представительные органы государственной власти районов в области, городов областного значения и территориальные администрации (территориальные исполнительные органы государственной власти районов в области, городов областного значения).

Для обеспечения деятельности органов федеральной государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации создается государственная служба, как объединение людей лиц, обладающих специальными профессиональными познаниями и навыками для обеспечения исполнения полномочий соответствующего государственного органа.

В отечественном и зарубежном государствоведении понятие государственной службы раскрывается с различных точек зрения ? социологической - (В. Д. Граждан, Б. В. Лытов, В. С. Нечипоренко, А. И. Турчинов и др.) , политологической (А. А. Воротников, К. С. Гаджиев, А. И. Демидов, В. М. Косяков, О. П. Митрошенков, В. Н. Михеев, А. Г. Худокормов, М. Вебер, М. Крозье, Л. фон Мизес, С. Н. Паркинсон), структурно-организационной (Г. В. Атаманчук, В. С. Нечипоренко и др.), формально-юридической (Д. Н. Бахрах, А. Ф. Ноздрачев, Ю. Н. Старилов).

С социологической точки зрения государственная служба представляет собой “исторически сложившуюся, устойчивую форму организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государства”.

В понятии государственной службы как политологической категории она рассматривается как бюрократический, государственный аппарат, выступающий в качестве основного средства развития и функционирования государства. “Государственный аппарат имеет главную роль в разработке и функционировании основных целей государства, средств их осуществления. Через него реализуется государственное регулирование и управление экономическими и социальными процессами”.

С позиции организационно-структурного подхода государственную службу определяют как автономную профессионально подготовленную группу людей, выполняющих функции государственного управления в результате совместных действий на основе системы организационных норм, стандартов и традиций.

Для отечественной юридической науки особое значение имеет формально-юридическое определение государственной службы как института права или правового института. При этом надо иметь ввиду, что под институтом права понимается система юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения в рамках одной отрасли, как социально - правовое установление, регулирующее общественные отношения в той или иной сфере. Термин “институт права” иногда отождествляется с термином “правовой институт”. Но чаще всего правовой институт олицетворяет собой систему юридических норм, регулирующих общественные отношения, составляющие предмет различных отраслей права. О таком правовом институте ещё могут сказать, что он является комплексным. Известный юрист С. С. Алексеев правовым институтом также называет “комплексы норм по тем или иным вопросам, образующие отрасли права” .

По мнению Ю. Н. Старилова, “правовой институт государственной службы ? это система правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы (федеральная, муниципальная, отраслевая; государственная должность, виды, реестр государственных должностей и служащих), статуса государственных служащих, гарантий и процедуры его реализации (выполнение государственными служащими своих должностных обязанностей и функций), а также механизма прохождения государственной службы”. Государственную службу как правовой институт характеризуют специфические средства и методы регулирования, среди которых дозволение, запрет, обязывание, подчиненность, подотчетность, подконтрольность, доверие государства, верность служащих и т. д. .

Некоторые юристы относят государственную службу к одной из подотраслей административного права. В данном случае подотрасль права выступает как система юридических норм локального характера, объединяющая несколько институтов одной и той же отрасли права. Административное же право есть одна из отраслей российского права. Оно включает в себя юридические нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие “в процессе формирования и функционирования государственной администрации (за исключением тех, которые регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно - правового принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрении во внесудебном порядке жалоб граждан”. При этом под государственной администрацией понимается “система органов государственной исполнительной власти, а также осуществляющие административную власть иные государственные органы, их руководители, структурные подразделения” и др. Как подотрасль административного права государственная служба призвана и “формировать статус служащих - субъектов административно-правовых отношений”. В этом качестве, как отмечает известный российский юрист Ю. А. Тихомиров, она представляет собой “организацию постоянной профессиональной деятельности работников по осуществлению полномочий как органов государственной власти, так и иных образуемых ими государственных органов и учреждений публичного характера”.

Административно-правовая наука рассматривает государственную службу и осуществляющих её “государственных служащих” в качестве субъектов реализации управленческих и других государственных функций, а также участников осуществления компетенции государственных органов . Неслучайно, поэтому Ю. Н. Старилов ставит вопрос о формировании служебного права (права государственной службы). Обособляя юридические нормы, регулирующие статус государственной службы к субъектам комплексных правоотношений, Ю. Н. Старилов, вводя категорию “служебное право”, пишет о том, что “служебное право ? это право государственной службы или, точнее говоря, право публичной службы (государственной или муниципальной службы). Эта подотрасль административного права регулирует публично- служебные отношения, складывающиеся в органах публичной службы по поводу организации и функционирования публичной службы, осуществления компетенции государственных органов и органов местного самоуправления”. Одновременно он предлагает вывести соответствующие обособленные юридические нормы на уровень объединения их в самостоятельную отрасль права. Такая позиция является вполне приемлемой, в силу того, что в условиях демократизации российского государства наблюдается процесс становления самостоятельных предмета и метода правового регулирования государственной службы. Сегодня предлагается ввести в теорию государственной службы и законодательство о ней единое понятие “служащих публичных учреждений”, объединяющее понятие “государственных служащих” и “муниципальных служащих” в силу отсутствия существенного отличия их правового статуса. Как родовое понятие “служащие публичных учреждений” вполне употребимо при рассмотрении отношений, связанных с обеспечением исполнения полномочий “публичных учреждений”.

На наш взгляд наиболее убедительна позиция ученых, называющих правовой институт государственной службы межотраслевым. По мнению Д. Н. Бахраха, государственная служба - комплексный, межотраслевой институт, включающий в себя множество норм различных отраслей права (конституционного, административного, трудового и др.), а также состоящий из отдельных обособленных подинститутов, например, принципов государственной службы, правового статуса государственных служащих, порядка прохождения службы и др. Неоднородность, комплексный характер отношений в сфере государственной службы, регулирование их нормами различных отраслей права являются объективными факторами, обусловливающими необходимость разработки и принятия Кодекса государственной службы Российской Федерации как межотраслевого кодифицированного публично - правового акта. В поддержку идеи подготовки Кодекса высказываются Г. В. Атаманчук, Н. П. Вангниц, Н. М. Казанцев, В. М. Манохин, В. И. Матирко, А. Ф. Ноздрачев, Л. А. Окуньков и др. Рабочей группой Администрации Президента РФ и Правительства РФ в 1998 году был подготовлен проект Кодекса государственной службы РФ. Проект Кодекса включал 219 статей в 32 главах, объединенных в 11 разделов. Предполагалось, что его нормы будут регулировать отношения в области государственной гражданской службы Российской Федерации Российской Федерации. Однако до наших дней он так и не воплощен в нормативный правовой акт.

Отдельные исследователи считают основополагающим для определения государственной службы понятие государственной должности. По мнению Д. Н. Бахраха, государственную должность можно рассматривать “как минимальный предел дифференциации властных функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего”.

Впервые в законодательстве понятие государственной должности дано в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. “Об основах государственной службы Российской Федерации” (в последней редакции от 7 ноября 2000 г.). Государственная должность определяется как “должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей” (ст.1 Федерального закона 1995 г.). Таким образом, как справедливо отмечает Ю. Н. Старилов, законодательно закреплены следующие составляющие этого понятия: должность- это структурная единица государственных органов; она учреждается в установленном законодательством порядке; устанавливает круг обязанностей, соответствующий полномочиям государственного органа; включает денежное содержание и ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленных обязанностей .

Законодатель определил систему и модель государственной службы по организационно-должностному критерию, устанавливая категории и группы государственных должностей. В соответствии с Федеральным законом 1995 г. для непосредственного исполнения полномочий государственных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации устанавливаются государственные должности категории “А” (пп.1 п.1ст.1). По мнению А. Ф. Ноздрачева к категории “А” отнесены политические должности, а по мнению Д. Н. Бахраха, политико-судебные должности.

Должности, учреждаемые в установленном законодательством порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории “А”, отнесены к государственным должностям категории “Б” (ст.1 Федерального закона 1995 г.), А. Ф. Ноздрачев называет их патронажными , а Д. Н. Бахрах - патронатными .

И, наконец, должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения полномочий органов - это государственные должности категории “В”. По определению Д. Н. Бахраха, речь идет об административных должностях.

Федеральным законом 1995 г. к государственным должностям государственной службы отнесены государственные должности категории “Б” и “В”. Лица, замещающие государственные должности категории “А”, это так называемые политические должности, не являются государственными служащими. В юридической науке бытует мнение о том, что в силу определения Федеральным законом 1995 г. государственной должности категории “А” как должности для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (пп.1 ст.1), именно их замещающие лица и исполняют полномочия этих органов, а государственная служба лишь обеспечивает такое исполнение (п.1 ст.2), выполняя вспомогательную деятельность в структуре государственного управления. Таким образом, государственное управление сводится к политическому управлению, а лиц, замещающих государственные должности категории “А”, следует также относить к государственным служащими РФ. Думается, что такое утверждение имеет право на существование лишь в части отнесения лиц, замещающих государственные должности категории “А”, к государственным служащим РФ. Во-первых, государственная служба реализует свою правовую природу по мере исполнения функций государства и лица, замещающие “политические должности”, предметом своей деятельности избирают цели, задачи и функции государства. Во-вторых, как государственные должности категории “А”, так и государственные должности категорий “Б” и “В” учреждаются в государственных органах. В-третьих, границы деятельности государственных служащих РФ и лиц, замещающих государственные должности категории “А”, определяются обязанностями, правами и ответственностью “по исполнению и обеспечению полномочий” государственных органов (п.1 ст.1 Федерального закона 1995 г.). В - четвертых, в связи с замещением государственных должностей категорий “А”, “Б” и “В” выплачивается установленное нормативными правовыми актами денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта РФ. Следовательно, лица, замещающие государственные должности категории “А”, также могут быть отнесены к государственным служащим, и основы их правового положения должны регулироваться законодательством о государственной службе с учетом особенностей, определенных их статусом. Если законодательство о государственной службе достаточно полно регулирует основы правового статуса государственных служащих, то это, к сожалению, не наблюдается в отношении лиц, замещающих государственные должности категории “А”. Представляется логичным включение в Федеральный закон 1995 г. раздела об основах правового статуса лиц, замещающих государственные должности категории “А”. Важное значение при этом должно быть отведено системе ограничений и гарантий прав, особенностям ответственности, а также размерам и порядку установления денежного содержания для лиц, осуществляющих политическое управление. Наряду с имеющимися ограничениями при осуществлении государственной службы, можно было установить в отношении лиц, замещающих государственные должности категории “А”, например, требование получения разрешения соответствующего государственного органа (таковым может выступать специальный орган управления государственной службой) на занятие предпринимательской деятельностью в течение 2 лет после своей отставки. Такой опыт успешно применяется в Англии и, безусловно, выступает эффективным средством, сдерживающим коррупцию в системе государственного управления. Кроме того, в законодательстве недостаточно четко определены основания прекращения полномочий лиц, замещающих государственные должности категории “А”, и компенсационные выплаты. Частично эта проблема решается Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. “О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации”, установившим льготы по пенсионному обеспечению государственным служащим федеральных государственных органов и лицам, замещающим государственные должности категории “А”. Вместе с тем, депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ В. В. Похмелкиным внесен проект Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации, регулирующие пенсионное обеспечение федеральных государственных служащих, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ”, которым предусмотрено установление условий пенсионного обеспечения для государственных чиновников и парламентариев аналогично с другими категориями пенсионеров, работавших в бюджетной сфере . Думается, что данный подход в пенсионном обеспечении вряд ли является оправданным. Законодательно установленная система ограничений, высокая степень ответственности лиц, замещающих государственные должности категории “А”, и государственных служащих должны “компенсироваться” системой социальных гарантий, прежде всего, в области пенсионного обеспечения, в целях привлечения в систему государственного управления профессиональных кадров.

Правовое закрепление должны получить положения, устанавливающие ответственность лиц, замещающих государственные должности категории “А”. В этой связи следует говорить, прежде всего, о конституционно- правовой ответственности. В условиях реформирования российского государства важное место в системе юридической ответственности отводится конституционно-правовой ответственности. Профессор В. В. Невинский отмечает, что конституционная ответственность должна формироваться как позитивная ответственность, предполагающая формирование у граждан, должностных лиц, выборных представителей, коллегиальных органов публичной власти чувство гражданского долга по соблюдению и защите Конституции РФ, по безусловному исполнению решений Конституционного Суда России как высшего судебного органа конституционного контроля. В первую очередь её несут лица, замещающие “политические должности”. В качестве разновидности конституционно-правовой ответственности можно считать отмену незаконных актов, освобождение лица от должности, лишение депутата его полномочий. Например, Президент РФ несет ответственность перед Конституцией РФ. Конституционный Суд РФ вправе отменить его нормативные правовые акты, если они противоречат Конституции РФ. Федеральное Собрание РФ вправе отстранить Президента РФ от должности (ст. 90 и 93 Конституции РФ). Со своей стороны Президент РФ вправе отправить в отставку Правительство РФ, федерального министра (ст.83 Конституции РФ). В связи с тем, что конституционно - правовая ответственность предусмотрена нормами самого конституционного права и не имеет ни материального, ни репрессивного характера, важно в законодательстве о государственной службе формально юридически закрепить этот вид ответственности.

На наш взгляд, в связи с тем, что субъектам РФ предоставлено право устанавливать государственные должности субъектов РФ категории “А” (пп.1п.1ст.1 Федерального закона 1995 г.), то и особенности их правового положения должны определяться конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. Автор выступала разработчиком закона Алтайского края от 30 декабря 1997 г. “Об особенностях правового положения лица, замещающего государственную должность Алтайского края категории “А” (в ред. от 1 июня 2000 г.) (см.: Приложение №1). Указанным Законом определены особенности правового положения лиц, замещающих государственные должности Алтайского края категории “А”, при осуществлении ими трудовой деятельности (например, размер и порядок установления денежного содержания, продолжительность ежегодного отпуска, основания высвобождения, а также принципы и условия установления социальных гарантий). Следовательно, основы правового статуса лиц, замещающих государственные должности категории “А”, должны быть законодательно определены федеральными законами и законами субъектов РФ.

Федеральный закон 1995 г. в качестве формального признака государственной должности также предусмотрел включение её в Реестр государственных должностей РФ. В настоящее время действуют Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации и Перечни государственных должностей федеральной государственной службы. В субъектах РФ принимаются соответствующие реестры государственных должностей субъектов Российской Федерации. Например, Реестр государственных должностей Алтайского края , Реестр государственных должностей в Новосибирской области , Реестр государственных должностей государственной службы Тюменской области и др.

В п.2 ст. 1 Федерального закона 1995 г. определено, что государственной должностью признается только та должность, которая включена в Реестр. Следовательно, правовой статус государственной должности возникает не с момента её учреждения, а с даты внесения в Реестр. Равным образом государственная должность сохраняет свой статус до момента исключения из Реестра. Таким образом, реестры необходимы, прежде всего, для того, чтобы установить порядок учреждения и ликвидации государственных должностей.

В Федеральном законе 1995 г. дано определение государственной службы как “деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов” (ст. 2). В этом определении в качестве основного признака выделяется профессиональная деятельность, то есть деятельность физических лиц, осуществляемая на основе специальных теоретических знаний и практических навыков. Авторы Комментария к Федеральному закону “Об основах государственной службы Российской Федерации” и законодательству о государственной службе зарубежных государств” справедливо отмечают, что как вид профессиональной деятельности государственная служба означает непрерывное, компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. Определение Федеральным законом 1995 г. государственной службы как профессиональной деятельности влечет за собой выявление потребностей в структуре профессий и специальностей, которыми должны владеть государственные служащие для выполнения задач и функций по обеспечению полномочий государственных органов. Речь идет о содержании профессиональной деятельности в государственной службе. Знание содержания профессиональной деятельности способствует совершенствованию структуры государственных органов; формированию оптимального набора должностей; разработке положений об описании должностей и установлению на этой основе профессионально - квалификационных требований к государственным служащим. В этой связи Федеральным законом 1995 г. установлена классификация государственных должностей государственной службы по специализациям, предусматривающим наличие у государственного служащего для исполнения обязанностей по государственной должности государственной службы одной специализации соответствующего образования. Специализация государственных должностей государственной службы устанавливается в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов (ст.6).

Применительно к федеральной государственной службе специализация государственных должностей государственной службы пока не произведена. Первая попытка в общем виде содержится в Реестре должностей федеральной государственной службы.

В субъектах РФ при определении специализаций государственных должностей государственной службы применяются различные подходы. Например, специализации государственных должностей государственной службы в Республике Татарстан определяются в зависимости от функций государственного органа и функциональной особенности должности и выражаются в “профильном образовании государственных служащих”. Например, в подразделениях, занимающихся организационными вопросами ? менеджер в области государственного и муниципального управления; в подразделениях, координирующих вопросы экономики - менеджер в области экономики и управления на предприятиях (по отраслям), экономист, инженер-экономист, экономист-организатор сельскохозяйственного производства; в юридических службах ? юрист и другое. Большинство ученых в сфере административного права считают, что термин “менеджер” более употребим в отношении коммерческих структур и сфер деятельности, чем в отношении государственного управления. В этой связи специализации государственных должностей государственной службы могли быть бы названы, например, администратор в области государственного и муниципального управления, администратор в области экономики и т. д. Государственные должности государственной службы Омской области представлены должностями руководителей и специалистов. Должности руководителей на государственной службе - это должности руководителей государственных органов (их аппаратов), их заместителей, руководителей структурных подразделений, а также их заместителей. Должности специалистов на государственной службе - это должности, которые замещают работники, занятые экономическими, юридическими и другими работами, начиная с должности “специалист” до должности “советник”. Введены “двойные” государственные должности государственной службы: начальник отдела - главный бухгалтер, главный специалист- руководитель группы. В Тюменской области перечень специализаций государственных должностей государственной службы представлен в каждом государственном органе: в администрации Тюменской области - экология и природопользование, коммерция, экономика, образование, архитектура, юриспруденция, педагогика и пр.; в Тюменской областной Думе - юриспруденция, экономика, политология, статистика, социальная работа, регионоведение и другое; в Счетной палате Тюменской области - юриспруденция, экономика, бухгалтерский учет и аудит и др..

На наш взгляд, наиболее эффективный подход к определению специализаций государственных должностей государственной службы демонстрирует Перечень разновидностей (специализаций) государственных должностей государственной службы Алтайского края, учрежденных для обеспечения деятельности администрации края. Практически каждая государственная должность государственной службы имеет несколько разновидностей (специализаций), соответствующих должностям Квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденного постановлением Министерства труда и социального развития РФ от 21 августа 1998 г. № 37. Например, разновидностью (специализацией) старшей государственной должности государственной службы “главный специалист” является - главный экономист, главный бухгалтер, инспектор школ (гимназии, лицея), главный зоотехник и др.; ведущий специалист-ведущий архивист, ведущий экономист, ведущий агроном и др.; специалист 1 категории - бухгалтер 1 категории, архивист 1 категории, экономист 1 категории и др.. Такой подход призван обеспечить рациональное разделение труда на государственной службе, создать действенный механизм разграничения функций, полномочий, ответственности в зависимости от функциональных особенностей государственной должности государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

Следовательно, специализации государственных должностей государственной службы субъектов РФ определяются “по направлениям” как специализации профессионального образования, выступая в качестве основного квалификационного требования для замещения соответствующих должностей, а также и по форме профессионального участия человека в реализации соответствующих функций государственного органа, являясь профессиональной квалификацией, обеспечивающей профессиональное и компетентное исполнение полномочий соответствующего органа. Специализация позволяет реализовывать один из ведущих принципов организации и функционирования государственной службы - принцип профессионализма и компетентности.

Определение структуры профессиональной деятельности государственной службы, перечня профессий и специальностей, необходимых для федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ, невозможно без разработки их оптимальной архитектуры и состава. То, что это является актуальной задачей для практики государственной службы, свидетельствуют результаты социологических исследований, проведенных Российской академией государственной службы при Президенте РФ в ходе изучения вопросов организационного проектирования. Почти половина (48 %) государственных служащих указали на то, что частные структурные реорганизации снижают интерес к государственной службе. При этом отмечается не высокая роль в деятельности государственных служащих должностных инструкций. 54%опрошенных указывают, что они постоянно руководствуются ими; 34%лишь знают об их существовании, но ими не пользуются в силу их формального характера; 4% отмечают, что таких инструкций нет в организации, а 7% затрудняются ответить.

В соответствии с законом Алтайского края “О государственной службе Алтайского края” наряду с должностными инструкциями государственных служащих органов государственной власти и иных государственных органов Алтайского края введены модели описания государственных должностей государственной службы Алтайского края. В администрации Алтайского края постановлением от 20 ноября 2000 г. “Об утверждении квалификационных требований по государственным должностям государственной службы края, учреждаемым для обеспечения деятельности администрации края” (диссертант является разработчиком настоящего постановления) введены по каждой государственной должности государственной службы взамен должностных инструкций модели описания должностей. Модель описания должностей в отличие от должностной инструкции позволяет более полно раскрыться должностной позиции, самостоятельности и новаторству в деятельности государственного служащего. Как правильно пишет А. И. Турчинов, “описание должности ? это описание того, что делать, а как сделать и добиться результата - решает государственный служащий”. Должностная инструкция, даже с точки зрения этимологии самого понятия “инструкция” должна предусматривать исчерпывающие варианты регламентации действий государственных служащих на соответствующей должности. На практике же невозможно предусмотреть все возможные ситуации, тем более на должностях в сфере управленческого труда. Поэтому должностные инструкции, как правило, отражают лишь наиболее общие обязанности, права, ответственность, не конкретизируя их. В силу этого они не могут служить правовым основанием для разграничения полномочий, обязанностей, ответственности и др. Кроме того, модель описания должности содержит профессионально - квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы, к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы; стажу и опыту работы по специальности; уровню знаний Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей. Федеральным законом 1995 г. для граждан, претендующих на государственную должность государственной службы, определены требования по уровню образования, стажу и опыту работы (п.4 ст.6). Квалификационные требования к уровню знаний Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ и прочих нормативных правовых актов могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами государственных органов - в отношении государственных служащих этих государственных органов. Например, в отношении государственных служащих администрации Алтайского края с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы такие требования установлены указанным выше постановлением администрации края.

Применение в администрации Алтайского края в течение 2 лет моделей описания должностей взамен должностных инструкций имеет положительные результаты, подтверждаемые опросом государственных служащих в аппарате администрации края. Все опрошенные поясняют, что были письменно ознакомлены с содержанием моделей описания замещаемых государственных должностей. 88% государственных служащих указывают, что модели описания должностей наиболее точно определяют статус их должности, чем должностные инструкции и они руководствуются ими постоянно; 5% опрошенных отмечают, что нет принципиальных различий между моделями описания должностей и должностными инструкциями; 7% затрудняются ответить.

Касаясь вопроса определения государственной службы посредством уяснения статуса государственных служащих, можно тем самым различать в государственной службе РФ федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ. Одновременно в силу своеобразия правового статуса государственных служащих, федеральную государственную службу следует разделить на гражданскую, военную и правоохранительную службу.