Роль та місце принципу гендерної рівності в сучасному міжнародному праві

Попри це при застосуванні міжнародних норм, що регламентують захист прав жінок, міжнародні організації та їх органи стикаються з рядом проблем, серед яких, на нашу думку, слід виокремити такі: проблему співвідношення міжнародного і внутрішнього законодавства щодо впровадження міжнародних стандартів прав людини; проблему виконання Конвенції ООН про ліквідацію дискримінації щодо жінок 1979 р., а також деякі аспекти створення і функціонування процедур захисту прав жінок.

Проблема співвідношення міжнародного і внутрішнього законодавства щодо впровадження міжнародних стандартів прав жінок, як правило, виникає, коли йдеться про міжнародний захист прав жінок. Це питання знайшло відображення в Законі України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2004 р., який визначає, що укладення і ратифікація є обов'язковими умовами для включення міжнародних договорів до національного законодавства [187]. Це означає, що права жінок, їх захист і забезпечення регламентуються нормами національного законодавства, а змістовний бік регулювання цих питань уже не входить до внутрішньої компетенції держави, оскільки вона має узгоджувати свою правотворчість з відповідними міжнародними стандартами. Проте досить часто такі стандарти не застосовуються судами або іншими органами, які уповноважені здійснювати захист прав людини, під час вирішення конкретної справи, навіть і тоді, коли відповідні міжнародні договори є частиною національного законодавства.

Якщо держава реалізує принцип примату міжнародного права над внутрішнім, то його ефективність залежить саме від наявності правових механізмів, здатних забезпечити їх дотримання, по-перше, тому, що багато аспектів прав і свобод жінок входять до внутрішньої компетенції держави; по-друге, порядок забезпечення міжнародних стандартів з прав жінок здійснюється саме державою, тобто її юридичними механізмами; по-третє, основними гарантами прав жінок є також держава і відповідно її національне законодавство.

Питання вдосконалення практики застосування міжнародних документів про права жінок передусім пов'язане із застосуванням Конвенції ООН 1979 р. про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок. Основною причиною цього є велика кількість досить істотних застережень і заяв, які зробили країни при підписанні документа.

За даними Комісії ООН з ліквідації дискримінації щодо жінок, Конвенція - другий за масштабами участі договір про права людини: станом на 1 лютого 2014 р. налічувалося 185 держав-учасниць [306]. Разом з тим стосовно договору держави-учасниці висловили найбільше число досить істотних застережень (54). Цілий ряд таких застережень позбавляє жінок не тільки гарантій Конвенції, а й гарантій рівності та недискримінації. Подібні застереження зроблені щодо ст. 2 Конвенції - центральної з точки зору її предмета й цілей, оскільки вона зобов'язує держав-учасниць засуджувати дискримінацію щодо жінок у всіх її формах, здійснювати політику ліквідації дискримінації щодо жінок усіма відповідними заходами. Застосовувати відповідні заходи - значить включити принцип рівноправності чоловіків і жінок у свої національні конституції або інше відповідне законодавство, якщо цього ще не було зроблено; вживати відповідних законодавчих та інших заходів, включаючи санкції там, де це необхідно, що забороняють будь-яку дискримінацію щодо жінок; встановити юридичний захист прав жінок на рівній основі з чоловіками й забезпечити за допомогою компетентних національних судів та інших державних установ ефективний захист жінок проти будь-якого акту дискримінації; утримуватися від вчинення будь-яких дискримінаційних актів або дій щодо жінок та гарантувати, що державні органи й установи діятимуть відповідно до цього зобов'язання; вживати всіх відповідних заходів для ліквідації дискримінації щодо жінок з боку будь-якої особи, організації або підприємства; вживати всіх відповідних заходів, включаючи законодавчі, стосовно зміни або скасування чинних законів, постанов, звичаїв і практики, що являють собою дискримінацію щодо жінок; скасувати всі положення свого кримінального законодавства, що являють собою дискримінацію щодо жінок. Однак, наприклад, Бангладеш, ратифікуючи Конвенцію, зробила застереження, що не вважає себе зв'язаною цією нормою, оскільки «вона вступає в конфлікт із шаріатським правом, заснованим на Святому Корані і Сунні». Аналогічні застереження зробили також під час ратифікації Конвенції 1979 р. Єгипет, Ірак і Лівія. Тим часом такого роду застереження фактично позбавляють Конвенцію 1979 р. будь-якого змісту [287].

На думку фахівців Комісії з ліквідації дискримінації щодо жінок, застереження впливають на ефективність Конвенції, створюють Комісії перешкоди в оцінюванні реалізації її положень, обмежують мандат Комісії й негативно впливають на весь режим прав людини.

Проаналізовані проблеми, які мають місце у процесі застосування міжнародно-правових норм, пов'язані здебільшого із внутрішньою компетенцією держави у сфері прав жінок. Однак ефективність міжнародного законодавства залежить не лише від наявності національних правових механізмів, здатних забезпечити його дотримання, а ще й значною мірою - від створення дієвих міжнародних процедур захисту прав жінок. Це свідчить про зв'язок міжнародних документів, практики їх застосування з процедурами міжнародного контролю, у тому числі, з міжнародними процедурами розгляду спорів щодо захисту прав жінок.

У сучасному міжнародному механізмі захисту прав людини існує вже не так багато спеціалізованих органів, які здійснюють захист прав жінок. Серед таких можна назвати Раду з прав людини, Комітет з прав людини, Комісію ООН зі становища жінок, Комітет ООН з ліквідації всіх форм дискримінації щодо жінок, у рамках Ради Європи - Європейський суд з прав людини. 15 березня 2006 р. Генеральна Асамблея ООН прийняла резолюцію про створення Ради з прав людини, яка замінила Комісію з прав людини. Цією резолюцією передбачалося, що Комісія повинна завершити свою 62-у сесію і її існування припиниться 16 червня 2006 р. [282]. На думку тодішнього Генерального Секретаря ООН Кофі Аннана, створення Ради з прав людини мало мету підвищення прав людини до рівня того пріоритету, який надається їм у Статуті ООН, ліквідації недоліків діяльності Комісії з прав людини (політизація, вибірковість її роботи тощо) [169].

Крім існуючих функцій та обов'язків Комісії, на підставі резолюцій Економічної й Соціальної Ради 1235 (XLІІ) і 1503 (XLVІІІ) Рада з прав людини має займатися розглядом становища всіх прав людини в усіх країнах. На відміну від Комісії новостворена Рада має функцію періодичного розгляду відповідної діяльності всіх держав, передусім своїх власних членів, із дотримання міжнародних зобов'язань; її робота є постійною, а не періодичною (лише на час скликання сесії). Замість того, щоб обиратися Економічною й Соціальною Радою, члени Ради обираються більшістю у дві третини голосів членів Генеральної Асамблеї ООН, що є аналогічним процесу виборів у статутні органи. Усі ці новації мають на меті підвищити статус одного з провідних органів захисту прав людини, а універсальність при голосуванні дасть змогу йому бути більшою мірою підзвітним перед усім членським складом Організації [169].

На шостій сесії Ради з прав людини у грудні 2007 р. була прийнята резолюція про інтеграцію прав жінок у діяльність усієї системи ООН. У резолюції зазначено, що питання, які стосуються прав жінок, включаються в діяльність Ради, а також її механізмів, у тому числі на всіх етапах універсальних періодичних оглядів; у роботу Консультативного комітету; в діяльність із огляду мандатів. Рада також ухвалила передбачити у своїй програмі роботи хоча б одне щорічне засідання протягом повного робочого дня для обговорення прав жінок, включаючи заходи, які можуть бути вжиті для розв'язання проблеми порушення прав жінок [322]. Враховуючи прийняті рішення, вже у першій половині 2008 р. відбулося засідання, присвячене питанню про насильство щодо жінок.

На нашу думку, важливе значення Ради з прав людини в механізмі захисту прав жінок обумовлене існуванням «процедури 1503» у рамках даного органу (раніше ця процедура діяла, як процедура Комісії ООН з прав людини). Особливістю даної процедури є те, що індивідуальні звернення особи направляють Генеральному Секретарю ООН, який передає їх на розгляд Робочій групі з оцінювання звернення. Повідомлення, що допускаються до розгляду, можуть бути від окремих осіб, груп осіб, які стали жертвами порушень, або від окремих осіб чи груп осіб, що мають вірогідну інформацію про подібного роду порушення, або від громадських організацій, що отримали правдиву інформацію про порушення та інші прояви жорстокості щодо цивільного населення. Розглядаються всі повідомлення, як і відповіді на них урядів держав, про грубі порушення прав і свобод людини, систематичні порушення прав і свобод людини, а також вірогідність таких порушень. Повідомлення вважаються такими, що підлягають розгляду, за умови переконливих підстав, які можуть свідчити про вірогідність фактів систематичних порушень прав людини, її основних свобод. Мета повідомлення не може суперечити відповідним принципам Статуту ООН, Загальної декларації прав людини 1948 р. та інших відповідних документів у галузі прав людини.

Повідомлення не буде взятим до розгляду, якщо:

1) не містить конкретних фактів, у ньому не вказується мета подання такого повідомлення і не сформульовано, які права були порушені;

2) матеріал про порушення викладено так, що в цілому повідомлення має образливий характер;

3) за змістом повідомлення є відверто політичним, що суперечить Статуту ООН;

4) факти, викладені в повідомленні, побудовані виключно на статтях засобів масової інформації;

5) прийняття повідомлення до розгляду може завадити виконанню функцій спеціалізованих установ ООН;

6) засоби національно-правового захисту не були повністю вичерпані;

7) повідомлення стосувалося випадків, що були врегульовані на національному рівні;

8) не було вчасно подане у зв'язку з тим, що не використовувалися всі національні заходи захисту порушених прав і свобод людини.

Слід зазначити, що дана процедура і процедура подання конфіденційних повідомлень Комісії ООН зі становища жінок мають спільну історичну основу - вони були засновані згідно з резолюціями Економічної та Соціальної Ради ООН. У цих резолюціях тоді ще для Комісії з прав людини була встановлена процедура подання повідомлень, аналогічна тій, яка була створена для Комісії зі становища жінок. Наприклад, обидві процедури передбачали, щоб Генеральний секретар готував конфіденційні та неконфіденційні переліки повідомлень, які стосуються прав людини, для подання Комісії. Копії повідомлень направлялись відповідним урядам, а відповіді урядів включали в матеріали для Комісії [58].

Ці дві процедури почали відрізнятися з кінця 60-х років, коли Рада прийняла резолюцію 1253 (XLII) від 6 червня 1967 р. та резолюцію 1503 (XLVIII) від 27 травня 1970 р. Після цього «процедура 1503» ще не раз зазнавала реформування. Так, процедура Комісії залишилася досі такою, відповідно до якої повідомлення про порушення розглядаються лише як джерело інформації для визначення тенденцій і характеру порушень прав жінок. На цій основі Комісія готує загальні рекомендації й розробляє напрями подальшої політики в цій сфері.

Також Комісія не уповноважена розглядати ситуації в конкретних країнах, проводити розслідування або застосовувати будь-які інші конкретні заходи щодо певної країни, в якій виявлені порушення прав жінок. У свою чергу, основна мета «процедури 1503» саме й полягає у виявленні та розслідуванні серйозних порушень прав людини в конкретних країнах і відповідно вжитті заходів для запобігання таким порушенням. Подібні відмінності зумовили різні критерії прийнятності повідомлень щодо цих двох процедур, що суттєво впливає на прийняття рішення про розгляд того чи іншого повідомлення.

Водночас обидві процедури є конфіденційними і не передбачають участі автора повідомлення після підтвердження секретаріатом отримання повідомлення та інформування автора про його розгляд. До того ж деякі аспекти функціонування процедур обумовлюють певний зв'язок між ними. Це стосується порядку отримання й розгляду повідомлень.

Секретаріат із «процедури 1503», який перебуває у віданні Управління Верховного комісара з прав людини, здійснює підготовку резюме отриманих повідомлень. Щомісячно Управління надає такі резюме для ознайомлення членам Робочої групи з процедури, а також Відділу з поліпшення становища жінок на його прохання надає копії таких щомісячних переліків. Відділ під час підготовки списків повідомлень, які стосуються становища жінок, для Комісії зі становища жінок включає до списків таку інформацію: резюме повідомлень, що стосуються положення жінок, отриманих безпосередньо Відділом; вибірка повідомлень зі щомісячних звітів з «процедури 1503», які пов'язані з порушеннями прав жінок. Оскільки відбираються лише ті повідомлення, які пов'язані з порушенням прав жінок, резюме повідомлення для Комісії з «процедури 1503» може бути відредаговано Відділом з тим, щоб забезпечити включення лише тих частин, які конкретно стосуються жінок або порушень їхніх прав. Часто це створює ситуацію, коли спотворюється сама суть справи, і в такому разі дуже складно оцінити відповідь уряду, яка стосується й тих питань, що були поставлені в першому (невідредагованому) варіанті повідомлення.

Крім того, існує ще ряд проблем, пов'язаних із співробітництвом щодо цих двох процедур: підтвердження факту отримання повідомлення та його перенаправлення урядові; відмінності в річних циклах функціонування процедур; обмін інформацією між секретаріатом з «процедури 1503» і Відділом з поліпшення становища жінок [58].

Як правило, уряди не ознайомлені з тим, що повідомлення, які розглядаються відповідно до «процедури 1503», у тій частині, в якій стосуються становища жінок, також розглядаються відповідно до процедури Комісії зі становища жінок. Як наслідок, вони не проінформовані про строки надання Відділу відповідей у справі для їх включення в матеріали для розгляду на сесії Комісії.

Ускладнює їх взаємодію різниця в річних циклах функціонування процедур. Оскільки строки обробки повідомлень і подання урядами відповідей не збігаються, Комісія розглядає повідомлення за відсутності відповідей урядів. До того ж, коли уряд не поінформований, що повідомлення буде розглядатися також і Комісією, то визначає строки своєї відповіді, орієнтуючись на «процедуру 1503». Такі строки є довшими, ніж строки з процедури Комісії.

Розв'язання цих проблем передусім пов'язане з питанням удосконалення процедури розгляду повідомлень Комісією ООН зі становища жінок і надання ширших повноважень Відділу з поліпшення становища жінок, адже саме ця міжнародна структура забезпечує роботу Комісії.

Незважаючи на існуючі недоліки в роботі Комісії, взаємодія цих двох процедур є досить ефективним елементом механізму захисту прав жінок у цілому. Процедури доповнюють одна одну, оскільки Комісія за допомогою своїх рішень створює інформаційну базу, визначає напрями дій і розробляє стратегії у сфері покращення становища жінок. Рада з прав людини може використовувати результати роботи Комісії та інформацію Відділу, щоб об'єктивно розглядати скарги приватних осіб і проводити розслідування щодо конкретних порушень прав жінок.

На нашу думку, ситуація у сфері захисту прав жінок може бути виправлена завдяки подальшій діяльності новоствореної Ради з прав людини - універсального органу, який у своїй компетенції має повноваження щодо розгляду індивідуальних скарг фізичних осіб щодо порушення їхніх прав, зокрема в результаті ґендерної дискримінації.

Комісія ООН зі становища жінок і Комітет ООН з ліквідації всіх форм дискримінації щодо жінок - спеціалізовані структури щодо захисту прав жінок. До того ж лише Комісія зі становища жінок не є договірним органом, тоді як Комітет створений відповідно до міжнародного договору для контролю за виконанням державами зобов'язань у рамках цього договору. Це означає, що члени Комітету, на відміну від членів Комісії, не представляють свої держави в них; договірний орган контролює дотримання лише тих прав, які передбачені договором, і має відповідно лише ті повноваження, які визначені в договорі. Комітет не має права брати до розгляду будь-які повідомлення, якщо вони стосуються держави-учасниці, яка не визнає компетенції комітету розглядати такі повідомлення. Організаційно-технічне забезпечення їх діяльності здійснює Верховний комісар ООН з прав людини.

Комітет ООН з ліквідації всіх форм дискримінації щодо жінок був створений у 1982 р. на виконання ст. 17 Конвенції про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок 1979 р. Даний Комітет займається вивченням періодичних доповідей держав-учасниць про стан дотримання прав жінок і за результатами їх розгляду може виносити пропозиції й рекомендації загального характеру. Такі доповіді заслуховуються зазвичай на засіданнях Комітету, які проводяться щорічно протягом двох тижнів. Обслуговуванням цих засідань займається Відділ ООН щодо поліпшення становища жінок, який у 1993 році було переведено з Відня до Нью-Йорку. Кворум Комітету складають 12 членів, а для ухвалення рішення необхідна присутність двох третин членів (ст.19), хоча у правилах процедури передбачено вжиття заходів з метою прийняття рішень консенсусом. Комітет обирає з числа своїх членів Голову строком на 2 роки, трьох його заступників і Доповідача.

В рамках Комітету діють 3 робочі групи - досесійна та дві постійно діючі робочі групи. Основною метою досесійної робочої групи є оперативний розгляд деяких періодичних доповідей. До її складу входять п'ять членів Комітету, які займаються підготовкою переліку виявлених проблем у сфері порушень прав жінок і питань, які завчасно повинні направлятися державам, що повинні подати доповіді на сесії.

Дві постійно діючі робочі групи, в свою чергу, засідають під час чергових сесій Комітету. Робоча група I розглядає і рекомендує шляхи і засоби підвищення оперативності в роботі Комітету. Робоча група II вносить пропозиції і рекомендації загального характеру щодо здійснення Конвенції (ст.21).

Розгляд представлених доповідей розпочинається з подання письмової доповіді та передбачає можливість у подальшому усно її прокоментувати на засіданні Комітету. Після представлення доповіді державою-учасницею Комітет робить загальні зауваження і коментарі щодо форми і змісту цієї доповіді. Також Комітет може висловити думку про застереження, висловлені державою-учасницею до Конвенції 1979 р., якщо такі мали місце, і поставити питання про можливість їх перегляду.

З метою з`ясування реального становища жінок у суспільстві, члени Комітету можуть затребувати конкретну статистичну інформацію про становище жінок не тільки в уряду, але й у НУО та інших незалежних установ.

Для розвитку конструктивного діалогу між державами-учасницями і членами Комітету, останній ніколи офіційно не заявляє, що та чи інша держава порушує Конвенцію, а лише звертає увагу на слабкі сторони в політиці відповідної держави за допомогою питань і зауважень. Таким чином, Комітет не чинить сильний тиск на держави, що відкрито порушують положення Конвенції 1979 р. і не порушує принцип невтручання у внутрішні справи держав.

Вагома більшість рекомендацій загального характеру, підготовлені Комітетом, не стосуються конкретних держав, а обмежуються внесенням рекомендацій для всіх держав-учасниць щодо виконання їхніх зобов'язань, що випливають з Конвенції 1979 р. Зважаючи на загальний характер цих рекомендацій постає проблема з процедурою контролю за їх виконанням, оскільки такі рекомендації, як і будь-які інші пропозиції, висловлені Комітетом окремій державі-учасниці, не мають обов'язкової сили. Крім того, Комітет повинен докладати зусиль для розширення наявної у нього інформаційної бази, причому не тільки для збору, але і для аналізу доповідей; коли це необхідно, має давати тлумачення норм, закріплених у статтях Конвенції; прагнути до створення більш ефективної системи спостереження.

Найціннішим джерелом інформації поряд зі спеціалізованими установами ООН є НУО та іншого роду жіночі організації, оскільки доповіді, що представляються державами-учасницями, не завжди точно відображають становище в сфері прав жінок у даній державі, а інформація і статистичні дані незалежних організацій приносять Комітету велику користь при оцінці фактичного становища жінок в окремих державах. Неурядові й інші організації можуть письмово звертатися в Комітет через Відділ з поліпшення становища жінок. Відділ з поліпшення становища жінок може також представляти інформацію про те, доповіді яких держав-учасниць будуть розглядатися на тій чи іншій сесії. Слід зазначити, що акредитовані представники неурядових організацій можуть бути присутніми на сесіях Комітету як спостерігачі.

Оскільки Конвенція 1979 р. є юридичним документом, її положення можуть вимагати роз'яснень, щоб узяті державами зобов'язання носили чіткий і ясний характер. Процес тлумачення основних статей Конвенції був розпочатий Комітетом на його десятій сесії в 1991 році, а новий імпульс ця діяльність одержала після прийняття програми роботи, що передбачає аналіз основних статей Конвенції.

Що ж до створення ефективної системи спостереження, варто відзначити, що першим кроком у цьому напрямку є забезпечення своєчасності й ефективності процедури представлення доповідей. Якість доповідей і вирішення питання своєчасності можливе за умови професійної підготовки державних посадових осіб, що займаються складанням таких доповідей. Відділ з покращення становища жінок регулярно проводить такі навчальні заняття.

Крім державної доповіді, яку належить подати до Комітету, є можливість для національних НУО подати альтернативну або додаткову доповідь. Ця доповідь має вплив на оцінювання офіційної доповіді від держави. Неурядові організації різних країн, у тому числі й України, вже мають досвід такого впливу. Виходячи зі своєї незалежної позиції, НУО можуть брати участь у підготовці офіційної доповіді для Комітету, а також висловлювати свої коментарі та зауваження до офіційного звіту держави. У керівництві зі створення доповідей про виконання Конвенції про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок наголошується на трьох можливих шляхах участі НУО у підготовці доповідей: участь у підготовці доповідей та допомога, створення власного звіту, друкування доповіді. У незалежних доповідях НУО можна відобразити тільки деякі статті Конвенції. Комітет ООН з ліквідації дискримінації щодо жінок рекомендує всім державам інформувати громадськість своєї країни про звіти в ООН та друкувати й поширювати доповіді у власних країнах, висвітлювати їх зміст у засобах масової інформації, проводити громадські обговорення та слухання.

Другою контрольною процедурою Комітету є механізм подання індивідуальних заяв про ґендерні правопорушення Конвенції 1979 р., імпульс якому дало схвалення 6 жовтня 1999 р. Генеральною Асамблеєю Факультативного протоколу до Конвенції про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок 1979 р. Факультативний протокол допускає право подання жінками та жіночими НУО індивідуальних скарг про порушення Конвенції [248].

Отже, на сьогодні Комітет отримує такі скарги від окремих осіб, груп осіб або організацій, які зазнали збитків або в іншій формі зазнали втрат у результаті порушення прав, передбачених у Конвенції 1979 р. Однак ефективність цієї процедури значно нижча, ніж у Комітеті з прав людини, передусім тому, що вона існує зовсім недавно - лише з 2000 р., тоді як у Комітеті з прав людини - з моменту його заснування, тобто з 1977 р. При цьому останній є єдиним універсальним експертним органом з прав людини.

Робота Комітету ускладнена ще й обмеженістю ресурсів. Наприклад, принципове значення мало б збільшення терміну його засідань, позаяк інші договірні органи мають більш тривалі періоди засідань, ніж Комітет (як правило, від трьох до дев'яти тижнів порівняно з двома тижнями раз на рік). Відповідно до ст. 20 Конвенції про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок 1979 р. Комітет повинен збиратися протягом двох тижнів не рідше, ніж раз на рік. У 1995 р. до цієї статті була внесена поправка, яка передбачала, що Комітет має проводити свої сесії щорічно, але їх тривалість визначатиметься на зустрічі країн-учасниць, а потім затверджуватиметься Генеральною Асамблеєю. Утім ці зміни набудуть чинності тільки тоді, коли за них проголосують дві третини країн-учасниць Конвенції.

Для того щоб підвищити ефективність роботи Комітету, Генеральна Асамблея затвердила додаткові засідання. Починаючи з 1997 р. Комітет щорічно проводив дві сесії тривалістю по три тижні (як правило, у січні та червні-липні), а в 2002 р. провів, як виняток, третю сесію, щоб закінчити вивчення доповідей. У 2006 та 2007 роках теж було проведено по три сесії (причому в паралельних камерах), що дало змогу розглянути доповіді 69 країн-учасниць порівняно із запланованими 48 доповідями. Комітет зустрічається тричі на рік (з 2010 р.) для перевірки виконання державами-учасницями їхніх зобов'язань за Конвенцією за допомогою оцінювання національних звітів, поданих державами-учасницями, та альтернативних звітів від НУО. Комітет також обговорює інші сфери роботи, включаючи Загальні рекомендації та випадки за Факультативним протоколом до Конвенції. Станом на сьогодні Комітет сформулював більше 25 загальних рекомендацій з метою надання державам-учасницям інструкцій щодо тлумачення Конвенції та щодо інформації, яку вони мають включати у свої звіти.

Комітет відіграє вирішальну роль у тлумаченні положень Конвенції. Факультативний Протокол до Конвенції надає Комісії повноваження отримувати скарги, подані жінками чи від свого імені (процедура подання скарг), а також ініціювати розслідування серйозних або систематичних порушень прав жінок (процедура проведення розслідування).

Відповідно до ст. 8 Факультативного протоколу Комітет має право проводити процедуру розслідування, якщо ним отримана достовірна інформація про серйозні або систематичні порушення державою-учасницею прав, викладених у Конвенції. У такому разі Комітет пропонує цій державі співробітництво у вивченні інформації через представлення своїх зауважень щодо справи. З урахуванням наданих зауважень та будь-якої достовірної інформації про порушення Комітет може призначити одного або кількох своїх представників для проведення розслідування й надання відповідних результатів. Звіт про розслідування направляється країні-учасниці, яка протягом шести місяців з моменту його отримання надає свої зауваження Комітету. На всіх етапах розслідування має проводитися конфіденційно й за умови забезпечення співробітництва з боку країни-учасниці.

Після закінчення шестимісячного терміну державі може бути запропоновано включити інформацію про вжиті заходи у зв'язку з розслідуванням у чергову доповідь для надання Комітету або ж проінформувати Комітет про такі заходи. Стаття 10 протоколу передбачає, що держава має право відмовитися від участі в процедурі розслідування або ж заявити про те, що не визнає компетенцію Комітету проводити розслідування.

Таким чином, процедура розслідування - механізм, за яким Комітет може проводити розслідування, бажано у співпраці із задіяною державою-учасницею, у разі «серйозних або систематичних порушень» захищених Конвенцією прав жінок, які відбуваються під юрисдикцією держави-учасниці, врегульована ст.ст. 8, 9, 10 Факультативного протоколу, є третьою контрольною процедурою Комітету разом з розглядом доповідей і виробленням загальних рекомендацій, а також поданням скарг окремими особами. Якщо розгляд доповідей країн-учасниць було передбачено Конвенцією 1979 р., то дві інші процедури були впроваджені саме з прийняттям Факультативного протоколу, який набув чинності 22 грудня 2000 р. Тому вони є порівняно новими, і об'єктивно оцінити їх дієвість можна лише на основі багаторічної практики.

Наведемо приклади тих справ, які були розглянуті по суті. Пані Дунг Тхі Тхуі Нгуйєн скаржилася, що вона є жертвою порушення країною-учасницею (Нідерланди) п. 2 (b) ст. 11 Конвенції про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок. Вона заявляла, що дане положення Конвенції надає жінкам право на декретну відпустку з виплатою повної компенсації за втрату доходу від їхньої роботи. Авторка стверджувала, що жінки, доходи яких формуються за рахунок оплатної та інших форм зайнятості, отримують тільки часткову компенсацію за втрату доходу під час їхньої декретної відпустки. Наприклад, це стосується жінок, які працюють як самостійні підприємці разом з чоловіком і одночасно як наймані працівники на умовах неповного робочого дня. У зв'язку з цим вагітність негативно впливає на доходи цієї категорії жінок, а часткова компенсація не відповідає вимогам п. 2 (b) ст. 11 Конвенції і є прямою дискримінацією щодо жінок у результаті їхньої вагітності [139].

Відповідно до п. 1 ст. 7 Факультативного протоколу Комітет розглянув усю інформацію щодо цієї справи, яка була надана автором повідомлення та країною-учасницею, і дійшов висновку, що проаналізовані факти не вказують на порушення п. 2 (b) ст. 11 Конвенції країною-учасницею. Таким чином, вимоги заявниці не були задоволені, хоча щодо справи також була висловлена особлива думка деяких членів Комітету. Суть її полягає в тому, щоб рекомендувати країні-учасниці переглянути діюче законодавство та систему страхування в частині, що стосується виплати допомоги жінкам у зв'язку з вагітністю й пологами, які до цього працювали одночасно як незалежні підприємці та наймані працівники на основі неповного робочого дня [139]. Тобто розмір таких виплат не повинен залежати від форми їхньої зайнятості.

Ще одна справа щодо порушення прав (скарга № 1/2003, пані Б.-Я. проти Німеччини) за ґендерною ознакою була відхилена Комітетом як така, що не відповідала умовам прийнятності повідомлень згідно з п. 1 ст. 4 Факультативного протоколу, оскільки її автор вичерпала не всі засоби правового захисту, а також відповідно до п. 2 (е) Факультативного протоколу, бо факти, що заперечуються, мали місце до дати набуття сили Факультативним протоколом для держави-учасниці і перестали існувати після цієї дати. Суть справи полягала в тому, що авторка повідомлення скаржилася на дискримінацію за ґендерною ознакою, якої вона зазнала з боку чинного законодавства, що регулює правові наслідки розлучення (вирівнювання нарахованих доходів, вирівнювання пенсій та утримання після розірвання шлюбу), і на те, що вона продовжує відчувати на собі негативний вплив цього законодавства. Що стосується проблеми нарахованих доходів, то, на її думку, хоча закон і передбачає, що сторона з меншим доходом одержує половину надлишку доходу більш забезпеченої сторони, він не враховує такі фактори, як зростаючий або, навпаки, знецінений «людський капітал» одного з подружжя. Вона стверджує, що в даному разі йдеться про дискримінацію, оскільки чоловік використовує безкоштовну працю дружини як домогосподарки. Крім того, пані Б.-Я. порушила питання про процесуальну дискримінацію жінок, оскільки ризиків і стресу в результаті процесу розлучення зазнають винятково жінки, які до того ж позбавлені можливості користуватися однаковими з чоловіками правами [278].

Зазначені скарги є фактично єдиними випадками повідомлення Комітету про порушення економічних прав жінок, притому, що по суті розглянута тільки одна.

Наступний приклад - А.Т. проти Угорщини (CEDAW/C/36/D/2/2003) Автор повідомлення стверджувала, що держава-учасниця не виконала своїх зобов'язань відповідно до положень Конвенції 1979 р., бо не забезпечила їй ефективного захисту від колишнього чоловіка, що піддавав її жорстокому й регулярному домашньому насильству. Позивачка не вичерпала всіх внутрішніх засобів захисту, не застосовані засоби не можуть бути тепер ефективними та своєчасними. Ще одним важливим фактом було те, що автор повідомлення не отримала тимчасового захисту на період кримінального судочинства, тому що обвинувачуваний жодного разу не брався під варту. 26 січня 2005 р. Комітет визначив, що правопорушення мало місце бути, і направив державі-учасниці рекомендації, що стосуються автора повідомлення (постраждалої), а також рекомендації загального характеру.

В справі А.С. проти Угорщини (CEDAW/C/36/D/4/2004), автор повідомлення, жінка (ром), стверджувала, що вона піддалася примусовій стерилізації в лікарні під час проведення операції «екстрений Кесарів розтин з видалення мертвого плода». Дане повідомлення було визнане прийнятним і розглядалося по суті. Комітет погодився з тим, що всі внутрішні засоби захисту були вичерпані, а також установив, що факти, які є предметом повідомлення, незважаючи на те, що вони мали місце бути до моменту набрання чинності Факультативним протоколом в Угорщині, мали тривалий характер. Завдяки персоналу лікарні Комітет відзначив нездатність держави-учасниці надати необхідну інформацію й консультації щодо планування родини, що відповідно до Конвенції є порушенням прав автора повідомлення. Також Комітет урахував, що держава-учасниця не впевнилася в тому, що автор повідомлення дала усвідомлену згоду на стерилізацію. Унаслідок цього державі-учасниці були направлені спеціальні рекомендації, що стосуються виплати компенсації автору повідомлення і вживання подальших заходів відносно репродуктивного здоров'я жінок.

В справі Фатма Їйлдірім (покійної) проти Австрії (CEDAW/C/39/D/6/2005), яка стосувалася домашнього насильства та закінчилася смертю жертви від руки її чоловіка, автори зазначали, що держава-учасниця не змогла вжити необхідних заходів для захисту права Фатми Їйлдірім як жертви домашнього насильства на життя та особисту безпеку. Недостатня комунікація між поліцією та прокуратурою не дала змоги прокурору адекватно оцінити небезпеку, яку являв собою чоловік Фатми. Процедури були недостатніми через те, що в системі кримінального правосуддя, зокрема в прокуратурі, домашнє насильство вважалось незначним правопорушенням. Кримінальне законодавство не застосовувалось до такої жорстокої поведінки саме тому, що правоохоронці не сприймали небезпеку серйозно. Комітет виявив, що Фатма вживала постійних рішучих заходів для рятування свого життя, тому неспроможність затримати її чоловіка розглядається як порушення державою-учасницею її зобов'язань щодо захисту Фатми. І знову Комітет наголосив, що основні права кривдника, такі як презумпція невинності, право на приватне та сімейне життя, право на особисту свободу, не можуть бути важливішими за права жінки на життя, фізичну та психічну недоторканість.

В справі Христини Мунос-Варгас і Сейнз де Віціна проти Іспанії, (CEDAW/C/39/D/7/2005) авторка скаржилась, що держава-учасниця дискримінувала її на підставі статі через невизнання її права, як первонародженої дитини, наслідувати дворянський титул після її покійного батька. Комітет визнав цю скаргу неприйнятною. По-перше, він зазначав, що справа (дискримінація) відбувалась до того, як держава приєдналась до Конвенції. По-друге, позицією переважної більшості членів Комітету визначено, що дворянські титули не стосуються ані людських прав, ані основних прав, а їх характер є суто символічним. На підставі цього скаргу було визнано неприйнятною.

Справа Н. С. Ф. проти Сполученого Королівства (CEDAW/C/38/D/10/2005), це випадок пакистанської жінки, яка бореться проти депортації з Великобританії назад у Пакистан, де, як вона заявляє, вона боїться за своє життя від рук колишнього чоловіка, та де, за її словами, пакистанська влада не в змозі її захистити. Скарга була визнана неприйнятною на підставі того, що авторка скарги ще не вимагала розгляду Верховним судом Великобританії питання щодо її депортації. Більше того, авторка ще не порушила питання про дискримінацію на підставі статі на національному рівні. Комітет вимагав тимчасових заходів для її захисту.

В справі Констанс Р. Сальгадо проти Сполученого Королівства (CEDAW/C/37/D/11/2006), авторка стверджувала, що вона зазнала дискримінації на підставі статі через неспроможність передати своє британське громадянство сину, який народився в Колумбії, оскільки закони про національність у цей час зазначали, що національність переходить від батька, а не від матері. Комітет визнав цю скаргу неприйнятною. Первинна дискримінація проти пані Сальгадо відбулась, коли вона вперше спробувала отримати британське громадянство для свого сина, і припинила своє існування, коли її син досягнув повноліття. Обидва факти відбулись до набуття чинності Факультативного протоколу. Також пані Сальгадо не вичерпала всіх розумних доступних внутрішніх процедур, які дають можливість державі-учасниці виправити ймовірне порушення до того, як воно буде представлено Комітету.

Справою Зен Зен Зенг проти Нідерландів (CEDAW/C/42/D/15/2007), показано як авторка-китаянка, яка шукала політичного притулку, заявила, що була жертвою насильства з боку держави-учасниці, яка не змогла захистити її від торгівлі людьми та примусової проституції. Комітет вирішив, що скарга була неприйнятною, оскільки не були вичерпані всі внутрішні процедури. Була також особлива думка трьох членів Комітету, які сперечались щодо прийнятності цієї скарги на підставі того, що держава-учасниця не змогла виконати свої зобов'язання й дати жертві будь-які поради щодо використання відповідних внутрішніх засобів захисту.

У цілому ж, як свідчить практика, серед основних вимог для подання індивідуальних скарг щодо порушення прав жінок, відповідно до Факультативного протоколу, є наступне:

- така скарга має бути подана окремими особами чи групою осіб, які стверджують, що вони є жертвами порушень будь-якого права, захищеного Конвенцією, з боку держави, яка є учасницею Факультативного протоколу до Конвенції (держава, що ратифікувала/приєдналась до Факультативного Протоколу). Це включає групи осіб, поіменованих чи не ідентифікованих за іменем, права котрих були порушені, а також групи, які постраждали від порушень як групи (наприклад, організації, яким держава заборонила захищати права жінок);

- жертва/жертви вказаних порушень не повинні бути громадянами чи мешканками держави-учасниці, але мають перебувати під її юрисдикцією на час скоєння порушення. Також немає необхідності в тому, щоб жертва залишалась на території держави-учасниці, коли порушення здійснилось, якщо порушення відбувалось під юрисдикцією держави-учасниці. Наприклад, порушення могло вплинути на жінку, яка є громадянкою держави, але мешкає за кордоном;

- така скарга може бути подана іншими авторами скарг, що діють від імені жертви/жертв вказаних порушень та за їхньою згодою. Представники жертв не обов'язково мають перебувати під юрисдикцією держави-учасниці.

Незважаючи на досить незначний досвід Комітету у сфері захисту прав жінок, ці процедури мають великий потенціал, оскільки спрямовані на забезпечення виконання положень Конвенції про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок 1979 р. Ефективність процедури подання скарг, на думку фахівців, обумовлена тим, що вона:

- дає можливість для відшкодування шкоди в окремих випадках, коли держава порушує права жінок;

- дає змогу використовувати міжнародні засоби захисту жінкам, права яких були порушені;

- дозволяє Комітету давати рекомендації країнам-учасницям про необхідність створення ефективніших засобів правового захисту на національному рівні;

- допомагає країнам-учасницям визначитися зі змістом своїх зобов'язань щодо Конвенції й таким чином сприяє їх виконанню;

- дозволяє Комітету створити новий правовий орган, який гарантував би права жінок.

Процедура розслідування теж має переваги, які полягають у тому, що вона дає повноваження Комітету не просто розслідувати систематичні правопорушення, а й дозволяє рекомендувати державі-порушниці засоби боротьби зі структурними причинами дискримінації щодо жінок. На підставі результатів розслідування Комітет може формувати широкий ряд рекомендацій з досягнення рівності між статями.

На відміну від Комітету з ліквідації всіх форм дискримінації щодо жінок, який використовує дієві засоби правового захисту жертв правопорушень, Комісія ООН зі становища жінок може лише давати рекомендації і не має конкретних засобів правового захисту для приватних осіб. Іншими словами, Комісія не займається скаргами настільки повноцінно, як комітети, щоб забезпечити жертви правопорушень ефективними засобами правового захисту; ця структура має у своєму розпорядженні дуже обмежені ресурси і повноваження, щоб змусити держави змінити свою політику. Разом з тим така процедура подання та розгляду скарг-повідомлень має потенціал: чим більше правозахисників будуть її використовувати, тим дієвішим контролюючим органом може стати Комісія.

Основна контрольна процедура Комісії зі становища жінок - скарга-повідомлення - нині не відіграє значної ролі. Як зауважувалося вище, Комісія була створена з метою проведення досліджень, підготовки звітів і рекомендацій з прав людини й інших питань, що стосуються жінок. Вона брала участь у підготовці договорів з прав жінок, проведенні основних міжнародних конференцій та розробленні відповідних програм з проблем жінок. На початку 80-х рр. ЕКОСОР уповноважила Комісію, хоча й на обмеженій основі, розглядати матеріали про порушення прав жінок. До цього Комісія використовувала матеріали лише для досліджень, а не як засіб боротьби з конкретними порушеннями прав жінок.

В останні роки доповіді Робочої групи Комісії стали значно більші за обсягом і торкаються ширшого кола питань. У деяких випадках питання, які розглядаються Комісією, могли б стати предметом громадських дискусій і бути розглянутими в резолюціях Комісії. Утім експертів ООН цікавить, чи є процедура Комісії зі становища жінок у сучасних умовах «ефективним засобом досягнення тих цілей, заради яких вона створювалася, чи може вона має інше корисне призначення, а якщо ні, то чи може існуюча процедура бути перетворена на механізм, який ефективніше сприяє заохоченню прав жінок у рамках діяльності Комісії» [58].

Незважаючи на те, що Комісія не уповноважена задовольняти скарги приватних осіб, у багатьох випадках справи, які потрапляють на розгляд відповідно до процедури подання повідомлень, стосуються саме індивідуальних скарг. Це свідчить про те, що більшість представників громадськості вважають, що ця процедура спрямована на сприяння ліквідації конкретних порушень. Однак авторам таких повідомлень не пропонують жодних рекомендацій стосовно того, куди можна звернутися за допомогою для розгляду скарги на міжнародному рівні, їм тільки надсилають інформацію про факт отримання скарги-повідомлення, але не надають ні відповіді уряду, ні примірника заключної доповіді Робочої групи.

Як випливає з проведеного аналізу, контрольні механізми захисту прав жінок Комітету з ліквідації всіх форм дискримінації щодо жінок є ефективнішими порівняно з контрольними механізмами Комісії зі становища жінок. На нашу думку, подібна ситуація обумовлена різною метою створення даних міжнародних організацій, нерівномірним ресурсним забезпеченням і правовим регулюванням, а також специфікою діяльності саме договірних органів. Причому правозахисна процедура Комісії потребує перегляду, оскільки на даному етапі діяльності не можна стверджувати, що ця процедура є важливим джерелом інформації про порушення прав жінок або що вона сприяє їх ліквідації.

Можна констатувати, що спостерігається тенденція збільшення звернень до міжнародних органів приватними особами за процедурою скарг. Це характерно не лише для міжнародних систем контролю за дотриманням прав жінок, а й для регіональних механізмів. Наприклад, для осіб, які подають скарги до Європейського суду з прав людини, передбачено право подання індивідуальних петицій як право окремих осіб безпосередньо шукати засіб судового захисту. Утім незалежно від того, до якого міжнародного органу подаються індивідуальні звернення за фактами дискримінації - універсального чи регіонального - вони необхідні, оскільки здатні вивести дискримінацію за ознакою статі з «тіні»; поширення інформації про масовий розгляд індивідуальних скарг жінок як у міжнародних судових, так і квазісудових органах, сприятиме підвищенню інтересу суспільства до таких випадків.

С. Айвазова зазначає, що самі по собі ці процеси не виникнуть: вони почнуться лише в разі дотримання цілого ряду умов. Причому умови стосуються передусім жінок у сфері зайнятості. Авторка пояснює свою думку тим, що система індивідуальних звернень найбільш характерна для трудових відносин: «російське антидискримінаційне законодавство у сфері праці і зайнятості апелює саме до індивіда - воно вибудовує схему: роботодавець - працівник. Така схема припускає, що в правові відносини вступають конкретні особи з приводу порушення конкретного права» [1, с. 9]. Головне полягає в тому, що працююча жінка розумітиме: у сфері праці вона може стати об'єктом дискримінації, у якої є певні ознаки. У разі ж зіткнення з дискримінацією вона має право на захист із боку судових органів, трудової інспекції, правозахисних організацій, а далі їй залишається тільки з'ясувати адреси й скористатися послугами судових органів або правозахисників. Поки що такі факти залишаються вкрай рідкісними, бо залишається досить низький рівень правової свідомості як працюючих жінок, так і їхніх роботодавців, тому дуже важливо виявити конкретні ознаки дискримінації, показати, коли, де і як працюючі жінки зазнають дискримінації і яку відповідальність можуть понести за це роботодавці. Це допоможе створити доказову базу за фактами дискримінації й полегшити процедуру звернення до суду конкретних осіб [1, с. 9].

Великий досвід дослідження дискримінаційних практик має МОП. Її діяльність у цій сфері базується на принципі співробітництва з державою, роботодавцями і профспілками. Серед методів роботи можна визначити такі:

1) використання механізму звітності держави з виконання ратифікованих нею конвенцій МОП. Так, зокрема, звіти, відповідно до вимог МОП, повинні включати опис судових практик, розгляд у судах справ про дискримінацію за ознакою статі, інформацію про вжиті у зв'язку з цим державою заходи і процедури;

2) обстеження конкретних підприємств та організацій на предмет виявлення дискримінації на робочих місцях. У ході обстеження опитуються працівники, роботодавці, спеціалісти відділів кадрів;

3) у роботі із профспілками МОП орієнтується на включення питань про запобігання дискримінації за ознакою статі в колективні угоди й договори всіх рівнів. Зокрема, розроблений модельний закон, у якому сформульовані підходи до включення питань ґендерної рівності в колективні договори.

Найскладніше спеціалістам працювати з роботодавцями, бо ті не завжди готові до обговорення питань дискримінації. Їм важко зрозуміти, чому вигідно проводити політику, спрямовану на ліквідацію дискримінації жінок. У цьому плані МОП було виконано ряд досліджень у країнах Латинської Америки та азіатських країнах Тихоокеанського басейну, в результаті яких виявилося, що реалізація соціально відповідальної політики стосовно працівників-жінок, які йдуть у декретну відпустку й відпустку по догляду за дитиною до певного віку, а саме, збереження за ними робочих місць, - обертається вигодою для роботодавця. Останній завойовує відданих працівників, робота яких вирізнятиметься більш високою продуктивністю. У тому ж напрямі працює й ООН. Одна з її структур виступила з ініціативою «Глобального договору». У його основу покладена ідея залучення бізнесу до вирішення соціальних питань. Один із пунктів договору присвячений проблемі дискримінації за ознакою статі. Як приклад реалізації даного проекту, можна навести досвід діяльності таких компаній, як «Барклайз», «Дойче телеком», «Ідея». Ці компанії укладають колективні угоди про надання працівникам - жінкам і чоловікам - рівних можливостей.

Незважаючи на недоліки міжнародних процедур контролю та розгляду спорів, важливим є те, що будь-яка жінка може особисто звернутися для захисту своїх порушених прав до міжнародних органів, що свідчить про розширення обсягу міжнародної правосуб'єктності жінок як індивідуумів, які реалізовують делеговані державою права у випадках імплементації міжнародних норм щодо захисту прав людини. Підтвердженням цього є закріплене в Конституції України право на звернення, де суб'єктами є, з одного боку, позивач - громадянин, котрий відстоює свої права, а з другого, відповідач - держава. Можливість оскарження порушених прав особі дає держава через надання згоди на обов'язковість для неї подібних процедур, визначених конкретними міжнародними угодами, а також беручи на себе зобов'язання дотримання загальних принципів міжнародного права, викладених у Статуті ООН. Тому перед державами стоїть проблема формування реальних міжнародних і внутрішніх механізмів забезпечення прав жінок та їх відновлення в разі порушення. Такі механізми повинні включати: міжнародно-правові акти у сфері захисту прав жінок; створення національних норм відповідно до міжнародних стандартів; реформування системи індивідуального оскарження в рамках ООН щодо спрощення процедур подання скарг, скорочення строків, надання їх рішенням обов'язкового характеру, систему санкцій тощо, а також створення таких умов, щоб державні органи й посадові особи застосовували міжнародні норми захисту прав жінок і несли реальну відповідальність за порушення їхніх прав і свобод.

Сьогодні для міжнародних і національних механізмів захисту прав жінок характерно також і те, що уряди дедалі більше використовують Конвенцію про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок 1979 р. і Пекінську платформу дій 1995 р. Збільшується кількість країн, які приєдналися до Факультативного протоколу до Конвенції, що передбачає можливість подавати індивідуальні та колективні скарги про порушення прав, які охороняються Конвенцією, і дозволяє Комітету з ліквідації всіх форм дискримінації щодо жінок розслідувати обставини грубих або систематичних порушень прав жінок. До того ж договірні органи у сфері прав людини, в тому числі й Комітет з ліквідації всіх форм дискримінації щодо жінок, продовжують займатися узгодженням та спрощенням своїх методів роботи, наприклад, приймають керівні принципи роботи Комітету. Також розроблений проект факультативного протоколу до Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права, в якому передбачається подання скарг особами або групами осіб, які перебувають під юрисдикцією держави-учасниці, про порушення їхніх прав, викладених у другій та третій частинах Пакту [198]. Усі ці заходи, на нашу думку, лише сприятимуть ефективнішому захисту прав жінок.

Дослідження проблем міжнародного захисту прав жінок свідчить, що нерівність і дискримінація між статями ще зберігаються в усіх країнах світу, незважаючи на позитивні результати і тенденції в цій сфері. З огляду на останні світові події поширення бідності, катастрофічні стихійні й антропогенні лиха, терористичні акти, загальне зниження рівня безпеки людства, міжнародне співтовариство вважає актуальними через 20 років після прийняття Пекінської платформи дій використання таких заходів захисту прав жінок, як: