Управление государственной гражданской службой в Российской Федерации: административно-правовое исследование

Наряду с ответственностью за совершение должностного проступка государственные служащие в случаях, предусмотренных российским законодательством, несут административную, уголовную, материальную ответственность.

Российским законодательством предусмотрена административная ответственность государственных служащих в случаях, когда они являются должностными лицами, в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Ст. 2.4. Кодекса РФ об административных правонарушениях определяет, что должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. В данном случае наблюдается значительное расхождение в определении должностного лица в старом и новом КоАП. В соответствии со ст.15 КоАП РСФСР должностное лицо было представлено в качестве конкретного субъекта административной ответственности, нарушающего возлагаемые на него административно-правовыми нормами не все служебные обязанности, а только определенную часть (несоблюдение установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение которых входит в их служебные обязанности). За нарушение иных должностных обязанностей государственный служащий привлекался к ответственности в порядке, предусмотренным Федеральным законом 1995 г.

Из содержания КоАП следует, что государственные служащие подлежат административной ответственности в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 2.4.). Такая формулировка представляется слишком широкой, так как в большинстве случаев неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим обязанностей является должностным проступком, за совершение которого наступает дисциплинарная ответственность (ст. 14 Федерального закона 1995 г.). Следовательно, согласно российскому законодательству невыполнение государственным служащим должностных обязанностей может являться основанием как дисциплинарной, так и административной ответственности. Фактически поставлен знак равенства между административным и дисциплинарным правонарушением.

Впервые в законодательстве об административных правонарушениях закрепляется понятие должностного лица. В отличие от понятия должностного лица, закрепленного в Уголовном кодексе РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях дает более широкое определение. Однако применительно к государственной службе и административное, и уголовное законодательство называют одинаковые признаки должностного лица. Например, в ст. 285 УК РФ определено: “Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно- хозяйственные функции в государственных органах,…”. Ст. 2.4. КоАП установлено, что “под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющие функции представителя власти…, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органа, …”. Следовательно, государственные служащие, в случае совершения противоправных деяний подлежат административной и уголовной ответственности в качестве должностных лиц, если они выполняют организационно-распорядительные функции (руководство коллективом, расстановка и подбор кадров, применение мер поощрения и дисциплинарной ответственности к подчиненным и т. д.) и административно-хозяйственные функции (полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами и иные действия).

В юридической литературе существует спор по вопросу применения двух видов ответственности за одно и то же правонарушение, например, дисциплинарной и административной. К примеру, правонарушение, предусмотренное ст. 5. 27. КоАП о нарушении должностным лицом законодательства о труде и об охране труда, содержит одновременно признаки как должностного, так и административного проступка и влечет соответственно два вида ответственности. На государственного служащего может быть наложено дисциплинарное взыскание руководителем, имеющим право назначать его должность (ст.14 Федерального закона 1995 г.), и административный штраф федеральной инспекцией труда и подведомственными ей государственными инспекциями труда (ст. 5.27. и 23.12. КоАП). По мнению М. Студеникиной, “двойное” наказание целесообразно вводить государственным служащим лишь за такие виды правонарушений, социальная вредность которых является весьма существенной, и если об этом имеется специальная правовая норма. Согласно справедливой точке зрения Ю. Н. Старилова, можно выделить четыре важнейших условия, при которых для государственных служащих наступает административная ответственность. Во-первых, совершение действий, содержащих прямое нарушение общеобязательных административных правил и правил поведения; во-вторых, издание приказов (распоряжений), которые нарушают положения установленных общеобязательных правил; в-третьих, невыполнение обязанностей по осуществлению контроля за исполнением подчиненными лицами установленных в нормативных правовых актах общеобязательных правил поведения или административных процедур; и в-четвертых, соблюдение установленных правил входит в круг должностных обязанностей и нормативно закрепляется в соответствующих должностных, моделях описания должностей. Следовательно, на наш взгляд, административная ответственность для государственного служащего должна наступать за неисполнение правил, обеспечение исполнения которых входит в его должностные обязанности.

Государственные служащие являются специальными субъектами административной ответственности. Основаниями для привлечения их к административной ответственности могут быть и специальные составы административного правонарушения, предусмотренные особенной частью Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (например, гл. 5, 15, 17,18,19) и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (ч.1 ст.1.1. КоАП).

Весьма проблематичен вопрос, может ли законом субъекта РФ устанавливаться административная ответственность государственных служащих органов государственной власти и иных государственных органов субъекта РФ? Вообще новый КоАП не содержит четких положений о полномочиях субъектов РФ по установлению административной ответственности. В таком случае следовало бы обратиться к Федеральным законам от 24 июня 1999 г. “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации” и от 6 октября 1999 г. “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Однако и в них не указаны законодательные полномочия субъектов РФ по вопросам административной ответственности. Следует констатировать, что федеральным законодательством пока еще в достаточной мере не решены проблемы предметного разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области законодательства об административной ответственности. В Федеральном законе 1995 г. об административной ответственности государственных служащих вообще не упоминается. Да и в КоАП четко не установлено, что государственные служащие могут являться субъектами административного правонарушения. Они могут подлежать административной ответственности при совершении противоправного деяния, если являются должностными лицами. Правомочен ли в таком случае субъект РФ до принятия соответствующего федерального закона, установить административную ответственность в отношении государственных служащих органов государственной власти и иных государственных органов субъекта РФ, которые признаны Федеральным законом 1995 г., государственными служащими РФ (ч.2 ст.3)? Ответ скорей всего нет, чем да. Основным аргументом могут выступать положения ч.3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которыми, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Следовательно, законами субъектов РФ не может быть установлена административная ответственность в отношении государственных служащих.

Таким образом, один из важнейших вопросов применения административной ответственности в отношении государственных служащих решен в новом Кодексе РФ об административных правонарушениях очень неопределенно. В связи с этим затруднительна практика привлечения их к административной ответственности, что является ярким свидетельством несовершенств современной государственной службы.

Государственный служащий, как и любой человек, за совершение разнообразных преступлений может быть привлечен к уголовной ответственности. Однако когда речь идет об уголовной ответственности государственных служащих, то имеются в виду такие государственные служащие, которые уголовным законодательством отнесены к должностным лицам (ст. 285 УК РФ).

Уголовным законодательством РФ предусмотрена уголовная ответственность в отношении должностных лиц за совершение преступлений, предусмотренных главой 30 “Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления” Уголовного кодекса РФ (ст. 285- 293) .

Государственный служащий может быть привлечен и к материальной ответственности. Она наступает за должностной проступок, который причинил материальный вред государственным органам. В связи с тем, что Федеральный закон 1995 г. не содержит соответствующих правовых норм о материальной ответственности государственных служащих, применяются нормы раздела 11 “Материальная ответственность сторон трудового договора” Трудового кодекса РФ (ст. 232- 250).

Управление профессиональной деятельностью государственных служащих должно быть направлено на решение важнейшей проблемы борьбы с коррупцией в системе государственной службы. В настоящее время борьба с коррупцией в государственном аппарате осуществляется с помощью уголовно- правовых средств, а административно- правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы явно недооцениваются. Однако некоторые первые шаги уже предпринимаются. Например, в Институте государства и права РАН был проведен “круглый стол” “Административно-правовые проблемы предупреждения коррупционной и организованной преступности”, ряд других научно- практический конференций.В современной научной литературе существует множество определений коррупции. На наш взгляд, емким и кратким является определение, которое используется в документах ООН и Совета Европы: коррупция-это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц или групп. Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях не предусматривают самостоятельного состава соответственно преступления и административного правонарушения в виде “коррупции”. Аргументированным является мнение А. В. Куракина о том, “что коррупцию нужно рассматривать не как конкретный состав преступления или административного правонарушения, а как совокупность родственных деяний, включающих в себя ряд должностных злоупотреблений”. Далее ученый отмечает, что коррупционное поведение может фиксироваться при нарушении административного, трудового, финансового, гражданского законодательства, например, необоснованное увольнение государственного служащего; злоупотребление государственной властью или служебным поведением, не причинившее существенного вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым правам и законным интересам физических и юридических лиц и др.. В системе правовых источников борьбы с коррупцией известен Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. “О борьбе с коррупцией в системе государственной службы”, который, как показала практика, не исполнялся. Указом предусматривался ряд важных мер, но во многом они оказались декларативными, поскольку отсутствовало законодательное регулирование отношений, связанных с государственной службой, а также не был детально проработан механизм контроля за исполнением положений Указа. Утверждение Указом Президента РФ Положения о федеральной государственной службе от 22 декабря 1993 г., принятие Указа Президента РФ от 15 мая 1997 г. “О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе” и Федерального закона от 31 июля 1995 г. “Об основах государственной службы Российской Федерации” являются важными вехами в развитии российского законодательства по вопросам предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы.

В качестве административно- правового средства борьбы с коррупцией можно рассматривать связанные с государственной службой ограничения, установленные Федеральным законом 1995 г. (ст.11).Правовая природа их уже была показана выше. Вместе с тем, необходимо рассмотреть некоторых из них, носящие антикоррупционный характер. Представляется необходимым обратить внимание на запрет государственному служащему получать вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию (п.8 ст.11 Федерального закона 1995 г.) В то же время в соответствии со ст. 575 Гражданского кодекса РФ государственные служащие могут получать подарки, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда. На лицо коллизия между положениями Федерального закона 1995 г. (п.8 ст.11), ГК РФ (ст. 575) и УК РФ, так как в уголовном законодательстве не оговорен минимальный размер взятки (ст. 290).

Анализ юридической литературы свидетельствует, что и ученые в области уголовного права, и ученые административисты имеют разные мнения. Например, авторы Комментария к Уголовному кодексу России, ссылаясь на ст. 575 ГК РФ, стали утверждать, что пять минимальных размеров оплаты труда - это граница между подарком и взяткой. Другой специалист в области уголовного права Б. В. Волженкин не связывает разграничение взятки и подарка с их стоимостью. Ученый отмечает, что ни о каком подарке не может идти речь, если это вознаграждение вымогается должностным лицом под угрозой совершения соответствующих действий (бездействий). Профессор А. Ф. Ноздрачев указывает, что несмотря на запрет государственным служащим получать вознаграждения, они не лишаются возможности принимать знаки внимания в соответствии с общепризнанными нормами вежливости и гостеприимства и такого же рода сувениры при проведении протокольных и иных официальных мероприятий. На наш взгляд, в этой связи в Федеральном законе 1995 г. необходимо определить ряд обстоятельств, касающихся получения подарков. Во всяком случае, вручение подарков государственному служащему должно происходить открыто, обоснованно, и вышестоящий руководитель должен быть поставлен об этом в известность.

В юридической литературе высказываются предложения о дополнении ст.11 Федерального закона 1995 г. Например, введение ограничений на прием бывших руководителей и учредителей коммерческих организаций в государственные органы, которым подконтрольны эти организации; трехгодичное ограничение для государственных служащих после их увольнения при переходе с государственной службы в коммерческие предприятия, которые прежде были им подконтрольны.

Заслуживает внимание в борьбе с коррупцией на государственной службе позиция, представленная тремя факторами. Первый ? четкая, максимально формализованная регламентация служебных действий. Второй ? прозрачность функционирования государственной службы. Третий - эффективное стимулирование служебной деятельности. “Антикоррупционный эффект дает не столько размер заработка сам по себе, сколько его увязка с результативностью работы государственного аппарата”.

Управление государственной службой включает в себя различные формы обеспечения профессионального (кадрового) потенциала. Основным способом замещения вакантных государственных должностей государственной службы в Российской Федерации является конкурс документов и конкурс-испытание. Ст. 22 Федерального закона 1995 г. и Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. “Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы” определяют правила проведения конкурса . Эти нормы в основе своей приняты, к сожалению, по образцу прошлых лет и содержат ряд ограничений, сводящих на нет всю идею конкурса как основной формы обеспечения равного доступа граждан к государственной службе: конкурс проводится для граждан, впервые или вновь поступающих на государственную службу (то есть может не проводиться для лиц, имеющих статус государственного служащего); конкурс не проводится при замещении младших должностей, составляющих значительную часть в составе государственной службы; конкурс для старших должностей проводится по представленным документам, что влечет прием заранее отобранных людей.

Ряд проблем возникает при управлении государственной службой в связи с отсутствием единого правового регулирования управленческих отношений в государственных органах и управленческого характера деятельности государственных служащих. Это осложняет работу по составлению должностных инструкций (описания моделей должностей), требований к профессиональным и личным качествам государственных служащих, программам их подготовки, переподготовки и повышения квалификации.

Функции учебно-методического, научного и информационно- аналитического центра по проблемам государственной службы РФ и управления системой переподготовки и повышения квалификации государственных служащих осуществляет Российская академия государственной службы при Президенте РФ, учрежденная в соответствии с Указом Президента РФ от 6 июня 1994 г. “О Российской академии государственной службе” и Распоряжением Президента РФ от 23 июня 1994 г. “Вопросы Российской академии государственной службы при Президенте РФ” . Подготовка профессиональных чиновников осуществляется в образовательных учреждениях по специальности “Государственное и муниципальное управление”. Особая социальная составляющая специальности “Государственное и муниципальное управление” объективно вызывает необходимость наличия у профессорско-преподавательского состава таких учреждений статуса государственных служащих РФ.

Среди главных направлений реформирования государственной службы РФ, установленных Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г., определено внедрение программ подготовки кадров для государственной службы РФ и профессионального развития государственных служащих (п.2). Основная цель совершенствования подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих - рост их профессионального уровня. Для достижения поставленной цели управление государственной службой необходимо направить на создание системы непрерывного профессионального образования государственных служащих, совершенствование стандартов и программ их подготовки и профессионального развития, формирование на конкурсной основе кадрового резерва государственной службы и др. На наш взгляд, принципиальное значение имеет поставленная задача по осуществлению “управления развитием профессиональных качеств федеральных государственных служащих”. Именно управление, как целенаправленное воздействие, определяет публично- правовой характер правоотношений, складывающихся на государственной службе в целях эффективного обеспечения исполнения полномочий государственных органов.

Исторический опыт функционирования управленческого аппарата советских государственных органов показывает, что для эффективной деятельности чиновников необходимы не только профессиональные знания, но и соответствующие навыки, опыт работы. Возникает вопрос в том, должен ли гражданин обучаться по специальности “Государственное и муниципальное управление” по программе высшего образования или программе переподготовки на базе средне - специального и высшего образования. Лица, получившие высшее образование по специальности “Государственное и муниципальное управление”, после окончания обучения могут быть назначены лишь на младшие государственные должности государственной службы, так как в соответствии с Указом Президента РФ от 30 января 1996 г. “О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы” для замещения государственных должностей государственной службы наряду с соответствующим видом образования установлены квалификационные требования к стажу и опыту работы по специальности. В то же время для замещения младших государственных должностей государственной службы не предъявляются требования ни к уровню образования, ни к стажу работы. Отсюда получается, что молодые специалисты, как правило, не имеющие стажа работы, могут поступить только на те должности, на которых наличие высшего образования не требуется. Соответственно у них отсутствует профессиональный интерес к осуществлению должностных функций. Эта проблема, думается, может быть решена следующим образом. Во-первых, подготовка специалистов по специальности “Государственное и муниципальное управление” должна осуществляться только в форме целевого заказа государственных органов и органов местного самоуправления в порядке, установленном Указом Президента РФ от 7 февраля 1995 г. “О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих” , а также постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2001 г. “Об утверждении Положения о государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти”. При этом обучение должно как можно больше быть сопряженным с практикой. Более того, необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в нормативные правовые акты, которые позволяли бы заключать трудовые договоры о прохождении государственной службы на младших государственных должностях государственной службы студентами дневной формы обучения. Во- вторых, наряду с практикой зарубежных стажировок государственных и муниципальных служащих особое внимание уделить стажировкам преподавателей высших образовательных учреждений, готовящих специалистов по специальности “Государственное и муниципальное управление”. В-третьих, необходимо развернуть систему среднего образования для подготовки государственных и муниципальных служащих.

В управлении государственной службой как профессиональной деятельностью важное место отводится аттестации государственных служащих. Аттестация государственного служащего призвана способствовать совершенствованию деятельности государственного органа по подбору, повышению квалификации государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего замещаемой государственной должности государственной службы, а также решению вопроса о присвоении государственному служащему очередного квалификационного разряда (ст.24 Федерального закона 1995 г.). Государственный служащий подлежит аттестации не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года.

Организация, подготовка и проведение аттестации государственных служащих должны регулироваться специальным федеральным законом и законами субъектов РФ (п.3 ст. 24 Федерального закона 1995 г.). Порядок и условия аттестации государственных служащих федеральных государственных органов регулируются в настоящее время Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г. “Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего”. В субъектах РФ вопросы аттестации государственных служащих регулируются законами субъектов РФ о государственной службе или специальными нормативными правовыми актами субъектов РФ о порядке и условиях проведения аттестации государственных служащих. Например, закон Республики Алтай от 12 сентября 2001 “Об аттестации государственных и муниципальных служащих Республики Алтай”, закон Алтайского края от 5 июня 1996 г “Об аттестации государственного служащего”, Закон Новгородской области от 10 апреля 2000 г. “Об аттестации областных государственных служащих и муниципальных служащих в Новгородской области”, Закон Ямало- Ненецкого автономного округа от 17 мая 2002 г. “Об аттестации государственных служащих Ямало-Ненецкого автономного округа”, постановление администрации Калужской области от 5 апреля 1996 г. “Об утверждении положения о проведении аттестации государственного служащего” и др.

Признание аттестационной комиссией государственного служащего несоответствующим замещаемой должности может повлечь постановку вопроса о его профессиональной переподготовке либо с его согласия о переводе на нижестоящую (другую) должность или увольнение.

Аттестация как кадровая технология давно применяется в трудовых правоотношениях. В отношении государственных служащих аттестация имеет свои особенности, определяемые сущностью государственной службы. Факт соответствия государственного служащего замещаемой государственной должности государственной службы устанавливается с точки зрения его соответствия квалификационным требованиям по уровню образования, стажу и опыту работы, а также по знанию норм Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов применительно к замещаемой должности. Такой механизм способствует объективной оценке профессионализма и компетентности государственного служащего. Кроме того, принятый Трудовой кодекс РФ в качестве обязательного основания для увольнения работника в случае несоответствия занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации требует подтверждения этого факта результатами аттестации (ст. 81).

Изложенное выше свидетельствует о том, что в отраслевом законодательстве заложены основные положения правового регулирования управления государственной службой применительно к объекту профессиональная деятельность государственных служащих. Вместе с тем, в федеральном законодательстве отсутствуют нормативные правовые акты по резерву на замещение государственной должности государственной службы. В этой связи законодательство субъектов РФ значительно опережает федеральное. Управление резервом как важным объектом управления государственной службой рассматривается в третьем параграфе настоящей главы.

В федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)” определено, что формирование системы управления государственной службой необходимо “для обеспечение единства государственной службы РФ, взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества, координации деятельности государственных органов по вопросам поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы, а также профессионального развития государственных служащих”. Следовательно, на наш взгляд, управление государственной службой можно представлять в широком смысле как организующую деятельность соответствующих субъектов, направленную на обеспечение функционирования государственной службы, а также как деятельность специально уполномоченных субъектов управления.

Что касается специального субъекта управления государственной службой, то он в нормативной форме определен гл.5 “Обеспечение эффективности государственной службы” Федерального закона 1995 г. Что касается высшего специального субъекта, то им обозначен Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ, состоящий из равного числа представителей Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, а также высших органов судебной власти РФ (ст.26), и наделенный координационными, совещательными и аналитическими функциями. В частности, он должен анализировать состояние и эффективность государственной службы в органах государственной власти; координировать разработку проектов нормативных правовых актов по вопросам организации государственной службы; организовывать совместно с соответствующими государственными органами работу по формированию конкурсных комиссий, проведению аттестаций и государственных квалификационных экзаменов, информировать граждан о проведении конкурсов на замещение вакантных государственных должностей государственной службы; координировать методическую работу органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственных органов; разрабатывать предложения по формированию реестра государственных должностей в РФ и внесению в него изменений; вести Федеральный реестр государственных служащих; осуществлять методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих, а также формировать резерв на замещение вакантных государственных должностей федеральной государственной службы (ч.2 ст.26). К сожалению, многие из указанных направлений деятельности Совета не реализуются, и управление государственной службой со стороны Совета не осуществляется. Отчасти, наверное, это связано с тем, что Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ не является государственным органом и не имеет организационно- распорядительных функций. Между тем анализ нормативной базы федеральной государственной службы и ее применения в аппаратах высших органов всех ветвей государственной власти не оставляет сомнений в том, что Президент РФ управляет всей федеральной государственной службой, внося соответствующие изменения в связи со складывающими обстоятельствами. Например, ст. 17 Федерального закона 1995 г. установлена форма оплаты труда - денежное содержание, которое состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы. Указами же Президента РФ для отдельных категорий государственных служащих вместо денежного содержания была введена другая форма оплаты - денежное вознаграждение. Президент РФ не только устанавливает формы оплаты труда государственных служащих, не предусмотренные законом, но и определяет социальные гарантии государственным служащим также в нарушение порядка, установленного законом. Указами Президента РФ регулируются вопросы конкурсного отбора и аттестации государственных служащих, присвоения им квалификационных разрядов, аналогично урегулированы и иные вопросы, в частности, даже нормы командировочных расходов государственных служащих. Президентом РФ на протяжении небольшого промежутка времени создавались структуры, в введение которых входили непосредственно вопросы управления государственной службой. Например, Совет по кадровой политике при Президенте РФ, Управление федеральной государственной службы Президента РФ, Управление кадровой политики Президента РФ и в настоящее время осуществляет свою деятельность Управление кадров Президента РФ в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 31 мая 1999 г..

Бесспорно, что действия Президента РФ по управлению федеральной государственной службой способствуют её консолидации в единый институт федеральной государственной службы. Но вот насколько это соответствует нормам Федерального закона 1995 г., где Президенту РФ и создаваемому при нем Совету по вопросам государственной службы отведена роль методического и информационно- аналитического центра обеспечения управления государственной службой, остается проблематичным.Особенно это касается тех вопросов федеральной государственной службы, которые связаны с разделением властей.

В юридической литературе высказываются мнения о том, что Федеральный закон 1995 г. не обеспечил на практике эффективного управления государственной службой как на федеральном, так и на уровне субъектов РФ. Ю. А. Розенбаум предлагал построить единую систему органов управления государственной службой, без чего невозможно добиться и самого единства государственной службы. Органы управления государственной службой, по мнению ученого, включая службы кадров министерств и ведомств, образуя единую систему управления, тем не менее находятся как бы в двойном подчинении: со стороны федеральных органов управления государственной службы и со стороны самих государственных органов. На наш взгляд в развитие этого предложения представляется необходимым придание Совету по вопросам государственной службы при Президенте РФ статуса специального уполномоченного государственного органа Российской Федерации, непосредственно подчиненного и подотчетного Президенту РФ. При этом его основными задачами могли бы выступать разработка и реализация федеральной политики в области реформирования гражданской государственной службы РФ; организация работы по кадровому обеспечению гражданской государственной службы и предупреждению коррупции в государственных органах; организация работы по повышению эффективности системы гражданской государственной службы, а также разъяснение роли и места государственной службы в становлении новой российской государственности. На Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ могли быть возложены следующие полномочия: участие в разработке и реализации государственных программ в области гражданской государственной службы; разработка предложений по совершенствованию нормативной правовой базы государственной службы, а также принятие в пределах своей компетенции нормативных правовых актов, обязательных в системе государственной службы; разработка и утверждение типовых квалификационных требований для замещения соответствующих государственных должностей государственной службы; разъяснение по вопросам применения требований, инструкций, правил, стандартов в области государственной службы; ведение мониторинга состояния кадров гражданской государственной службы РФ, включая государственных служащих государственных органов субъекта РФ и муниципальных служащих, а также формирование кадрового резерва государственной службы; рассмотрение жалоб государственных служащих на действия и решения государственных органов или должностных лиц по вопросам применения законодательства о государственной службе; координация деятельности государственных органов по вопросам подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, а также координация формирования и размещения государственного заказа по программам переподготовки и повышения квалификации государственных служащих; определение порядка проведения конкурса на замещение государственной должности государственной службы и осуществление контроля за правильностью его проведения; др.

На наш взгляд, в федеральных округах могли быть созданы подчиненные Совету по вопросам гражданской государственной службы при Президенте РФ территориальные подразделения.

Федеральный закон 1995 г. определяет кадровую службу государственного органа тоже как специальный субъект управления государственной службой. В частности, она обеспечивает проведение конкурса на замещение вакантных государственных должностей государственной службы, аттестаций, прохождение государственными служащими испытания при замещении государственных должностей государственной службы; оформляет решения государственных органов, связанные с прохождением государственными служащими государственной службы, ведет личные дела государственных служащих, вносит необходимые записи в трудовые книжки государственных служащих; консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанных с государственной службой; анализирует уровень профессиональной подготовки государственных служащих, организует переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации государственных служащих (ст. 28).

Система органов управления гражданской государственной службой наряду со специальными органами, ведающими лишь общими вопросами, включает руководителей государственных органов и их структурных подразделений. Они назначают на государственные должности государственной службы, применяют меры поощрения и взыскания, а также решают вопросы конкретной организации деятельности государственных служащих, связанной с реализацией полномочий государственных органов.

Таким образом, в отраслевом законодательстве РФ заложены правовые основы управления государственной службой. Однако следует отметить, что в правовом регулировании управления государственной службой преобладает частно-правовое начало. С таким подходом согласиться нельзя. Как справедливо отмечает А. А. Гришковец, “в условиях России, где влияние государства на все области общественной жизни традиционно сильно, в сфере государственной службы необходимо не просто сохранить, но и заметно усилить имеющиеся публично- правовые начала”. Следовательно, нормативное правовое регулирование управления государственной службой по отношению к трудовому законодательству РФ должно носить преимущественно автономный характер. Кроме того, разработка и совершенствование государственной кадровой политики, развитие законодательства РФ о государственной службе, координация деятельности государственных органов по вопросам приема на государственную службу, её прохождения, прекращения государственной службы, подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих требуют создания системы управления государственной службы. Исторический отечественный опыт функционирования государственной службы свидетельствует, что эффективность государственной службы в решающей мере зависит от организации управления данным институтом, а также создания специального государственного органа. Подтверждением перспективности высказанных предложений могут служить положения федеральной программы “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)” о том, что формирование системы управления государственной службой осуществляется на основе “единства системы управления государственной службой Российской Федерации и её разделения на федеральный уровень и уровень субъекта Российской Федерации”.

2.3 Законодательство субъектов Российской Федерации об управлении государственной службой: состояние, проблемы, пути совершенствования

Государственная служба субъектов РФ по форме и содержанию соответствует федеральной государственной службе, тем самым, подтверждая принцип единства государственной службы Российской Федерации. Важной особенностью правового регулирования государственно-служебных отношений в субъектах РФ является необходимость учета положений федерального законодательства по вопросам государственной службы, а также установление исчерпывающего перечня вопросов, по которым в субъектах может осуществляться собственное правовое регулирование. К ним, например, относятся квалификационные требования к государственным должностям государственной службы; порядок ведения личных дел государственных служащих; поощрение государственных служащих; обеспечение гарантий для государственных служащих; финансирование государственной службы и др.

Правовое регулирование управления государственной службой субъектов Российской Федерации, как системное явление, представляет собой правовое регулирование управления государственной службой субъекта РФ в качестве профессиональной деятельности государственных служащих и правовое регулирование управления кадровым резервом для замещения вакантных государственных должностей государственной службы субъекта РФ. Оно осуществляется посредством Федерального закона от 31 июля 1995 г. “Об основах государственной службы Российской Федерации”, конституций (уставов) субъектов РФ, законов и подзаконных актов субъектов РФ по вопросам его государственной службы. Практически все субъекты РФ разработали и приняли законы о государственной службе, регулирующие государственно-служебные отношения в соответствующих субъектах Федерации. Анализируя правовой статус государственных служащих, А. А. Гришковец отмечает, что если правовой статус федеральных государственных служащих урегулирован преимущественно подзаконными актами Президента РФ и Правительства РФ, то в противоположность этому большинство субъектов РФ уже приняли специальные законы о государственной службой. Существуют обще аналитические исследования нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам их государственной службы, в частности изучение проблем государственной службы в субъектах Западной Сибири. Принимаемые в субъектах РФ законодательные акты, не должны противоречить Конституции РФ и Федеральному закону 1995г, в силу того, что государственная служба субъектов РФ, следовательно, и управление ею, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это обеспечивает реализацию принципа единства основных требований, предъявляемых к государственной службе РФ. В законодательстве большинства субъектов РФ указанные тенденции нашли закрепление. Например, в уставах Алтайского края, Новосибирской, Тюменской и Свердловской областей отмечено, что в ведении данных субъектов их государственная служба находится в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации. В нормативных правовых актах ряда других субъектов Российской Федерации (Республики Алтай, Иркутской, Омской, Томской областей) государственная служба признана находящейся в их самостоятельном ведении. Примечательна законодательная практика Новосибирской и Свердловской областей. В уставах Новосибирской и Свердловской областей содержится глава, посвященная вопросам организации, функционирования и управления государственной службой области, основам правового статуса государственных служащих. Например, согласно ст. 75 Устава Новосибирской области, государственная служба осуществляется на государственных должностях в областном Совете депутатов, Уставном суде, контрольно-счетной палате, администрации области и иных органах государственной власти Новосибирской области. “Правовое регулирование государственной службы Новосибирской области осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, настоящим уставом и законом области”. Уставом Свердловской области установлено, что “государственная служба в Свердловской области осуществляется гражданами, занимающими должности в государственных органах и реализующими от имени Российской Федерации и области их задачи и функции”.

Законы большинства субъектов РФ о государственной службе также как и Федеральный закон 1995 г., определяют понятие государственной службы через должность в государственных органах. Должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории “А”, и должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий, образуют государственные должности государственной службы. Государственные должности государственной службы субъекта РФ включены в Реестр государственных должностей государственной службы соответствующего субъекта РФ, который является частью Реестра государственных должностей субъекта РФ и Реестра государственных должностей в Российской Федерации.

Проведенный анализ показывает, что формы принятия и содержания реестров в различных субъектах РФ не совпадают. В частности, реестры утверждаются законами высших законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (например, Закон Алтайского края от 8 декабря 1997 г. “О государственной службе Алтайского края”; Закон Новосибирской области от 5 ноября 1997 г. “О Реестре государственных должностей в Новосибирской области”и др.), указами или постановлениями глав субъектов РФ (например, Указ Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от 4 июня 2001 г. “О Реестре государственных должностей Республики Алтай, государственных должностей государственной службы Республики Алтай), руководителями высших исполнительных органов государственной власти (например, постановление Губернатора ХМАО от 10 июля 2001 г. “О Реестре государственных должностей Ханты-Мансийского автономного округа”. Законом Иркутской области от 9 января 1996 г. принят Кодекс областных государственных должностей Иркутской области .

В основном Реестры соответствуют Сводному Перечню государственных должностей Российской Федерации и Перечням государственных должностей федеральной государственной службы. Вместе с тем определенные различия существуют в самом названии и содержании реестров субъектов РФ. В Реестрах государственных должностей государственной службы большинства субъектов РФ должности вице-губернаторов, первых заместителей, заместителей высшего должностного лица субъекта РФ или руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта РФ отнесены к высшим государственным должностям категории “В”. В Реестре государственных должностей Республики Алтай, Новосибирской и Омской областей, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов эти должности являются государственными должностями категории “А”. С одной стороны, такое положение соответствует Сводному перечню государственных должностей Российской Федерации (Первый заместитель, Заместитель Председателя Правительства РФ). Кроме того, создаются формально-юридические основания, позволяющие в период отсутствия высшего должностного лица субъекта РФ (или руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта РФ), либо невозможности им исполнять свои полномочия, наделять соответствующими полномочиями первого заместителя или заместителя. С другой стороны, на наш взгляд, отнесение к государственной должности категории “А” должностей заместителей высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего органа исполнительной власти) будет возможным при условии, если высший орган законодательной (представительной) власти субъекта РФ в соответствующей форме принимает участие в назначении и освобождении этого должностного лица. Например, такой порядок предусмотрен ст. 80 Устава (Основного Закона) Алтайского края, п. “к” ст.33 Устава Новосибирской области, п. “т” ст.43 Устава (Основного закона) Ханты- Мансийского автономного округа. В уставах субъектов РФ, наряду с получением согласия (или согласования) на назначение и освобождение вице-губернаторов, первых заместителей, заместителей высшего должностного лица субъекта или руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, такой порядок применяется и в отношении руководителей исполнительных органов власти субъектов РФ в области социальной защиты, финансов, управления имуществом. В Реестре государственных должностей в Томской области должности первого заместителя, заместителя главы администрации области, начальника департамента финансов отнесены к высшим государственным должностям государственной службы категории “Б”, учреждаемым в установленном законодательством порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории “А”. Примечательны при этом нормы ст. 129 Устава (Основного Закона) Республики Алтай, ч.3 ст. 48 Устава (Основного закона) Ханты-Мансийского автономного округа, о том, что первый заместитель, заместитель Председателя Правительства Республики Алтай, Вице-Губернатор Ханты- Мансийского автономного округа, отнесенные в установленном порядке к государственным должностям категории “А”, слагают свои полномочия перед вновь избранным губернатором автономного округа, перед Государственным Советом ? Эл Курултаем Республики Алтай, а также при отставке Главы Республики Алтай. В таком случае, срок полномочий одних государственных должностей категории “А” зависим от срока полномочий других государственных должностей категории “А”. Данный факт противоречит законодательству о государственной службе и создает условия об отнесении должностей вице-губернаторов, первых заместителей, заместителей высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего органа исполнительно власти субъекта РФ) к государственным должностям категории “Б”. Кроме того, сложившаяся практика функционирования органов исполнительной власти субъектов РФ свидетельствует о том, что смена высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта РФ) приводит к высвобождению его первых заместителей, заместителей, вице-губернатора.

Таким образом, субъекты РФ наделены правом самостоятельно устанавливать государственные должности субъектов РФ (государственные должности категории “А”) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Это право отнесено к исключительному ведению субъектов РФ.

В Федеральном законе 1995 г. (ст.1) содержится открытый перечень государственных должностей категории “А”, завершающий указанием “… и другие”. Следует согласиться с авторами Комментария к Федеральному закону “Об основах государственной службы Российской Федерации” и законодательству о государственной службе зарубежных стран в том, что термином “другие” в данном случае обозначаются государственные должности, не предусмотренные Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, но установленные федеральными законами либо законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Так, Законом Новосибирской области “О Реестре государственных должностей в Новосибирской области” в Сводный перечень государственных должностей категории “А” для непосредственного исполнения полномочий органов государственной власти в Новосибирской области наряду с должностями председателя областного Совета депутатов, главы администрации области и их заместителей включены председатель избирательной комиссии Новосибирской области, заместитель председателя и секретарь избирательной комиссии Новосибирской области; председатель, заместитель председателя и аудитор Контрольно-счетной палаты и др. Эти должности соответствуют по статусу аналогичным должностям Сводного Перечня государственных должностей Российской Федерации. Следовательно, является очевидным, что и перечни должностей категорий “Б” и “В” федеральной государственной службы и государственной службы субъектов РФ не должны существенно отличаться друг от друга.

На основе анализа структуры и содержания реестров различных субъектов РФ можно представить типовой (модельный) реестр (см.: Приложение № 3). Структурно он состоит из двух разделов. Первый раздел включает государственные должности субъектов РФ, устанавливаемые конституциями (уставами) и законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъекта РФ (государственные должности субъекта РФ категории “А”). К лицам, замещающим государственные должности субъекта РФ категории “А”, относятся председатель высшего законодательного (представительного) органа; депутат высшего законодательного (представительного) органа, действующий на постоянной основе (заместитель председателя высшего законодательного (представительного) органа, председатель комитета высшего законодательного (представительного) органа, заместитель председателя комитета высшего законодательного (представительного) органа; глава администрации; председатель и судья Уставного суда; мировой судья; председатель Избирательной комиссии; член Избирательной комиссии, замещающий должность на постоянной основе (заместитель председателя Избирательной комиссии, секретарь Избирательной комиссии); председатель Счетной палаты; заместитель председателя Счетной палаты; аудитор Счетной палаты; Уполномоченный по правам человека.