Миграционные процессы в системе детерминации преступлений экстремистской направленности

В курсе советской криминологии предупреждение преступности рассматривается, во-первых, как деятельность по преобразованию общественных отношений в целях устранения причин преступности и условий, способствующих их действию, устранению или нейтрализации фактов, обусловивших совершение преступлений и повлиявших на формирование антиобщественных черт человека, совершившего преступление, а, во-вторых, как способ совершенствования общественных отношений в целях непосредственного предотвращения конкретных преступлений и отдельных их видов, коррекции поведения, сознания, привычек, потребностей, ценностных ориентаций лиц, совершивших преступления Звирбуль В. К. Теория предупреждения преступности: становление, предмет

и структура // Курс советской криминологии: Предупреждение преступности. Под ред.

B. Н. Кудрявцева, И. И. Карпеца, Б. В. Коробейникова. М.: Юрид. лит., 1986. С. 7..

Определение, основанное на убеждении в возможности «отмирания» преступности как таковой, приводилось К. Е. Игошевым. Под предупреждением преступности понимается криминологическая категория, обозначающая исторически сложившуюся систему объективных и субъективных предпосылок ликвидации преступности, а также комплекс государственных и общественных мер, направленных на искоренение этого социального явления, причин и условий его порождающих Игошев К. Е., Устинов В. С. Введение в курс профилактики правонарушений. Учебное пособие. Горький: Горьковская высшая школа МВД СССР, 1997. С. 11..

Подобный подход в целом сохранился и в настоящее время. Так, И. Долгова под предупреждением преступности понимает целенаправленное воздействие государства, общества, физических и юридических лиц на процессы детерминации преступности в целях недопущения вовлечения в преступность новых лиц, совершения новых криминальных деяний, расширения криминализации общественных отношений Долгова А. И. Понятие и значение предупреждение преступности // Криминология: учебник. Под общ. ред. А. И. Долговой. М.: Норма: Инфра-М, 2010. С. 480..

Упреждая саму возможность совершения преступлений, предупреждение преступности выступает в качестве приоритетного направления борьбы с преступностью Меркурьев В. В. Защита жизни человека и его безопасного существования. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2006. С. 224..

До недавнего времени в нормативных правовых актах понятия, связанные с предупредительной деятельностью, не были закреплены. Указанный недостаток был устранен Федеральным законом от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», в котором разъяснены такие основные понятия как профилактика правонарушений, система профилактики правонарушений, мониторинг в сфере профилактики правонарушений и другие.

Так, под профилактикой правонарушений понимается совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения (ст. 2).

Субъектами профилактики правонарушений являются федеральные органы исполнительной власти, органы прокуратуры Российской Федерации, следственные органы Следственного комитета Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. (ст. 5).

Среди основных направлений профилактики правонарушений, закрепленных ст. 6, хотелось бы отметить следующие:

защита личности, общества и государства от противоправных посягательств;

предупреждение правонарушений;

развитие системы профилактического учета лиц, склонных к совершению правонарушений;

противодействие незаконной миграции;

противодействие терроризму и экстремистской деятельности, защита потенциальных объектов террористических посягательств, в том числе критически важных и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей.

В числе принципов, на которых основано противодействие экстремистской деятельности, ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» установлен приоритет мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности. В соответствии со ст. 3 основными направления

противодействия экстремистской деятельности являются:

принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности;

выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц.

Ст. 5 (Профилактика экстремистской деятельности) того же федерального закона устанавливает приоритет воспитательных и пропагандистских мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, осуществляемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, что обусловлено тем, что профилактика экстремистской деятельности предусматривает воздействие на стадии формирования мотивов и целей.

Предупреждение преступности традиционно подразделяется на общесоциальное и специальное. Эта терминология, как указывает В. Е. Эминов, условна, так как социальный характер имеет и специальное предупреждение, которое воздействует на жизнедеятельность членов общества. Но данная терминология позволяет подчеркнуть различие между мерами, непосредственно связанными с глобальными процессами развития общества, и мерами, направленными именно на борьбу с преступностью Эминов В. Е. Предупреждение преступности. Общие проблемы // Криминология: учебник / под ред. В. Н. Кудрявцева и В. Е. Эминова. М.: Юристъ, 2004. С. 217..

По справедливому замечанию В. В. Лунеева, функция общесоциальной профилактики, осуществляемая обществом в процессе экономического, социального, политического и правового развития, связана с наиболее значимыми видами деятельности в процессе решения социальных задач, непосредственно не предназначенных для предупреждения преступлений.

При этом решение этих задач существенно сказывается на уровне преступности Лунеев В. В. Классификация мер профилактики // Криминология / под ред. Н. Ф. Кузнецовой, В. В. Лунеева. М.: 2004. С. 191..

В Федеральном законе от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» термин общесоциальные меры профилактики правонарушений не упоминается, с другой стороны имеется отсылка к специальным мерам. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 6 реализация основных направлений профилактики правонарушений осуществляется посредством:

1) выявления, оценки и прогнозирования криминогенных факторов социального характера;

2) правового регулирования профилактики правонарушений;

3) разработки государственных и муниципальных программ в сфере профилактики правонарушений;

4) совершенствования механизмов эффективного взаимодействия субъектов профилактики правонарушений с лицами, участвующими в профилактике правонарушений, по вопросам профилактики правонарушений;

5) выявления и устранения причин и условий, способствующих антиобщественному поведению и совершению правонарушений, в том числе на почве социальной, расовой, национальной или религиозной розни;

6) выявления лиц, склонных к совершению правонарушений;

7) выявления лиц, пострадавших от правонарушений или подверженных риску стать таковыми, и лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации (в том числе лиц, страдающих заболеваниями наркоманией и алкоголизмом, лиц без определенного места жительства);

8) использования видов профилактики правонарушений и форм профилактического воздействия, установленных настоящим Федеральным законом;

9) применения в соответствии с законодательством Российской Федерации специальных мер профилактики правонарушений административного, уголовного, уголовно-процессуального, уголовноисполнительного и оперативно-разыскного характера в целях предупреждения правонарушений;

10) проведения мониторинга в сфере профилактики правонарушений;

11) применения иных мер, предусмотренных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

В соответствии с ч. 3 ст. 6 специальные меры профилактики правонарушений, предусмотренные п. 9 ч. 2 ст. 6, в пределах установленной компетенции уполномочены применять должностные лица органов прокуратуры Российской Федерации, следственных органов Следственного комитета Российской Федерации, органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов уголовно-исполнительной системы и иных государственных органов, если такое право им предоставлено законодательством Российской Федерации.

Исходя из этого, к общесоциальным мерам профилактики правонарушений, на наш взгляд, можно отнести меры, предусмотренные п.п. 1-8 ч. 2 ст. 6, а субъектами общесоциальной профилактики экстремистских правонарушений будут выступать, прежде всего, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Общесоциальные меры профилактики преступлений экстремистской направленности связаны с широким кругом вопросов, решение которых находится в сферах государственной национальной политики, миграционной политики, информационной политики, образования и молодежной политики, культурной политики.

Например, по мнению О. О. Г ромовой, наиболее результативные приемы общесоциального предупреждения преступлений, совершаемых мигрантами-иностранцами, находятся в плоскости миграционной политики, осуществляемой государством Громова О. О. Криминологическая характеристика и предупреждение преступлений, совершаемых мигрантами из государств-участников СНГ: дис.... канд. юрид. наук: 12.00.08. М., 2010..

Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года Стратегии противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года: утв. Президентом РФ 28.11.2014 г. Пр-2753/URL: http://www.scrf.gov.ru/documents/16/130.html (дата обращения: 05.08.2015). в качестве основных направлений в сфере государственной национальной политики называет:

проведение мониторинга межрасовых, межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных отношений, социальнополитической ситуации в Российской Федерации в целях предотвращения возникновения конфликтов либо их обострения, а также выявления причин и условий экстремистских проявлений и минимизации их последствий;

реализация мер правового и информационного характера по недопущению использования этнического фактора в избирательном процессе и в партийных программах;

обеспечение реализации прав граждан на свободу совести и свободу вероисповедания без нанесения ущерба религиозным чувствам верующих и национальной идентичности граждан России;

разработка и реализация с участием институтов гражданского общества региональных и муниципальных программ по противодействию

экстремизму;

проведение социологических исследований по вопросам

противодействия экстремизму, а также оценка эффективности действий органов государственной власти и органов местного самоуправления по профилактике экстремизма;

своевременное реагирование органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества на

возникновение конфликтных и предконфликтных ситуаций;

мотивирование граждан к информированию государственных органов о ставших им известными фактах подготовки к осуществлению экстремистской деятельности, а также о любых обстоятельствах, которые могут способствовать предупреждению экстремистской деятельности, ликвидации или минимизации ее последствий.

Согласно ч. 2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляются меры по обеспечению:

государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств;

предотвращению ограничения прав и дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;

сохранению и развитию этнокультурного многообразия народов Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, их языков и культуры;

защите прав национальных меньшинств; социальной и культурной адаптации мигрантов; профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. № 42. ст. 5005..

Исходя из этого, деятельность территориальных органов государственной власти (губернаторы, главы областей) по предупреждению конфликтов на межнациональной и религиозной почве включает такие формы работы, как содействие культурным общественным объединениям в удовлетворении их законных интересов, освещение межнациональных отношений в средствах массовой информации, проведение профилактических встреч с учащимися учреждений высшего и среднего профессионального образования, проведение социологических исследований по проблемам межнациональных отношений, мониторинг этноконфессиональной ситуации в регионе, мониторинг средств массовой информации.

В рамках мероприятий по предупреждению и профилактике проявлений политического, религиозного и иных форм экстремизма ими осуществляется работа с лидерами национальных диаспор и землячеств, проводятся круглые столы, семинары, рабочие встречи, на которых присутствующие информируются о состоянии миграционной обстановки, внесенных изменениях в действующее законодательство. Лидеры диаспор ориентируются на проведение среди иностранных граждан работы, связанной с недопущением межнациональной конфликтов, воспитанию уважительного отношения к традициям и обычаям коренного населения, обучению навыкам социальной коммуникации и правовой грамотности.

Так, 18.07.2016 в городском округе Мытищи был проведён круглый стол на тему «Дружба народов - фундамент стабильности в регионе». Участие в нём приняли представители администрации городского округа Мытищи, представители региональных и местных национальных общественных объединений, в частности председатель совета национальнокультурной автономии азербайджанцев ГО Мытищи, заведующий отделом по взаимодействию с национальными и религиозными объединениями Главного управления социальных коммуникаций Московской области, заместитель главы ГО Мытищи. Итогом круглого стола стала резолюция с рекомендациями Общественной палате Московской области, средствам массовой информации, Фонду социальной поддержки населения субъектов Московской области и органам местного самоуправления по реализации государственной политики в сфере межнациональных отношений В Мытищах провели «круглый стол» по вопросам межнационального взаимодействия. URL: http://mytyshi.ru/news/9230/ (дата обращения: 23.11.2016)..

В администрации Смоленской области состоялось заседание круглого стола «Диалог культур в межнациональных отношениях». В мероприятии приняли участие губернатор, председатель комиссии по гармонизации межнациональных и межрелигиозных отношений Общественной палаты РФ, а также представители органов исполнительной власти и местного самоуправления, Общественной палаты Смоленской области, члены национальных организаций и объединений. По итогам мероприятия участники круглого стола выработали обращение к жителям Смоленской области, в котором изложили основные принципы гармонизации межнациональных отношений В Смоленске состоялся «Диалог культур в межнациональных отношениях». URL: http://www.smolgazeta.ru/society/34216-v-smolenske-sostoyalsya-dialog-kultur-v.html (дата обращения: 23.11.2016)..

События октября 2013 года в московском районе «Бирюлево Западное» показали необходимость взаимодействия всех субъектов противодействия экстремизму в целях недопущения межэтнических конфликтов. Последовавшие вслед за резонансными событиями изменения в законодательстве, внесенные Федеральным законом от 22.10.2013 № 284-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов российской федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений» (далее - Закон № 284-ФЗ), коснулись полномочий и ответственности таких субъектов противодействия, как органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Ведь именно бездействие местной управы и руководства округа Москвы в данном контексте было подвергнуто критике на государственном уровне См.: Вступительное слово В. В. Путина на заседании Совета по межнациональным отношениям 22.10.2013 в г. Уфе. URL: http://news.kremlin.ru/transcripts/19475/print (дата обращения: 30.05.2014)..

Значительный объем изменений коснулся полномочий и ответственности органов местного самоуправления. Если прежде можно было говорить о полномочиях местного самоуправления лишь в сфере профилактики экстремизма Сальников Е. В. Взаимодействие органов местного самоуправления и антитеррористических комиссий в деле борьбы с экстремизмом и терроризмом: проблемы и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 3. С. 36, то теперь акценты сместились в сторону деятельности в сфере межнациональных отношений.

Все это свидетельствует о том, что деятельности муниципальных властей как низовому звену власти, осуществляющему непосредственное взаимодействие с местным населением, государством уделяется пристальное внимание, в том числе в сфере профилактики межнациональных конфликтов.

Очевидно, что для осуществления эффективной профилактики межнациональных конфликтов правоохранительным органам необходимо тесно взаимодействовать с органами местного самоуправления, так как часто только они обладают сведениями о местах скопления граждан с криминальным поведением, несанкционированных точках розничной торговли, местах проживания нелегальных мигрантов, очагах межнациональной напряженности.

В ведении муниципалитетов находятся вопросы, решение которых может непосредственно влиять на состояние межнациональных отношений в конкретном поселении, муниципальном районе и городском округе.

К таким вопросам местного значения в соответствии со ст. 14, 15, 16 Закона № 131-ФЗ, можно отнести, прежде всего, распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а для поселения и городского округа организацию строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, создание условий для обеспечения жителей услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Выделение данных вопросов связано с тем, что одной из причин возникновения серьезных межэтнических конфликтов часто являются притязания на собственность, на землю, в том числе сельскохозяйственного назначения, жилищные условия, организация работы торговых точек и ярмарок выходного дня.

Так, в 2005 г. между местными чеченцами и калмыками произошел конфликт в с. Яндыки Астраханской области, переросший в массовые беспорядки. В числе причин конфликта названы притязания на чабанские точки и проблемы выделения земель. О выявлении случаев выделения лучших земель вновь прибывшим переселенцам говорил в своем интервью губернатор Астраханской области А. А. Жилкин См.: Александр Жилкин: «Мы ввели комендантский час, хотя это и незаконно».URL: http://izvestia.ru/news/306010 (дата обращения: 30.05.2014). В настоящее время в качестве угрозообразующего фактора вопрос поземельных отношений отметил в своем докладе и Уполномоченный по правам человека в Астраханской области Доклад о положении с правами человека в Астраханской области в 2012 году. Астрахань: ГП АО «Издательско-полиграфический комплекс «Волга»», 2013. С. 80..

Отсутствие баланса между местными жителями и категорией граждан, воспринимаемой местными жителями в качестве «приезжих», в торговле, при оказании бытового обслуживания, при распределении рабочих мест в сферах жилищно-коммунального хозяйства и строительства, также является одним из условий межнациональной напряженности.

Стоит отметить, что провокационные действия могут исходить и от самих муниципальных служащих. С. В. Алексеевым отмечается угроза перехода под контроль мигрантских этнических общин органов местного самоуправления Конфликтология: учебное пособие для бакалавров / отв. ред. А. Я. Гуськов. М.: Проспект, 2013. С. 148-155.. В таком контексте особое звучание приобретают сигналы местного населения некоторых регионов о фактах пренебрежения русским языком в деловом общении с местными жителями со стороны муниципальных служащих другой национальности. Например, в Красноярском районе Астраханской области в 2012, 2013 гг. отмечались подобные факты. Прокуратурой Республики Тыва в 2011 году отмечались факты издания отдельных нормативных актов органами местного самоуправления лишь на тувинском языке без перевода их на русский.

При этом Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» содержит норму, устанавливающую обязанность муниципального служащего соблюдать при исполнении должностных обязанностей права, свободы и законные интересы человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, а также права и законные интересы организаций.

Предусмотрено дополнительное основание удаления в отставку главы муниципального образования, местной администрацией, иного органа и должностного лица местного самоуправления муниципального образования и подведомственных организаций, в случае допущения нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов (п. 5 ч. 2 ст. 74.1 Закона № 131-ФЗ).

В сфере государственной миграционной политики Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года устанавливает следующие направления:

совершенствование миграционной политики государства в части, касающейся привлечения иностранных работников и определения

потребности в иностранной рабочей силе;

пресечение криминальных и коррупционных механизмов в процессе реализации миграционной политики и оперативное реагирование на выявленные факты нарушений в этой области;

совершенствование мер по противодействию организаций незаконной миграции и незаконному осуществлению, трудовой деятельности иностранными гражданами и лицами без гражданства;

развитие двустороннего взаимодействия с иностранными государствами, в том числе по вопросам подготовки иностранных граждан к временному проживанию в Российской Федерации;

совершенствование механизмов депортации, выдворения и реадмиссии иностранных граждан, нарушивших российское законодательство, а также механизма установления запрета на въезд таких граждан в Российскую Федерацию;

усиление пограничного контроля и создание информационных систем учета иностранных граждан, пребывание которых на территории Российской Федерации является нежелательным;

совершенствование программ социальной и культурной интеграции мигрантов в российское общество и их адаптации к условиям жизни в нем с привлечением к реализации и финансированию таких программ работодателей, получающих квоты на привлечение иностранной рабочей силы.

Утверждение, что успешная интеграция мигрантов способна уменьшить количество этнических конфликтов, а, следовательно, и минимизировать совершение преступлений экстремистской направленности, является постулатом российской миграционной политики.

Так, Стратегией противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года, утвержденной Президентом Российской Федерации 28.11.2014 г., в качестве одного из основных направлений государственной политики по противодействию экстремизму названо совершенствование программ социальной и культурной интеграции мигрантов в российское общество и их адаптации к условиям жизни в нем с привлечением к реализации и финансированию таких программ работодателей, получающих квоты на привлечение иностранной рабочей силы.

В основных документах, определяющих вектор миграционной политики, интеграция рассматривается не только как задача, но и как средство решения проблем, связанных с предупреждением экстремистских проявлений. В Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года подчеркивается, что решение задачи по привлечению мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития включает в себя создание условий для интеграции иммигрантов в российское общество и развития терпимости в отношениях между местным населением и выходцами из других стран в целях предотвращения этноконфессиональных конфликтов.

Интеграция мигрантов рассматривается и Концепцией миграционной политики Российской Федерации до 2025 года, в п. 18 которой указано, что «прямым результатом отсутствия государственных программ адаптации и интеграции является изоляция мигрантов от принимающего социума и нарастание негативного отношения к мигрантам».

Для успешной социальной и экономической адаптации мигранту необходимо иметь определенный ресурс. Это могут быть как финансовые средства, так и наличие необходимых связей. Достаточный материальный ресурс и надлежащую социальную защиту принимающая сторона мигранту не предоставит, тем более что государственные институты нацелены на получение экономических выгод от мигрантов не меньше, чем на решение демографических проблем. В связи с этим, мигранту необходимо сохранить связь со своим «национальным анклавом», который фактически превращается в институт, нацеленный на соблюдение его интересов.

От степени связи мигранта с «национальным анклавом» и степени противопоставления себя населению принимающей стороны и зависит количество экстремистских проявлений в отношении мигрантов. А со стороны мигрантов, обособленность, в том числе в прямом смысле, то есть в форме изолированных районов (этнических кварталов), может вылиться в проявления этноцентризма и интолерантности, в стремлении навязать принимающему обществу собственные этнокультурные атрибуты и стереотипы.

В отсутствие объективных возможностей для эффективной интеграции мигрантов, государство полагается в немалой степени на национальные диаспоры внутри государства и признает наличие у них больших возможностей для защиты интересов мигрантов. Однако последнее влияет на активизацию процессов сепарации мигрантов, негативной тенденции к объединению разрозненных диаспоральных организаций, созданию крупных общественных организаций по этническому признаку, формирующих причины и условия, способствующие экстремистским проявлениям. Разумеется, в сложившейся ситуации нельзя игнорировать этнические объединения, но при решении проблем мигрантов и их интеграции стимулировать на социальную работу с мигрантами следует официальные органы власти и те общественные институты, деятельность которых направлена не на объединение по этническому признаку, а на решение таких общественно-значимых вопросов как социальная помощь, культурнопросветительская деятельность, оказание информационных и консультационных услуг по трудоустройству и т. д.

О том, что сложности реализации миграционной политики объективно обусловлены красноречиво говорят результаты анкетирования прокурорских работников. В ходе опроса работников прокуратур г. Москвы (ЦФО), Республики Татарстан, Республики Марий Эл и Астраханской области (ПФО) задавался вопрос: «Что, как Вы считаете, нужно сделать для снижения этнической напряженности в Российской Федерации?». Более половины всех респондентов (59,1 %) согласились с мнением о необходимости «снизить миграционные потоки из-за границ России», причем из всех прокурорских работников Москвы так ответили три четверти (75,3 %).

Ответы на другие вопросы разделились примерно поровну. «Усилить уголовную ответственность за преступления в сфере нелегальной миграции (ст. 322 (Незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации); ст. 322¹ (Организация незаконной миграции) УК РФ)» - 24,6 %, «принимать меры для интеграции мигрантов в принимающее сообщество» - 25,9 %, «усилить уголовную ответственность за преступления экстремистской направленности» - 21,8 %. Среди свободных ответов были следующие: «снизить внутренние миграционные потоки», «необходимо принять все вышеперечисленные меры» и другие.

Характерно, что в целом прокурорские сотрудники выбрали наиболее очевидное «средство» снижения этнической напряженности - снижение внешних миграционных потоков, тогда как в пользу других ответов высказалось значительно меньшее количество респондентов. Это свидетельство того, что, обладая специальными знаниями, прокурорские сотрудники объективно осознают проблемы таких составляющих миграционной политики, как интеграция мигрантов, борьба с незаконной миграцией уголовно-правовыми методами и борьба с экстремистской преступностью.

В этой связи И. В. Бородушко совершенно верно указывает на наличие таких конкурирующих между собой и трудно совместимых целей миграционной политики, как необходимость одновременного соблюдения прав и интересов мигрантов, граждан России, государства, гражданского общества, международного сообщества и реализации связанных с миграцией задач в экономике, социальной и этнокультурной сферах, в области межконфессиональных и международных отношений Бородушко И. В. Миграция и национальная безопасность: монография / И. В. Бородушко, Э. К. Васильева, Е. С. Янковская. СПб.: НОУ СЮА, 2013. С. 73..

Непоследовательность и противоречивость миграционной политики, по справедливому замечанию И. В. Никитенко, усугубляется тем, что во главу ставятся корпоративные интересы определённой части предпринимательства и некоторых социальных групп. При этом часто не учитываются региональные особенности и интересы коренного населения, что не способствует обеспечению безопасности мигрантов Никитенко И. В. Криминологическое обеспечение миграционной безопасности азиатской части России: уголовно-правовые и криминологические аспекты: дис докт. юрид. наук 12.00.08. Хабаровск, 2014. С. 333..

Все это отражается и на деятельности исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Малоэффективная миграционная политика территориальных органов государственной власти во взаимосвязи с высоким уровнем безработицы, особенно среди молодежи, резкой имущественной дифференциацией различных национальных и социальных групп населения являются катализаторами экстремистской правонарушаемости на национальной и религиозной почве.

В настоящее время в условиях сложной экономической обстановки снова возникают предпосылки обострения межнациональных отношений, что может быть связано с незаконной трудовой миграцией при растущей безработице среди граждан России, а также условиями труда иностранных граждан. Недовольство россиян может сопровождаться протестными акциями, создаваться почва для межнациональных конфликтов.

По результатам исследования вопросов, связанных с мерами общего предупреждения экстремизма, целесообразно сделать следующие основные выводы:

1. Профилактика экстремизма и преступлений экстремистской направленности выступает в качестве целенаправленного воздействия государства, общества, физических и юридических лиц на процессы детерминации и причинности преступности в целях недопущения вовлечения в преступность новых лиц, совершения новых криминальных деяний.

Выделяются общесоциальные и специальные меры профилактики экстремистской деятельности.

Общесоциальные меры профилактики экстремизма подразумевают такую деятельность органов государственной власти, как содействие культурным общественным объединениям в удовлетворении законных интересов, освещение межнациональных отношений в средствах массовой информации, проведение профилактических встреч с учащимися учреждений высшего и среднего профессионального образования, проведение социологических исследований по проблемам межнациональных отношений мониторинг этноконфессиональной ситуации в регионе, мониторинг средств массовой информации.

Противодействие незаконной миграции и надзор за соблюдением миграционного законодательства относится к специальным мерам профилактики, которая подразумевает целенаправленное реагировании на специфические причинные комплексы. К субъектам такого предупреждения относятся МВД России и Генеральная прокуратура Российской Федерации.

2. К наиболее эффективным мерам, направленным на укрепление межнационального и межконфессионального согласия и профилактики межнациональных (межэтнических) конфликтов, принимаемым органами местного самоуправления, относятся:

противодействие социальной исключенности мигрантов, пространственной сегрегации и формированию этнических анклавов, что рассматривается Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года в качестве одного из направлений государственной миграционной политики;

соблюдение органами местного самоуправления, имеющими полномочия в сфере управления и распоряжения муниципальным жилищным фондом, жилищного законодательства, правомерности вселения иностранных граждан в помещения, пресечение случаев самовольного вселения, в том числе в помещения, не предназначенные для проживания;

работа совещательно-рекомендательных органов, обеспечивающих взаимодействие этнических общественных объединений с органами местного самоуправления.

3. Такие негативные последствия, как перегрузка социальной инфраструктуры, развитие негативных социальных проблем в сфере образования и здравоохранения, кризис межнациональных отношений, крайние националистические проявления, негативное отношение к мигрантам неславянского происхождения, стимулирующие экстремистские проявления среди мигрантов и местного населения, вызваны не столько фактом массового притока мигрантов, сколько его интенсивностью, осложненной проблемами их интеграции в социум принимающего государства.

4. В отсутствие объективных возможностей для эффективной интеграции мигрантов государство полагается в немалой степени на национальные анклавы внутри государства, что в долгосрочной перспективе может влиять на активизацию процессов сепарации мигрантов, негативной тенденции к объединению разрозненных диаспоральных организаций, созданию крупных общественных организаций по этническому признаку, формирующих причины и условия, способствующие экстремистским проявлениям.

5. При решении проблем мигрантов и их интеграции следует полагаться на официальные органы власти, стимулируя их на социальную работу с мигрантами, и на общественные институты, деятельность которых направлена не на объединение по этническому признаку, а на решение таких общественно значимых вопросов, как социальная помощь, культурнопросветительская деятельность, оказание информационных и консультационных услуг по трудоустройству и т. д.



3.2 Противодействие незаконной миграции в системе специальных мер профилактики экстремистской деятельности

Специальное предупреждение экстремистских правонарушений подразумевает целенаправленное реагирование на их специфические причинные комплексы.

К числу специальных мер профилактики экстремизма, применяемых МВД России, ФСИН России, ФСБ России, Следственным Комитетом Российской Федерации и Генеральной прокуратурой Российской Федерации, в частности, относятся меры, направленные на противодействие незаконной миграции.

Не случайно в постановлении Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации от 06.08.2014 № 2 «Об эффективности деятельности правоохранительных органов Российской Федерации по выявлению, пресечению, расследованию и профилактике правонарушений и преступлений, связанных с незаконной миграцией, в том числе при использовании миграционного ресурса в экономической деятельности, а также преступлений, совершаемых на территории Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства» содержится ряд решений, непосредственно касающихся вопросов противодействия экстремистской деятельности.

Так, участниками совещания указано о необходимости принятия мер к исключению фактов придания правового статуса украинских беженцев радикально настроенным лицам;

к повышению результативности оперативно-розыскных мероприятий в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия совершаемых мигрантами преступлений коррупционной и экстремистской направленности, связанных с незаконным оборотом наркотиков;

по противодействию распространению радикальных религиозных идей и экстремистских течений в учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний, а также совершаемых в составе организованных групп и преступных сообществ;

к разработке эффективного механизма профилактического воздействия на криминогенные процессы в этнических диаспорах и предупреждения проникновения в их среду криминальных элементов.

Напомним, что участниками координационного совещания правоохранительных органов являются Г енеральная прокуратура Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации,

Следственный комитет Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба судебных приставов.

В совместном распоряжении Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации,

Федеральной службы безопасности Российской Федерации № 270/27р от 16.12.2008 «О совершенствовании работы по предупреждению и пресечению деятельности общественных и религиозных объединений по распространению идей национальной розни и религиозного экстремизма» прямо указано, что высокий уровень нелегальной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства существенно влияет на рост числа экстремистских проявлений. При этом государственный контроль за порядком пребывания иностранцев на территории России зачастую не соответствует предъявляемым требованиям.

Среди субъектов профилактики экстремистской деятельности особое место занимают органы прокуратуры Российской Федерации.

В последние годы стала очевидной связь между прокурорским надзором за исполнением миграционного законодательства и предупреждением экстремистской преступности.

Анализируя особенности работы органов прокуратуры по противодействию незаконной миграции, Д. В. Григорьев отмечает, что неразрешенные проблемы в сфере миграции способствуют обострению межнациональных отношений и создают предпосылки для формирования в рамках отдельных территорий замкнутых этнических групп. В местах, где наблюдается рост безработицы и преступности, обостряются внутренние проблемы и чаще всего происходят межнациональные столкновения. Актуальным направлением борьбы с нелегальной миграцией является выявление и пресечение нарушений правил привлечения и использования иностранной рабочей силы Паламарчук А. В. и др. Прокурорский надзор за исполнением миграционного законодательства: актуальные вопросы: пособие. М.: Ген. прокуратура Рос. Федерации; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2014. С. 85-86..

Сотрудники Генеральной прокуратуры Российской Федерации также высказываются о том, что незаконная миграция, питающая рабочей силой теневой сектор экономики, является одной из главных причин усиления негативного отношения к мигрантам со стороны части населения Российской Федерации и создает риски дестабилизации социально-экономической обстановки и общественного порядка, а также нарастания экстремистских проявлений и межнациональных конфликтов Там же. С. 4..

Приказом Г енерального прокурора Российской Федерации от 19.11.2009 № 362 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности» прокурорам предписано уделять особое внимание обеспечению надзора за исполнением законодательства о межнациональных отношениях и противодействии экстремизму.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности» надзор за исполнением законов о противодействии преступности, в том числе о ее предупреждении указан в качестве приоритетного направления в деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. В этом контексте прокурорам предписано обращать особое внимание на исполнение законов, направленных на борьбу с терроризмом, неформальными молодежными объединениями экстремистской направленности, незаконной миграцией и

Результаты прокурорских проверок исполнения миграционного законодательства уполномоченными органами наиболее полно отражают проблемы правоприменения.

На протяжении длительного времени в Российской Федерации использовался порядок квотирования иностранной рабочей силы. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.10.2002 № 782 «Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» устанавливалась фиксированная квота на выдачу 530 000 приглашений на въезд иностранных граждан. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 № 783 «О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации» был введен порядок формирования квот на основании предложений работодателей и заказчиков работ.

Во время реализации порядка квотирования Г енеральной прокуратурой Российской Федерации выявлялись многочисленные нарушения, связанные с формированием предложений о потребности в иностранных работниках со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Нарушения выражались в несоблюдении сроков предоставления заявок на формирование квот. Отмечались факты непредоставления территориальными подразделениями ФМС России заключений о результатах рассмотрения заявок работодателей.

В ходе проверок было установлено, что органами исполнительной власти при определении потребности в привлечении иностранных Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности» // Законность. 2012. № 3. работников и формировании квот зачастую не учитывалась необходимость поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов с учетом приоритетного содействия трудоустройству граждан Российской Федерации.

Например, работа по формированию предложений о потребности в иностранных работниках и объемам квот в Амурской области привела к коррупции в органах государственной власти. В отношении и. о. первого вице-губернатора Амурской области, организовавшего торговлю квотами, было возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 286 УК РФ.

В ходе проверок прокуратурой констатировалось, что несоблюдение федерального законодательства при привлечении и использовании иностранной рабочей силы, формальный подход органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации к определению потребности в иностранных работниках и допускаемые ими нарушения законодательства способствуют созданию условий для межнациональных конфликтов, экстремистских проявлений.

Надлежащие меры, направленные на защиту национального рынка труда и приоритетное использование собственных трудовых ресурсов, не принимались, что создавало условия для межнациональной розни и вражды. Создаваемые условия для работы иностранным гражданам в Российской Федерации не только способствуют совершению ими правонарушений, но и позволяют работодателям устанавливать для российских граждан невыгодные условия работы, тем самым, вытесняя их с рынка труда, что ведет к безусловному нарушению их прав Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 29.08.2009 № 27-23-2009 «О совершенствовании надзора за исполнением

законодательства о межнациональных отношениях и противодействии экстремизму в миграционной сфере»..

С 1 января 2015 г. порядок квотирования рабочих мест применяется только к иностранным работникам, прибывающим в Российскую Федерацию на основании визы. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.12.2015 № 1359 «Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, и утверждении квот на 2016 год» квота определена в количестве 213 929 человек.

Прокурорами выявлялись случаи несоблюдения правил миграционного учета в подразделениях ФМС России (с апреля 2016 г. - Главное управление по вопросам миграции МВД России), недостаточного контроля за соблюдением режима пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан, правил въезда и выезда из Российской Федерации, необоснованного освобождения нарушителей от административной ответственности.

Имели место факты превышения должностных полномочий со стороны сотрудников ФМС. Так, в 2014 г. возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 286 УК РФ в отношении бывшего начальника отдела УФМС России по Тверской области. Установлено, что в период времени с 10.10.2013 по 29.10.2013 сотрудник УФМС без согласия собственника жилого дома в г. Твери поставил по указанному адресу на временный учет 19 иностранных граждан.

Результаты прокурорских проверок показывают, что сотрудниками полиции зачастую не принимаются необходимые меры по контролю за миграционными потоками. Не налажен в должной степени контроль за законностью нахождения на территории иностранных граждан и лиц без гражданства, а также лиц, прибывших из регионов Северного Кавказа.

В работе участковых уполномоченных выявляются факты: ненадлежащей организации работы по ведению паспортов административных участков, списочного учета постоянно проживающих на административном участке иностранных граждан и лиц без гражданства;

осуществлению проверок их фактического проживания по месту регистрации;

подтверждению трудовой деятельности лиц, обратившихся по вопросу приобретения гражданства Российской Федерации.

Так, в 2014 г. прокурором г. Мичуринска Тамбовской области выявлено, что вопреки требованиям федерального законодательства у участковых уполномоченных полиции ОУУП и ПДН ОМВД России по г. Мичуринску отсутствовали сведения о проживании на административном участке иностранных граждан, имеющих разрешение на временное пребывание Докладная записка о состоянии исполнения законодательства в сфере противодействия экстремизму в 2014 г..

Анализ практики правоприменения свидетельствует о проблемах, связанных как с выявлением преступлений экстремистской направленности, так и с постановкой их на учет.

Примером такого рода недостатков служит совершение иностранным гражданином преступления экстремистской направленности в 2013 г. на территории Астраханской области.

Отделом по расследованию особо важных дел СУ СК РФ по Астраханской области возбуждено уголовное дело в отношении А. по ч. 1 ст. 139 (2 эпизода), п. «б» ч. 2 ст. 116 УК РФ, и Д. по ч. 1 ст. 139 (2 эпизода), ч. 1 ст. 282 УК РФ.

В ходе расследования уголовного дела установлено, что еще 28.04.2013 в общежитии высшего учебного заведения гражданин Республики Азербайджан А. и гражданин Российской Федерации Д. незаконно, из хулиганских побуждений, против воли студенток И. и М., не реагируя на их возражения, проникли через незапертую дверь в жилище последних, где А. на почве национальной розни к представителям русской национальности, высказывая угрозы и оскорбления в адрес И., нанес ей удар головой в область лица. В это же время Д., находясь в коридоре общежития, в присутствии других студентов, публично, с использованием ненормативной лексики, унизил человеческое достоинство представителей русской национальности.

По результатам расследования данное уголовное дело направлено в суд. А. осужден по совокупности преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 139 (2 эпизода), п. «б» ч. 2 ст. 116 УК РФ к 480 часам обязательных работ, Д. - по ч. 1 ст. 139 (2 эпизода), ч. 1 ст. 282 УК РФ к 480 часам обязательных работ.

Возбуждению указанного уголовного дела предшествовали факты укрытия данных преступлений от учета.

Так, 28.04.2013 в отдел полиции УМВД России по г. Астрахани поступило сообщение о конфликте, произошедшем между студентами.

Участковым уполномоченным Д. по результатам проведенной проверки сделан вывод о наличии административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.1 КоАП РФ (мелкое хулиганство), в связи с чем составлен административный протокол, 01.05.2013 материал списан в наряд.

По повторному заявлению И. проведена процессуальная проверка, по результатам которой 24.05.2013 тем же участковым уполномоченным принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела по п. «б» ч. 2 ст. 116 УК РФ. Данное решение отменено прокуратурой области как незаконное и необоснованное.

В связи с выявленными нарушениями прокуратурой области внесено представление об их устранении, по результатам рассмотрения которого участковый уполномоченный полиции привлечен к дисциплинарной ответственности.

Индивидуальное предупреждение включает в себя действия по недопущению конкретных конфликтов или перерастания их в преступления. Имеются в виду случаи, когда при возникновении угрозы конфликта представители местных администраций и правоохранительных органов выезжают на место возникшей социальной напряженности между этническими группами, участвуют во встречах со сторонами конфликта и сходах граждан, проводят повторные поездки в целях ликвидации последствий конфликта. Такие действия предпринимались, например, при урегулировании конфликта в с. Сасыколи Харабалинского района Астраханской области в 2012 году.

...