Криминологическая характеристика и предупреждение коррупции в сфере исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы

11. 01.2012 № 5). Целый комплекс ведомственных актов службы направлен на обеспечение соблюдения обязанности представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о расходах. Это приказы ФСИН России: от 31.08.2009 № 372; от 07.12.2009 № 478; от 05.07.2013 № 386; от 05.07.2013 № 387; от 08.05.2014 № 222; от 03.04.2014 № 161Об организации в Федеральной службе исполнения наказаний работы по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 09.01.2014 № 10 «О Порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации»: приказ ФСИН России от 03.04.2014 № 161 // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2015. № 3.. Как показали результаты исследования, введение обязанности соблюдать антикоррупционные запреты и ограничения для сотрудников правоохранительных органов (в том числе сотрудников УИС) в целом весьма положительно оценивается экспертами.

30% экспертов, отметивших снижение уровня коррупции в УИС, напрямую связывают это снижение с введением антикоррупционных запретов и ограничений. Наиболее эффективной действующей сейчас мерой

предупреждения коррупции эксперты считают декларирование должностными лицами сведений о доходах. Так считают 33% прокуроров и 36% сотрудников ФСИН России. Меньшее количество голосов экспертов получило декларирование сведений о расходах - 18% прокуроров и 17 % сотрудников ФСИН России. Введение уголовного наказания в виде штрафа, кратного размеру взятки, считают эффективной мерой 18% прокуроров и 24% сотрудника ФСИН.

Основными субъектами предупреждения коррупции среди

сотрудников УИС выступают подразделения ФСИН России. Практически все подразделения ФСИН России имеют те или иные антикоррупционные задачи216. Однако ведущую роль в вопросах антикоррупционной безопасности сферы исполнения наказания в виде лишения свободы играют кадровые подразделения ФСИН России и управление собственной безопасности ФСИН России.

К компетенции кадровых подразделений ФСИН России относятся вопросы профилактики коррупцииЯковлев Е. А. Правовое регулирование и организация деятельности уголовноисполнительной системы в сфере реализации антикоррупционного законодательства: дис.... канд. юр. наук: 12.00.11. Рязань. 2014. С. 105-142. Об утверждении Положения об управлении кадров Федеральной службы исполнения наказаний: приказ ФСИН России от 05.05.2015 № 410 // Документ официально не опубликован. - Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».. В числе задач кадровых подразделений воспитательная и социальная работа с работниками УИС, организация ведомственной системы профессионального образования, обеспечение социальной защиты, прав и законных интересов работников УИС, вопросы поощрения работников УИС, организация работы по укреплению служебной дисциплины и законности, внутриведомственный контроль за соблюдением законодательства о службе, участие в осуществлении контроля за исполнением должностными лицами учреждений и органов УИС законодательства в части организации и проведения мероприятий по укреплению законности и дисциплины в УИС, контроль за состоянием психологической работы с персоналом в учреждениях и органах УИСТам же..

Основная работа по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных преступлений в сфере исполнения наказания в виде лишения свободы осуществляется управлением собственной безопасности ФСИН России (далее - УСБ ФСИН России). Эта служба создана в 2009 г. в соответствии с Приказом директора ФСИН России от 06.11.2009 № 40Об организационных вопросах Федеральной службы исполнения наказаний: Приказ ФСИН РФ от 06.11.2009 № 440 // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2009. № 12.. В задачи УСБ ФСИН России входит

выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений и иных правонарушений коррупционной направленности, подготавливаемых, совершаемых или совершенных работниками УИС.

Анализ сведений статистической отчетности показывает, что на протяжении ряда лет число коррупционных преступлений, выявленных сотрудниками УСБ ФСИН России, неуклонно растет. Так в 2012 г. выявлено 125 преступлений, что на 104% больше чем в 2011 г. В 2013 г. рост таких преступлений составил 43% (выявлено 179 преступлений). В 2014 г. прирост составил 10% по сравнению с 2013 г, в 2015 г. рост составил 7% (см. табл. 5).

Обосновать прирост выявленных сотрудниками УСБ ФСИН России коррупционных преступлений можно увеличением числа преступлений коррупционной направленности, совершаемыми сотрудниками УИС.

В основном подразделениями УСБ ФСИН России выявлялись такие коррупционные преступления как: злоупотребление должностными

полномочиями (ст. 285 УК РФ) - от 22 до 27 преступлений, превышение

должностных полномочий (ст. 286 УК РФ) - от 21 до 30 преступлений, а также получение взятки (ст. 290 УК РФ) - от 28 до 103 преступлений.

Несмотря на ежегодное увеличение количества выявляемых органами ФСИН России коррупционных преступлений, эксперты оценили

эффективность борьбы с коррупционными преступлениями в сфере исполнения уголовных наказаний, связанных с лишением свободы, в основном как низкую (так считают 39% прокуроров и 35% сотрудников ФСИН России) или среднюю (38% и 40% соответственно). Достаточно эффективной ее признают 23% прокурорских работников и 25% сотрудников ФСИН России.

В целом, наличие в ведомстве службы УСБ экспертами оценивается скорее отрицательно, нежели положительно, что связано в основном с «закрытостью» системы. коррупция уголовный наказание прокурорский

Таблица 5 Результаты работы органов ФСИН России по выявлению коррупционных

Действительно, специфика УИС России заключается в том, что эта служба закрыта для проверок оперативными службами, не подчиняющимися ФСИН России. Таким образом, выявление коррупционных преступлений в органах и учреждениях УИС фактически является «монополией» УСБ ФСИН России. При этом, как уже говорилось, ведомство не заинтересовано в регистрации фактов коррупции в своих рядах, поскольку чем больше коррупционных преступлений выявляется в исправительном учреждении, тем ниже рейтинг этого учреждения, что, на наш взгляд, существенно влияет на число выявляемых УСБ ФСИН России коррупционных преступлений.

Как показали результаты анкетирования осужденных, большим превентивным потенциалом обладают такие меры борьбы с коррупцией, как выявление, пресечение, раскрытие и расследование преступлений коррупционной направленности. Так, согласно результатам опроса лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, 68% опрошенных считают, что основным сдерживающим фактором совершения коррупционных преступлений является страх неотвратимости наступления уголовной ответственности. Более половины опрошенных (56%) при совершении преступления были абсолютно уверены в том, что им удастся избежать уголовной ответственности, из них 50% рассчитывали на то, что сотрудники правоохранительных органов не смогут выявить и раскрыть совершенные ими преступления.

В числе основных причин недостаточной эффективности противодействия коррупции в рассматриваемой сфере эксперты отмечают:

1. Наличие рейтинговой оценки деятельности исправительных учреждений - 58% опрошенных. Это мнение разделяют 67% прокуроров и 49% сотрудников ФСИН.

2. Низкий уровень профессионализма сотрудников подразделений УСБ ФСИН России - 24% (29% и 19% соответственно).

3. Недостаточный уровень взаимодействия между подразделениями УСБ ФСИН России и другими правоохранительными органами - 17% (12% и 22% соответственно);

4. Недостаточный уровень ведомственного контроля и организации работы по предупреждению коррупции - 13% (18% и 8% соответственно).

5. Несовершенство действующего законодательства - 9 % (по 9%).

6. Недостаточный уровень методического обеспечения деятельности по противодействию коррупции в сфере исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы - 5% (4% и 6% соответственно).

Таким образом, несмотря на предпринимаемые шаги по противодействию коррупции, говорить о достижении значимых результатов в рассматриваемой сфере преждевременно.

3.2 Предупреждение коррупции в сфере исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы средствами прокурорского реагирования

Важным субъектом противодействия коррупции в сфере исполнения наказания в виде лишения свободы выступают органы прокуратуры Российской Федерации. Как отметил во вступительном слове к сборнику методических материалов «Прокурорский надзор за исполнением

законодательства о противодействии коррупции» первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации А.Э. БуксманПрокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сб. методич. Материалов / под общ. ред. А.Э. Буксмана. М.: Генеральная прокуратура РФ, Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2011. С. 9.,

прокуратуре, которая занимает особое место как в системе органов государственной власти, так и в системе правоохранительных органов, отводится особая роль в таком важнейшем направлении деятельности государства, как противодействие коррупции.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации 29.08.2014 № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции»Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 29.08.2014 № 454 // Законность. № 12. 2014. (далее - Приказ № 454) прокурорам предписывается считать важнейшей задачей надзорной деятельности предупреждение коррупционных правонарушений, выявление и устранение их причин и условий, минимизацию и (или) ликвидацию последствий коррупционных правонарушений. Названным приказом определен круг основных вопросов, входящих в предмет прокурорской проверки. В их числе проверки исполнения законодательства о противодействии коррупции, о государственной и муниципальной службе в части соблюдения установленных обязанностей, запретов и ограничений; проверки соблюдения антикоррупционного законодательства, в том числе регламентирующего вопросы предотвращения и урегулирования конфликта интересов, уведомления о склонении к совершению коррупционных правонарушений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; проведение на постоянной основе антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Кроме того, Приказом № 454 особо подчеркивается роль органов прокуратуры в профилактике коррупционных правонарушений. В частности прокурорам предписывается считать важнейшей задачей надзорной деятельности своевременное предупреждение коррупционных правонарушений, выявление и устранение их причин и условий, минимизацию и (или) ликвидацию последствий коррупционных правонарушений.

Анализ основных результатов прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в органах и учреждениях ФСИН России свидетельствует как о проблемах в организации профилактики коррупции в органах и учреждениях УИС, так и встречающихся на практике случаях отступления сотрудниками УИС от установленных антикорруцпионным законодательством запретов и ограничений.

Результаты проведенного в ходе исследования анкетирования экспертов показали, что большинство опрошенных оценивают эффективность прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в УИС как среднюю (55% прокуроров и 58% сотрудников ФСИН России). Еще 35% прокуроров и 21% сотрудников ФСИН России полагают, что она высокая, и 10 % прокуроров и 21 % сотрудников ФСИН России посчитали ее низкой.

Анализ статистических данных, характеризующих основные показатели прокурорского надзора в рассматриваемой сфере (см. табл. 6), показал, что борьба с коррупцией в деятельности органов и учреждений УИС России средствами прокурорского надзора направлена в первую очередь на выявление коррупционных нарушений закона непреступного характера. Количество выявляемых прокурорами в органах и учреждениях УИС России коррупционных нарушений на протяжении 2010-2012 гг. неуклонно росло.

Таблица 6 Динамика некоторых показателей прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии коррупции в органах и учреждениях ФСИН России в 2010-2015 гг.

Так, если в 2009 г. было выявлено 1 211 таких нарушений, то в 2010 г. - 1577 или на 30,2% больше; в 2011 г. - 2 362 или 49,8% больше, в 2012 г. - 2 870 или на 21,5% больше. В 2013 г., 2014 г. наблюдается незначительное снижение количества выявленных прокурорами нарушений в данной сфере. В 2013 г. на 13,8% (2 473), в 2014 г. - на 12,9% (2 153), что после таких высоких темпов прироста можно охарактеризовать скорее как стабилизацию ситуации в данной сфере. Однако в 2015 г. число выявленных прокурорами нарушений антикоррупционного законодательства вновь выросло на 26% по сравнению с 2014 г.

Типичными нарушениями в данной сфере являются представление сотрудниками органов и учреждений ФСИН России недостоверных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, нарушения антикоррупционных запретов и ограничений.

Например, многочисленные факты представления сотрудниками УФСИН России по Костромской области недостоверных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера выявлены прокуратурой Костромской области. Установлено, что сотрудники укрывали полученные доходы от продажи автомашин, квартир, не представляли сведения об объектах недвижимого имущества, находящихся в пользовании. Так, одним из сотрудников при представлении соответствующей справки не отражены сведения о получении дохода от продажи автомашины Лексус РХ 330.

Прокуратурой Республики Калмыкия выявила многочисленные нарушения исполнения законодательства о противодействии коррупции сотрудниками Управления федеральной службы исполнения наказаний по Республике Калмыкия. В ходе проверки выявлены факты предоставления неполных и недостоверных сведений о доходах. Рядом сотрудников не были представлены сведения о доходах супруги (супруга) и при этом они не обращались в комиссию по соблюдению требований к служебному положению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов с заявлением о признании уважительными причин непредставления сведений о доходах бывших членов семьи (супруга).

Приведенные выше нарушения антикоррупционного законодательства являются наиболее типичными для всех субъектов Российской Федерации.

Однако органами прокуратуры выявляются и иные коррупционные правонарушения. Так, в Костромской области выявлены упущения в кадровой работе при назначении граждан на вакантные должности: установлено не менее 30 фактов назначения граждан на должности в УФСИН по области вне конкурсных процедур, а отдельные сотрудники работают без необходимого образования.

Аналогичные нарушения выявлялись в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре. Там проверкой установлено, что в УФСИН по округу и его учреждениях 13 сотрудников проходили службу без соответствующего (высшего или среднего специального) образования; ряд сотрудников, проходивших службу, имели гражданство другого государства и судимости; 11 сотрудников являлись одновременно учредителями коммерческих организаций. По выявленным нарушениям начальнику УФСИН России по ХМАО - Югре внесено представление об устранении нарушений антикоррупционного законодательства, по результатам рассмотрения которого нарушения устранены, 17 сотрудников, в том числе 7 сотрудников старшего офицерского состава, привлечены к дисциплинарной ответственности.

Анализ практики прокурорского надзора не позволяет признать деятельность кадровых подразделений ФСИН России высокоэффективной, поскольку органами прокуратуры достаточно часто выявляются нарушения в деятельности кадровых подразделений органов и учреждений УИС России.

Например, проведенный органами прокуратуры Приморского края анализ эффективности деятельности правоохранительных органов края по профилактике коррупционных правонарушений в 2013-2014 гг. показал, что в Главном Управлении ФСИН России по Приморскому краю не были реализованы мероприятия, по предупреждению коррупционных правонарушений в части обеспечения соблюдения государственными служащими запретов на получение подарков в связи с исполнением должностных обязанностей, использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей государственного имущества.

Как видно из приведенных в таблице № 6 данных, по результатам рассмотрения вносимых прокурорами актов реагирования виновные должностные лица, как правило, привлекаются к дисциплинарной ответственности. Причем число таких лиц ежегодно увеличивается (даже несмотря на незначительное снижение количества выявленных в 2013 г. нарушений, отмеченное выше).

Большое значение имеет принципиальное реагирование на каждый выявленный случай нарушения антикоррупционного законодательства. Так, в результате проведенной прокуратурой Свердловской области проверки соблюдения сотрудниками ГУФСИН России по Свердловской области законодательства о государственной гражданской службе и о противодействии коррупции установлено, что начальник управления трудовой занятости спецконтингента регионального ГУФСИН при поступлении на федеральную службу исполнения наказаний представил заведомо ложные сведения. Им был скрыт факт привлечения его в 2000 г. к уголовной ответственности по ч. 1 ст. 264 УК РФ. По результатам рассмотрения внесенного прокуратурой представления данное должностное ~ 229 лицо уволено в связи с утратой доверия .

Прокурорский надзор за исполнением законов о противодействии коррупции в органах и учреждениях ФСИН России выступает не только как средство профилактики коррупции, но и как средство борьбы с ней. Речь идет о тех случаях, когда при осуществлении проверок выявляются признаки совершения не дисциплинарного проступка или административного правонарушения коррупционной направленности, а признаки состава того или иного коррупционного преступления. В таких случаях прокурором в порядке ч. 2 ст. 37 УПК РФ в правоохранительные органы направляются материалы для решения вопроса об уголовном преследовании. Как видно из приведенных статистических данных, в последние годы органами прокуратуры выявляется все меньшее число такого рода случаев, соответственно снижается количество возбужденных уголовных дел (если в 2010 г. их было 32, то в 2015 г. - 18).

Неоднозначна и динамика использования прокурорами и такой важной профилактической меры прокурорского реагирования как предостережение о недопустимости нарушения закона. Исследования показывают, что прокуроры в целом достаточно редко используют данную меру. Не является исключением и сфера исполнения антикоррупционного законодательства в органах и учреждениях ФСИН России. Так, в 2015 г. прокурорами было предостережено о недопустимости нарушения законодательства о противодействии коррупции только 6 должностных лиц ФСИН России.

Обеспечение законности и правопорядка при исполнении наказания в виде лишения свободы осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации - специализированные прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях. Надзор за соблюдением законов в исправительных учреждениях является самостоятельным направлением деятельности органов прокуратуры, что совершенно обоснованно, поскольку «лица, задержанные, арестованные и лишенные свободы, имеют меньше возможностей для защиты своих прав и законных интересов по сравнению с гражданами, находящимися на свободе»230.

В условиях закрытости УИС уникальность надзорной деятельности прокуратуры очевидна. Это единственный надведомственный или независимый государственный орган, подчиняющийся исключительно закону и обладающий наиболее широкими возможностями по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений законности в исправительных учреждениях. В связи с тем, что ведомственная система контроля в УИС функционирует недостаточно эффективно, особую значимость приобретает надзор за исполнением законов в исправительных учреждениях, в том числе и в сфере противодействия коррупции в этих учреждениях.

«При проведении прокурорского надзора практически вся деятельность персонала исправительных учреждений поднадзорна прокурорам. Так, проверке подлежит финансовая, производственная деятельность, порядок прохождения службы сотрудниками, условия труда рабочих и служащих и т.п. Также в сфере прокурорского надзора - вопросы дисциплинарной практики, профилактики и пресечения преступлений, других правонарушений в местах лишения свободы, режим содержания осужденных (все составляющие его правила, условия, ограничения). Органы прокуратуры осуществляют надзор и за оперативно-розыскной деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания»231.

Проведенное исследование показало, что 21% опрошенных экспертов считают, что в числе основных причин коррупции в рассматриваемой сфере - недостаточная эффективность прокурорского надзора.

Основная проблема, на наш взгляд, заключается в том, что в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур»Борсученко С., Аносов, М. Обеспечить справедливость и законность. // ЭЖ- Юрист. 2012. № 16. С.15. О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.05.2008 № 84 // Документ официально не опубликован. Доступ из справочноправовой системы «Консультант Плюс». прокурорам по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях предписано осуществлять надзор по вопросам соблюдения законодательства, регулирующего порядок исполнения и отбывания наказания. Надзорная деятельность по вопросам противодействия коррупции не относится к компетенции специализированных прокуратур. В связи с этим не всегда вопросы профилактики и противодействия коррупции затрагиваются прокурорами в ходе проверок за соблюдением законов в исправительных учреждениях. В этой связи, как представляется, достаточно обоснованно в научной литературе высказывается мнение, что подобная организация деятельности сужает возможности органов прокуратуры в выявлении коррупционных правонарушенийПоневежский В.А. Надзор за исполнением законодательства в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы // Законность. 2011. № 4. С. 3 - 5..

В то же время, деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях может быть весьма эффективной по предупреждению и борьбе с коррупционными проявлениями при исполнении наказания в виде лишения свободы.

Так, рядом специализированных прокуратур ведется активная деятельность по предупреждению проявлений коррупции в исправительных учреждениях. Например, Прокуратурой Калужской области по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях области выявлены нарушения антикоррупционного законодательства в действиях заместителя начальника ФКУ ИК - 5 УФСИН России по Калужской области, который одновременно с замещением должности государственной гражданской службы выполнял иную оплачиваемую деятельность по совместительству на 0,25 ставки в Калужском филиале НАЧОУ ВПО «Современная гуманитарная академия» в должности менеджера. В ежегодно предоставляемых справках о доходах и имуществе сведения о доходе от указанной деятельности по совместительству не отражал и умышленно скрыл.

Также были выявлены нарушения законодательства о противодействии коррупции в деятельности начальника учебно-производственного участка ФКУ ИК - 2 УФСИН России по Калужской области, который использовал труд осужденных на строительстве принадлежащего ему частного жилого домаТам же.. По результатам рассмотрения актов прокурорского реагирования на данные случаи нарушения законодательства заместителю начальника ФКУ ИК - 5 УФСИН России по Калужской области объявлено предупреждение о неполном служебном соответствии, снижено квалификационное звание, и он депремирован. Начальник учебно-производственного участка ФКУ ИК - 2 УФСИН России по Калужской области уволен, в связи с утратой доверия.

Калужской прокуратурой по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях в ФКУ ИК-7 УФСИН России по Калужской области в ходе прокурорской проверки выявлены товарно-материальные ценности, которые приобретены родственниками осужденных за счет собственных средств и переданы вместе с документами, обосновывающими их приобретение сотрудникам ФКУ ИК-7 УФСИН России по Калужской области, при условии того, что на приобретение данных предметов выделялись денежные средства исправительного учреждения Гальченко А.И. Организация комплексных проверок исправительных учреждений // Законность. 2012. № 1. С. 29 - 32..

В соответствии с Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2014 № 6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»237 проверки в исправительных учреждениях проводятся не реже одного раза в месяц, а учреждений, расположенных в труднодоступных местностях, не реже одного раза в квартал (п. 2.2). Между тем, несмотря на достаточную частоту проверок, некоторые вопросы остаются вне поля зрения прокуратуры. Загруженность работников прокуратуры и отсутствие информации о конкретных нарушениях не позволяют своевременно охватить проверками все сферы деятельности учреждений. Более того, работники учреждений и осужденные не расценивают некоторые нарушения как таковые238.

Как показало проведенное исследование, потенциал прокурорского надзора в сфере противодействия коррупции при исполнении наказания в виде лишения свободы сегодня не всегда используется в полной мере.

72 % опрошенных экспертов согласны с тем, что усиление прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении наказания виде лишения свободы положительно повлияет на эффективность противодействия коррупции в этой сфере.

Повышению качества прокурорского надзора будет способствовать системный подход к организации прокурорских проверок, основанный на методике комплексных проверок исправительных учреждений и

предполагающий учет особенностей проявлений коррупции в

рассматриваемой сфере. Основной задачей таких проверок должно быть выявление нарушений закона, в том числе и коррупционной направленности.

Так, например, информация о правонарушениях коррупционного характера при исполнении наказания в виде лишения свободы может быть получена прокурором посредством рассмотрения жалоб лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы и их родственников, в ходе личного приема, посещения исправительных учреждений и следственных изоляторов, в ходе проведения документальных проверок деятельности администрации учреждений УИС, ознакомления со статистическими отчетами, бесед с должностными лицами.

В ходе надзора за соблюдением требований ч. 1 ст. 81 УИК РФ, в соответствии с которой осужденные должны отбывать весь срок наказания в одном исправительном учреждении, прокурору следует устанавливать факты перевода лиц, отбывающих наказания из одного исправительного учреждения в другое и выяснять, связан ли такой перевод осужденного с болезнью осужденного, обеспечением его личной безопасности, реорганизацией (ликвидацией) исправительного учреждения или другими исключительными обстоятельствами; имеются ли документы, подтверждающие наличие перечисленных обстоятельств.

В ходе проведения проверки прокурорам необходимо учитывать, что из коррупционных побуждений наиболее часто администрацией исправительных учреждений осуществляется воспрепятствование направлению в суд ходатайств об условно-досрочном освобождении лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, не соблюдаются сроки их передачи в суд, документы, необходимые для рассмотрения судом ходатайств об условно-досрочном освобождении нередко не соответствуют фактическим обстоятельствам, имеют место случаи изъятия из личных дел осужденных сведений о допущенных ими нарушениях установленного порядка отбывания наказания. Также в каждом случае прокурорам следует проверять обоснованность заключений, составленных администрацией исправительных учреждений о целесообразности применения условно - досрочного освобождения в отношении осужденных.

Представляется, что в ходе прокурорской проверки необходимо уделять особое внимание вопросам привлечения к труду осужденных, трудоустройству осужденных на работу без документов, подтверждающих наличие специальности, организацию труда осужденных, выяснять имеют ли место факты изготовления осужденными на производстве запрещенных к использованию в исправительных учреждениях предметов. Проводить проверки по вопросам привлечения к труду осужденных в интересах исправительных учреждений.

В целях профилактики коррупционных правонарушений и преступлений в исправительных учреждениях прокурорам необходимо проводить работу по предупреждению поступления к осужденным запрещенных к хранению и использованию предметов, в связи с чем в процессе проверки законности проводимых досмотров и обысков в исправительных учреждениях следует выяснять:

проводятся ли обыски в жилых и производственных помещениях, а также осужденных, пользующихся правом передвигаться без конвоя;

уничтожаются ли изъятые предметы или сдаются на хранение в соответствии с требованиями закона;

проводятся ли проверки по фактам обнаружения у осужденных денег, спиртных напитков, наркотических средств, колюще-режущих предметов и перекрываются ли каналы их поступления в исправительные учреждения;

направляются ли материалы в отношении лиц, изобличенных в передаче осужденным запрещенных предметов, в суд для применения мер воздействия в соответствии со ст. 19.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как показало проведенное исследование, к числу коррупциогенных функций администрации исправительных учреждений относится возможность предоставления права передвижения без конвоя осужденным. В связи с этим прокурорам необходимо проверять законность и обоснованность предоставления осужденным этого права, а также законность и обоснованность лишения их этого права.

Кроме того, в связи с тем, что меры поощрения или наказания осужденных, применяемые администрацией исправительных учреждений, влекут для осужденных ряд правовых последствий, они могут применяться администрацией из коррупционных соображений. Поэтому прокурорам следует обращать внимание на все случаи наложения взыскания на осужденных, адекватности наложенных взысканий тяжести совершенных проступков, а также анализировать факты предоставления осужденным различных льгот и преимуществ на предмет их коррупционной составляющей.

Ряд сведений об имевших место в исправительном учреждении коррупционных правонарушениях прокурор может почерпнуть проведя анализ сведений, содержащихся в журналах учета регистрации сообщений о преступлениях. В связи с этим прокурорам следует изучать журналы регистрации информации о происшествиях, журналы учета материалов, по которым вынесены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, журналы учета рапортов о нарушениях установленного порядка отбывания наказания, поступившие в исправительное учреждение обращения осужденных, их родственников и иных лиц, материалы служебных проверок, акты ежеквартальных внутренних проверок состояния учетнорегистрационной дисциплины и иные документы.

Арсенал средств прокурорского реагирования позволяет прокурорам принимать меры по устранению нарушений законов незамедлительно. Так, в случае обнаружения незаконных постановлений начальника исправительного учреждения о привлечении к дисциплинарной ответственности осужденных прокурор может отменить их своим постановлением.

Кроме этого, прокурором могут быть направлены представления об устранении выявленных нарушений закона, которые обязательны для рассмотрения администрацией исправительных учреждений. При наличии достаточных оснований прокурор правомочен возбудить производство по делу об административном правонарушении, а в случае выявления преступления - направить материалы в следственные органы для возбуждения уголовного преследования.

Представляется, что выявление и пресечение коррупционных правонарушений в ходе прокурорских проверок средствами прокурорского реагирования способно многократно усилить профилактический потенциал прокурорского надзора в сфере исполнения наказания в виде лишения свободы.

В научной литературе высказывается мнение, что «для большей эффективности работы прокуратуры, к компетенции специализированных прокуроров было бы целесообразно отнести осуществление надзора в целом за исполнением федерального законодательства в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы (это и вопросы противодействия коррупции, соблюдения порядка прохождения государственной службы, трудовых, социальных прав сотрудников и иных работников поднадзорных учреждений уголовно-исполнительной системы, порядка использования государственной собственности и др.)»,Поневежский В.А. Надзор за исполнением законодательства в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы // Законность. 2011. № 4. С. 3 - 5. высказываются предложения о расширении сферы прокурорского надзора за соблюдением законов в исправительных учрежденияхЯковлев Е. А. Правовое регулирование и организация деятельности уголовноисполнительной системы в сфере реализации антикоррупционного законодательства: дис.... канд. юр. наук: 12.00.11. Рязань. 2014. С. 141..

На наш взгляд, следует разделить мнение Т.Л. Козлова, который считает, что «наряду с надзором за исполнением законов, практически все иные функции и отрасли надзора, закрепленные в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», применимы и должны быть задействованы в деятельности по противодействию коррупции, непосредственно или опосредованно осуществляя ее профилактику»241. Однако для более эффективной организации деятельности органов прокуратуры по профилактике коррупционных правонарушений в рассматриваемой сфере, представляется важным ориентировать (обязать) прокуроров, осуществляющих надзор за соблюдением законов в исправительных учреждениях уделять особое внимание исполнению требований закона при реализации наиболее коррупциогенных направлений исполнения наказания в виде лишения свободы отдельным организационнораспорядительным актом Генеральной прокуратуры Российской Федерации (см. Приложение 1).

Такой подход в полной мере согласуется с требованиями приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности»242, которым предписывается считать надзор за исполнением законов о противодействии преступности, в том числе о ее предупреждении, одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности, практиковать использование результатов криминологических и других исследований с целью внесения коррективов в формы и методы надзора, а также координационной деятельности по борьбе с преступностью, внедрять новые формы и методы работы по предупреждению преступности.

Таким образом, проведенное исследование показало, что сегодня потенциал прокурорского надзора как средство противодействия коррупции Козлов Т.Л. Прокурорский надзор в сфере профилактики коррупции. М.: Юрлитинформ, 2015. С. 153. Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 № 7// Законность. № 3. 2012. используется не в полной мере. Усилению антикоррупционного воздействия органов прокуратуры на процессы исполнения и отбывания наказания в виде лишения свободы будет способствовать комплексный характер осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в исправительных учреждениях, осуществляемый с учетом специфики антикоррупционного законодательства, особенностей организации предупреждения коррупции, основных криминологических характеристик и особенностей коррупции в сфере исполнения наказания в виде лишения свободы, в связи с чем требует совершенствования организация работы прокуроров.

3.3 Совершенствование предупреждения коррупции в сфере исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы

Необходимость совершенствования мер предупреждения коррупции в сфере исполнения наказания в виде лишения свободы назрела давно. Еще в апреле 2010 г. состоялось выездное заседание Комиссии и Комитета Государственной Думы Российской Федерации по безопасности в ФСИН России с повесткой дня: «О предупреждении и законодательном обеспечении противодействия коррупции в уголовно-исполнительной системе, а также соблюдении законности по обеспечению безопасности и охраны лиц, содержащихся под стражей, осужденных и отбывающих наказание в виде лишения свободы», на котором обсуждалась неблагоприятная коррупционная ситуация в УИС и отмечалось, что решение этой проблемы не носит системный характер. Однако с того момента никаких системных мер, способных существенно снизить уровень коррупции в УИС, в деятельность ведомства не внедрялось. Более того, существенный урон репутации ведомства нанесло привлечение к уголовной ответственности бывшего руководителя службы А. Реймера за совершение им самим коррупционного преступления в особо крупных размерах. Разоблачение коррупционной сети, возглавляемой непосредственно высшим руководителем ФСИН России, закрепило за службой «славу» чуть ли не преступной коррупционной организации. На фоне озабоченности высшего руководства извлечением коррупционной прибыли, любые попытки стабилизировать коррупционную ситуацию в ведомстве носили скорее имитационный характер. Безусловно, коррупционная деятельность руководителя службы самым негативным образом повлияла на планируемые во ФСИН России преобразования. Значительные денежные средства, выделяемые ведомству, уходили на закупку электронных браслетов по завышенной цене и расхищались, в то время как имеющиеся проблемы в деятельности УИС, в числе которых значимое место занимает коррупция, требовали, помимо прочего и соответствующего материального обеспечения.

На сегодняшний день, государственная политика предупреждения коррупционной преступности в сфере исполнения наказания в виде лишения свободы осуществляется в общем контексте противодействия коррупции без учета специфики особенностей данной сферы и специфики причин коррупционного поведения ее участников.

Большинство опрошенных в ходе работы над диссертацией экспертов (52%) согласны с тем, что действующие меры предупреждения коррупции в сфере исполнения наказания в виде лишения свободы не учитывают специфику пенитенциарной системы.

В то же время, следует отметить, что сегодня в Российской Федерации проводится реформа УИС, основные цели которой закреплены в Концепции развития УИС до 2020 г.Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года: утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.10.2010 № 1772-р.// Собрание законодательства Российской Федерации 25.10.2010. № 43. Ст. 5544. Данный документ определяет пути решения комплекса проблем современной пенитенциарной системы. Так, целями Концепции являются: 1) совершенствование деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, с учетом международных стандартов и потребностей общественного развития; 2) сокращение рецидива преступлений, совершенных лицами, отбывшими наказание в виде лишения свободы, за счет повышения эффективности социальной и психологической работы в местах лишения свободы, проведение в местах лишения свободы мероприятий в целях адаптации в обществе освободившихся осужденных, в том числе с участием гражданского общества; 3) гуманизация условий содержания лиц, заключенных под стражу, и лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, повышение гарантий соблюдения их прав и законных интересов в соответствии с международными стандартамиТам же.

Несмотря на то, что положения Концепции не предусматривают решения конкретных задач по предупреждению и противодействию коррупции в сфере исполнения наказания в виде лишения свободы, представляется, что достижение поставленных в Концепции глобальных целей, способно оказать позитивное влияние и на снижение уровня коррупции в исправительных учреждениях. В то же время, текущая реформа пенитенциарной системы потерпела ряд неудач. Основные положения реформы, закрепленные в Концепции, многократно подвергались критике со стороны ученых, практиков и общественных деятелей.

Например, в Докладе Постоянной комиссии по содействию общественной наблюдательной комиссии и реформе пенитенциарной системы Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека «О ходе реформы уголовноисполнительной системы России и необходимости внесения изменений в концепцию реформы, создания институтов пробации и ресоциализации» отмечается, что за 2,5 года проведения реформы уголовно-исполнительной системы России свидетельствуют о том, что основные цели, которые государство и общество ожидали от данной реформы, так и не были достигнуты. На фоне определенных успехов и достижений в деятельности УИС сохраняется недопустимо высокий уровень коррупции, насилия и жестокости.

Поддерживают этот тезис и ведущие российское ученые. Так, В.И. Селиверстов придерживается мнения, что «после трех лет реформы уголовно-исполнительная система находится в депрессивном состоянии. Новому руководству предстоит предпринять сверхъестественные усилия по восстановлению ее деятельности. Уволено свыше 25 тысяч профессионалов, прежде всего руководящего звена, а оставшиеся сотрудники дезориентированы недостижимыми целями. Не уменьшается уровень коррупции, что не удивительно, учитывая требования под угрозой увольнения построить на территории исправительных учреждений тюрьмы без выделения на это необходимых материальных средств»Селиверстов В.И. Уголовно-исполнительная политика: современное состояние и направления развития/ В.И. Селиверстов // Уголовно-исполнительная система Российской Федерации в условиях модернизации: современное состояние и перспективы развития. Сборник докладов участников Международной научно-практической конференции 22-23 ноября 2012 г. Т. 1. Рязань, 2013. С. 51..

Однако в 2015 г., Распоряжением Правительства РФ № 1877-Р от 23 сентября 2015О внесении изменений в Концепцию развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 05.10.2015. № 40. Ст. 5581. в Концепцию были внесены серьезные изменения, которые уже получили позитивные оценки со стороны научного сообществаДоклад Селиверстова В.И. «Основные тенденции в уголовно-исполнительной политике и законодательстве в сфере исполнения лишения свободы: итоги 2015 года» на научно-практической конференции «Преступность, уголовная политика, закон» 26 января 2016 г. в академии Генеральной прокуратуры РФ.. Так, например, в Концепции появился раздел «Обеспечение прав и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей», которым предусматривается комплекс мероприятий, направленных на защиту прав лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, новой редакцией Концепции запланирована переработка критериев оценки деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы в сфере обеспечения прав человека, существенно дополнен и переработан раздел Концепции, затрагивающий вопросы труда и профессионального обучения и образования лиц, отбывающих наказания в местах лишения свободы. Кроме того, в положениях Концепции впервые предусмотрено «активное использование научного потенциала научно-исследовательских институтов, образовательных организаций высшего образования Федеральной службы исполнения наказаний и организаций дополнительного профессионального образования во взаимодействии с другими образовательными организациями высшего образования и научными организациями ...». Как справедливо подчеркивает В.И. Селиверстов «Данное положение Концепции имеет важное значение, поскольку позволяет объединить усилия различных образовательных и научно-исследовательских учреждений в научном исследовании актуальных проблем деятельности уголовно-исполнительной системы по исполнению уголовных наказаний»Там же.

Непосредственно предупреждению коррупции в сфере исполнения наказания в виде лишения свободы, на наш взгляд, будет способствовать реализация комплекса мер, носящих социально-экономический, уголовноправовой, воспитательный и организационный характер и направленных на нейтрализацию ее основных детерминант, которые условно можно разделить на ряд направлений:

I. Меры, направленные на обеспечение неотвратимости наказания за совершение коррупционных преступлений и повышения эффективности мер уголовно-правового воздействия.

II. Меры по укреплению взаимодействия между правоохранительными органами и подразделениями УИС.

III. Меры, направленные на формирование антикоррупционной идеологии.

IV. Меры по ограничению потенциальных возможностей для коррупции.

V. Меры, способствующие гармонизации отношений в сфере исполнения наказания в виде лишения свободы.

1. Меры, направленные на обеспечение неотвратимости наказания за совершение коррупционных преступлений и повышения эффективности мер уголовно-правового воздействия.

Одной из наиболее эффективных мер превентивного воздействия на преступность является предупредительный потенциал уголовного закона. Часть 1 ст. 2 УК РФ определяет предупреждение в числе его основных задач. Поэтому совершенствование норм уголовного права в соответствии с современными реалиями и возможными угрозами для общественных отношений представляет собой важное направление совершенствования мер предупреждения преступности. Проведенное исследование показало, что для решения задач по предупреждению коррупции в сфере исполнения наказания в виде лишения свободы некоторые положения УК РФ должны быть подвергнуты корректировке. Так, прежде всего, требуют совершенствования нормы, регулирующие наказание за совершение коррупционных преступлений.

Сегодня наиболее остро в науке и практике стоит вопрос о конфискации имущества как виде уголовного наказания. По мнению ряда ученых, депенализация такого вида уголовного наказания, как конфискация имущества, которая была произведена Федеральным законом от 08.12.2003 № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» крайне негативно повлияла на уровень коррупции в стране. С.Ф. Милюков, следующим образом отозвался на отмену конфискации как вида уголовного наказания: «...Произошло своего рода оскопление традиционного для российского и зарубежного уголовного права института в угоду богатых и сверхбогатых преступников»251. Следует согласиться с тем, что отсутствие конфискации имущества как вида наказания в УК РФ существенно ослабляет превентивные функции уголовного закона. Именно поэтому в настоящее время и представителями правоохранительных органов и учеными высказывается мнение о необходимости применения конфискации имущества именно как вида уголовного наказания в целях предупреждения коррупции. «Коррупционер или корыстный преступник должен знать, что он будет лишен всех благ, останется с тумбочкой, столом и стулом в маленькой квартирке. Только неотвратимость такой перспективы остановит корыстного преступника, если он знает, что лишится всего, потому что основной его мотив - это получение дохода. Это должно быть именно наказание - санкция в качестве дополнительного наказания. То, что сейчас закреплено в законодательстве, - конфискация как иная мера уголовного характера - это как мертвому припарка». Проведенные ранее исследования достаточно аргументировано обосновывают неэффективность конфискации имущества при отнесении ее к разряду иных мер уголовно-правового характера, как это сейчас имеет место в уголовном законе. Так, можно разделить мнение

О.В. Курлаевой, которая считает, что конфискация имущества, выступая в качестве крайней меры имущественной ответственности, призвана существенно поражать осужденного в имущественных правах, что не должно составлять сущность иной меры уголовно-правового характера. Кроме того, конфискация имущества, закрепленная в УК РФ, имеет общие признаки с конфискацией, предусмотренной ст. 81 УПК РФ, что существенно снижает ее общепревентивный и частнопревентивный потенциал Там же..

В то же время в науке представлена и другая точка зрения относительно конфискации имущества как вида наказания. Так, Н.А. Лопашенко полагает, что конфискация имущества, применявшаяся ранее как вид уголовного наказания, нарушала принципы уголовной политики и прежде всего принцип справедливости, поскольку: карала не только лицо, совершившее преступление, но и его близких, негативно воздействовала на процесс ресоциализации виновного после отбытия им основного наказания, предполагала принудительное безвозмездное изъятием имущества, которое было нажито лицом при законопослушном поведении, имела высокую степень потенциальной криминогенности255. На наш взгляд, эту точку зрения нельзя разделить, особенно учитывая то, что в числе мотивов совершения коррупционных преступлений, иногда присутствует и так называемый «семейный» мотив. Коррупционные преступники наживают преступным путем состояние для себя и своих близких, которое зачастую позволяет им вовсе избежать уголовной ответственности либо существенно повлиять на размер наказания, а в случае осуждения такого лица к лишению свободы, имеющееся имущество позволяет быстро реабилитироваться и минимизировать последствия, связанные с отбыванием наказания за совершенное преступление. Таким образом, выгода от преступной деятельности существенно превышает те негативные последствия, наступление которых возможно в случае разоблачения коррупционера.