Управление государственной гражданской службой в Российской Федерации: административно-правовое исследование

При осуществлении управления государственной службой важное значение отводилось вопросам подбора и расстановки чиновников, которые включали в себя такие основные требования, как сословное происхождение и уровень знаний. Табель о рангах, имея дворянскую направленность, в первую очередь обеспечила дворянству предоставление льготных прав для получения тех или иных должностей в государственных органах. Вместе с тем, на службу принимались лица, окончившие университеты и некоторые другие учебные заведения, а также граждане с ученой степенью, преимущество имели лица, “знающие юриспруденцию”.

В управлении гражданской государственной службой важное место занимали вопросы о порядке назначения на должности, а также правила чинопроизводства. В Табели о рангах были заложены основные принципы, в соответствии с которыми осуществлялось служебное продвижение государственных служащих. К ним относились стаж работы на той или иной должности, заслуги перед государством, образование и опыт административной работы . Тем самым закладывались правовые основы карьерной государственной службы.

Выше уже отмечалось, что законодательное установление гражданской государственной службы в качестве особого вида трудовой деятельности произошло в 1722 г. с принятием Табели о рангах. В свою очередь это определило и основные объекты управления государственной службой, важное место среди которых занимал социальный статус гражданских служащих. Для активного притока в государственные органы квалифицированных специалистов и их стимулирования к эффективной деятельности по выполнению функций государственных органов российское государство должно было поддерживать устойчивый интерес чиновников к службе.

Правовые основы социального статуса государственных служащих уже были определены в Генеральном Регламенте (1720 г.), Табели о рангах (1722 г.). Служащие в центральных и местных органах квалифицировались как представители субъекта верховной власти, то есть царя. Поэтому все сословия в отношениях с государственными служащими должны были считаться с их официальными распоряжениями и оказывать им соответствующее их статусу уважение. Согласно положениям Табели о рангах среди форм социальной защиты государственных служащих важнейшее место занимало обеспечение соответствующего их статусу жизненного уровня. Если до петровских реформ денежное жалованье было дополнением к поместному и натуральному жалованьям, то с 1715-1717 годов оно приобрело самостоятельную роль. Для всех должностей были введены соответствующие денежные годовые оклады. Окончательно перевод гражданских служащих на денежное содержание был завершен в годы царствования Екатерины 2. По манифесту 1763 г. жалованье было назначено не только классным чиновникам, но и канцелярским служителям. Таким образом, ликвидировав остатки системы кормлений и перевод на денежное содержание чиновников, правительство стремилось поднять престиж гражданской службы, её привлекательность для образованных людей.

В деятельности российского правительства по управлению социальным статусом государственных служащих особое значение имело назначение им государственных пенсий (социальное призрение). Правовые основы социального призрения начинают формироваться в петровскую эпоху. В течение 1701-1724 годов Петром 1 и Правительствующим Сенатом были приняты уставы, регламенты и указы, которые обеспечивали правовое регулирование социального призрения “воинских, статских и придворных чинов”. Екатерина 2, стремясь улучшить работу государственного аппарата, не только увеличила расходы на содержание чиновников, но и в 1764 году специальным указом ввела пенсии для государственных служащих.

В последующем законодательство об управлении гражданской государственной службой было дополнено нормативными правовыми актами правительства, а также указами Александра 1, Николая 1, Николая 2.

На базе передовых идей 18 века Александром 1 под влиянием М. М. Сперанского была предпринята попытка рационализации управления государственной гражданской службы. В результате чего были образованы министерства и Государственный Совет, в систему чинопроизводства введен критерий образования. В Указе Александра 1 от 6 августа 1809 года “О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники” было установлено, что для производства в чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5 класс) требовалось, помимо соответствующей выслуги лет, свидетельство об окончании курса в одном из российских университетов либо сдача экзамена по прилагавшейся программе . Однако, в период царствования Николая 1 законами 1827и 1834 годов при производстве в чин важным критерием был вновь принцип выслуги лет, а уровень образованности уже имел малое значение.

Управление государственной службой как профессиональной деятельностью в 19 веке имело ряд особенностей, связанных с поступлением на службу, её прохождением и прекращением, а также основами правового статуса государственного служащего. Порядок приема на государственную службу предусматривал в ряде случаев прохождение лицами специального испытательного срока. В Положении Комитета министров “О сроке для испытания способностей чиновников при принятии их на службу” (1853 г.) устанавливалось, что испытательный срок не должен превышать четырех месяцев. В 1837 году Сенатом уже было определено, что для назначения на должности в центральные государственные органы дворянам и выпускникам соответствующих образовательных учреждений требовалось предварительная трехлетняя служба в губернских администрациях, то есть в органах более низшего звена государственного управления.

В послепетровское время правила производства в чины и назначения на должности совершенствовались и получили окончательное оформление в Уставе о службе гражданской (1832 г.) и Положении о порядке производства в чины по гражданской службе (1834 г.). В этих документах устанавливались два вида оснований для повышения по службе. Во-первых, “усердное и похвальное” отправление службы в порядке выслуги лет. Во- вторых, особые отличия в делах для “пользы” государства, свидетельствовавшие “об особенных трудах и достоинствах” чиновника. Наряду с этим образование оставалось важным критерием пригодности к службе. В Положении о порядке производства в чины по гражданской службе все чиновники подразделялись на лиц с высшим, средним и домашним начальным образованием, то есть на три разряда. Для каждого разряда устанавливались различные сроки производства в чины.

В управлении профессиональной деятельностью государственных служащих важное значение придавалось аттестации, по результатам которой чиновник мог быть повышен по службе или признан непригодным к ней. Государственным служащим давались следующие оценки: пригоден для оставления на занимаемой должности; достоин выдвижения по службе; подлежит предупреждению о неполном служебном соответствии; подлежит увольнению со службы. В соответствии с Положением об аттестации, принятом Комитетом министров 8 августа 1837 г., в число “важнейших обязанностей” губернаторов входило составление заключений о деловых способностях, нравственных качествах, “степени благонадежности” государственных служащих. Общая оценка деятельности содержала ответ на главный вопрос - способен ли к продолжению гражданской государственной службы и достоин ли повышения в чине. Квалификационные заключения о губернских служащих принимались во внимание министерствами и ведомствами при перемещении служащих, производстве в чины, при представлении к наградам, включении в резерв на замещение вакантной должности и увольнении.

Представляет интерес своего рода работа правительственных органов с резервом государственных служащих, намеченных для выдвижения на высокие должности. В этой связи характерен Указ Сената от 11 декабря 1841 г. “О кандидатах на губернаторские места”, ставивший цель предупредить “невыгодные последствия от неопытности” чиновников, назначаемых на посты губернаторов. Было признано необходимым осуществлять подготовку кандидатов к предстоящей должности. В подготовительный период лица, выдвигавшиеся руководителями губерний, должны были основательно ознакомиться со своими будущими обязанностями, изучить работу губернских правлений, управ, дум, комиссий и других управленческих подразделений. Утверждение в должности губернатора могло состояться только при условии, если министерство внутренних дел находило кандидата достаточно подготовленным к выполнению функций руководителя губернии. В начале 50-х годов 19 века правительством был введен порядок, согласно которому на имя государя ежегодно к 1 января представлялся доклад о способностях, прилежании и поведении молодых служащих. Из наиболее подготовленных служащих формировался резерв для выдвижения на более высокие должности. Таким образом, подготовку сведений о государственных служащих на основе изучения деловых и нравственных качеств в целях формирования резерва на замещение вакантных государственных должностей следует рассматривать также как элемент системы управления гражданской государственной службой.

Управленческое воздействие правительства в целях обеспечения эффективной и четкой работы государственного аппарата выражалось, прежде всего, в нормативном регулировании основ правового статуса государственных служащих. Сформулированные в петровских указах требования к государственным служащим дополнялись и конкретизировались в последующих уставах, указах и инструкциях. В уставах о гражданской службе, принимавшихся правительством в 1832, 1842 годах и другие годы 19 века и затем оформленных в “Свод уставов о службе гражданской”, а также в Уставе о службе по определению от Правительства (1896 г.) содержались нормы об основных обязанностях, правах, ограничениях, ответственности и гарантиях. В перечень основных обязанностей гражданских служащих входили деятельность “по точной силе и словам законов”, недопущение превышения власти, строгое хранение государственной тайны. От служащих требовалось неукоснительное соблюдение установленной в государственных учреждениях дисциплины. Они должны были беспрекословно принимать распоряжения вышестоящих должностных лиц и точно выполнять их поручения. С поступлением на государственную службу государственные служащие обязаны были соблюдать ограничения, связанные со службой. Например, служащие не имели права брать на себя обязанности быть поверенными в делах граждан. Государственным служащим запрещалось участвовать в приобретении имуществ, продажа которых поручалась им в качестве служебного поручения. Они не должны были заниматься подрядами и поставками по месту работы, как сами лично, так и через родственников или подставных лиц. Указом Александра 3 от 17 декабря 1884 “О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях” государственная служба высших должностных лиц (около 100 наименований должностей Сената, Государственного совета, Комитета министров, министерств и главных управлений губернских и областных правлений) признавалась несовместимой с участием в учреждении железнодорожных, пароходных, страховых и других торговых промышленных товариществ, а также общественных и частных кредитных ассоциаций. Служащим других классов разрешалось участвовать в учредительстве компаний, при условии, если это участие не связано с вредными последствиями для государственной службы и на то получено согласие вышестоящего руководителя.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение служащими своих обязанностей, а также нарушение “служебного долга” влекло за собой ответственность, которая в зависимости от тяжести проступков подразделялась на уголовную, гражданскую и дисциплинарную. Устав о службе не содержал раздела об ответственности чиновников. Эти вопросы регулировались “Уложением о наказаниях уголовных и исправительных” (1845 г.). Раздел 5 Уложения предусматривал такие деликты, как превышение власти, противозаконное бездействие власти, “выступление из пределов и круга действий, которые предписывались по званию, должности, месту или особому поручению”; присвоение права непринадлежащего; самовольные действия и распоряжения и др.. Гражданская ответственность служащих была связана с предъявлением исков о возмещении за убытки, причиненные халатностью или медлительностью чиновников. Ст.67 Уложения за проступки по службе и должностные преступления предусматривала следующие взыскания: замечание, выговор без занесения в формулярный список, вычет из служебного стажа, вычет из жалованья, штраф, перемещение с высшей должности на низшую, недельный арест, увольнение с данной должности, полное отрешение от государственной службы. В случае прямых преступлений служащих их дела передавались в суд .

Российское правительство, устанавливая жесткие меры ответственности государственных служащих за противоправные проступки, предпринимала активные действия, направленные на их социальную защиту. Важными элементами социальной защиты государственных служащих являлись содержание, пенсии и иные социальные выплаты. Содержание государственных служащих складывалось из окладов годового жалованья, квартирных окладов, “столовых денег” и суточных на время командировок. Размер денежного содержания устанавливался штатным расписанием или отдельными актами. Дифференцировались по чинам служащих оплата жилья, оклады “столовых денег” и др.

В деятельности российского правительства по управлению социальной защитой государственных служащих заслуживают внимания меры социальной поддержки лиц, высвобожденных в связи с ликвидацией или реорганизацией государственных учреждений. По постановлению Комитета министров от 4 мая 1839 г. гражданским служащим, уволенным со службы по вышеуказанным основаниям, в течение года выплачивалось жалованье в прежнем размере .

Правовые основы социального призрения государственных служащих, заложенные Петром 1 и Екатериной 2, получили дальнейшее развитие в период царствования Николая 1. По Общему Уставу о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам (1827 г.) государственный служащих мог претендовать на пенсию и единовременной пособие за выслугу лет на государственной службе, а также на постоянные и единовременные пособия, назначаемые в связи с болезнью. По Положению Комитета министров (1840 г.) вдовам и детям умерших государственных служащих назначалась пенсия “кормильца”.

В управлении гражданской государственной службой царской России важное значение отводилось основаниям прекращения службы. Хотя гражданская государственная служба согласно законодательству могла быть пожизненной вплоть до выхода на пенсию, тем не менее прохождение службы включало в себя такую её ступень, как освобождение чиновников от должности по различным основаниям. Уставом о службе по определению от Правительства были предусмотрены следующие основания прекращения служебных отношений: увольнение, отстранение от должности, увольнение со службы по приговору суда, по истечении срока службы, уход в отставку по прощению, оставление за штатом, в связи с душевным заболеванием или смертью чиновника (ст.838). Причинами увольнения “по инициативе работодателя” могли быть также несоответствие занимаемой должности, недобросовестное отношение к служебным обязанностям, нарушение нравственных норм и другие (п.3 ст.838).

В историческом опыте управления государственной службой важное место занимает практика подготовки кадров для гражданской государственной службы. Первым специальным учебным заведением, которое готовило лиц для гражданской государственной службы, стала школа иностранных языков при Посольском приказе. Наряду с этим подготовку чиновников в это время осуществляла Славяно-греко-латинская академия. В коллегиях Сената был учрежден институт юнкеров. С 1731 г. Кадетский корпус, наряду с подготовкой офицеров для армии, стал осуществлять подготовку гражданских чиновников. В 1748 г. Елизаветой был подписан Указ “Об обучении кадетов, склонных к статской службе, юриспруденции и арифметике и освобождению их от других занятий и военных экзерциций”, в соответствии с которым в Кадетском корпусе осуществляли подготовку гражданских служащих. Ведущая роль в подготовке государственных служащих принадлежала университетам. Уже в “Предварительных правилах народного просвещения” (1803 г.) указывалось, что в “университетах преподаются науки во всем пространстве, нужные для всех знаний и разных родов государственной службы”. Наряду с университетами правительство использовало для профессиональной подготовки гражданских служащих специальные учебные центры. Первым высшим учебным заведением такого рода стал Царскосельский лицей, открытый в 1810 г. По решению правительства в 1843 г. он был преобразован в Императорский Александровский лицей. В числе специализированных учебных заведений по подготовке государственных служащих находились Императорское высшее училище правоведения, Демидовское училище высших наук, Московский (Катковский) Лицей и другие.

Правительство проявляло заинтересованность в приёме на государственную службу наиболее подготовленных кадров. В этой связи по указу 1840 г. право на присвоение чинов 10 и 9 классов предоставлялось лишь тем выпускникам, которые в течение двух лет учебы в последних классах имели оценки по каждому предмету не ниже четырех баллов. Наиболее квалифицированная часть чиновничества пополнялась юристами.

Правительство требовало от гражданских служащих получения высшего и среднего образования. В 1809 г. Указом “О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках” производство в чины 8 и 5 классов было поставлено в зависимость от окончания высшего учебного заведения. Указ требовал от чиновников “основательного познания права естественного, права римского и права частного гражданского, с приложением сего последнего к российскому законодательству”.

Таким образом, российское правительство уделяло должное внимание повышению образовательного уровня и улучшения профессиональной подготовки гражданских служащих. От введения института юнкеров в коллегиях и конторах и создания первых юнкерских и других школ для обучения служащих Сената и его коллегий, оно перешло к учреждению учебных заведений, предназначенных для подготовки специалистов различных отраслей экономики России и сфер государственного управления. Петровские, екатерининские и последующие административные реформы закономерно привели к созданию государственной системы высшего и среднего образования для подготовки гражданских государственных служащих. Были созданы правовые основы и успешно развивалась практика курсового обучения и повышения квалификации, складывался механизм приобретения высшего и среднего образования без прекращения служебной деятельности. Благодаря созданию такой системы управления подготовкой государственных служащих, важнейшие должности в структурах государственных органах были замещены образованными, профессионально подготовленными специалистами гражданской государственной службы.

В российском историческом опыте управления государственной службой представляет интерес практика создания специальных учреждений, которые специально занимались делом управления государственной службой. Специальные органы по управлению государственной службой были призваны решать задачи по определению потребности государственного аппарата в кадрах необходимых профессий и квалификации; организации их подбора, расстановки и перемещения в целях эффективного использования; созданию условий для профессионального развития чиновников, их образовательного и духовного роста, развертывания подготовки, переподготовки и повышения квалификации.

В петровскую эпоху управление чиновниками сосредоточилось в Сенате в Разрядном столе, который вел учет всего служилого сословия во главе с дьяком И. Ларионовым . С 1722 года управление кадрами военной, гражданской и придворной служб перешло к Герольдмейстерской конторе. В 1800 году в связи с расширением объема работы Герольдмейстерская контора стала самостоятельным подразделением, своего рода управлением кадров. Позднее она была преобразована в Департамент Герольдии Сената. Усложнение задач управления политическим, хозяйственным и социально-культурным развитием страны, количественное увеличение служащих государственных учреждений предъявляли все более высокие требования к специальному учреждению, в ведении которого находились формирование состава, профессиональное развитие и деятельность российского чиновничества. В связи с этим Николаем 1 в 1846 году создана при Первом Отделении Собственной Его Императорского Величества Канцелярии Инспекторский Департамент Гражданского Ведомства. Следовательно, управление кадрами гражданских служащих все более развивалось в сторону усиления централизованности и его сосредоточения в администрации верховной власти.

Задачи и функции Инспекторского департамента были определены в Указе Николая 1 от 5 сентября 1846 г. и в Положении о департаменте. С этого времени производство в чины и все изменения в составе гражданских государственных служащих осуществлялись только от имени верховной власти посредством “Высочайших приказов” государя. По положению об Инспекторском департаменте в его ведение входило определение на службу всех классных чиновников и имеющих право на классный чин, производство в чины, назначение на должности определенных разрядов и должностное перемещение. В полномочие Инспекторского департамента были включены увольнение со службы классных государственных служащих, оформление отпусков, перевод из воинских чинов в гражданские, приём на службу иностранцев, принявших российское подданство, исключение из гражданского ведомства по различным причинам. Департамент находился в ведении Статс-секретаря, возглавлявшего Первое отделение с.е.и.в. Канцелярии. Непосредственным руководителем департамента был директор, имевший статус Товарища Статс-секретаря. Структура департамента включала четыре подразделения (экспедиции) и канцелярию. Первая экспедиция заведовала чинопроизводством в министерствах. В ведение Второй экспедиции входило чинопроизводство в губерниях. Третья экспедиция занималась вопросами утверждения в должностях, определения на службу, переводов из одного ведомства в другое, оформления отпусков, увольнения со службы, исключения из гражданского ведомства по приговорам суда и другим причинам. В Четвертой экспедиции проверялась правильность ведения формулярных списков, сосредоточивались сведения об изменениях в составе государственных служащих. Таким образом, с учреждением Инспекторского департамента Собственной Его Императорского Величества канцелярии верховная власть сосредоточила в своих руках подбор, распределение, перемещение и увольнение со службы гражданских государственных служащих. Было создано своего рода всероссийское управление кадров гражданского ведомства, штат которого составлял 92 человека. Главноуправляющим департамента был руководитель 1 отделения Собственной е.и.в.канцелярии, статс-секретарь А. С. Танеев. Как свидетельствуют исторические факты, департамент вел активную и разностороннюю кадровую работу. За время функционирования Инспекторского департамента им было решено около 180 тысяч дел о производстве гражданских служащих в чины; в связи с проверкой состава гражданских служащих на предмет законности их приема на службу было установлено, что 35 тысяч чиновников были назначены на должности с нарушением закона и в последствии были уволены.

Указом Александра 3 от 6 мая 1894 г. управление корпусом государственных служащих возглавил Комитет о службе чинов гражданского ведомства, рабочим органом которого стал Инспекторский отдел Собственно Его Императорского Величества Канцелярии. Инспекторский отдел по своим функциям продолжал деятельность ранее существовавшего Инспекторского департамента, но не был его копией. Согласно Положению об утверждении Комитета в его компетенцию было включено рассмотрение дел о служебных перемещениях чиновников первоначально с 1 класса, а позднее с 4 класса. Комитет утверждал представления о присвоении первого классного чина и более высоких чинов на основании удостоверений об окончании учебных заведений, успешном прохождении испытаний при университетах и других учебных заведениях, свидетельств о присуждении ученых и академических степеней. В его ведении находилось производство в чины за выслугу лет до пятого класса включительно, перевод из военных чинов в гражданские, награждение чинами за отличия. В начале своей деятельности Комитет и Инспекторский отдел получили широкие полномочия. Они ведали вопросами приема, продвижения по службе, перемещения на другие должности, награждения, увольнения чиновников с 8 по 1 классы. Однако в условиях усиления централизации управления гражданской службой с июня 1895 года назначение и увольнение высших государственных служащих стало личной прерогативой царя. В ведении Инспекторского отдела остались чиновники 6-4 классов, занимавшие важные государственные должности.

В систему органов управления гражданской службой входили кадровые подразделения министерств, ведомств и губерний, в компетенцию которых входили вопросы службы чиновников 14-7 классов. Таким образом, российским правительством была создана единая система органов управления гражданской службой, которая объединяла учреждения общегосударственного, регионального и губернского уровней, а также отраслевых министерств и ведомств.

Документы Комитета о службе чинов гражданского ведомства позволяют составить представление о количественном и качественном составе корпуса государственных служащих царской России. Например, в начале 20 века в органах государственного управления работало 380 тысяч чиновников и 120 тысяч канцелярских служителей. Имели высшее образование около одной трети, среднее образование примерно 30 процентов, почти половина чиновников получили лишь низшее образование.

Рассмотренные выше элементы опыта управления государственной службой царской России показывают, что при критическом осмыслении и творческом подходе многие звенья этого исторического наследия могут представлять как познавательный, так и практический интерес для управления современной государственной службой.

Свержение в октябре 1917 года “буржуазно - помещичьего” правительства и провозглашение власти Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов явилось основанием для отказа от прежнего правового регулирования управления государственной службой и созданием новой правовой базы этого института.

На наш взгляд, управление советской гражданской государственной службой основывалось на следующих принципах: руководства КПСС; социалистической законности; служебной дисциплины; уважения личности граждан; охраны и укрепления социалистической собственности; строгого государственного и социального контроля; подбора кадров по политическим, деловым и нравственным качествам; исключение неравенства при приеме на государственную службу по национальному признаку; рационального распределения управленческих кадров между центром и регионами, производством и управлением; преемственности и стабильности кадрового состава государственных служащих; а также повышения их профессионального уровня и других. Весьма многие из этих положений не вызывают сомнений в их правомерности. Однако известно негативное значение политического руководства КПСС всеми институтами общества, и прежде всего, государственной службой. Сущность управления советской государственной службой была сведена к обеспечению реализации идеологической доктрины Коммунистической партии.

В числе первых актов Советского государства были приняты декреты о государственной службе, содержавшие иные положения по управлению государственной службой как профессиональной деятельностью. Так, в соответствии с Декретом ВЦИК и СНК от 10 (23) ноября 1917 г. “Об уничтожении сословий и гражданских чинов” были упразднены все сословия и сословные деления граждан, их организации и учреждения, сословные привилегии и ограничения, все гражданские чины; звания, титулы и наименования гражданских чинов; всё законодательство о государственной службе . Характерным в этой связи было также постановление СНК от 18 июня 1918 г. “Об оплате труда служащих и рабочих советских учреждений”. Это постановление, кроме определения размеров заработной платы, содержало ряд правил приема на государственную службу. В частности, все служащие для назначения на соответствующие должности должны были пройти двухнедельный испытательный срок . “Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях”, утвержденные 21 декабря 1922 г. ВЦИК и действовавшие на территории СССР до 1991 года, установили ограничения в приёме и нахождении на государственной службе лиц, которым служба запрещена по приговору суда; лицам, находящимся между собой в близком родстве или свойстве, в случае, если на службе они непосредственно подчинены или подконтрольны друг другу. Государственные служащие не имели права лично или через подставных лиц быть участниками какого-либо частного торгового или промышленного предприятия, заниматься подрядами или поставками, участвовать в договорах промышленной аренды, вступать с государственными учреждениями в любые отношения коммерческого характера и другое. Не допускалось совмещение профессий в случае, если совмещаемые профессии находились в контрольной или административно- хозяйственной зависимости. Обращает на себя внимание, что “Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях” включали отдельные элементы Устава о гражданской службе царской России. Однако они не содержали прав и обязанностей государственных служащих, системы ответственности и поощрений, а также социальных гарантий.

Практика управления советской гражданской государственной службой сложилась таким образом, что государственная служба по существу была сведена к обычному трудовому найму и регулировалась многочисленными законодательными актами. В Конституции СССР и республик, например, были закреплены должности руководителей высших органов государственной власти и управления и определены способы их замещения. Способы замещения должностей, порядок приема и увольнения, условия оплаты труда, ответственность, поощрения за добросовестное и эффективное исполнение должностных обязанностей, всякого рода социальные гарантия определялись Кодексом законов о труде, Положением о дисциплинарной ответственности, Единой номенклатурой должностей, законами о Совете Министров, местных Советах и др.

В управлении персоналом советских государственных органов среди мер по повышению эффективности их труда занимали большое место нормативные акты о дисциплинарной ответственности государственных служащих. Хотя эти акты и были приняты еще в начале 20-х годов, они сохраняли свое юридическое действие до 1991 года. Декретом ВЦИК от 20 января 1921 г. “О дисциплинарных взысканиях за нарушения служебной дисциплины в советских учреждениях” члены исполкомов Советов и служащие данных организаций могли подвергаться за должностной проступок таким дисциплинарным взысканиям, как выговор, выговор с опубликованием в печати, арест до двух недель. 26 ноября 1926 г. Народный Комиссариат Труда РСФСР утвердил “Табель взысканий за нарушение трудовой дисциплины в государственных учреждениях”. За нарушение трудовой дисциплины предусматривались взыскания в виде выговора, строго выговора и увольнения. Дисциплинарные проступки подразделялись на две категории. К первой категории проступков относились самовольные отлучки во время рабочего дня, преждевременный уход с работы, опоздание на работу. Проступками второй категории считались неисполнение законных распоряжений администрации, грубое обращение с посетителями или проявление протекционизма в отношении некоторых посетителей, появление на работе в нетрезвом виде .

Дисциплинарная ответственность государственных служащих была установлена постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. “Об основах дисциплинарного законодательства ССР и союзных республик”. Устанавливалось три вида дисциплинарной ответственности государственных служащих: в порядке подчиненности; в порядке, установленном дисциплинарными уставами и положениями о прохождении службы; в порядке, установленном правилами внутреннего трудового распорядка. По общему правилу дисциплинарная ответственность наступала за нарушение служебных обязанностей и служебной дисциплины. В качестве мер дисциплинарных взысканий устанавливались замечание, выговор, смещение на низшую должность на срок не выше одного года, увольнение от должности (п.7) .

Своего рода реестром должностей являлась “Единая номенклатура должностей служащих”, утвержденная постановлением Государственного Комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы от 9 сентября 1967 года. Впервые был определен перечень должностей служащих, занятых в отраслях народного хозяйства и органах государственного управления. С учетом характера труда устанавливалось три группы должностей: руководители, специалисты и технические исполнители. Этот опыт мог быть полезен и при управлении современной государственной службой.

Для советского института управления государственной службой характерным было широкое применение аттестования государственных служащих и ведение работы по созданию резерва кадров. Положительной оценке заслуживает практика разработки механизма и процедуры аттестации государственных служащих. Позитивное значение имело активное применение ротации советских работников, проверка их деловых качеств, их обогащение опытом работы общегосударственного и местного уровней. Велась систематическая многопрофильная работа по отбору способных организаторов в трудовых коллективах, создавался резерв для выдвижения на “ответственную государственную работу”. Использовались различные формы и методы подготовки резерва. В частности, в этих целях были созданы институты практикантов, стажеров, совместителей с выполнением определенных должностных обязанностей на общественных началах и др.

Управленческий опыт подготовки кадров партийных и государственных учреждений содержал в себе немало рациональных, заслуживающих внимание элементов. К таковым можно отнести: создание системы учебы кадров с помощью общеобразовательных вузов и техникумов, коммунистических университетов и советско-партийных школ; организация их подготовки с учетом должностного положения на всесоюзном, краевом, областном и районном, городском уровне; охват учебой высшего, среднего и низшего звена советских служащих; использование стационарной, заочной и вечерней форм обучения кадров, широкое применение курсов повышения квалификации, как центральных, так и местных; активная практика текущей учебы в виде краткосрочных семинаров, совещаний должностных лиц определенного управленческого профиля.

В советский период специальных органов управления государственной службой практически не было. Эту роль выполняли партийные органы, прежде всего их организационные отделы. Вспомогательную роль в управлении государственной службой в тот период играл Государственный комитет по труду. В нем были немногочисленные подразделения, занимающиеся государственными служащими. Эти подразделения действовали в рамках “трудовой модели” государственной службы, при которой деятельность государственных служащих регулировалась в основном нормами трудового законодательства.

Обобщая сказанное о государственной службе советского периода, следует согласиться с мнением Ю. Н. Старилова о том, что профессионального чиновничества в СССР не было; государственные служащие являлись слугами народа и общества, а также исполнителями государственных задач; они находились под контролем Советов народных депутатов; могли быть в любое время уволены с государственной службе и не имели права претендовать на рассмотрение своего трудового спора в суде; назначение на должность и увольнение производилось посредством административного акта ? приказа; вопросы заработной платы, рабочего времени, времени отдыха, отпуска, аттестации и т. д. регулировались трудовым правом. Практика управления государственной службой в СССР содержит немало рациональных элементов, которые могут найти применение в управлении современной государственной службой. Однако, как правильно отмечают В. М. Манохин и Л. М. Колодкин, правовая база этого института представляла собой некодифицированную и неинкорпорированную совокупность нормативных правовых актов разной юридической силы.

Формирование системы управления современной государственной службой происходит в условиях изменения функций государства при переходе к новой политической системе гражданского общества и рыночной экономике. В соответствии с Конституцией РФ по-новому урегулированы взаимоотношения между законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти, а также между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. В течение прошедшего десятилетия были заложены основы государственной службы России как важнейшего механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее партийно-государственной административной системы. Началось формирование нормативной правовой базы государственной службы. Принят ы Федеральный закон от 31 июля 1995 г. “Об основах государственной службы Российской Федерации”, законодательные и иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, регламентирующие управление государственной службой. Однако в целом состояние управления государственной гражданской службой РФ характеризуется её низкой эффективностью, недостаточной гибкостью и приспособленностью к решению задач гражданского общества и формирования рыночной экономики, невосприимчивостью к новым методам и формам управления профессиональной деятельностью государственных служащих.

Глава 2. Правовое регулирование управления государственной гражданской службой в Российской Федерации

2.1 Конституционные основы управления государственной гражданской службой Российской Федерации

Управление государственной службой РФ осуществляется на основе регулирования нормами российского права. В научной литературе понятие правового регулирования трактуется неоднозначно. Например, по мнению С. Ф. Кечекьяна, правовое регулирование-это установление правовых норм и подчинение им соответствующих общественных отношений путем направления их участников. В. В. Шейндлин определяет правовое регулирование как воздействие права на сознание и поведение людей, правореализационные процессы, единство правоустанавливающей деятельности. В “Юридическом энциклопедическом словаре” (2001 г.) правовое регулирование рассматривается как процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм.

По мысли известного юриста С. С. Алексеева, правовое регулирование есть специфическое воздействие, осуществляемое правом как особым нормативным институционным регулятором. Своеобразие правового регулирования заключается в том, что оно является такой разновидностью социального регулирования, которая имеет определенную систему средств, реально выражающих саму материю права как нормативного институционного регулятора.Разделяя точку зрения С. С. Алексеева, применительно к вопросу управления государственной службой правовое регулирование можно определить как упорядочение нормами права общественных отношений, возникающих в процессе воздействия органов государственной власти, иных государственных органов, их руководителей и иных должностных лиц на государственную службу как профессиональную деятельность государственных служащих и кадровый резерв для замещения вакантных государственных должностей государственной службы.

Высшим уровнем правового регулирования является конституционное регулирование, то есть регулирование нормами конституции. При этом, под конституцией (в формальном смысле) преимущественно понимают единый конституционный акт или основной закон государства. Вместе с тем, в научной литературе получает распространение понятие Конституции в материальном смысле, как совокупности важнейших актов конституционного характера. Данная точка зрения привлекательна для нашего случая. Она позволяет посредством понятия конституции в материальном смысле расширить базу конституционных основ управления государственной службой. При этом, ориентируясь на российскую конституционную теорию и практику, можно предположить, что Конституцию России в материальном смысле составляют собственно Конституция (основной закон) РФ, федеральные законы о поправках к Конституции РФ , федеральные конституционные законы, а также отдельные правовые позиции Конституционного Суда РФ. Упомянутые источники конституционного права России устанавливают системно- конституционные основы организации и деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Собственно они формируют и конституционные основы управления государственной службой.

В качестве основного источника конституционно-правового регулирования выступает Конституция РФ 1993 г. В силу всеобщего характера нормы федеральной конституции распространяют свое действие не только на федеральных государственные органы, их должностных лиц, но и на государственные органы субъектов РФ, их должностных лиц, органы местного самоуправления и их должностных лиц. Одновременно можно предположить, что учредитель конституции в контексте конституционного регулирования деятельности государственных органов выработал некоторые исходные положения для управления государственной службой РФ.

Из Преамбулы и отдельных норм Конституции РФ можно вывести цель управления государственной службой - обеспечение полномочий государственных органов в интересах народа и соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Глава 1 “Основы конституционного строя” Конституции РФ содержит нормы, устанавливающие некоторые исходные положения функционирования государственных органов и взаимоотношения с ними граждан. Среди них положения об обязанности государства (соответственно его органов и должностных лиц) признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст.2); порядке осуществления власти народа, включая осуществление этой власти через органы государственной власти (ч.2 ст.3); запрете кому-либо присваивать власть в Российской Федерации (ч.4 ст.3); верховенстве федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории России (ч.2 ст. 4); федеративном устройстве государства, основанном на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ч.3ст.5); осуществлении государственной власти в Российской Федерации на основе разделения её на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10); системе государственной власти в Российской Федерации и её субъектах (ч.1 и 2 ст.11); высшей юридической силе, прямом действии и верховенстве Конституции РФ на всей территории России, а также обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ и законы (ч.1 и 2 ст.15).

В главе 2 “Права и свободы человека и гражданина” Конституции РФ установлено, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и обязательны к соблюдению для законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления (ст.18); предусмотрено право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч.1 ст.32), а также право равного доступа к государственной службе (ч.4 ст.32). Граждане участвуют в управлении делами государства посредством референдума и свободных выборов.

Принципиальное значение в конституционном регулировании управления государственной службой занимают положения ч.4 ст.32 Конституции РФ, устанавливающие равный доступ граждан к государственной службе. Авторами Комментария к Конституции РФ данное положение рассматривается, с одной стороны, как способ реализации основного политического права граждан: участвовать в управлении делами государства непосредственно, а с другой - как конституционный принцип . Таким образом, равный доступ граждан к государственной службе следует понимать в двояком смысле: материальном и процессуальном. В материальном смысле он означает недопустимость установления каких бы то ни было преимуществ для гражданина РФ при поступлении на государственную службу в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

В процессуальном смысле равный доступ к государственной службе означает требование создания такого механизма, который обеспечивал бы равенство при поступлении на государственную службу и прохождении службы. Элементами такого механизма являются конкурс на замещение вакантных государственных должностей государственной службы, квалификационный экзамен, аттестация. Равенство доступа на государственную службу является не только гарантией для государственных служащих и лиц, претендующих на службу, но и системообразующим принципом управления государственной службой.

Определенная проблема в толковании правового регулирования управления государственной службой возникает в силу того, что установленная Конституцией РФ равнодоступность государственной службой для граждан РФ сочетается только при отнесении федеральной государственной службы к ведению Российской Федерации (п. “т” ст.71). При этом в п. “к” ст.72 Конституции РФ перечислены отрасли законодательства, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Указанные отрасли законодательства регулируют полномочия государственных органов РФ, которые порождают их общегосударственных статус. В связи с этим субъекты РФ не могут обладать всей полнотой власти в отношении соответствующих государственных органов и регулировании государственной службы. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ полнота государственной власти субъектов РФ распространяется на образуемые ими государственные органы вне пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения. Если допустить обратное, то наступит противоречие в конституционно-правовых институтах совместного ведения и единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации (ч.2 ст. 77 Конституции РФ).

Принципиальное значение имеет регулирование нормами Конституции РФ вопросов федеральной государственной службы. В частности, ст.71 Конституции РФ относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти (п. “г”); установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного развития Российской Федерации (п.“е”); судоустройство, прокуратуру (п.“о”) и федеральную государственную службу (п. “т”).

Часть 1 ст.72 Конституции РФ определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. В частности, она относит к совместному ведению защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (п.“б”); административное и административно-процессуальное право (п.“к”); кадры судебных и правоохранительных органов (п.“л”); установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п.“н”). При этом часть 2 ст. 72 Конституции РФ однозначно указывает на то, что положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Важное значение имеют положения ст.78 Конституции РФ о возможности создания федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий территориальных органов и назначения соответствующих должностных лиц (ч.1); возможности передачи федеральными органами исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч.2); праве органов исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти передавать им осуществление части своих полномочий (ч.3). Ключевое значение приобретают положения ч. 4 ст.78 о том, что Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Принципиальное значение имеют положения ст.118 об осуществлении судом правосудия как особой функции федеральной государственной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

В реализации ст.11 Конституции РФ установлена система федеральных государственных органов и тем самым определен круг субъектов управления федеральной государственной службой. Среди них Президент РФ (глава 4); Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы (глава 5); Правительство РФ (глава 6); Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный суд РФ (глава 7).Кроме того, из смысла Конституции РФ выводится статус некоторых иных самостоятельных государственных органов - прокуратуры РФ (ст.129); Центрального Банка РФ (ст. 75 и 103); Счетной палаты РФ (ст.102 и103); Уполномоченного по правам человека в РФ (ст.103). Конституцией РФ установлен порядок образования, статус, компетенция этих органов, в том числе и в сфере управления государственной службой. Президент РФ является главой государства (ч.1 ст.80), гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч.2 ст.80). К полномочиям Президента РФ в сфере управления федеральной государственной службой отнесено: назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ (“а” ст.83); принятие решения об отставке Правительства РФ (“в” ст.83); представление Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального Банка РФ, а также постановка вопроса об освобождении его от должности (“г” ст.83). По предложению председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров (“д” ст.83); представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ, вносит предложение об освобождении Генерального прокурор от должности, назначает судей других федеральных судов (“е” ст.83); формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ (“ж” ст.83); формирует Администрацию Президента РФ (“и” ст.83); назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ (“к” ст.83); назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (“л” ст.83). Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы, является представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст.94 и 95). К ведению Совета Федерации Федерального Собрания РФ в сфере управления федеральной государственной службой относится: утверждение указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положений (п. “б” и “в” ч.1 ст.102); решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации (п. “г” ч.1ст.102); назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности (п.“д” и “е”ч.1 ст.102); назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ (п.“ж” ч.1 ст.102); назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, заместителей Председателя Счетной палаты РФ и половины состава её аудиторов (п. “з” и “и” ч.1 ст.102). В сфере управления федеральной государственной службой к ведению Государственной Думы относятся дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ (п. “а” ч.1 ст.103); решение вопроса о доверии Правительству РФ (п. “б” ч.1 ст.103); назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального Банка РФ, Председателя Счетной палаты РФ и половины её аудиторов, Уполномоченного по правам человека в РФ (“в”, “г” и “д” ч.1 ст.103). Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти РФ, осуществляющим исполнительную власть в стране и возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ (ст.110). Председатель Правительства РФ в сфере управления федеральной государственной службой наделен следующими полномочиями: представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч.1 ст.112); предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (ч.2 ст.112); организует работу Правительства РФ (ст.113). Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ (п. “а” ч. 2 ст.125), а также договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (п. “в” ч. 2 ст.125) (в том числе и по вопросам управления государственной службой); разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти (“а” ч.3 ст.125) и органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (“б” ч.3 ст.125); дает толкование Конституции РФ (ч.5 ст.125). Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции (ст.126). Высший Арбитражный Суд РФ - высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел (ст.127). В конституционном регулировании управления государственной службой важное место занимает административная юстиция как особая форма контроля за законностью действий в сфере управления, способ защиты прав граждан по отношению к деятельности исполнительных органов и их должностных лиц. “Судебный контроль за управлением (управленческими действиями органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) в Российской Федерации принято называть административной юстицией, реже правосудием по административным делам”. Правовые основы административной юстиции заложены в Конституции РФ (ч.2 ст.118). Характерной особенностью административной юстиции является то, что она представляет собой судебную ветвь власти, а не исполнительную. На наш взгляд, административная юстиция есть дополнительный способ защиты прав и свобод граждан, а также специальная форма контроля в сфере управления государственной службой. Вопрос об учреждении в России административных судов постепенно переходит из теоретической плоскости в плоскость практического их введения, пока, в порядке эксперимента, с 1 января 2004 года в 9 из 89 субъектов РФ.