Управление государственной гражданской службой в Российской Федерации: административно-правовое исследование

Контрольные и надзорные функции от имени Российской Федерации за исполнением действующих на территории России законов выполняет и прокуратура РФ. Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (ст. 129). В сфере управления государственной службой Центральный банк РФ выступает как самостоятельный государственный орган, обеспечивающий состояние устойчивости финансовой основы этого управления. Уполномоченный по правам человека в РФ, Счетная палата РФ могут рассматриваться также в качестве специальной формы парламентского контроля в сфере управления федеральной государственной службой.

Регулирование управления государственной службой нормами Конституции РФ дополняется регулированием посредств норм федеральных конституционных законов. Справедливость такого вывода определена тем, что они “издаются только по вопросам, прямо обозначенным в Конституции РФ” . Не убедительным является довод о том, что существование федеральных конституционных законов лишает конституционное регулирование четкости и ясности. Напротив, в силу того, что многие нормы Конституции РФ отличаются большей степенью обобщения, закрепляют управленческие связи и отношения общего характера, устанавливают лишь принципы правового регулирования, они нуждаются в дальнейшей детализации. В случае коллизии норм федерального конституционного закона и обычного федерального закона, последний должен быть приведен в соответствии с первым (ч.3 ст.76 Конституции РФ). Представленная точка зрения находит подтверждение у авторов Академического курса “Общая теория государства и права”: федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. “Иначе говоря, последние обладают более высокой юридической силой”.

Однако в теории конституционного права не решен окончательно вопрос о юридической природе федеральных конституционных законов. Распространенной точкой зрения является взгляд на то, что перечень федеральных конституционных законов должен быть ограничен непосредственным предписанием о них в Конституции РФ, то есть федеральные конституционные законы являются подобием органических законов, принимаемых в отдельных странах. Раздаются предложения о расширении круга федеральных конституционных законов вплоть до придания им характера основ законодательства . Справедливым является мнение профессора В. В. Невинского о том, что последнее прямо противоречит ч.1 ст.76 Конституции РФ, согласно которого федеральные конституционные законы принимаются лишь по предметам исключительного ведения России. Соответственно в этой сфере не может быть “основ” или “рамочного” законодательства, которые возможны лишь в сфере предметов совместного ведения Федерации и её субъектов. В этой сфере могут быть изданы согласно ч.2 ст.76 Конституции РФ лишь обычные федеральные законы.

С 1994 по состоянию на 1 апреля 2003 года из 15 предполагаемых федеральных конституционных законов принято 13. Среди них имеют отношение к конституционно-правовому регулированию управления федеральной государственной службой Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 №1-ФКЗ “О Конституционном Суде Российской Федерации” (в ред. от 15.12.2001), Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 № 1-ФКЗ “Об арбитражных судах в Российской Федерации”, Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 № 1-ФКЗ “О судебной системе Российской Федерации” (в ред. от 15.12.2001), Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 № 1-ФКЗ “О военных судах Российской Федерации”, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 № 2-ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации” (в ред. от 31.12.1997), Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 № 1-ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 № 3-ФКЗ “О чрезвычайном положении”, Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 № 1-ФКЗ” О военном положении”.

В федеральных конституционных законах “О судебной системе Российской Федерации”, “О Конституционном Суде Российской Федерации”, об арбитражных судах РФ, о военных судах РФ определены полномочия, порядок образования и деятельности судов как федеральных государственных органов судебной власти. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и федеральные суды общей юрисдикции, Высший Арбитражный Суд РФ и федеральные арбитражные суды можно рассматривать в качестве субъектов управления государственной службой. Вступившие в законную силу их постановления, распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех государственных органов, должностных лиц и государственных служащих, подлежащими неукоснительному исполнению. Неисполнение постановления суда, а равно иное проявление неуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную федеральным законом.

В указанных федеральных конституционных законах определено, что обеспечение деятельности судов осуществляется аппаратами этих судов. Работники аппаратов судов и Судебного департамента при Верховном Суде РФ являются государственными служащими, находящимися на федеральной государственной службе. Управление их профессиональной деятельностью- наделение правами и обязанностями, привлечение к ответственности, соблюдение условий прохождения ими службы осуществляются председателями соответствующих судов в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о федеральной государственной службе (ст. 111 ФКЗ от 21.07.1994 (в ред. 15.12.2001); ст. 45 ФКЗ от 28.04.1995), им присваиваются классные чины и другие специальные звания, а в военных судах могут также присваиваться воинские звания (ст. 30, 31 и 32 ФКЗ от 31.12.1996; ст. 33 ФКЗ от 23.06.1999).

Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” регулирует деятельность Уполномоченного по правам человека как способ парламентского контроля в сфере обеспечения прав человека и гражданина. Уполномоченный по правам человека выступает субъектом управления государственной службой. Например, в соответствии со ст. 34 и 35 государственные органы, должностные лица (следовательно, и государственные служащие) обязаны бесплатно и беспрепятственно предоставлять Уполномоченному запрошенные материалы и документы, иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий; а также обязаны при получении заключения Уполномоченного, содержащего его рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод граждан, рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному. Согласно ст. 37, 38 и 40 Уполномоченный по правам человека осуществляет управление профессиональной деятельностью его рабочего аппарата в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о федеральной государственной службе.

Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации” устанавливает порядок деятельности Правительства РФ - высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации. Правительство РФ (Председатель Правительства РФ, заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры) является субъектом управления государственной службой. В соответствии со ст. 12 и 13 Правительство РФ обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность её органов; руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, создает территориальные органы исполнительной власти и назначает соответствующих должностных лиц, которые являются государственными служащими; утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете; устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете; назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющими федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ; вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов; вправе учреждать органы при Правительстве РФ. Согласно ст. 47 Руководитель Аппарата Правительства РФ - Заместитель Председателя Правительства РФ или федеральный министр возглавляет Аппарат Правительства РФ, следовательно, и осуществляет управление профессиональной деятельностью государственных служащих Правительства РФ.

Федеральный конституционный закон “О чрезвычайном положении” устанавливает особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, общественных объединений в условиях введения чрезвычайного положения. Из содержания ст. 1 следует, что в условиях введения чрезвычайного положения допускается осуществление управления государственной службой с нарушением принципа защиты прав, свобод человека и гражданина в пределах, установленных настоящим федеральным конституционным законом в целях обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя России. В условиях введения чрезвычайного положения основным субъектом управления государственной службой выступает Президент РФ. В соответствии со ст. 11 и 24 на период действия чрезвычайного положения Президент РФ может предусмотреть введение следующих мер и временных ограничений: полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления; отстранение от работы руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей; создать временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, утвердить положение о нем, назначить его руководителя.

Федеральный конституционный закон “О военном положении” устанавливает порядок установления особого правового режима в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Из содержания ст. 1 следует, что в период действия военного положения допускается осуществление управления государственной службой с нарушением принципа защиты прав, свобод человека и гражданина в пределах, установленных настоящим федеральным конституционным законом в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Основными субъектами управления государственной службой выступают Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ. В соответствии со ст. 11 и 17 Президент РФ осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в целях обеспечения режима военного положения; контролирует применение мер по обеспечению военного положения; утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми он осуществляет; может перераспределить функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти. Согласно ст. 12 Федеральное Собрание РФ принимает федеральные законы по вопросам обеспечения режима военного положения. В соответствии со ст. 13 Правительство РФ руководит в пределах своей компетенции деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ; утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми оно осуществляет. Статьей 20 предусмотрена ответственности за нарушение законодательства РФ о военном положении, к которой могут быть привлечены и государственные служащие.

В развитии федеральных конституционных законов в целях осуществления эффективного управления федеральной государственной службой принимаются федеральные законы, Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, регламенты деятельности аппаратов федеральных органов государственной власти, законы субъектов РФ и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также другие нормативные правовые акты РФ.

Наряду с Конституцией РФ и федеральными конституционными законами источником конституционного регулирования управления федеральной государственной службой выступают “правовые позиции” Конституционного Суда РФ. Сегодня в отечественной теории и практики нет однозначного ответа на вопрос о юридической природе и силе постановлений и определений Конституционного суда РФ. Разброс мнений здесь внушительный: от признания за постановлениями и определениями Конституционного Суда РФ лишь характера научных рекомендаций до отнесения их к источникам новых конституционных норм. По мнению М. С. Эбзеева, решение конституционного правосудия не является нормативным актом и не рассматривается в качестве прецедента, имеющего нормативно-регулирующее значение, хотя фактически и выступают таковыми. Более категорично высказывается М. С. Саликов: судебные решения органов конституционного правосудия выступают нормативными регуляторами федеративных отношений. В. А. Кряжков отмечает, что решение Конституционного Суда - это государственно-властное веление, имеющее обязательное значение для участников конституционных правоотношений. Особая юридическая сила решений Конституционных Судов, отмечает Ж. И. Овсепян, по конкретным делам состоит в том, что им придается характер юридического прецедента, то есть нормативное значение, а также констатирует это на основании их обязательности для всех органов и публичных властей и недопустимости обжалования решений Конституционных Судов в какой-либо инстанции. По мнению В. В. Лазарева решения Конституционного Суда представляют собой источники права, посредством которых осуществляется временное восполнение пробела в законе, дающее нормативно- правовую основу для преодоления пробела судами и другими правоприменительными органами впредь до восполнения пробела в законе самим законодателем. На наш взгляд, более аргументирована точка зрения, высказанная профессорами Н. В. Витруком, В. В. Невинским, Б. Страшуном, согласно которой правовые позиции (постановления и определения) Конституционного Суда РФ могут выступать при определенных обстоятельствах в качестве самостоятельного источника конституционного права и одного из системообразующих звеньев российского конституционного законодательства . Подтверждением тому выступает следующее. Решения Конституционного Суда РФ являются общеобязательными, окончательными, не подлежат обжалованию и действуют непосредственно (ч.1 и 2 ст. 79 ФКЗ от 21.07.1994 г.). На их основании можно признать противоречащим Конституции РФ и соответственно утрачивающими юридическую силу (в целом или в части) федеральные конституционные законы и текущие федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституции, уставы, законы и иные нормативные акты субъектов федерации, внутригосударственные договоры, а также не соответствующими Конституции РФ и потому не подлежащими введению в действие и применению международные договоры России. Следует иметь в виду, что Конституционный Суд при рассмотрении конкретного дела выводит в качестве правового аргумента определенное правило, основываясь на сопоставлении отдельных норм Конституции и анализе содержания известных правовых доктрин. И хотя Суд, по господствующему мнению, не создает нового правила поведения, а лишь обнажает существующее, тем самым Суд являет для практики новую правовую норму, существенно изменяющую содержание правового регулирования определенных общественных отношений. Соответственно, по мнению профессора В. В. Невинского, решения (правовые позиции) Конституционного Суда РФ могут занимать промежуточное положение между “весом” норм самой Конституции и федеральных конституционных законов.

Важное место в системе конституционного регулирования управления федеральной государственной службой занимает Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 № 2-П “По делу о толковании статей 71 (пункт “г”), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации”. Конституционный Суд РФ постановил, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации” и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти и не урегулированным законодателем, Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Конституционный Суд РФ дал официальное толкование понятия структуры федеральных органов исполнительной власти: это перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента РФ.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам государственного строительства и управления, государственной службы направлены на обеспечение соответствующего правового регулирования управления федеральной государственной службы. Например, Постановлением Конституционного Суда РФ от 10 сентября 1993 №15-П “По делу о проверки конституционности Указа Президента РФ от 15 августа 1992 года “Об организации управления электроэнергетическим комплексом РФ в условиях приватизации” пункт 1 Указа Президента РФ, пункты 2 и 3 раздела 4 приложения №1 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 № 3020-1 “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт- Петербурга и муниципальную собственность” в части отнесения к объектам исключительно федеральной собственности предприятий топливно-энергетического комплекса и предприятий и объектов электроэнергетики, признаны не соответствующим ч.2 и 3 ст.11, п.”г” ст.84 Конституции РФ, Федеративному договору с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти краев, областей. Следовательно, государственная служба Президента РФ, других федеральных государственных органов в установленном порядке должны обеспечить надлежащее решение возникшего спора. Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 № 130-О “По запросу Омского областного суда о проверке конституционности положения пункта 12 статьи 7 Закона РФ “О налоговых органах Российской Федерации” положение пункта 12 статьи 7 Закона РФ от 21 марта 1991 года “О налоговых органах Российской Федерации” (в редакции от 25 февраля 1993 года) не соответствует ст.19 (ч.1),34 (ч.1),45 (ч.1), 46 (ч.1), 55 (ч.2 и 3) и 57 Конституции РФ, утрачивает силу и не подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами. Таким образом, государственные служащие налоговых органов РФ не вправе теперь налагать административные штрафы на граждан, виновных в непредставлении или несвоевременном представлении деклараций о доходах, в размере от двух до пяти минимальных размеров оплаты труда, а за те же действия, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания,- в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам управления государственной службы субъектов РФ нашли своё закрепление в Постановлении Конституционного Суда РФ от 29 мая 1998 г. “По делу о проверке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми “О государственной службе Республики Коми”. Конституционный Суд РФ признал норму вышеуказанного Закона, согласно которой государственные служащие, избранные депутатами Государственного Совета Республики Коми и местных представительных органов власти до вступления в силу вышеуказанного Закона, могут быть депутатами, не соответствующей Конституции РФ (ст.10, п.“н” ст.72, ч.5 ст.76 и ч.1 ст.77).Следовательно, допустив, даже временно, совмещение государственной службы с осуществлением депутатских полномочий, законодатель Республики Коми нарушил не только требования Конституции РФ, но и Федерального закона от 31 июля 1995 г. “Об основах государственной службы Российской Федерации”. На основании вышеизложенного бесспорен вывод о том, что правовые позиции Конституционного Суда РФ являются источниками конституционного регулирования управления федеральной государственной службой.

Таким образом, конституционно-правовые основы управления государственной службой содержатся в Конституции РФ, федеральных законах о поправках в Конституцию РФ, федеральных конституционных законах, правовых позициях Конституционного суда РФ.

Проблема правового регулирования управления государственной службой РФ должна быть решена, исходя из установленного конституционно-правового режима государственной службы, конституционно-правового разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Конституционное законодательство РФ об управлении государственной службой должно обеспечивать её единство на федеральном и региональном уровнях, её взаимодействие с системой муниципальной службы. Способствовать этому будет, во-первых, закрепление в Конституции РФ положения о единстве системы органов государственной власти и государственной службы на всей территории России, как по предметам исключительного ведения Российской Федерации, так и по предметам ведения её субъектов. Во- вторых, внесение в статью 72 Конституции РФ в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и её субъектов правового регулирования государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

2.2 Регулирование управления государственной гражданской службой в отраслевом законодательстве Российской Федерации

Конституционные основы управления государственной гражданской службой находят развитие в отраслевом российском законодательстве, включающем в себя правовые нормы различных отраслей права (конституционного, административного, финансового, трудового, уголовного и т. д.). Как справедливо отмечает Ю. Н. Старилов, “с развитием законодательства нормы других правовых отраслей, вероятно, будут исключаться из сферы регулирования государственно-служебных отношений и вместо них будут приниматься нормативные акты сугубо административно-правового (государственно-служебного) характера”.

Cреди отраслей публичного права, как отмечает Ю. А. Тихомиров, важное место занимают конституционное (государственное) право, административное право, уголовное право, международное публичное право. Их отличают такие признаки, как особые объект регулирования, методы правового регулирования и круг источников права. В публичном праве приоритет имеет воля органов государственной власти, правовое регулирование осуществляется на принципах субординации и “власть- подчинение”, предполагающих строгое соблюдение дисциплины, ответственность нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательность выполнения распоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лиц для нижестоящих субъектов. Следовательно, управление государственной службой должно регулироваться положениями, содержащими в различных отраслях публичного права. Административное право, среди отраслей права, входящих в систему публичного права, использует специфический механизм централизованного, властного регулирования, характерный для управления государственной службой. Нормы административного права регулируют управленческие отношения, связанные с профессиональной деятельностью государственных служащих по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Управление профессиональной деятельностью государственных служащих направлено, прежде всего, на формирование специального административно-правового статуса государственных служащих. Они действуют от имени и по поручению государства, выполняют организационные задачи или обеспечивают их выполнение. С момента замещения государственной должности государственной службы государственный служащий становится субъектом государственно-служебных отношений: наделяется особыми правами и обязанностями, возлагается ответственность за их неисполнение или ненадлежащее исполнение.

По данным Госкомстата России численность работников органов государственной власти и местного самоуправления на конец 2001 г. составила 1140 тысяч человек , на начало 2002 года - 1053,1 тысяч человек, в том числе численность государственных служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти - 315,1 тысяч человек . Если проводить исторические параллели по численности чиновников, то вырисовывается следующее. По подсчетам известного отечественного историка П. А. Зайончковского, в 1796 году в Российской империи насчитывалось порядка 16 тысяч чиновников, то есть один приходился на 2250 жителей. В 1891 году чиновное сословие насчитывало уже более 74 тысяч человек (один на 929 жителей), а в 1903 году армия чиновников достигла 385 тысяч человек (один чиновник приходился на 335 жителей). А вот на начало 2002 года этот показатель составляет уже 1 к 127 . Представленные факты свидетельствуют о процессе бюрократизации государственного аппарата и увеличении расходов на его содержание. В федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)”, утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г., поставлена задача оптимизировать численность государственных служащих.

В Федеральном законе 1995 г. впервые установлены общие права и обязанности государственных служащих (ст. 9 и ст. 10). Характерной особенностью этих прав и обязанностей, как справедливо отмечают Ю. М. Козлов и Л. Л. Попов, “является то, что они выражают не полномочия по замещаемой должности, а общие правила поведения и действий государственных служащих, условия и меры организационного характера, которыми обеспечивается исполнение ими полномочий по замещаемым должностям”. Авторы Комментария к Федеральному закону “Об основах государственной службы Российской Федерации” и законодательству о государственной службе зарубежных государств” подразделяют права и обязанности на две группы: относящиеся к существу служебной деятельности и сопутствующие статусу государственного служащего. Профессор Д. Н. Бахрах определяет обязанности как основной элемент государственной должности. Права же, по мнению ученого, “лишь прямо или косвенно создают условия для надлежащего выполнения обязанностей”. Кроме того, абсолютно справедливым является отнесение ограничений, связанных с государственной службой, к разновидности обязанностей. Эти правоограничения (ст. 11 Федерального закона 1995 г.) обусловлены особенностями государственной службы и административно- правового статуса государственного служащего. Они являются своего рода обязанностями не совершать определенную деятельность, то есть осуществляются путем бездействия. Ограничения, связанные с государственной службой, направлены, прежде всего, на обеспечение эффективной профессиональной деятельности по исполнению полномочий государственных органов, а также для установления препятствий возможным злоупотреблениям государственных служащих.

Федеральный закон 1995 г. установил восемь общих для всех государственных служащих служебных обязанностей, возведя их в ранг общеобязательного правила поведения. Конкретные (профессиональные, должностные) обязанности по соответствующим государственным должностям государственной службы определяются должностными инструкциями, положениями, моделями описания должностей. К общеслужебным обязанностям как элементам административно-правового статуса государственного служащего отнесено обеспечение поддержки конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, реализация федеральных законов и законов субъектов РФ; добросовестное исполнение должностных обязанностей; обеспечение соблюдения и зашиты прав и законных интересов граждан; своевременное рассмотрение обращений граждан, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принятие по ним решений; соблюдение установленных в государственном органе правил внутреннего трудового распорядка, должностных инструкций, правил работы со служебной информации; поддержание уровня квалификации, достаточного для исполнения должностных обязанностей; хранение государственной и иной охраняемой законом тайны, а также не разглашение сведений, затрагивающих частную жизнь, честь и достоинство граждан; исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных (ст.10 Федерального закона 1995 г.). Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения распоряжения обязан в письменной форме сообщить об этом своему руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящему руководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель (п. 4 ст. 14 Федерального закона 1995 г.). В качестве примера можно назвать следующее. В сентябре 1996 г. на имя главы администрации Алтайского края поступила служебная записка в порядке п.4 ст. 14 Федерального закона 1995 г. от председателя комитета по управлению государственным имуществом края о письменном подтверждении распоряжения об отчуждении имущественного объекта (ведение законодательного (представительного) органа). Письменного подтверждения не последовало. Тем самым, благодаря нормативному урегулированию порядка исполнения должностных обязанностей, были предотвращены незаконные действия.

Должностные обязанности государственных служащих определяются должностными инструкциями, положениями, моделями описания должностей, которые разрабатываются на основе квалификационных требований, установленных ст. 6 и 7 Федерального закона 1995 г., другими федеральными законами, Указом Президента РФ от 30 января 1996 г. “О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы” , законами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ, и утверждаются руководителями государственных органов и их структурных подразделений.

В первой главе настоящей работы уже отмечалась практика определения должностных обязанностей государственных служащих в администрации Алтайского края моделями описания государственных должностей государственной службы. При назначении на должность государственный служащий письменно знакомится с моделью должности и обязан руководствоваться ею в своей деятельности. В практику проведения аттестации государственных служащих администрации Алтайского края уже прочно вошло правило, в соответствии с которым, уровень профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего замещаемой государственной должности государственной службы определяется, исходя из положений модели должности.

Из числа прав государственного служащего, установленных Федеральным законом 1995 г., на наш взгляд, особого внимания заслуживает право государственного служащего на продвижение по службе. Это право (право на карьеру) впервые в России получило нормативное закрепление (пп. 6) п.1 ст. 9).

Административно-правовое регулирование управления карьерой государственного служащего имеет принципиальное значение при осуществлении управления государственной службой в целом. Сущностью карьерного процесса является единство интересов государственного служащего и государственного органа, в котором проходит служба. С одной стороны, государственный служащий, продвигаясь по службе, получает удовлетворение потребностей в жизнеобеспечении, социальном признании и самореализации. С другой стороны, управление карьерой сопряжено в первую очередь с повышением компетентности государственного служащего, что непременно реализуется в эффективном обеспечении полномочий государственных органов.

Административно-правовое регулирование управления карьерой государственного служащего включает следующие направления. Во-первых, принятие соответствующих нормативных правовых актов, определяющих порядок продвижения по гражданской государственной службе. Во-вторых, это деятельность непосредственных участников общественных отношений (“адресатов права”), которая направляется на поиск и привлечение средств юридического регулирования. Руководитель государственного органа, иной субъект управления своими решениями упорядочивают, закрепляют и совершенствуют существующие служебные отношения, а также конструируют новые служебные отношения, соответствующие положениям Конституции РФ и требованиям объективных законов развития общества и государства. Следовательно, наряду с общими положениями, устанавливаемыми нормативными правовыми актами по вопросам управления карьерой государственного служащего, в соответствующем государственном органе правовые условия продвижения по службе могут конкретизироваться в зависимости от специализации.

Общими во всех государственных органах при управлении карьерой выступают, прежде всего, способы воздействия руководителя государственного органа, иного субъекта управления, имеющие цель стимулирования карьерного движения. К таким способам можно отнести предъявление требования к государственным служащим по полной реализации компетенции государственной должности государственной службы и продвижения в профессиональном развитии; предоставление государственным служащим права активно действовать по собственному усмотрению в интересах карьеры; запрещение действий, противоречащих закону и установленным в государственном органе правилам. Эти способы воздействия выражаются в фактических обстоятельствах, с наступлением которых у государственного служащего возникает право на продвижение по службе. Продвижение по службе может быть результатом оценки государственного органа; государственного квалификационного экзамена (ст.7); конкурса на замещения вакантной государственной должности государственной службы (ст.22); аттестации государственного служащего (ст.24), командирования (направления) государственного служащего в другой государственный орган (ротация) (п.10 ст. 21); включения в резерв на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы (п.2 ст.8). Если названные выше правовые условия продвижения по службе как-то в законодательстве обозначены, то правовые положения о порядке карьерного процесса государственных служащих вообще не приняты.

Управление карьерой государственных служащих, на наш взгляд, имеет четыре формы: продвижение по квалификационным разрядам внутри одной государственной должности государственной службы; по государственным должностям государственной службы внутри одной группы должностей; по государственным должностям государственной службы различных групп должностей; по равнозначным государственным должностям государственной службы в различных государственных органах (горизонтальная ротация). В результате первой формы меняется квалификационный разряд государственного служащего без перевода на иную государственную должность, соответствующую квалификационному разряду, но с увеличением размера надбавки за квалификационный разряд и, соответственно, денежного содержания. При этом необходима соответствующая выслуга лет и профессионализм государственного служащего. К сожалению, до настоящего времени не принят федеральный закон, устанавливающий порядок присвоения квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на иные государственные должности государственной службы, проведения квалификационных экзаменов и аттестации государственных служащих (ст. 7 Федерального закона 1995 г.). До принятия закона действует Положение о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов федеральным государственным служащим, утвержденное Указом Президента РФ от 22 апреля 1996 г. Управление этой формой продвижения по службе осуществляет государственный орган самостоятельно, за исключением присвоения квалификационных разрядов действительных государственных советников и государственных советников Российской Федерации, которые находятся в ведении Президента РФ. При этом необходимо заметить, что в п. “б” ст. 89 Конституции РФ в правомочия Президента РФ включено только присвоение воинских и высших специальных званий. О высших квалификационных разрядах государственных служащих на гражданской государственной службе не упоминается, в этой части необходимо внесение поправки в ст. 89 в порядке, предусмотренном ст. 136 Конституции РФ.

Управление другими вышеуказанными формами карьеры государственного служащего осуществляет не только соответствующий государственный орган. Необходимо наличие вакантной должности, прохождение государственным служащим переподготовки или повышения квалификации в соответствии с квалификационными требованиями по соответствующей должности, решение конкурсной комиссии, рекомендации аттестационной комиссии (ст.22 и 24 Федерального закона 1995 г.).

В соответствующих государственных органах правовые условия продвижения по службе могут конкретизироваться. Организационные действия не нуждаются в издании специальных нормативных актов и проводятся в порядке управленческой деятельности. Например, они могут выражаться в организации подготовки государственных служащих по вопросам продвижения по службе; в индивидуальных собеседованиях руководителей и иных субъектов управления с государственными служащими из резерва на выдвижение на вышестоящие должности или имеющих карьерные интересы; в консультациях, проводимых кадровыми службами по управлению карьерой; в привлечении соответствующих специалистов для организационного обеспечения управления карьерой государственного служащего; а также в разработке карьерных прогнозов, программ, методических рекомендаций и т. д.

К сожалению, современная практика не изобилует примерами продвижения государственного служащего по службе в соответствии с правовыми условиями, установленными в законодательстве. Управление карьерой государственного служащего на гражданской службе не является еще важной организующей деятельностью государственного органа. Вместе с тем, на государственной службе начинает формироваться особый вид карьеры государственного служащего. Государственный служащий формирует “параллельную” карьеру, одновременно занимаясь научной и преподавательской деятельностью. Бесспорно, государственный орган должен способствовать этому карьерному процессу. Занимаясь научной деятельностью, государственный служащий совершенствует свои знания, внося новые и передовые технологии в процесс принятия управленческого решения. Одновременно, в условиях сегодняшней нестабильности государственной службы государственный служащий в любой момент может быть уволен со службы. Без работы он не останется, ведь он занимался “формированием параллельной карьеры”.

Таким образом, административно- правовое регулирование продвижения по службе должно быть направлено на решение следующих проблем. Во-первых, необходимо более полное нормативное правовое урегулирование вопросов продвижения по службе как в целях обеспечения независимости государственных служащих вне сферы государственной службы, так и создания профессионального аппарата стоящего вне корпоративных политических и экономических интересов, способного эффективно осуществлять задачи государства . Во-вторых, в государственном органе административно-правовое воздействие руководителя, других субъектов управления должно быть направлено как на формирование заинтересованности государственных служащих в продвижении по службе, так и на создание соответствующих правоотношений в целях управления карьерой государственных служащих и в первую очередь формирование кадрового резерва.

В юридической науке существует различные мнения по разграничению правоотношений на государственной службе на публично- правовые и частно-правовые, то есть регулируемые административным или трудовым правом. В связи с этим и управление ими должно осуществляться соответствующими субъектами и методами. Например, А. Ф. Ноздрачев, Л. А. Чиканова и В. А. Юсупов в основном определяют, что нормами конституционного и административного права регулируются отношения по организации государственной службы: содержание службы, её принципы, права, обязанности и правоограничения государственного служащего; нормами трудового права отношения (“внутриорганизационные”), связанные с поступлением на государственную службу, её прохождением и прекращением государственно-служебных отношений. С. Поляков приходит к выводу, что государственная служба и трудовые правоотношения представляют собой различные сферы правового регулирования, поэтому в правоприменительной государственно-служебной практике выбор надлежащих норм права должен определяться в зависимости от соответствующего вида правоотношений (служебных или трудовых отношений). На наш взгляд, весьма убедительны аргументы В. М. Манохина, приводимые им против передачи регулирования отношений по государственной службе в сферу трудового права. Ученый отмечает: “Нормы трудового права регулируют те служебные отношения, которые не затрагивают самой служебной деятельности, а складываются в связи со служебной деятельностью, т. е. отношения, складывающиеся не в процессе труда государственного служащего, а по поводу этого труда. И такие отношения для рабочего и служащего являются общими (распорядок, отношения с бухгалтерией, кадровой службой и т. п.)”.

Однако современные правовые реалии таковы, что нормативные правовые акты о государственной службе не только устанавливают множество положений, которые также содержатся и в трудовом законодательстве, но и определяют, что на государственных служащих распространяется действие законодательства о труде, но с особенностями, установленными Федеральным законом 1995 г. (п.3 ст. 4). К особенностям законодатель относит все нормативные положения о государственной службе, государственных должностях государственной службы, порядке поступления на государственную службу, заключении трудового договора государственными служащими, замещении должности по конкурсу, статусе государственного служащего, установлении и порядке применения мер дисциплинарной ответственности, прекращении государственной службы. Общие нормы трудового права о правах, обязанностях, ответственности и поощрениях работников распространяются на государственных служащих. Таким образом, законодатель установил, что если законодательство о государственной службе содержит пробелы правового регулирования тех или иных вопросов, то необходимо применять общие нормы трудового права для регламентации отношений при осуществлении управления гражданской государственной службой.

В этой связи управление административно-правовым статусом государственного служащего в части установления и порядка применения мер дисциплинарной ответственности регулируется на сегодняшний день и нормами административного, и трудового права. Федеральный закон о порядке применения и обжалования дисциплинарных взысканий государственного служащего, принятие которого предусмотрено п.3 ст. 14 Федерального закона 1995 г. (к сожалению, еще не принят), придал бы больший публично- правовой характер институту ответственности на государственной службе.

Государственный служащий несет ответственность за должностной проступок, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, в том числе однократное грубое нарушение дисциплины в системе государственной службы. Указом Президента РФ от 6 июля 1996 г. № 810 “О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы” к однократным грубым нарушениям дисциплины в системе государственной службы отнесено нарушение федеральных законов, указов Президента РФ; неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов. Должностным проступком признается только виновное, противоправное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим должностных обязанностей. В Трудовом кодексе РФ принцип “вины” как основы дисциплинарного проступка получил нормативное закрепление (ст. 192). Перечень дисциплинарных взысканий, налагаемых на государственных служащих, отчасти подчеркивает особенности их правового статуса в отличие от работников, трудовые отношения которых осуществляются не на гражданской государственной службе. Например, только к государственному служащему может быть применено такое дисциплинарное взыскание как предупреждение о неполном служебном соответствии (п.1 ст. 14 Федерального закона 1995 г.). Понижение в должности (классном чине и т. п.) как дисциплинарное взыскание, предусмотренное Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г., не может применяться в отношении государственного служащего как противоречащее Федеральному закону 1995 г. Отчасти даже и не только потому, что указ является подзаконным нормативным правовым актом. Хотя, как выше отмечалось, в царской России уставами о дисциплине было предусмотрено в отношении государственных служащих и понижение в должности, и лишение классного чина. Но в соответствии с современным законодательством о государственной службы понижение в должности или классном чине означало бы, что государственный служащий не соответствует квалификационным требованиям, установленным для замещения соответствующей государственной должности государственной службы (п.3 и 4 ст. 6 Федерального закона 1995 г.). В таком случае изначально не могло бы состояться его назначение на должность и не мог быть присвоен соответствующий квалификационный разряд (классный чин). Кроме того, понижение в должности как средство поддержания дисциплины считается формой принудительного труда, который в России запрещен Конституцией РФ (ст. 37) .Таким образом, на наш взгляд, законодатель правильно в качестве дисциплинарного взыскания в отношении государственного служащего избрал предупреждение о неполном служебном соответствии вместо понижения в должности (классном чине).

Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий государственного служащего в настоящее время, впредь до принятия соответствующего федерального закона, регулируется трудовым законодательством (ст. 193 Трудового кодекса РФ) и Законом РФ от 27 апреля 1993 г. “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”. В силу своего административно - правового статуса должностным проступком государственного служащего является также действия или бездействия, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан (п. 5 ст. 14 Федерального закона 1995 г.), за совершение которого в установленном порядке налагаются дисциплинарные взыскания. Ст. 2 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. к таким незаконным действиям или бездействиям относит нарушение прав и свобод граждан; создание препятствий осуществления гражданином его прав и свобод; незаконное возложение на гражданина какой-либо обязанности или незаконное привлечение его к какой-либо ответственности . В случае признания действия или бездействия государственного служащего незаконным суд определяют ему меру ответственности, предусмотренную ст. 14 Федерального закона 1995 г., вплоть до представления об увольнении (п. 4 ст. 7 Закона РФ от 27 апреля 1993 г.) .

Государственный служащий, к которому применено дисциплинарное взыскание решением руководителя, имеющего право назначать его на должность, вправе обжаловать это решение в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров (ст. 193 Трудового кодекса РФ). В случае применения дисциплинарного взыскания по решению суда государственный служащий может его обжаловать в вышестоящий суд в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством (Закон РФ от 27 апреля 1993 г.).

На наш взгляд, административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих должно быть направлено на решение следующих проблем. Во- первых, принятие федерального закона о порядке применения и обжалования дисциплинарных взысканий. Принципиальное значение имеет определение ответственности, которое должно отражать существо проступка государственного служащего. Суть не столько в том, что нарушена дисциплина, а в том, что недобросовестно исполнены должностные обязанности. Если ответственность наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим обязанностей по соответствующей государственной должности государственной службы (за должностной проступок), то она в таком случае должна называться должностной. Следовательно, и взыскания - не дисциплинарные, а должностные. Таким образом, за должностной проступок государственный служащий мог бы быть привлечен к должностной ответственности. Во- вторых, актуальной является проблема и о том, кто правомочен за совершение должностного проступка, налагать на государственного служащего взыскания. В соответствии с действующим законодательством таким правом наделены руководитель, имеющий право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы (фактический работодатель), и в установленном порядке - суд. На практике очень редко встречаются случаи, когда суд реализует такое право. На наш взгляд, правомерна и своевременна постановка проблемы о наделении специального государственного органа по вопросам управления государственной службой правом в установленном порядке принимать решения о наложении должностных взысканий. В таком случае государственный служащий был бы более полно защищен от возможного “произвола” работодателя. Была бы дана не трудовая (дисциплинарная) оценка его проступка, а публично- правовая. В качестве противоправных могли бы выступать действия или бездействия государственных служащих, которые приводят к несоблюдению государственным служащим ограничений, связанных с государственной службой. В- третьих, специальный государственный орган по вопросам управления государственной службой мог бы быть наделен полномочиями по рассмотрению жалоб государственных служащих о наложении должностного взыскания и принятию в установленном порядке соответствующего решения.