Управление государственной гражданской службой в Российской Федерации: административно-правовое исследование

Второй раздел Реестра государственных должностей субъекта РФ включает государственные должности государственной службы субъекта РФ (государственные должности категории “Б” и “В”). Следует обратить внимание на то, что перечень государственных должностей категории “Б” не может быть широким. Основная функция государственных должностей категории “Б” заключается в непосредственном обеспечении и исполнении полномочий лиц, замещающих государственные должности категории “А”. Поэтому к таким должностям могут быть отнесены только должности пресс-секретаря, консультанта-советника, помощника руководителя органа государственной власти субъекта РФ, созданного в соответствии с конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. Срок полномочий лиц, замещающих государственные должности категории “Б”, ограничен сроком полномочий лиц, замещающих государственные должности категории “А”.

Государственные должности категории “В” учреждаются для исполнения и обеспечения полномочий государственных органов субъекта РФ, созданных в соответствии с конституциями (уставами) и законами субъектов РФ в целях обеспечения необходимых условий жизнедеятельности населения на территории соответствующего субъекта РФ. Такими государственными органами субъекта РФ являются высший законодательный (представительный) орган государственной власти, высший исполнительный орган государственной власти, Уставный суд, мировой судья, Избирательная комиссия, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека.

Представленный Реестр государственных должностей субъекта РФ содержит оптимальный перечень должностей для обеспечения полномочий государственных органов субъекта РФ и может быть использован в законодательной практике субъектов РФ. В этой связи следует обратить внимание на то, что на основе реестров должностей государственной службы субъектов РФ и Реестра должностей федеральной государственной службы должна быть разработана таблица соотнесения групп должностей государственной службы по видам государственной службы. Тогда Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации будет включать указанные выше элементы.

В соответствии с распределением функций и полномочий в государственном органе определяется численность государственных должностей государственной службы по группам: высшая, главная, ведущая, старшая, младшая. Как справедливо замечает профессор А. И. Турчинов, что разграничение государственных должностей по группам представляет собой профессиональное и квалификационное разделение труда в сфере государственного управления.“Группы должностей - это стандартизированные уровни сложности труда, в которых отражается проектный, структурный профессиональный опыт, требуемый опыт для организации”.

В государственных органах должности, учреждаемые для исполнения и обеспечения их полномочий, надлежащим образом должны быть структурированы. В научной литературе и законодательстве практически отсутствуют разработки по структурированию государственных должностей в государственном органе. В этой связи большой практический интерес может представлять постановление Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. “О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти”, которым установлено, что при формировании структуры центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти количество ведущих должностей государственных служащих не должно превышать 10 процентов, а старших- 40 процентов общей численности работников этих органов. Таким образом, почти половина работников должна быть главными или ведущими специалистами. Штатная численность департамента не может быть менее 35 единиц, управления - менее 20 единиц, отдела - менее 10 единиц, отдела в составе департамента (управления)- менее 5 единиц. В структуру департамента и управления должны входить не менее 3 отделов.

Проведенный анализ показывает, что в государственных органах различных субъектов РФ соотношение групп должностей устанавливается по- разному. Например, постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 4 июля 2001 года “О стандарте структуры аппаратов республиканских органов государственного управления Республики Татарстан” установлено, что количество заместителей руководителя, руководителей структурных подразделений и их заместителей, то есть лиц, замещающих главные и ведущие должности, не должно превышать 25 процентов, количество главных специалистов (старшие должности) - 20 процентов общей численности государственных служащих. Следует полагать, что 55 процентов должны представлять должности в основном ведущих специалистов (старшая группа) и младшей группы (специалист), так как должности руководителей, относящихся к высшей группе, не могут быть многочисленными.

Постановлением губернатора Тюменской области от 15 марта 2001 г. “О требованиях при формировании структурных подразделений администрации области” установлены другие требования к соотношению должностей, численности государственных служащих при создании структурного подразделения администрации области. Например, если требования по количеству ведущих должностей в структурном подразделении (20 процентов) примерно совпадает со стандартом (25 процентов), установленным постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан, то количество старших должностей значительно увеличено - 20 процентов и 70 процентов. Напрашивается вывод о том, что функции администрации Тюменской области в её структурных подразделениях реализуют в основном государственные служащие, замещающие должности главного и ведущего специалистов. В структуру департаментов, комитетов, главных управлений, управлений, аппарата Губернатора области могут входить управления численностью не менее 13 единиц. Штатная численность отдела не может быть менее 3 единиц, сектора - 2 единиц, должность заместителя начальника отдела вводится при численности отдела не менее 7 единиц.

В Ставропольском крае соотношение количества государственных должностей государственной службы в органах исполнительной власти края имеет также свои особенности. Например, должности руководителей и заместителей руководителей структурных подразделений могут составлять не более 18 процентов штатной численности; должности помощников руководителей, консультантов ? до 3 процентов штатной численности; должности главных специалистов ? не более 10 процентов штатной численности; должности ведущих специалистов ? не более 20 процентов штатной численности; должности специалистов 1 категории, 2 категории и специалистов, а также должности специалистов, не отнесенные к государственным должностям государственной службы, ? в пределах их общего числа в равных долях; должности служащих (технических исполнителей) - не менее 5 процентов штатной численности. Численность работников отделов органов исполнительной власти не может быть менее 4 единиц, сектора в составе отдела - не менее трех единиц; должность заместителя начальника отдела вводится при численности отдела не менее 5 человек; сектор в составе отдела предусматривается при численности работников отдела не менее 7 человек.

На наш взгляд, с точки зрения роли в управленческой процессе государственные должности государственной службы можно разделить на руководящие, аналитические, организационные, исполнительские и вспомогательные. К руководящим государственным должностям государственной службы субъекта можно отнести высшие должности, к аналитическим - главные должности, к организационным - ведущие должности, к исполнительским ? старшие должности, вспомогательным ? младшие должности. В обеспечении исполнения полномочий государственных органов важное место в организационной структуре должно отводиться непосредственным исполнителям ? старшим должностям (главные, ведущие специалисты). Их в структуре государственного органа должно быть не менее 55 процентов. Аналитиками в структуре выступают заместители руководителя и начальники отделов, поэтому главных должностей должно быть не более 20 процентов. Заместители начальников отделов в структуре комитета, управления организуют выполнение поставленных управленческих задач, поэтому ведущих государственных должностей должно быть не более 15 процентов. Высшие и младшие должности занимают соответственно ? не более 5 процентов.

В системе управления государственной службой субъекта РФ важное место должно отводиться вопросам правового статуса государственных служащих. По данным Госкомстата России, если на конец 2000 г. численность работников федеральных министерств и ведомств составила 404, 7 тысяч человек, что ниже уровня 1995 г. на 3 %, то число региональных и муниципальных чиновников за этот период увеличилось на 18 %. Вывод таков, что чиновники в России “прирастают” регионами.

Автором был проведен мониторинг государственных служащих администрации Алтайского края. Соотношение государственных служащих мужчин и женщин примерно одинаковое (45 % и 55 % соответственно), тогда как по России на государственной службе явно преобладают женщины (29,4 % и 70,6 %) . Лишь в некоторых регионах России (например, Дагестан, Ингушетия) среди региональных и муниципальных чиновников преобладают (порядка 60 %) мужчины. Другая крайность - в Мурманской, Новгородской и Сахалинской областях и Приморском крае мужчин среди государственных служащих всего ? 18-22 % . Справедливости ради отметим, что доля женщин, замещающих государственные должности категории “А” в общей численности государственных служащих составила 10 % в органах исполнительной власти и 14 % - в органах законодательной власти . В Алтайском крае в органах исполнительной власти государственные должности категории “А” не замещает ни одна женщина, в органах законодательной власти - 2 %, в Избирательной комиссии края - 2 %. У 82 % государственных служащих в администрации Алтайского края высшее образование (инженерно-техническое - 46,7 %, юридическое - 18,3 %, гуманитарное- 35 %); послевузовское профессиональное образование имеет более 22 % государственных служащих; ежегодно повышают квалификацию около 18 % работников. По возрасту государственные служащие в администрации Алтайского края несколько “постарше” российского чиновника. На государственной службе в администрации края примерно половина служащих (48 %) имеют возраст от 45 до 55 лет, да и лиц от 55 и старше немало (18 %). Обобщенный портрет государственного служащего в администрации Алтайского края мог бы получиться таким: пол - женский или мужской; возраст - 48 лет; образование: инженерно-техническое или гуманитарное; стаж государственной службы - 12 лет. Напрашивается вывод о том, что в течение 10 лет произойдет высвобождение более половины государственных служащих, замещающих руководящие должности, при невозможности замещения этих должностей следующим поколением государственных служащих, имеющим достаточный опыт работы на государственной службе и необходимый уровень квалификации.

Федеральный закон 1995 г. установил основные права, обязанности, ответственность, ограничения, гарантии для государственного служащего РФ. Исследователями проблем становления законодательства субъектов РФ о государственной службе высказываются правильные суждения о том, что в законах субъектов РФ не могут умаляться права и свободы человека и гражданина, а должны содержаться только такие нормы, которые “улучшают положение гражданина по сравнению с федеральным законом, но ни в коем случае не ухудшают данного положения” .

Особо хотелось отметить, что нормы, определяющие правовой статус государственных служащих, нашли свое закрепление в уставах некоторых субъектов РФ. В Вологодской, Курганской, Липецкой, Саратовской и Свердловской областях в уставах есть специальные разделы по правовому регулированию государственной службы. Например, ст. 96 Устава (Основного закона) Саратовской области определен круг лиц, состоящих на областной государственной службе, таковыми признаются те, кто “занят трудовой деятельностью в органах власти и управления областью”. В связи с этим А. А. Гришковец делает правильный вывод о “более прочном правовом статусе государственных служащих субъектов РФ по сравнению со статусом федеральных государственных служащих”. Далее ученый отмечает, что правовой статус государственных служащих отличается двойственностью. С одной стороны, они являются одним из основных субъектов административного права, а с другой стороны - на них распространяется законодательство о труде РФ. По мере развития законодательства о государственной службе произойдет окончательное возвращение изначально к публично - правовой природе института государственной службы.

Существенной особенностью правового статуса государственных служащих является то, что в некоторых субъектах закреплено принятие гражданином присяги при поступлении на государственную службу (например, в уставах республик Марий Эл (ст.19), Саха- Якутия (ст.19), Татарстана (ст.19) и областей Иркутской (ч.1 ст. 68), Омской (ч.1 ст.24)). Поступая на государственную службу Иркутской области, гражданин приносит присягу следующего содержания “Поступая на областную государственную службу, торжественно клянусь добросовестно исполнять должностные обязанности, защищать интересы населения области, уважать и охранять права и свободы человека, соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, Устав и законы Иркутской области”. На наш взгляд, принятие присяги следует рассматривать как необходимое условие вступления лица в государственно-служебные отношения. Присяга определяет особый характер взаимоотношений между государством и государственным служащим, которые носят публично-правовой характер. Эти отношения не могут отождествляться с трудовыми отношениями, носящими частноправовой характер. Прежде всего, потому, что государственный служащий призван отстаивать в своей деятельности общественный, а не частный интерес. В этой связи, видимо верное предложение высказывает А. А. Гришковец о закреплении в Федеральном законе 1995 г. правовых положений, касающихся принятия государственными служащими единой общероссийской присяги на верность Конституции РФ.

Законами субъектов РФ могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для государственных служащих, определены размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок к должностному окладу, а также премий по результатам работы; установлены для отдельных категорий государственных служащих ежегодный оплачиваемый отпуск большей продолжительностью, а также дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет.

Как правило, в настоящее время возможность установления государственным служащим дополнительных социальных гарантий обусловлена уровнем социально-экономического развития субъекта РФ и состоянием политической активности гражданского общества. Устанавливаемые законами субъектов РФ гарантии направлены на создание необходимых условий жизнеобеспечения государственных служащих: жилищные правоотношения; компенсационные выплаты жилищно-коммунальных услуг, проезда; медицинское обеспечение. Так например, Законом Челябинской области “О государственной службе Челябинской области” государственному служащему гарантируется предоставление отдельной квартиры, либо беспроцентной ссуды на индивидуальное кооперативное жилищное строительство или покупку жилья; дополнительная жилая площадь в размере 20 квадратных метров для государственных служащих, занимающих высшие государственные должности, в размере 10 квадратных метров для лиц, занимающих главные государственные должности. Государственные служащие органов государственной власти Иркутской области, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, имеют право на получение жилого помещения и безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья. Государственному служащему органов государственной власти Тюменской области, имеющему детей, производятся дополнительные компенсационные выплаты: на оплату посещения детьми детских дошкольных учреждений и обучение в начальных общеобразовательных учреждениях всех форм собственности - в полном размере, но не свыше 1/4 должностного оклада государственного служащего в месяц на каждого ребенка; на оплату отдыха в летних лагерях детей - в полном размере, но не свыше 1/4 должностного оклада государственного служащего в год на каждого ребенка. В Воронежской области государственному служащему, нуждающемуся в улучшении жилищных условий, предоставляется жилое помещений или безвозмездная субсидия на строительство или приобретение жилья; производится оплата 50 процентов установленных тарифов за занимаемую жилую площадь и коммунальные услуги за счет бюджета области; ежемесячно выдается компенсация на транспортные расходы . В соответствии с законом Свердловской области “О государственной службе Свердловской области” государственному служащему дополнительно гарантируется: предоставление отдельного жилья либо беспроцентной ссуды на индивидуальное или кооперативное строительство, либо покупка жилья с рассрочкой на 20 лет и погашением 70 процентов предоставленной ссуды за счет средств областного бюджета; а также оплата занимаемой жилой площади и коммунальных услуг в размере 50 процентов установленных тарифов; предоставление денежной компенсации транспортных расходов. Государственным служащим органов государственной власти и иных государственных органов Краснодарского края гарантируются: предоставление в первоочередном порядке жилого помещения или беспроцентной ссуды либо кредита сроком на 10 лет для приобретения жилья; оплата коммунальных услуг в размере 50 процентов от тарифа; бесплатный проезд к месту работы и обратно. Законом Хабаровского края “О введении в действие части первой кодекса Хабаровского края о государственной и муниципальной службе” гарантируется государственным служащим, имеющим непрерывный стаж работы в государственных органах свыше пяти лет, в том числе уволенным по достижению предельного возраста для нахождения на государственной должности государственной службы (при наличии стажа работы в государственных органах не менее 20 лет), санаторно-курортное лечение; предоставление жилой площади. Предоставление жилой площади или беспроцентной ссуды на её приобретение, а также льготное санаторно-курортное лечение гарантируется в Ямало-Ненецком автономном округе для государственных служащих, имеющих стаж государственной службы не менее 15 лет. В Ханты-Мансийском автономном округе государственному служащему предоставляется бесплатная или льготная путевка с оплатой проезда к месту отдыха и обратно. Законом города Москвы “О государственной службе города Москвы” государственным служащим гарантируется: 50 процентная скидка в оплате жилищных и коммунальных услуг; предоставление бесплатной или льготной путевки с оплатой проезда к месту отдыха и обратно или соответствующая компенсация; бесплатный отпуск государственному служащему и членам его семьи всех лекарственных средств и бесплатное изготовление, ремонт зубных протезов, оказание другой протезно-ортопедической помощи. Наряду с гарантиями, установленными Федеральным законом 1995 г., государственным служащим в Республике Татарстан гарантируется оплата стоимости проезда к месту проведения отпуска и обратно. В соответствии с законом Республики Алтай “О государственной службе Республики Алтай” государственный служащий имеет право на получение льготной ссуды или кредита для приобретения или строительства жилья, а также дополнительной жилой площади в размере 20 квадратных метров.

Бытует суждение о том, чтобы система гарантий и денежное содержание для государственных служащих устанавливались бы только федеральным законом. Ибо это ставит в неравные социальные условия государственных служащих Российской Федерации, находящихся на государственной службе в разных субъектах РФ, а также на федеральной государственной службе. Такое мнение является ошибочным не только потому, что в соответствии с Федеральным законом 1995 г. государственная служба субъектов РФ содержится за счет средств бюджетов субъектов РФ. Уровень социально-экономического развития субъекта РФ в немалой степени зависим от управленческих связей, сложившихся в регионе. Эффективно налаженная система управления в субъекте РФ - это результат управленческого труда государственных служащих. Насколько эффективно работают государственные служащие, настолько хорошо живется людям. Именно такой подход использован для определения денежного содержания лиц, замещающих государственные должности Алтайского края категории “А”. Денежное содержание главы администрации Алтайского края, председателя Алтайского краевого Совета народных депутатов находится в прямой зависимости от размера средней заработной платы, сложившейся в крае согласно статистическим данным по состоянию на 1 января и на 1 июля каждого года, и исчисляется с коэффициентом 8. Таким образом, результативность управленческого труда, представленного эффективно налаженной системой управления в крае, приводит к росту денежного содержания и наоборот. Размер должностного оклада государственных служащих органов государственной власти и иных государственных органов Алтайского края устанавливается в соотношении с денежным содержанием главы администрации края и председателя краевого Совета народных депутатов. Взаимосвязь между размером минимального должностного оклада государственного служащего и величиной прожиточного минимума, средней заработной платы работников промышленности и отраслей бюджетной сферы установлена Законом города Москвы “О государственной службе города Москвы”. Законом Хабаровского края “О введении в действие части первой кодекса Хабаровского края о государственной и муниципальной службе” определены конкретные размеры должностных окладов по соответствующим государственным должностям государственной службе Хабаровского края. Увеличение размеров должностных окладов государственных служащих взаимосвязано с коэффициентом увеличения средней заработной платы по краю в предыдущем квартале. Если средняя заработная плата по краю в предыдущем квартале уменьшилась, то размер должностного оклада государственного служащего за следующий квартал остается неизменным. Последующее повышение должностного оклада государственного служащего допускается только при достижении того размера средней заработной платы по краю, с которого началось снижение .

Взаимосвязь между размером должностного оклада государственного служащего и уровнем благосостояния населения установлена также в Новосибирской области. Минимальный размер должностного оклада государственного служащего определяется по младшей государственной должности “специалист”, исходя из величины бюджета прожиточного минимума по области. Разница размеров должностных окладов между предыдущей и последующей государственными должностями государственной службы Новосибирской области, не может быть менее 5 и более 10 процентов. В Ненецком автономном округе, Краснодарском крае за базовую ставку для исчисления размера должностного оклада государственному служащему принимается установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда в Российской Федерации. При принятии федерального закона о повышении минимального размера оплаты труда должностные оклады государственных служащих увеличиваются в той же пропорции. Например, должностной оклад первого заместителя главы администрации Ненецкого автономного округа составляет 22,5 размеров минимальной оплаты труда в РФ, заместителя главы администрации округа- 20, специалиста- 6 размеров минимальной оплаты труда, установленной в Российской Федерации федеральным законом. Размер должностного оклада первого заместителя главы администрации Краснодарского края составляет 29 размеров минимальной оплаты труда в РФ, заместителя главы администрации края- 27, специалиста- 8 размеров минимальной оплаты труда, установленной в Российской Федерации федеральным законом. Постановлением Губернатора Тюменской области определено, что повышение или индексация государственным служащим должностных окладов, а также надбавок за квалификационный разряд происходит в сроки и в размерах, которые предусмотрены для работников бюджетной сферы.

Следовательно, бесспорным является факт, что в законе субъекта РФ должны быть заложены основные принципы установления размера должностного оклада по государственной должности государственной службы. Важное значение при этом приобретает принцип результативности управленческого труда на государственной службе. В этой связи справедливо высказываются предложения о выработке “теоретического и практического” определения понятия “эффективность деятельности государственного служащего”.

На наш взгляд, необходимо обратить внимание на следующее. Во-первых, исходить из того обстоятельства, что денежное содержание государственного служащего является основой его стимулирования и должно обеспечивать государственному служащему и его семье соответствующее качество жизни. Во-вторых, денежное содержание государственных служащих должно соотноситься с заработной платой работников соответствующей специальности и квалификации негосударственного сектора экономики, обеспечивая привлекательность государственной службы и конкурентоспособность государства как работодателя. Уровень денежного содержания государственного служащего должен способствовать долговременному, добросовестному и эффективному исполнению им своих должностных обязанностей. В-третьих, размер должностного оклада государственного служащего, замещающего государственную должность гражданской службы, должен зависеть от объема полномочий и возложенной на него по этой должности ответственности и стимулировать его стремление к должностному (карьерному) росту. И, наконец, в-четвертых, размер должностного оклада государственного служащего должен быть сопоставимым с уровнем жизни в субъекте Российской Федерации (прожиточный минимум, средняя месячная заработная плата и др.).

Федеральным законом 1995 г. установлены элементы денежного содержания государственного служащего (ст. 17). Наряду с должностным окладом к ним отнесены надбавки к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премии по результатам работы. Однако в ряде субъектов РФ перечень элементов денежного содержания государственных служащих значительно расширен. Например, ежемесячная надбавка к должностному окладу за ученую степень введена законами Ханты-Мансийского автономного округа (25 процентов должностного оклада), Иркутской области (кандидат наук ? 15 процентов должностного оклада, доктор наук ? 25 процентов должностного оклада), Тюменской области (25 процентов должностного оклада), Алтайского края (кандидат наук ? 3 минимальный размера оплаты труда, установленных в РФ, доктор наук - 5 минимальных размеров оплаты труда, установленных в РФ), Хабаровского края (кандидат наук ? 15 процентов должностного оклада, доктор наук ? 20 процентов должностного оклада), Республики Саха (Якутия) (кандидат наук ? 15 процентов должностного оклада, доктор наук - 30 процентов должностного оклада) и другими.

Установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за ученую степень, безусловно, способствует повышению профессионализма и компетентности государственных служащих. Государственные служащие, имеющие ученые степени, наиболее эффективно используют в государственной службе современные научные технологии управления и рационально претворят их в практической действительности. Такой вид надбавки установлен для судей федеральных судов Российской Федерации.

Ежемесячная надбавка к должностному окладу за почетное звание введена законами Иркутской области (почетное звание Российской Федерации - 25 процентов должностного оклада, почетное звание Иркутской области - 15 процентов должностного оклада); города Москвы (почетное звание Российской Федерации - 50 процентов должностного оклада); республики Саха (Якутия)(почетное звание СССР, РСФСР, Российской Федерации, Республики Саха (Якутия) ? 20 процентов должностного оклада) и другими. Установление такого вида надбавки способствует привлечению на государственную службу лиц, имеющих лучшие профессиональные навыки в соответствующей сфере хозяйствования, что, бесспорно, позволяет эффективнее осуществлять управленческую деятельность.

Формально юридически возникают проблемы с установлением законами субъектов РФ надбавки к должностному окладу за квалификационный разряд. В соответствии с Федеральным законом 1995 года порядок присвоения квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на иные государственные должности государственной службы должен определяться федеральным законом. Как можно установить надбавку за квалификационный разряд, если не принят федеральный закон, определяющий порядок его присвоения? Надбавки к должностному окладу за квалификационный разряд установлены законами Ханты- Мансийского автономного округа , Тюменской области , Краснодарского края , города Москвы (классные чины), Ленинградской области (классные чины) и других субъектов РФ. Губернатором Челябинской области принято постановление “О присвоении и сохранении квалификационных разрядов государственным служащим государственной службы Челябинской области” и т. д.

На наш взгляд, абсолютно не правомерна практика многих субъектов РФ по установлению государственным служащим квалификационных разрядов. Представляется, что в соответствии со статьей 1 Федерального закона 1995 г., установившей в России единую государственную службу, должны быть едиными в ней группы должностей и квалификационные разряды. Единые квалификационные разряды необходимо устанавливать соответственно единому Реестру государственных должностей государственной службы Российской Федерации.

Эффективное функционирование государственной службы в немалой степени определяется профессионально организованной ротацией кадров. В этой связи в системе управления государственной службой принципиальное

значение должно быть отведено управлению кадровым резервом для замещения государственных должностей государственной службы. Федеральный закон 1995 г., иные нормативные правовые акты по вопросам федеральной государственной службы не содержат правовых норм, определяющих понятие, порядок организации и формирования кадрового резерва на государственной службе. Законодатель лишь косвенно обозначил его значение. Например, ч.2 ст. 8 Федерального закона 1995 г. устанавливает, что в федеральный реестр государственных служащих и реестры государственных служащих субъектов РФ вносятся также сведения о государственных служащих, включенных в резерв на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы; формирование резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы находится в ведении Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ (ч.2 ст. 26); а также продвижение по службе, которому может, предшествовать включение в состав кадрового резерва (п.6 ч. 1 ст. 9). Вместе с тем следует отметить, что законодательная практика субъектов РФ по вопросам управления кадровым резервом для замещения государственных должностей государственной службы субъектов РФ, по сравнению с федеральной, значительно продвинулась. Например, приняты указы Главы Республики Алтай от 16 апреля 2001 г. “Об утверждении Положения о резерве кадров на руководящие государственные должности Республики Алтай, государственные должности государственной службы в органах исполнительной власти Республики Алтай” и Президента Республики Бурятия от 15 марта 1999 г. “О кадровом резерве на государственные должности государственной службы Республики Бурятия”, постановления администрации Алтайского края от 30 июня 1999 г.” О кадровом резерве для замещения государственных должностей государственной службы Алтайского края, учрежденных для обеспечения деятельности главы администрации края”, администрации Воронежской области от 18 мая 2001 г.”О резерве кадров органов исполнительной власти Воронежской области”, распоряжение администрации Санкт- Петербурга от 5 ноября 2001 г. “Об утверждении Положения о резерве кадров для замещения должностей государственной службы Санкт- Петербурга” и др. Понятие резерва кадров государственных служащих определяется примерно одинаково, но отдельные его составляющие признаки превалируют в той или иной степени. Например, кадровый резерв для замещения государственных должностей государственной службы - это особая категория государственных служащих и других лиц, в том числе и не состоящих на государственной службе, потенциал, которых может быть использован более эффективно в интересах государственной службы; по постановлению администрации Воронежской области от 18 мая 2001 г. лица, включенные в состав кадрового резерва, должны проявлять способности в сфере социального управления, экономической, правовой, депутатской и другой общественно-политической деятельности; в постановлении главы администрации (губернатора) Омской области от 20 октября 1998 г. резерв - “это ресурс (источник и запас) кадров, подготовленный персонал, способный замещать вышестоящие государственные должности государственной службы”. Из этого определения следует, что резерв формируется только из числа работающих государственных служащих. Однако в качестве источника резерва называются и “выпускники специализированных учебных заведений по подготовке кадров государственной службы”; и руководители и специалисты организаций; а также и “активисты политических партий и движений”. Следовательно, основной целью формирования кадрового резерва является создание компетентного состава государственных служащих, способного профессионально и эффективно реализовать задачи и функции соответствующих государственных органов. Структура кадрового резерва в основном включает высшие, главные и ведущие государственные должности государственной службы категорий “Б” и “В”. В соответствии со ст. 57 Кодекса областных государственных должностей Иркутской области резерв кадров формируется на все группы областных государственных должностей областной государственной службы. На государственной службе Республики Бурятия, г. Санкт- Петербурга и Коми-Пермяцкого автономного округа кадровый резерв формируется и для замещения старших государственных должностей государственной службы. В качестве основных требований к подбору кандидатов в состав кадрового резерва выступают соответствие квалификационным требованиям по уровню образования, стажу и опыту работы, установленным для соответствующей государственной должности государственной службы; оценка деятельности кандидата по результатам аттестации и наличие соответствующей рекомендации аттестационной комиссии; наличие деловых качеств и организаторских способностей; умение работать с людьми; а также четко выраженные признаки социально-психологической и нравственной зрелости. При подборе кандидата для включения в состав резерва учитывается также состояние здоровья (п.2.5 Положения о кадровом резерве для замещения государственных должностей государственной службы Алтайского края, п.2.3. Положения о резерве кадров для замещения должностей государственной службы Санкт-Петербурга, п.2.7 Положения о порядке формирования и подготовки государственного резерва кадров государственных служащих Коми-Пермяцкого автономного округа) и возраст. В кадровый резерв включаются лица в возрасте, как правило, не старше 50 лет (п.2.4 Положения о кадровом резерве для замещения государственных должностей государственной службы Алтайского края, п.2.7 Положения о порядке формирования и подготовки государственного резерва кадров государственных служащих Коми- Пермяцкого автономного округа). Согласно п.3.3 Положения о порядке формирования резерва кадров на замещение государственных должностей государственной службы Омской области при включении в резерв на высшую должность кандидат, как правило, должен быть не старше 55 лет, на главную ? не старше 50 лет, на ведущую ? не старше 45 лет. Таким образом, формирование резерва ? это первая стадия управления кадровым резервом, который согласно вышеуказанным нормативным правовым актам субъектов РФ, формируется по категориям, группам должностей и их специализациям. Следующая важная стадия управления кадровым резервом - подготовка лиц, зачисленных в кадровый резерв. Подготовка проводится по индивидуальным планам, которые готовятся кандидатами с их непосредственными руководителями, и утверждаются соответствующими должностными лицами. Например, индивидуальный план подготовки лица, включенного в резерв, может включать в себя “мероприятия по изучению основ организации управления, экономики и законодательства; временное замещение (в установленном законодательством порядке) должности, на которой специалист состоит в резерве; участие в работе конференции, совещаний, семинаров для ознакомления с новейшими достижениями науки управления” (п.5.5 Положения о резерве кадров для замещения должностей государственной службы г.Санкт-Петербурга). Лица, состоящие в резерве для замещения государственной должности государственной службы Омской области, могут направляться на стажировку в федеральные и региональные органы власти, а также для изучения зарубежного опыта (п.5.5 Положения о порядке формирования резерва кадров на замещение государственных должностей государственной службы). На наш взгляд, индивидуальные планы подготовки могли бы включать также переподготовку или повышение квалификации; проверку на поручениях решения отдельных вопросов по той должности, которую готовится заместить; самостоятельную подготовку по профилю будущей должности и др. По результатам выполнения индивидуального плана подготовки кандидата на замещение государственной должности государственной службы, составляется отзыв (п.4.4 Положения о кадровом резерве для замещения государственных должностей государственной службы Алтайского края).

В системе управления кадровым резервом организационные функции осуществляют соответствующие структуры и должностные лица. Руководитель государственного органа субъекта РФ рассматривает и утверждает резерв своей номенклатуры; основные нормативные правовые акты, в том числе по вопросам кадрового резерва; назначает на должности руководителей подразделений, включая выдвижение из резерва; непосредственно руководит вопросами практической подготовки резерва для своих заместителей. Управление (комитет, отдел), в ведении которого находятся вопросы государственной службы, ведет учет лиц, включенных в банк данных резерва кадров; осуществляет методическое руководство и контроль за реализацией работы с резервом в кадровых службах государственных органов субъекта РФ и его структурных подразделений; разрабатывает, координирует и контролирует выполнение программ и планов работы с резервом, в том числе по его обучению и практической подготовке; организует проведение оценочных процедур и отбора кандидатов на зачисление в резерв и другие организационно-методические мероприятия. Например, общее руководство работы с кадровым резервом на государственные должности государственной службы осуществляет в Республике Бурятия Комитет государственной службы, кадровой политики и по работе с местным самоуправлением Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия (п.12 Положения о кадровом резерве на государственные должности государственной службы Республики Бурятия), в администрации Алтайского края комитет администрации края по работе с кадрами и взаимодействию с органами местного самоуправления (п.5.1 Положения о кадровом резерве для замещения государственных должностей государственной службы Алтайского края). Согласно п.5.2 комитет организует работу по выявлению потребностей аппарата администрации края и её структурных подразделений в резерве кадров; организует контроль за соблюдением установленного порядка работы с резервом; организует мероприятия по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, состоящих в кадровом резерве, в соответствии с планом их индивидуальной подготовки. Непосредственную организацию работы с соответствующими категориями кадрового резерва осуществляют руководители структурных подразделений государственного органа и их кадровые службы. В администрации Алтайского края уже на протяжении трех лет главой администрации края ежегодно утверждаются списки кадрового резерва для замещения высших государственных должностей государственной службы. Справедливости ради следует отметить, что около 25% вакантных должностей в администрации Алтайского края замещаются лицами, состоящими в резерве. К сожалению, управление кадровым резервом для замещения государственных должностей государственной службы в практической действительности в настоящее время не занимает должное место.

Управление государственной службы субъектов РФ в целях её становления адекватной состоянию и перспективам развития Российской Федерации, диктует необходимость кардинального повышения уровня компетентности и профессионализма государственных служащих. Решение этой проблемы невозможно без специально организованной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Необходима система государственного заказа субъекта РФ на подготовку, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих.

В Сибирском регионе основным центром формирования нового кадрового потенциала государственных и муниципальных служащих поистине можно считать Сибирскую академию государственной службы. Так, с 1992 по 2000 г. прошли повышение квалификации 10483 слушателя: Алтайский край ? 468, Красноярский край ? 632, Республика Алтай ? 235, Республика Бурятия ? 332, Новосибирская область ? 3527, Томская область ? 472, Омская область - 407, Иркутская область ? 308, Ямало-Ненецкий автономный округ ? 188 и др. С 1995 по 2001 г. прошли переподготовку 2155 государственных и муниципальных служащих: Алтайский край ? 70, Красноярский края - 78, Республика Алтай ? 105, Республика Бурятия ? 96, Республика Тыва ? 97, Республика Хакасия ? 78, Новосибирская область ? 1359, Томская область ? 50, Омская область ? 46, Кемеровская область ? 86, Иркутская область ? 46 и др. По целевой договорной подготовке в СибАГС было подготовлено за 1997-2000 г. 196 профессиональных чиновников: Республика Алтай - 11, Республика Бурятия ? 17, Республика Тыва ? 14, Республика Хакасия ? 16, Алтайский край ? 4, Красноярский край - 11, Иркутская область ? 15, Новосибирская область ? 85, Омская область ? 5, Томская область ? 4, Таймырский автономный округ ? 6, Эвенкийский автономный округ ? 2 .

Вместе с тем, проблема создания единой системы подготовки и повышения квалификации служащих, нацеленной на формирование корпуса профессионалов-управленцев, остается актуальной. Прежде всего, подготовка и формирование корпуса профессорско-преподавательского состава для системы образовательных учреждений государственной службы. Было бы эффективнее обучать за рубежом профессорско-преподавательский состав и на этой базе развернуть обучение управленцев в России.

В системе управления государственной службой субъектов РФ важное место должно отводиться специальному органу по вопросам государственной службы субъектов РФ. Статьей 27 Федерального закона 1995 г устанавливается, что такие органы создаются в соответствии с законами субъектов РФ. В Законе Свердловской области “О государственной службе Свердловской области” определено, что координацию деятельности по реализации вопросов государственной службы осуществляется Управлением государственной службы Губернатора Свердловской области. Законом Республики Алтай “О государственной службе Республики Алтай” установлено, что при Правительстве Республики Алтай образуется орган “по организации и руководству государственной службой республики” ? Комитет государственной службы. При Комитете по делам государственной службы создается Комиссия по делам государственных служащих Республики Алтай. Комиссия по вопросам государственной службы создана при Президенте Республики Бурятия. Законом Тюменской области “О Совете по вопросам государственной службы Тюменской области”, Законом Ханты-Мансийского автономного округа “О государственной службе Ханты-Мансийского автономного округа”, Законом Красноярского края “О государственной службе Красноярского края”, Законом Иркутской области “Кодекс областных государственных должностей Иркутской области” учрежден координационно-консультативный орган ? Совет по вопросам государственной службы субъекта РФ. В соответствии с Законом Республики Татарстан “О государственной службе”, Указом Президента Республики Татарстан “О создании департамента по делам государственных служащих при Президенте Республики Татарстан” управление государственной службой в республике осуществляется департаментом по делам государственных служащих при Президенте Республики Татарстан, подразделениями кадров государственных органов (ст.30). В целях обеспечения выработки кадровой политики и межведомственной координации деятельности республиканских исполнительных органов государственной власти создана Республиканская комиссия по делам государственных служащих в Республике Татарстан . В Республике Марий Эл эти функции возложены на Управление по делам государственной службы .

Как видно, управление государственной службой в субъектах РФ характеризуется многообразием организационных форм и правового статуса соответствующих органов управления. Органы управления государственной службой представлены в виде координационно-консультативных или, как правило, в качестве структурных подразделений органов исполнительной власти субъектов РФ.

Советы по вопросам государственной службы и Комиссии по делам государственных служащих в субъектах РФ являются координационно-консультативными органами, в состав которых входят представители органов государственной власти субъектов РФ. Их правовой статус аналогичен статусу Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ. В самом общем виде им присуще выполнение следующих функций: организация и руководство работой по прогнозированию и планированию кадрового обеспечения государственной службой; разработка предложений по реестру государственных должностей и внесению в него изменений; ведение реестра государственных служащих; организация и осуществление руководства профессиональной подготовкой, повышением квалификации и стажировкой государственных служащих, формирование кадрового резерва; координация работы по нормативному правовому обеспечению государственной службой, научных исследований в области государственной службы; организация разработки и контроля исполнения стандартов государственной службы; координация работы по формированию аттестационных, конкурсных и квалификационных комиссий; рассмотрение жалоб государственных служащих по результатам аттестации, квалификационных экзаменов и конкурсов; рассмотрение обращений и жалоб граждан на государственных служащих. Практики функционирования этих органов, также как и Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ, можно сказать, не существует. Основная причина состоит в том, что Советы по вопросам государственной службы не являются государственным органом. Их задача - оказывать консультационную помощь или вносить рекомендации по вопросам государственной службы. Решения Совета по вопросам государственной службы имеют рекомендательный характер, ни одну их задач управления государственной службой они не решают.

Среди государственных служащих и некоторых ученых ощущается непонимание необходимости создания специального органа по управлению государственной службой как на уровне федерации, так и в субъектах РФ. Видимо, сказывается неверие в то, что подобный орган может решить свою задачу в условиях “личной системы всех назначений” со стороны первых руководителей государственных органов. “Если мы не создадим орган, который будет заниматься вопросами государственной службы, то ситуация с функционированием государственного аппарата не изменится, и мы по-прежнему будем критиковать его за те или иные недостатки в работе, проводить структурные перестройки в правительстве, менять отдельных государственных служащих, но все это ни к каким серьезным сдвигам в лучшую сторону не приведет”.

Специальный орган по управлению государственной службой субъекта РФ можно создать в системе государственных органов субъекта РФ. Цели, задачи и функции подобного органа определяются предметами ведения субъектов РФ по вопросам государственной службы. К ним относятся содержание государственной службы субъекта РФ за счет средств бюджета субъекта РФ; ведение личных дел и реестра государственных служащих; определение порядка ведения личных дел и реестра государственных служащих; порядок принятия решений государственными служащими; установление иных гарантий для государственных служащих; виды поощрений государственных служащих и порядок их применения; установление надбавок к денежному содержанию государственным служащим; увеличение продолжительности отпуска государственных служащих; включение в стаж государственной службы иных периодов трудовой деятельности; порядок подбора кандидатур государственных служащих категорий “Б”,”В”; установление других условий конкурса на замещение вакантных государственных должностей; порядок и условия проведения аттестации государственных служащих.

Создание специальных органов управления государственной службой в субъектах РФ должно сопровождаться учреждением специальной структуры по вопросам как федеральной государственной службы, так и государственной службы РФ, подчиненной непосредственно Президенту РФ (выше об этом отмечалось). Этот факт будет непременно способствовать укреплению единства системы государственной службы РФ, взаимодействия федеральной государственной службы и государственной службы субъектов РФ. На наш взгляд, в субъекте РФ такой структурой могло бы быть управление по делам государственной службы субъекта РФ, специально уполномоченный государственный орган субъекта РФ.

В организационном плане управление по делам государственной службы субъекта РФ создается руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта РФ (высшим должностным лицом субъекта РФ) по согласованию с другими органами государственной власти субъекта РФ. Управление должно быть немногочисленным и в большей части состоять из квалифицированных и профессиональных экспертов (ученых и практиков). Структура управления по делам государственной службы субъекта РФ должна состоять из трех отделов: правового и научно-методического обеспечения государственного управления; кадрового обеспечения; подготовки и повышения квалификации.