Управление государственной гражданской службой в Российской Федерации: административно-правовое исследование

Как известно, Федеральный закон 1995 г. не содержит указания на такое деление государственной службы. Вместе с тем о военной службе как особом виде государственной службы говорится в ст. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. “О воинской обязанности и военной службе”. “Военная служба - особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами” в войсках, военных формированиях, государственных органах. Государственная военная служба отличается от гражданской по целям, функциям, методам и формам осуществления. Государственная военная (военизированная) служба представлена следующими видами: пограничная, охранная, пожарная, фельдъегерская, войсковая, правительственной связи, аварийно-спасательная, горноспасательная, чрезвычайных ситуаций, казачья.

Вскрытие общих черт военной службы позволяет судить о том, что Федеральный закон 1995 г. обходит её молчанием. Поэтому справедливым является суждение известного российского юриста Д. Н. Бахраха о том, что Федеральный закон 1995 г. фактически является законом об основах гражданской государственной службы . Такая позиция находит подтверждение в проекте Федерального закона “О системе государственной службы Российской Федерации”, устанавливающего, что Федеральный закон 1995 г. применяется для “регулирования отношений, связанных с государственной гражданской службой” (ч.2 ст.20).

Определение государственной гражданской службы РФ было дано в вышеупомянутом проекте Кодекса государственной службы РФ. В соответствии со ст.1 государственная гражданская служба РФ определялась как “деятельность граждан Российской Федерации, замещающих должности федеральной государственной службы в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации в аппаратах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов субъектов Российской Федерации, образуемых в соответствии с конституцией (уставами) и законами субъектов Российской Федерации для обеспечения выполнения задач и функций этих органов или для обеспечения деятельности их аппаратов”.

Следует обратить внимание на то, что отечественная юридическая наука и законодательство связывают государственную гражданскую службу исключительно с деятельностью государственных служащих в органах государства. В стороне остаются некоторые организации, например, Центральный Банк РФ, Российский Фонд федерального имущества. Служба в таких государственных организациях, как ни странно, не отнесена к гражданской государственной службе. В то же время в зарубежных странах (Великобритания, США, Франция и др.) государственная служба осуществляется не только в государственных органах, но и в государственных учреждениях, организациях, публичных корпорациях, органах местного самоуправления, осуществляющих функции государства. Очевидно, в этой части российская юридическая наука и российский законодатель могли бы более тщательно изучить опыт зарубежных стран в целях совершенствования организации и деятельности службы российского государства, обеспечивающей выполнение его задач и функций. В этой связи вполне оправданным является предложение об отнесении преподавателей государственных образовательных учреждений, осуществляющих обучение по специальностям “Юриспруденция” и “Государственное и муниципальное управление”, по правовому статусу к государственным служащим РФ. Отчасти потому, что сущность их профессиональной деятельности заключается в обеспечении подготовки юристов и специалистов в области государственного и муниципального управления как будущих профессионалов в сфере государственного управления. Отнесение же врачей, учителей и других лиц, работающих в государственных учреждениях, к государственным служащим связано, как выше отмечалось с понятием государственной службы в широком и узком смысле. В этой связи, например, врач и учитель, осуществляя профессиональную деятельность, обеспечивает не управленческие функции в области здравоохранения и образования, а непосредственно “учит” и “лечит”. Следовательно, законодательное определение государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, не создает правовых основ для отнесения всех работников бюджетных организаций к государственным служащим.

В проекте Федерального закона “О системе государственной службы Российской Федерации” государственная служба РФ подразделяется на федеральную государственную службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ. В свою очередь федеральная государственная служба включает в себя федеральную государственную гражданскую службу, военную и правоохранительную службы (ст.2). На наш взгляд, представленные в законопроекте виды государственной службы объективно отражают систему государственных органов по реализации задач и функций государства. Следовательно, государственная гражданская служба РФ состоит из федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ.

Проведенный анализ теоретических изысканий и нормативных правовых положений позволяет сформулировать следующие черты государственной гражданской службы РФ. Во-первых, государственная служба - это профессиональная деятельность, означающая непрерывное, компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях (ст.2 Федерального закона 1995 г.). Во-вторых, государственная гражданская служба осуществляется в федеральных органах государственной власти и иных федеральных государственных органах, а также в органах государственной власти субъектов РФ и иных государственных органах субъектов РФ. В-третьих, государственная гражданская служба Российской Федерации осуществляется только на государственных должностях категорий “Б” и “В”, включенных в Реестр государственных должностей Российской Федерации. Не является государственной службой исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные категории “А”, а также должности по техническому обеспечению деятельности государственных органов (ст.1 Федерального закона 1995 г.). В-четвертых, существенным признаком государственной гражданской службы РФ является также то, что государственные служащие, замещающие государственные должности в конкретных государственных органах и обеспечивающие исполнение их полномочий, служат государству, тем самым осуществляют профессиональную служебную деятельность по выполнению задач и функций государства. И, в-пятых, осуществление профессиональной деятельности государственными служащими происходит за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

На основании выделенных черт можно определить государственную гражданскую службу РФ как профессиональную служебную деятельность на государственных должностях категорий “Б” и “В” в федеральных органах государственных власти и иных федеральных государственных органах, а также в органах государственной власти субъектов РФ и иных государственных органах субъектов РФ по обеспечению выполнения задач и функций государства за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Следовательно, значение государственной гражданской службы заключается в следующем. Во-первых, государственная гражданская служба выполняет задачи и функции государства. Во-вторых, в условиях демократизации общества, формирования социально рыночной экономики происходит сближение методов государственного, общественного и частного управления. В связи с этим государственная гражданская служба выступает как институт, производящий государственные социальные услуги для населения. В- третьих, государственная служба, как политико- правовой институт, является составной частью политической системы, выполняя роль стабилизатора политических конфликтов, уравновешивая действие различных политических сил в решении вопросов общества и государства. В-четвертых, государственная гражданская служба обеспечивает взаимодействие государства с гражданским обществом. В-пятых, эффективная организация и управление государственной гражданской службой есть одно из условий обеспечения становления правового государства. И, в-шестых, значение государственной гражданской службы обусловлено тем, что среди всех вопросов, решаемых государством, главным является вопрос о кадрах. Именно государственные служащие призваны профессионально и компетентно решать задачи государственного управления.

1.2 Теоретические основы управления гражданской государственной службой Российской Федерации

В условиях перехода к устойчивому развитию российского государства важное значение приобретает вопрос о роли управления государственной службой РФ как неотъемлемая часть более общего вопроса об управлении делами государства или государственном управлении. Государственная служба тогда эффективно функционирует и развивается, когда ею эффективно управляют.

В российской научной литературе теоретические проблемы управления государственной службой недостаточно разработаны. Выделяют два основных подхода к понятию управления государственной службой: управление как организующая деятельность, имеющая определенное административное содержание, особый предмет и осуществляемая в установленных организационно-правовых формах; управление как деятельность специально созданных государственных органов.

Профессор А. Ф. Ноздрачев рассматривает понятие управления государственной службой через деятельность специальных государственных органов или подразделений государственных органов, в компетенцию которых входит обеспечение и развитие системы государственной службы. В числе таких органов выделяет органы обеспечения государственной службы и органы управления государственной службой . Органы обеспечения государственной службой ? это государственный орган или подразделение государственного органа, задачами которого являются исполнение или организация исполнения норм, правил и предписаний системы государственной службы применительно к специфики данного государственного органа. К органам управления государственной службой А. Ф. Ноздрачев относит государственный орган, назначение которого заключается в поддержании и развитии системы отношений государственной службы, в том числе определение границ государственной службы, её видов и отраслей, организация управления государственной службой, её персоналом, обеспечение порядка, условий и процедур реформирования государственной службы, повышения профессионализма и компетентности государственных служащих.

Использование данного подхода не позволяет сформировать систему управления государственной службой, раскрывать цели, принципы, и механизмы воздействия субъектов управления государственной службой на государственную службу как комплексный социально-правовой институт. Государственный орган, названный в качестве органа управления государственной службой, представлен практически единственным субъектом такого управления. Однако в качестве субъектов управления государственной службой наряду с органами государственной власти, иными государственными органами выступают непосредственно и руководители, иные должностные лица таких органов. Следовательно, определение понятия управления государственной службой только через деятельность специальных государственных органов является неполной, односторонней.

Профессор В. С. Нечипоренко определяет управление государственной службой как “сознательное целенаправленное воздействие органов власти на государственную службу как систему в целях реализации ее функций, проведения единой государственной политики в сфере организации и деятельности государственного аппарата, работы с персоналом. Управление обеспечивает сохранение структуры государственной службы, поддержание режима профессиональной деятельности, реализации её цел77ей и задач”. Использование данного подхода позволяет эффективно управлять государственной службой как системой. Становятся четкими и реальными цели, задачи, субъекты, объекты, принципы, функции, методы, способы и формы управления государственной службой.

На наш взгляд, система управления государственной службой должна включать следующие элементы: цели, субъекты, объекты, основные принципы, функции и методы управления. Система управления государственной службой, как и всякая система вообще, обладает рядом универсальных свойств: её составные элементы находятся во взаимодействии и взаимозависимости; тесное переплетение элементов (это не простая сумма элементов) обусловливает целостность системы; отношения взаимодействия и взаимозависимости элементов закономерны и подчиняются правилам, не зависящим от каждого из них; система как целое реагирует на влияние внешней среды и импульсы, исходящие изнутри её, от составляющих её элементов. Система управления государственной службой является частью государственного управления, а то в свою очередь входит в систему публично-властного управления, являющегося основным видом социального управления.

Государственное управление как целенаправленное организационное воздействие государства и его институтов на общество и его членов рассматривается в широком и узком его значении. В широком смысле государственное управление есть сфера распорядительной деятельности всех государственных органов. В узком смысле государственное управление есть деятельность лишь органов исполнительной по осуществлению управленческих идей, воплощенных в нормативных правовых актах государственных органов. Управление же государственной службой направлено на обеспечение реализации её сущности ? исполнения полномочий государственных органов.

Таким образом, государственное управление является основным содержанием управления государственной службой. Это находит отражение в целях, задачах и внутренней организации государственной службы, а также в статусе государственных служащих.

На основе вышеизложенного в характеристике управления государственной службой можно акцентировать внимание на некоторые обстоятельства.

Во-первых, целью управления государственной службой является обеспечение деятельности государственных служащих в государственных органах, проведение единой государственной кадровой политики, создание гарантий функционирования государственных органов в соответствии с публичными интересами на базе принципов, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов РФ. В этой связи принципиальное значение могут иметь нормы проекта Федерального закона “О системе государственной службы Российской Федерации”, определяющие организацию государственной службы РФ и систему управления ею. Причем существенным является тот факт, что функционирование государственной службы РФ определено через организацию и управление. Действенным является подход, устанавливающий не “идеальный образ” государственной службы, а определяющий пути достижения этого образа. Таким “механизмом” является управлением. При осуществлении управления, то есть воздействия, государственная служба функционирует. В гл.3 “Система управления государственной службой Российской Федерации” определяется, что управление государственной службой “создается на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе в государственных органах” (ст.17 проекта Федерального закона “О системе государственной службы Российской Федерации”).

Во-вторых, управление государственной службой, как и любое управление, предполагает наличие управляющего субъекта и управляемого объекта (см.: Схему № 1). Субъект управления - это активная часть системы управления. Он инициирует управляющее воздействие в виде сигналов, команд в адрес объекта управления. Объект управления - это пассивная по отношению к субъекту часть системы управления. Объекты управления, воспринимая управляющие воздействия, приводят свое состояние и образ действий в соответствии с полученной установкой. О реакции объекта на управляющий сигнал субъект узнает через канал обратной связи, получая по этому каналу информацию об ответных действиях, о поведении объекта. В зависимости от полученной по каналу обратной связи информации, изменения целей, задач и условий управления субъект управления вырабатывает и передает объекту новые управляющие воздействия, корректирует старые команды.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Схема 1. Система управления

Следует отметить, что структура субъектов управления государственной службой и тип взаимосвязи между ними воспроизводят организацию государственной власти в России, осуществляемую на основе разделения её на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 и 11 Конституции РФ). Кроме того, из содержания Федерального закона 1995 г. следует, что в качестве субъектов управления государственной службой выступают лица, замещающие государственные должности категории “А”, так как для непосредственного обеспечения исполнения их полномочий учреждаются государственные должности категории “Б” (пп.2. п.1 ст.1). Иерархичное структурирование государственных должностей государственной службы по группам, как правило, создает связи соподчинения между ними, что означает следование одних государственных служащих предписаниям других государственных служащих. Значит, и внутри самой государственной службы выделяются управляющие субъекты. Следовательно, субъектами управления государственной службой являются органы государственной власти РФ, иные государственные органы РФ, лица, замещающие государственные должности субъектов РФ категории “А”, и иные должностные лица. Дифференциация субъектов управления государственной службой проявляется в структуре управляемого объекта. Федеральная государственная гражданская служба как предмет исключительного ведения Российской Федерации (п.“т”ст.71 Конституции РФ) - объект управления федеральных субъектов управления государственной службой. Государственная гражданская служба субъектов РФ (как следует из п. “к” и п.“н” ст.72 Конституции РФ) - объект управления федеральных и региональных (республиканских, краевых, областных и т. п.) субъектов управления государственной службой.

В системе субъектов управления государственной службой важное место должно отводиться специальному органу по управлению государственной службой. В соответствии со ст.26 Федерального закона 1995 г. Указом Президента РФ от 1 декабря 1995 г. образован Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ, состоящий из равного числа представителей Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, высших органов судебной власти РФ и наделенный координационными, совещательными и аналитическими функциями. К сожалению, ни одно из направлений деятельности Совета не реализуется. Отчасти, наверное, это связано с тем, что Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ не является государственным органом и не имеет организационно- распорядительных функций.

В проекте Федерального закона “О системе государственной службы Российской Федерации” не говорится о специальном органе по управлению государственной службой. Однако такое положение в законопроекте присутствовало. По мнению некоторых исследователей статья из законопроекта была изъята по причине “политической сущности”. Иными словами, возникло опасение, что такой орган станет “суперминистерством”, которое поднимется чуть ли не выше Президента . На сегодня функции по управлению кадровым составом на государственной службе разнесены по разным ведомствам: частично их исполняет Администрация Президента РФ, частично Министерство труда и социального развития РФ, аппарат Правительства РФ и Министерство финансов РФ. На наш взгляд, не вызывает сомнений логичность суждения о необходимости создания единой структуры по управлению государственной службой. Следует отметить, что такой орган не может быть в системе исполнительной власти. Иначе возникнет противоречие с принципом разделения властей (управление аппаратами Совета Федерации, Государственной Думы и аппаратами судов). На наш взгляд, орган по управлению государственной службой должен иметь статус специального уполномоченного органа, подчиненного Президенту РФ.

Представляется необходимым придание Совету по вопросам государственной службы при Президенте РФ статуса государственного органа Российской Федерации. При этом его основными задачами могли бы выступать разработка и реализация федеральной политики в области реформирования государственной службы РФ; организация работы по кадровому обеспечению государственной службы и предупреждению коррупции в государственных органах; организация работы по повышению эффективности системы государственной службы, а также разъяснение роли и места государственной службы в становлении новой российской государственности.

Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ должен быть наделен в пределах своей компетенции правом издавать нормативные правовые акты, обязательные в системе государственной службы; давать разъяснения по вопросам применения требований, инструкций, правил, стандартов в области государственной службы; запрашивать и получать от государственных органов информацию по вопросам государственной службы; осуществлять контроль за соблюдением законодательства о государственной службе, принимать решения в пределах своей компетенции, вносить в соответствующие государственные органы предложения об исправлении нарушений и наказании виновных; создавать в установленном порядке специальные образовательные, научно-исследовательские, информационные и аналитические организации; выступать единым государственным заказчиком по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, осуществлять взаимодействие с органами местного самоуправления по вопросам организации и деятельности муниципальной службы и др.

Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ должен возглавить руководитель (например, председатель), назначаемый Президентом РФ. В структуре Совета образуется коллегия, членами которой должны быть, в свою очередь, руководители специальных органов по управлению государственной службой Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, судов РФ, прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Центрального Банка РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, а также руководители специальных органов по управлению государственной службы субъектов РФ.

В качестве объектов управления государственной службой можно рассматривать профессиональную деятельность государственных служащих и кадровый резерв для замещения вакантных государственных должностей государственной службы. Из содержания норм Федерального закона 1995 г. следует, что государственная служба - это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст.2). Следовательно, управление государственной службой - это воздействие, прежде всего, на основную её составляющую - профессиональную деятельность. Управлять профессиональной деятельностью ? это значит, воздействовать на отношения, связанные с поступлением на службу, прохождением службы и её прекращением, а также на основы правового статуса государственных служащих.

В условиях продолжающегося реформирования государственной службы необходимо обеспечение непрерывности и преемственности государственного управления, его совершенствования на основе подбора, подготовки и выдвижения кадров, способных профессионально и эффективно реализовать задачи и функции государственных органов. В этом случае важная роль должна отводиться кадровому резерву для замещения государственных должностей государственной службы как особому объекту управления государственной службой.

В-третьих, субъекты управления государственной службой должны руководствоваться принципами, определяющими сущность их целенаправленного воздействия. Следует заметить, что вопрос о принципах управления государственной службой сегодня не находит развернутого анализа. Преимущественно речь идет о принципах организации государственной службы , которые закрепляются Конституцией РФ, Федеральным законом 1995 г., рядом иных федеральных законов и отдельными указами Президента РФ. В развитие устанавливаемых нормами права принципов организации государственной службы можно выделить ряд принципов, на которых основывается управление государственной службой. Среди них, условно говоря, конституционные и организационно-правовые принципы.

К конституционным принципам управления государственной службой относятся принципы высшей юридической силы и верховенства Конституции РФ; соблюдения и защиты прав и свобод личности; разделения властей; единства системы государственных органов и службы, обеспечивающей их деятельность; федерализма; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии с предъявляемыми специальными качествами, в т.ч. профессиональной подготовкой.

Организационно-правовые принципы есть принципы, вытекающие из регулирования управления государственной службой текущими законами и подзаконными актами, включая ведомственные нормативные акты. Соответственно к этой группе можно отнести принципы разделения труда в государственной службе; рациональной организации управления государственной службой; иерархичного построения организационных связей внутри государственной службы; профессионализма и компетентности государственных служащих; оперативности и служебной ответственности в деятельности государственных служащих; сочетания начал государственного и общественного управления; формирования и учета общественного мнения.

Содержание принципов управления государственной службой указывает на их особое социальное значение. Именно в принципах управления выражается сущность управления государственной службой различных государственных органов. Одновременно определяются место и роль управления государственной службой в системе государственного управления, механизм воздействия субъектов управления на государственную службу. Стройность принципов управления государственной службой определяют также своеобразие правового статуса государственных служащих различных государственных органов, обеспечивая бюрократические начала (в позитивном смысле) единой системы государственного управления. Справедливость этого положения подтверждается требованиями к служебной деятельности государственных служащих, предъявляемыми Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. “Об общих принципах служебного поведения государственных служащих”. Указывая на важность выработки и соблюдения принципов управления государственной службой, следует признать, что конституционные принципы управления государственной службой находят развернутое закрепление в Конституции РФ, федеральных конституционных и базовых федеральных законах, устанавливающих правовой статус государственных органов и их государственной службы. Вместе с тем вопрос о правовом закреплении организационно-правовых принципов управления государственной службой остается открытым. Очевидно, назрело время дополнить Федеральный закон 1995 г. положениями, устанавливающими принципы управления государственной службой организационно-правового характера. Кроме того, необходимо акцентировать внимание на организационно-правовых принципах управления государственной службой в нормативных правовых актах, устанавливающих статус государственного органа, структуру органов и порядок их деятельности. К сожалению, ни в Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. “О федеральной программе “Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)”, ни в проекте Федерального закона “О системе государственной службы Российской Федерации” не определены принципы управления государственной службой.

В-четвертых, содержание управления государственной службой составляется деятельность субъектов управления по осуществлению своих функций при помощи создаваемых ими структур. Это и образует процесс управляющего воздействия на государственную службу. Функции управления государственной службой в науке не разработаны. Они нуждаются в серьезном научном обосновании как важный элемент понятийного аппарата теории управления.

На этом фоне обращают на себя внимание выделение и классификация функций управления (как родового понятия) профессором В. А. Столяровой. Заслуживают внимание выделяемые учеными Российской академии государственной службы (РАГС) при Президенте РФ специфические функции управления персоналом государственной службы . Однако функции управления государственной службы в целом остаются вне поля зрения исследователей. По нашему мнению, функции управления государственной службой - это основные направления содержания деятельности субъектов управления по управлению государственной службой.

Правомерно выделить общие функции управления, применяемые для любого процесса управления (прогнозирование, планирование, организация, координация, регулирование, контроль), и специфические, являющиеся средством осуществления общих функций управления. К специфическим функциям управления государственной службой могут быть отнесены функции административно-правовая, кадрового планирования, организационно- технологическая и социально-правовая. Административно-правовая функция отражает компетенцию субъектов управления на основе законодательства о государственной службе. Сущность этой функции проявляется в нормативном правовом регулировании управления государственной службой, ранжировании государственных должностей и установлении их специализаций, назначении на государственную службу и увольнении с неё, соблюдении требований и условий при прохождении государственной службы и др. На основе функции кадрового планирования определяется потребность в кадрах государственных служащих. Сущность её заключается в оценке имеющегося кадрового потенциала государственной службы и определении потребностей в кадрах на будущее. Эта функция предполагает наличие планов, прогнозов и программ, в частности, по формированию кадрового резерва на замещение вакантных государственных должностей государственной службы. Организационно-технологическая функция включает подготовку и реализацию предложений по совершенствованию организационной структуры государственных органов и государственной службы, применение современных технологий в деятельности государственных служащих, организацию обучения государственных служащих, включая повышение квалификации и их переподготовку, и пр. Социально - правовая функция связана с определением уровня денежного содержания и социальных гарантий для государственных служащих и др. Таким образом, функции управления государственной службой, являясь основными направлениями содержания деятельности субъектов управления, выступают основным структурообразующим фактором этих субъектов.

В-пятых, воздействие субъектов управления на государственную службу осуществляется различными способами. По мнению Д. Н. Бахраха, систему способов воздействия можно понимать как метод административного воздействия. Следовательно, в качестве методов управления государственной службой могут рассматриваться соответствующие способы воздействия на государственную службу, состоящие из средств, приемов и действий. В юридической литературе принято говорить о трех методах воздействия - убеждении, принуждении и поощрении.

В сфере управления государственной службой также проявляется действие универсальных методов управления - убеждения, поощрения и принуждения. Убеждение в управлении государственной службой проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных и организационных мер для формирования, прежде всего, воли государственного служащего или её преобразования. Убеждение обеспечивает достижение единства воли законодательного органа, руководителя государственного органа (как субъектов управления) и государственных служащих, которое является необходимым условием для реализации задач и функций государственной службы. Основными способами убеждения в управлении государственной службой выступают подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих; разъяснение нормативных правовых актов, а также происходящих событий и фактов; обмен опытом в организации и функционировании государственной службы. Практическим применением метода убеждения в управлении государственной службой является утверждение Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. “Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих” основ поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей. В этой связи, по мнению ученых РАГС при Президенте РФ, важное значение могло бы иметь принятие Этического кодекса государственного служащего, проект которого давно разработан, но до настоящего времени не принят. Этические кодексы государственных служащих приняты в США (в 1958 г. “Моральный кодекс”), Великобритании (“Кодекс этики государственных служащих”) и других странах, которые регулируют поведение государственных служащих специальными нормами.

К средствам убеждения, применяемым при осуществлении управления государственной службой, можно отнести, например, четкую организацию работы в государственном органе, эффективную организацию контроля, своевременное и гласное применение к виновным государственным служащим принудительных мер, хорошую организацию борьбы с неправомерными действиями государственных служащих и государственных органов.

Федеральный закон 1995 г. предусматривает поощрение государственных служащих. Виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. 13). Поощрение как метод управления государственной службой является способом воздействия, который через интерес и сознание направляет волю государственных служащих на успешное и добросовестное исполнение своих должностных обязанностей, а также на совершение необходимых с точки зрения субъекта управления действий (например, выполнение заданий особой важности и сложности).

К средствам поощрения относят объявление благодарности, награждение грамотой, ценным подарком, премирование, досрочное присвоение очередного квалификационного разряда, увеличение надбавки к должностному окладу за выслугу лет и др.

Принуждение в управлении государственной службой может рассматриваться в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого при не результативности убеждения. В случае нарушения требований законодательства о государственной службе оно выражается в применении к государственным служащим дисциплинарной, а также административной и уголовной ответственности.

С учетом содержания управляющего воздействия распространено деление административно-правовых методов на административные и экономические. Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств прямого или внеэкономического управляющего воздействия со стороны субъектов управления. Примером использования в управлении государственной службой прямых и косвенных административных методов могут служить нормы Федерального закона 1995 г. Наряду с прямыми административными предписаниями, например, об ограничениях, связанных с государственной службой (ст.11), содержатся и управляющие средства косвенного характера (например, ст.13 о поощрении государственных служащих).

Применяя вышеуказанный подход классификации методов управления (как родового понятия) к управлению государственной службой, можно назвать тогда в качестве методов управления государственной службой также методы властного административно- правового воздействия: нормативно-правовое воздействие, метод организации, правонаделение, временное ограничение полномочий и др. Способами нормативно-правового воздействия в управлении государственной службой выступают запреты, ограничения, обязывания, дозволения, рекомендации и поощрения. Метод организации состоит из таких способов как создание, объединение и упразднение государственных должностей государственной службы, государственных органов, распределение и перераспределение полномочий и соподчиненности. Правонаделение как метод проявляется, например, при назначении лица на государственную должность государственной службы, а также при наделении государственного служащего специальными полномочиями для выполнения соответствующих поручений и др. Временное ограничение полномочий представляет собой ограничение полномочий соответствующих государственных органов, должностных лиц и государственных служащих, например, в условиях военного и чрезвычайного положения.

Таким образом, представленная система управления государственной службой дает основания определить управление государственной службой как целенаправленное воздействие федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов (включая специальные государственные органы), органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещающих государственные должности категории “А”, и других должностных лиц на профессиональную служебную деятельность государственных служащих и кадровый резерв для замещения вакантных государственных должностей государственной службы.

1.3 История развития управления государственной гражданской службой России

В условиях обновления принципов и механизма государственного строительства в России особую актуальность приобретает изучение отечественного исторического опыта управления государственной службой. Анализ исторической практики управления государственной службой, выявление её основных тенденций и противоречий, осмысление позитивных и негативных сторон представляют научный и практический интерес для выбора оптимальной модели управления современной государственной службой.

На наш взгляд, правомерно выделение авторами учебного пособия “История государственной службы в России 18-20 века” четырех периодов в истории государственной службы, хронологические границы которых приблизительно соответствуют рубежам веков: 17 век ? завершение становления государственной службы как особой сферы профессиональной деятельности, складывание и развитие приказной системы, превращение поручений “приказов” в устойчивые должности; 18 век ? кардинальное изменение принципов управления государственной службой на основе Табели о рангах, движение от должности к чину как устойчивой социальной характеристике государственного служащего; 19 век ? расцвет бюрократического государства и усиление роли в нем государственной службы; 20 век ? советский период, революционное новаторство и сущностная преемственность в организации и управлении государственной службой, формирование советской номенклатуры. В начале 90-х годов, когда в стране начались кардинальные экономические, политические и правовые перемены, стал зарождаться новый тип государственной службы.

Итак, формирование государственной службы и процесса управления ею является результатом длительного исторического времени. Предметом постоянного внимания досоветских государствоведов были проблемы становления, организации и управления государственной службой. В связи с важной ролью государственной службы для эффективного функционирования государства ученые юристы дореволюционной России определяли сущность государственной службы, её цели, задачи и функции, а также основные методы управления государственной службой. Например, Н. Нелидов рассматривал государственную службу как совокупность отношений, возникающих между государством и лицами, которые являлись его служащими и проводили в жизнь волю государства. По мнению А. Яновского, государственная служба - это отношение к государству лиц, которым поручалось исполнение государственной должности, то есть обязанности постоянной деятельности по достижению определенных целей государства .Выдающийся государствовед, один из основоположников государственного права как науки в России А. Д. Градовский писал, что под “именем государственной службы мы разумеем известное юридическое отношение, возникающее для данного лица, вследствие принятия им определенной государственной должности” . Его ученик Н. М. Коркунов характеризовал государственную службу как “особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности”. Известный государствовед конца 19 века В. В. Ивановский определял государственную службу как “свободный договор, из которого вытекает одностороннее публично- обязательственное отношение частных лиц к носителю верховной власти, ради осуществления воли последнего”. На наш взгляд, наиболее четко определил сущность государственной службы О. Эйхельман. По его мнению, государственная служба есть “исполнение лицом, по собственному его согласию и по назначению правительственной властью, постоянной должности, по штату или сверх штата, с определенными обязанностями в учреждениях государственного управления и служебной ответственностью, соединенное с получением жалованья, выслугой чинов, знаков отличия и пенсии”. В этом определении государственной службы указаны такие её основные признаки, которые также отмечаются современными исследователями и установлены Федеральным законом 1995 г. (ст. 2 и 3).

Наряду с определением сущности государственной службы в трудах российских государствоведов высказывались справедливые мнения относительно целей, задач и функций государственной службы. В качестве основных целей и задач государственной службы назывались такие, как установление прочной связи между государством и обществом на основе законодательной базы; разработка условий и порядка приема кадров в государственные органы и их продвижение по службе; нормативное правовое регулирование прав, обязанностей и функций должностных лиц, формирование системы подготовки государственных служащих и др..

В работах В. М. Грибовского, Н. Нелидова и других ученых назывались основные методы управления государственной службой: анализ профессионального уровня “административных кадров”; выработка квалификационных характеристик должностей; установление порядка назначения лиц, их перемещения и увольнения; создание механизма контроля за исполнением должностных обязанностей, использование различных норм оценки деловых и других качеств служащих, в том числе аттестаций, экзаменов, испытательных сроков; разработка системы поощрений за добросовестную работу и взысканий за нарушение требований устава о гражданской службе и др.

В советский период времени исследование вопросов государственной службы утеряло свое значение. Как справедливо отмечает известный юрист Б. М. Лазарев, отечественные правоведы не любили писать о правовом регулировании государственной службы. Они писали лишь о том, “как хороша государственная служба в СССР и чем она отличается от службы в буржуазных государствах”. Вместе с тем, выходили отдельные учебники по государственной службе и рассматривались её вопросы в учебниках по административному праву.

Как справедливо отмечает В. П. Мельников, в качестве особенностей процесса формирования государственной гражданской службы в самостоятельный вид службы и управления ею выступало, с одной стороны становление её в обстановке утверждения российского централизованного государства, а с другой стороны окончание оформления её приходилось на время перерастания сословно-монархического слоя в абсолютную монархию.

В допетровской Руси 16-17 веков служба была повинностью, отбываемой государю и государству, и рассматривалась не иначе, как “государева служба”. Уход со службы без согласия государя, квалифицировался как преступление. Так, Соборное Уложение 1649 г. содержало специальную главу “О службе всяких ратных людей Московского государства”. В статье 8 Уложения было установлено, что за уход со службы в первый раз применяется физическое наказание (“бити кнутом”), во второй раз - наряду с физическим наказанием (“бити кнутом”) уменьшали поместный оклад, в третий раз - били кнутом и отнимали поместье. Основным субъектом управления выступал государь, который, опираясь на Боярскую думу, отраслевые и территориальные приказы, местные приказные избы, воеводские администрации, управлял “служилыми людьми”. Важное место в системе управления службой в тот период занимал Государев двор, который в рамках царской власти являлся определенным подобием центрального аппарата, своего рода объединением высших государственных служащих до петровских реформ начала 18 века. На руководящие должности выдвигались люди из высших слоев общества, принадлежащие древним, знатным боярским и титулованным княжеским родам. Местничество мешало выдвижению на службу на основе деловых качеств.

В. П. Мельников определяет некоторые особенности правового статуса “служилых людей”. Во-первых, полная личная зависимость от государя, передача собственной карьеры и личной жизни на волю и милость государя. Во-вторых, служба по “приказу”, распоряжению свыше; беспрекословное принятие поручения, готовность взять на себя обязанности той или иной должности в указанной сфере государственного управления. В-третьих, отсутствие строго определенной управленческой специализации, ввиду вхождения гражданской, военной и других видов службы в единую “государеву службу”. Это порождало нестабильность служебного положения, приводило к резкой смене профиля должностей, увеличивало возможность оказаться в “немилости” у государя или непосредственного начальника и потерять должность.

Существование чиновничества как особой группы населения и его правовое положение были оформлены законодательно в первой четверти 18 века. Особой сферой профессиональной деятельности государственная служба стала в ходе реформ Петра Великого, прежде всего с принятием закона от 24 января 1722 г. “Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был”. Табель о рангах устанавливал три рода государственной службы - военную, гражданскую и придворную. На основании этого закона была введена единая система чинов, номенклатура должностей, их ранжирование в каждом виде службы, распределение по четырнадцати классам, старшинство в рамках одного рода служащих. Особенно важно, что Табелью вводилась не иерархия чинов, а иерархия должностей. Именно должность служила в качестве основания для производства в соответствующий чин. Служащий гражданского ведомства, обладавший чином, стал именоваться чиновником. Следовательно, с принятием закона “Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных…” было создано правовое основание для выделения государственной гражданской службы в самостоятельную сферу профессиональной управленческой деятельности и формирования служащих в качестве особой профессионально-социальной группы.

Становление гражданской государственной службы потребовало утверждение основных принципов её управления. Из содержания нормативных правовых актов 18-19 веков о государственной службе можно определить следующие важнейшие принципы её управления: полное соответствие действий чиновников всех уровней законам Российского государства, централизм в управлении, обязательность решений вышестоящих учреждений и должностей, подконтрольность государственных органов и государственных служащих руководящим властным структурам, ответственность за исполнение должностных обязанностей, компетентность и другие.

В этой связи в Указе Петра 1 от 17 декабря 1722 г. обращено внимание на прямую зависимость результатов управления от строгого соблюдения законов государства всеми гражданами и в первую очередь государственными служащими. Указ предписывал все “дела вершить” на основе законов. А если кто “сей наш указ преступит”, говорилось в документе, “тот яко нарушитель прав государственных и противник власти, казнен будет смертью без всякой пощады, и чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в сию вину впадет”. От государственных служащих требовалась основанная на законе четкая и интенсивная работа. В Указе Петра 1 “О безволокитном и правом вершении дел” (1719 г.) устанавливалось, что дела должны решаться в соответствии правительственными рескриптами и “без замедления”.

Правовую основу для осуществления управления государственной службой того времени создавал, в частности, Генеральный Регламент. Им устанавливались определенные нормы во взаимоотношениях между руководящими должностными лицами и их подчиненными. Служащим коллегий, канцелярий и контор надлежало уважительно относиться к президентам, вице-президентам и другим вышестоящим начальникам, исполнять их распоряжения по службе. Со своей стороны, согласно Генеральному Регламенту президенты не должны были допускать превышение власти, не могли давать подчиненным поручения, не соответствующие их чину и должности, а также запрещались “грубости” в отношении к служащим, “побои” и другие “непорядочные” действия. За нарушение этих требований Регламент предписывал наказывать “начальствующих лиц” штрафом . Генеральный Регламент установил основные нормы, определявшие отношения служащих с государством. От служащих требовалось “верность службе”, высокая ответственность, решение дел с позиций государственных интересов и в соответствии с законами, но “ни по дружбе, или по вражде, или из-за взяток”. В перечень обязанностей служащих входили правильное оформление документов, представление объективной информации, сохранение государственной тайны, строгое соблюдение правил делопроизводства. В аппарате государственного управления утверждалась высокая исполнительская дисциплина. “Все подчиненные …, ? говорилось в Указе Петра 1 от 24 января 1724 г., ? должны в послушании быть у своих командиров во всем, что не противно указу”.