Реформирование пенсионной системы России: политический аспект

В рамках политического плюрализма, Г. Алмонд и Дж. Пауэлл, выделяли специфические черты плюралистической модели государства, в рамках которых: различные по своей направленности группы могут агрегировать и представлять общий социальный интерес. Членство в данных группах основано на добровольных началах и носит ограниченный характер. Подобные группы имеют децентрализованную организационную структуру и свободны от государственного регулирования, так как группы интересов и государство в лице правительства имеют четкое разделение друг от друга» Almond, G, Powell, J, Strom, K & Dalton, P 2002, Comparative Politics Today, Moscow, Р.137.. Помимо этого, исследователи пришли к выводу, согласно которому в рамках плюралистической модели государства имеются не только отдельные группы интересов в лице государства и секторов общества (например, сектор экономики, социальной защиты и т.п.), он и рабочие профсоюзы, бизнес-ассоциации, профессиональные группы и т.д. Таким образом, в каждом из подобных секторов может быть множество групп интересов.

Для другого научного направления - корпоративизма характерны следующие признаки:

1) Каждый социальный интерес агрегирован головной ассоциацией;

2) Членство в подобной ассоциации является практически всеобщим и обязательным;

3) Такие ассоциации представляют собой жестко централизованную систему и координируют действия своих членов;

4) Такие группы интересов систематически участвуют в выработке и осуществлении государственных решений, чем оказывают влияние на политический курс» Там же. P.137.. Одно из ключевых отличий корпоративистской модели от плюралистической заключается в том, что она основывается на устойчивом иерархическом взаимодействии структур власти со специализированными секторами общества.

Помимо теоретических исследований, концепция групп интересов стала активно применяться в прикладном поле, например, в Governmental Relations, теориях лоббизма, принятия политических решении?, и т. д.

Подобное развитие данной теории исходит из того, что группы интересов конституируют возможность демократической формы взаимодействия гражданского общества и представителей государственной власти, а также представляют собой обратной канал связи.

Исходя из позиций авторов, которые разрабатывали проблематику групп интересов, представляется возможным выделить ряд функций, которыми обладают группы интересов в рамках политического процесса:

1. Функция артикуляции интересов, которая заключается в преобразовании требований социальных групп в конкретные и четкие формулировки и направляется, в данном случае, в органы государственной власти;

2. Агрегирование интересов, связанное со сведением множества индивидуальных и групповых интересов к более значимому для конкретной группы интересу;

3. Представительство и продвижение интересов групп в органах государственной власти;

4. Функция мобилизации заинтересованных граждан и объединений в процессы отстаивания и защиты интересов групп посредством взаимодействия с органами государственной власти;

5. Функция, связанная с процессом социализации, усвоением опыта и приобретения навыков гражданами посредством участия в деятельности групп интересов через взаимодействие с институтами государственной власти;

6. Функция политического рекрутинга, которая заключается в формировании и выдвижении политических лидеров - активных и влиятельных представителей групп интересов.

Однако, как и любая легальная деятельность, взаимодействие групп интересов с органами государственной власти законодательно регулируется. При этом, государство создает специальные площадки, в рамках которых осуществляется взаимодействие с группами интересов и происходит институциональный процесс представительства интересов заинтересованными группами. Также стоит отметить, что в Конституции РФ закреплены права граждан участвовать в управлении делами государства (ст. 2); создавать общественные объединения (ст. 30); обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

Помимо этого, механизмы для реализации прав граждан, гарантированных Конституцией, на создание объединений закреплены в таких федеральных законах, как «Об общественных объединениях», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О политических партиях» и др.

Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» направлен на регулирование деятельности общественных объединений, которые создаются по инициативе граждан. При этом, политические партии, религиозные и коммерческие (в том числе коммерческие союзы) являются исключением (их регулируют отдельные ФЗ).

В частности, Федеральным законом «Об общественных объединениях» регламентируется:

1. Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе объединения;

2. Создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан;

3. Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления

4. Объединения граждан могут регистрироваться и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица;

5. Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм:

5.1. Общественная организация - основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан;

5.2. Общественное движение - не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения. Общественные движения могут преобразовываться в иные формы;

5.3. Общественный фонд - один из видов некоммерческих фондов; не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели;

5.4. Общественное учреждение - не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения;

5.5. Орган общественной самодеятельности - не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности.

Согласно российскому законодательству, общественные объединения могут создавать союзы или ассоциации общественных объединений на основе учредительных договоров и уставов, образуя, тем самым, новые общественные объединения.

В Федеральном законе «Об общественных объединениях» подчеркивается, что не допускается вмешательство органов государственной власти в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти.

В связи с этим, закон регламентирует инструменты взаимодействия групп интересов с органами государственной властью:

1. Работа с СМИ. Группы интересов имеют право создавать свое СМИ, а также осуществлять издательскую деятельность и свободно распространять информацию о своей деятельности по иным каналам коммуникации;

2. Участие в процессе принятия и выработки государственных решений, оказание влияния на повестку дня работы органов государственной власти посредством внесения предложений-инициатив в конкретные органы власти;

3. Проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований;

4. Представление и защита своих прав и интересов своих членов группы в органах государственной власти;

5. Участие в выборах и референдумах (например, в виде блоков).

Стоит отметить, что в России создан законодательный базис для формирования достаточно эффективных форм взаимодействия общественности и власти. Однако на текущий момент времени, можно констатировать то, что идет поиск форм диалога на федеральном и региональном уровнях. Среди таких новых форм диалога можно назвать гражданские форумы, общественные палаты и Общероссийский Народный Фронт.

Общероссийский гражданский форум как форма диалога государства и общества проводился в 2001 и в 2008 гг. В 2001 году прошел первый Общероссийский гражданский форум. На нем присутствовали 5 000 делегатов Форума, которые представляли интересы 20 млн. граждан, состоящих в 350 тыс. некоммерческих общественных организаций и союзах. Общероссийский гражданский форум определил ряд ключевых задач, стоящих перед сообществом неправительственных организаций (НПО):

1. Организация взаимодействия общества и государства на ключевых направлениях модернизации и развития России: судебная реформа, военная реформа, коммунальная реформа, реформа образования, развитие местного самоуправления, развитие здравоохранения, защита гражданских прав и свобод;

2. Разработка механизма равноправного диалога между обществом и органами власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Данная инициатива подразумевает включение гражданских объединений в процесс выработки и принятия решений, а также осуществление гражданского контроля над деятельностью властных структур и экспертизу законодательных актов. Эти должны обеспечивать взаимодействие между группами НПО и структурами государственной власти;

3. Обеспечение со стороны государства условий, которые гарантируют независимость и эффективную работу НПО и других институтов гражданского общества.

В январе 2008 г. прошел второй Общероссийский гражданский форум, темой которого стала «Роль гражданских инициатив в развитии России в XXI в.».

Помимо него, в регионах РФ стали регулярно проводиться гражданские форумы. Например, в 2009 г. состоялся IV Московский гражданский форум, ключевой темой которого стала: «Общество и власть: стратегия социального партнерства». В том же году прошел Гражданский форум Приморья, в рамках которого обсуждалась проблема консолидации общественных организаций Приморья и их диалог с органами власти.

В 2006 году создана Общественная палата РФ, которая, согласно ФЗ от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», обеспечивает взаимодействие граждан с федеральными и региональными органами государственной власти, а с органами местного самоуправления для учета потребностей и реализации интересов граждан, а также защиты их прав и свобод. Помимо этого, Общественная палата РФ осуществляет общественный контроль за деятельностью федеральных и региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Общественная палата формируется на основе добровольного участия граждан, общественных организаций и объединений некоммерческих организаций. Согласно Федеральному закону, основными целями и задачами Общественной палаты РФ являются:

1) Привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики;

2) Выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений;

3) Проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления;

4) Осуществление общественного контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в соответствии сданным Федеральным законом;

5) Выработка рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества;

6) Оказание информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации.

На сегодняшний день работают региональные общественные палаты, в том числе, Молодежная общественная палата, которая является негосударственной общественной организацией, призванной объединить молодежных лидеров в возрасте от 18 до 35 лет, представляющих различные сегменты гражданского общества. Основной задачей Молодежной общественной палаты является отражение позиции своей группы по вопросам государственной политики, формулирование молодежной проблематики в повестке дня государственных органов и т.д.

В рамках политического процесса в России группы интересов функционируют в виде политических объединений - Общероссийский Народный фронт (ОНФ) и промышленных бизнес-ассоциаций - Российский Союз промышленников и предприятий (РСПП). Данные группы принимают непосредственное участие в политическом процессе и образовывают таким образом субститут политической партии - ОНФ, либо влияют на политический процесс, посредством оказания влияния на процесс принятия государственных решений (Президент РСПП входит в трехстороннюю комиссию при Правительстве РФ).

Общероссийский Народный Фронт был создан в мае 2011 года как коалиция общественно-политических организаций, в координационный совет которого вошли такие общественные организации, как «Опора России», РСПП, ФНПР, «Деловая Россия», Союз пенсионеров России, «Молодая гвардия „Единой России“», Совет общероссийская общественная организация ветеранов ВС России, межрегиональная общественная организация автомобилистов «Свобода выбора», «Российский союз ветеранов Афганистана», «Союз транспортников России», «Союз женщин России» и др. Таким образом, в ОНФ были аккумулированы все ключевые общественные организации, выражающие интересы ключевых для государства социальных групп. Фильтром для отбора в ОНФ стал пункт, согласно которому, участники ОНФ обязаны разделять цели политической партии «Единая Россия». Исходя из этого можно сделать вывод, что оппозиция не сможет войти во фронт. а следовательно, лишается инструмента артикуляции своих интересов по политическому критерию. Помимо этого, ОНФ позиционируется как «надпартийная» единица, иными словами, по статусу она выше ведущей политической партии России. Надпартийный характер также обусловлен международной деятельностью ОНФ, на базе которого был создан «Евразийский народный союз».

Инициативу по созданию ОНФ и саму его деятельность можно рассматривать с двух точек зрения. Во-первых, с позиции политических технологий, данная инициатива прекрасно дополнила «Единую Россию» и обновила кадровый состав Государственной Думы РФ, а также стала, в сущности, общественной организацией Президента РФ, которая носит формат группы интересов, чем политической партией. В связи с этим, деятельность данной организации не ограничена политическим фреймом. Во-вторых, с позиции артикуляции интересов групп граждан, создание по факту, «общественной монопольной организации», которая может артикулировать лишь интересы, совпадающие с интересами «Единой России» не эффективна.

Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) является общероссийской общественной организацией, которая представляет интересы деловых кругов. В состав РСПП входит более 100 отраслевых и региональных организаций, который представляют ключевые сектора экономики: топливно-энергетический комплекс, машиностроение, оборонно-промышленный комплекс, строительство, инвестиционно-банковскую сферу, и т.д.

РСПП является постоянным членом трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, совещательных органов при Минпроме, Минэнерго и т.д. В рамках подобного участия организация артикулирует интересы групп, которые ее составляют. Например, в рамках пенсионной реформы, РСПП встал на защиту НАПФ и сформулировал официальную позицию против «замораживания» пенсионных накоплений и выступал против балльной системы. Однако, данные инициативы не нашли прямого отклика у лиц принимающих решения по реформированию пенсионной системы, что говорит о недостаточно сформированном уровне отношений между группами интересов и органами государственной власти в России.

Таким образом, группы интересов и давления являются важными индикаторами развития государства и политической системы. Важная функция, которую выполняют группы интересов - организация диалога с властью с целью реализации своих интересов. Однако, в зависимости от политического процесса и режима, группы интересов могут выражать корпоративные интересы бизнеса или бюрократических групп, руководствуясь лоббистскими механизмами, либо артикулировать и отстаивать интересы граждан. На сегодняшний день, в России реально действуют в основном корпоративные группы интересов бизнеса и бюрократии. Групп, отстаивающих интересы граждан формально много (это и политические партии, народные фронты и профсоюзы), однако на практике они не выполняют своих функций. Исходя из этого, в рамках рассмотрения реформирования пенсионной системы активное участие в борьбе интересов принимали бюрократические группы (социальный и экономический блоки) и корпоративные бизнес-сообщества (НАПФ, РСПП). Как следствие, интересы граждан, которых непосредственно касается реформа, представлять некому.

1.2 Методологические подходы и концептуальные модели принятия государственных решений

Несмотря на то, что институционализация теории принятия государственных решений была осуществлена в XX веке, ее истоки ведут к временам Древней Индии, Китая и Античности. Например, И. Дрор в своей монографии «Public Policymaking Reexamined» анализируя процесс институционализации теории принятия государственных решений отмечает что в Античности и Древнем Востоке процесс принятия решений был тесно сопряжен с этикой и так называемым «стратегическим менеджментом» Dror Y. Public Policymaking Reexamined. New Brunswick; Oxford, 1989. P.xiii. Например, в древнекитайском трактате Конфуция «Лунь Юй» и древнеиндийском философском сочинении «Манавадхармашастра» заключены мысли о соединении добродетельного и рационального начала в принятии и реализации государственных решений. Например, Конфуций считал, что управленческие отношения между правителями, чиновниками и подданными должны строиться на основании моральных принципов, с учетом комплекса этических норм, основанных на традиционных нормах Конфуций. Я верю в древность. М. 1995. С.55-58.. Тем самым ценностными основаниями государственных решений у Конфуция выступали не факторы страха или наказания, а добродетельные побуждения, основанные на этике. В «Манавадхармашастре» акцент делает главным образом на рациональных анализ выработки и имплементации государственного решения с широким использованием силовых санкций Законы Ману. М. 1992. С.140-142..

В Древней Греции Платон и Аристотель были не только философами, но и советниками первых лиц государства. Платон был советником царя Сиракуз Дионисия II, которого философ пытался убедить создать «идеальное государство» и приложить свои философские идея к процессу государственного управления. Аристотель был учителем будущего царя Македонии Александра.

Взгляды Платона и Аристотеля - сторонников эллинистически-полисных моделей управления и Каутильи - сторонника прагматически умеренного брахманизма, Шан Яна - представителя радикально-административного легизма были востребованы как рекомендации в первую очередь советников первых лиц государства. Помимо этого, важно обратить внимание на период жизни этих людей - 60-10 гг. IV века до н.э. Также стоит отметить, что одними из основных идей о политическом искусстве и государственном управлении каждого из вышеуказанных философов была констатация коллективного обсуждения правителем и его политическими советниками проектов серьезных государственных решений перед тем, как их окончательно принять.

При этом важно учитывать, что принятие и содержание решений имеют большие различия между авторитарно-бюрократическими Индией, Китаем и полисными демократиями Древней Греции.

Не случайно Платон и Аристотель большое внимание уделяли рассмотрению принятия законодательных решений в рамках демократических институтов греческих полисов. Аристотель в сочинении «Политика» проанализировал и определил компетенции законосовещательных органов (в их число вошли война и мир, законы и наказания, заключение союзов и избрание должностных лиц). При этом он определил основные способы принятия государственных решений в соответствии с государственной формой.

Аристотель в «Никомаховой этике» впервые разработал базовый категориальный аппарат и концепт, описывающий процесс принятия решений. В своем труде Аристотель исходит из категорий «рассудительность» и «сознательный выбор». Рассудительность связана с практической деятельностью людей (в т.ч. государственным управлением). Ей должны соответствовать человеческие поступки, основывающиеся на истинных суждениях, стремящиеся к практической пользе и ориентированные на достижение личного или общественного блага. А принятие государственных решений основывается на практико-политическом типе знания, включающем в себя ориентацию на цели и способы их достижения Аристотель. Никомахова этика. М. 1997. С.45-60..

«Сознательный выбор» предполагает существование произвольности и неопределенности в человеческой деятельности, в рамках которых идет поиск возможных путей достижения уже обозначенных целей. Т.о. принятие государственных решений представляет собой мыслительно-практическую деятельность и прикладную науку, направленные на удовлетворение стремления людей к получению блага (сознательного и разумного выбора средств, адекватных сформулированным целям) и поиск оптимальных и возможных действий для их достижения в условиях неопределенности ситуации и произвольности свободного выбора Там же. С.85-88..

Проблемы обеспечения рационального и эффективного принятия государственных решений довольно интенсивно анализировали политические мыслители Возрождения (Н. Микиавелли, Ж. Боден) и Просвещения (Т. Гоббс, Ш.-Л. Монтескье). Соответственно каждый из философов определял для себя главный фактор принятия государственных решений: определение видов государственных актов (Т. Гоббс), роль суверенитета, советников и советов при правителях (Ж. Боден, Н. Макиавелли), система сдержек и противовесов (Ш.-Л. Монтескье).

Для Ж. Бодена, который выразил свои ключевые идеи в рамках рассмотрения проблемы суверенитета (а вместе с ним и процесса принятия государственых решений) в работе «Шесть книг о республике», наиболее приемлимая форма государства для преодоления как политического, так и религиозного кризиса является монархия, так как только она отвечает истинной природе суверенной власти, ее единству и неделимости.

В отношении демократического устройства Ж. Боден писал, что «народ -- это зверь многоголовый и лишённый рассудка, он с трудом делает что-либо хорошее. Доверять ему решение политических дел -- это все равно, что спрашивать совета у безумного» Антология мировой философии: В 4-х т .М., 1970. Т. 2. Европейская философия от эпохи Возрождения по эпоху Просвещения. С.144.. Недостаток аристократической формы правления выражен в неустойчивости, обусловленной коллегиальным способом принятия решений.

По мнению исследователя П. Кинга Ж. Боден полагал, что «только один единственный человек, одна индивидуальность может иметь статус суверенной, а все плюралистические формы суверенов сводятся к индивидуальному суверенитету» King P. The ideology of order. A comparative analysis of Jean Bodin and Thomas Hobbs. - L., Allen a. Unwin, 1974. Р.345..

Ж. Боден разделял процесс принятия государственных решений на основании критерия количества суверенных акторов. «Коллективный суверен может осуществлять выводы и принимать решения такие же, как и индивидуальный суверен, однако внутренняя логика данного процесса у них разная. Процедурные различия определяют различия обоих форм абсолютизма. Так, процедурно индивидуальный суверен не обязан консультироваться при принятии государственного решения. При этом, коллективный суверен принимает необходимость общественной коммуникации, которая может выражаться в дебатах» Там же. Р.30.. По мнению Ж. Бодена наличие неограниченной власти у государя определяет его способность принимать любые государственные решения, зависящие от его воли. Как пишет Р. Жизи: «…Боден хотел показать, что в настоящей монархии (лучшей формы правления по его мнению) власть правителя не должна иметь ограничений и должна существовать на протяжении всей его жизни» Jean Bodin. Verhandlungen der internationalen Bodin Tagung in Munchen: Beck, 1973. - XIV, Р.513.. Однако ограничения у такой власти все же существуют: она не может распространяться на законы Бога и природы Антология мировой философии: В 4-х т. М. 1970. Т. 2. Европейская философия от эпохи Возрождения по эпоху Просвещения. С.144..

При этом, как пишет исследователь З. Издебски государь должен объявлять свою волю, учитывая «мудрые советы» и после самого тщательного рассмотрения проблемы вместе со своими советниками и управляющими. При этом, он должен имитировать Бога на земле, который сводит к минимуму все взаимодействия и общения с народом, ограничиваясь только узким кругом доверенных и наиболее достойных лиц Izdebski Z. Quelques observations sur les idees politiques de Jean Bodin. - Lodz; Panst. wydaw. nauk., 1965. Рp.32-33.. Истинный суверен получает власть не от Папы Римского, не от народа, а только от Бога Там же. Р.26.. В связи с этим, его власть никто не может ограничить, а решения, которые принимает правитель можно интерпретировать как божественное провидение, которое делает их легитимными. Суверенная власть решает абсолютно все вопросы войны и мира, внутреннего устройства государства (республики в понимании Ж. Бодена), назначения на должности и т.п.

Т. Гоббс в своей работе «Левиафан» считал, что людям свойственен конфликт интересов. Он является сущностью их естественного состояния - столкновение интересов и борьба за обладание ресурсами («война всех против всех»). Для того, чтобы организовать процесс управления и не допустить самоуничтожения, люди заключают соглашение, благодаря которому образовывается государство и наделяют суверена неограниченными полномочиями в сфере принятия государственных решений. Т. Гоббс определял государство как: «…единое лицо, ответственным за действия которого сделало себя путем взаимного договора между собой огромное множество людей, с тем чтобы это лицо могло использовать силу и средства всех их так, как сочтет необходимым для их мира и общей защиты» Гоббс Т. Левиафан. М. 2001. С.119.. Суверен не ограничен в своих правах и возможностях. У него в руках заключена верховная власть, благодаря которой он может контролировать советников, министров, чиновников, гражданских и военных для того, чтобы поддерживать мир и защиту государства. При этом средства для достижения этой цели могут быть какими угодно и зависеть от воли суверена Гоббс Т. Левиафан. М. 2001. С.123-125..

В другой работе «О гражданине», Т. Гоббс рассматривает законодательную деятельность суверена в государстве. В результате подписания общественного договора суверен приобретает важное юридическое и политико-управленческое полномочие - издание законов. Поскольку одной из главных целей руководителя государства является недопущение конфликтов «всех против всех» (иными словами сохранение и поддержание внутригосударственной стабильности), то издательство законов (как формы государственных решений) касается главным образом гражданской сферы Гоббс Т. О гражданине. Основы философии. Часть третья // Гоббс Т. Сочинения: В 2 т. Т 1.. М. 1991. С.337-338.. «Подобно тому, как вода, запертая со всех сторон берегами, застаивается и портится, а оказавшись на открытом пространстве, разливается и свободнее течет туда, где нахо­дит для этого больше путей, так и граждане, если бы они ничего не делали без приказания законов, впали бы в апатию, но, если бы они поступали вопреки законам во всем, государство бы разрушилось; и, чем больше остается не предусмотренного законами, тем больше у них свободы. Обе крайности опасны: ведь законы придуманы не для прекращения человеческой деятельности, а для ее направления, подобно тому как природа создала берега не для того, чтобы остановить течение реки, а чтобы направлять его» Там же. С.408-409.. Таким образом, Т. Гоббс указывает на то, что законы призваны направлять граждан в рамках политического курса суверена. Вместе с этим, исследователь рассмотрел законы как средство политической власти и форму государственного решения, которые не зависят от волеизъявления граждан.

Таким образом, в государстве Т. Гоббса власть суверена должна быть самой высокой по статусу и не должна подлежать судебному или гражданскому контролю. Она находится выше всех законов, поскольку все законы устанавливаются ею и от нее получают свою юридическую силу. В связи с этим, принятие государственных решений зависит от воли одного актора - суверена, волеизъявления которого не могут быть подвергнуты критике или быть неисполненными, так как народ не имеет права изменять условия соглашения об образовании государства.

Ш. Монтескье в своих работах обосновывал идею разумного государства, которое должно базироваться на принципе разделения властей, подразумевающем взаимное сдерживание ветвей власти от произвола и распределение власти между различными социальными слоями Монтескье Ш-Л. Избранные произведения. M. 1955. С.177.. В соответствии с разделением и распределением власти, в государстве должна произойти дифференциация центров принятия решений в рамках законодательной, исполнительной и судебной власти.

По мнению Ш. Монтескье законодательная власть «…является выражением общей воли государства...» Там же. С.292.. Ее основная задача -- выявить и сформулировать право в виде государственных законов, которые будут носить обязательный характер для всех граждан. Лучшая форма правления и политический режим тот, в котором законодательная власть принадлежит народу. При этом, по мнению исследователя, в больших по размеру территорий государствах такое невозможно в силу наличия различных социальных групп (например, знати), которые могут монополизировать процесс принятия решений по причине низкой мобильности населения. В связи с этим, законодательную власть необходимо делегировать собранию народных и знатных представителей.

Исполнительная власть в государстве Ш. Монтескье выступает в качестве института, благодаря которому реализуется общая воля государства. Ее назначение заключается в исполнении законов, которые будет устанавливать законодательная власть. В этой связи Ш. Монтескье отмечает, что «…исполнительная власть ограничена по самой своей природе...» Монтескье Ш-Л. Избранные произведения. M. 1955. С.296.. Таким образом она должна принадлежать монарху, так как является с одной стороны «…стороной правления, почти всегда требующая действия быстрого, лучше выполняется одним, чем многими», а с другой - естественным ограничением власти и принятия государственных решений монарха Там же. С.295..

Согласно Ш. Монтескье «судебная власть в известном смысле не является властью» Там же. С.297.. Она «карает преступления и разрешает столкновения частных лиц» Там же. С.290., тогда как законодательная и исполнительная регулируют государственные дела (политические, экономические, социальные). В отличие от нее две другие формы власти, же могут злоупотреблять властными полномочиями, допуская произвол, который ведет к ликвидации свободы граждан. Для того, чтобы нивелировать подобные негативные последствия их взаимодействия, необходимо не просто их разделить, но и наделить правом вето, заключающимся в приостановке или отмене решений друг друга.

Таким образом, по мнению Ш. Монтескье подобное взаимное влияние законодательной и исполнительной властей является гарантией права и законов, которые отражают компромисс столкновения интересов в процессе принятия государственных решений различных социальных групп. Как уже отмечалось выше, заслугой Ш. Монтескье является то, что он не только дифференцировал центры принятия государственных решений, но и четко обосновал механизмы их взаимодействия в рамках принятия соответствующих решений. Согласно его теории каждая крупная социальная группа имеет свой орган, который призван выражать ее интересы и обладает властными полномочиями. Представительное собрание выражает народные интересы, законодательное собрание -- знати, исполнительная власть -- монарха. Все эти акторы наделены полномочиями и компетенциями, которые в рамках принятия государственных решений должны исключать монополизации власти одной группы людей и быть таким образом взаимно согласованными.

Механизм работы подобного разделения властей (а вместе с ним и процесс принятия государственных решений) можно рассмотреть на примере взаимодействия исполнительной и законодательной власти в работах Ш. Монтескье. Так, законодательная власть состоит из представительного собрания и законодательного корпуса, которые заседают отдельно, но законы принимают при взаимном согласии. При этом, законодательное собрание не только издает законодательные акты, но и осуществляет контроль за их исполнением монархом и его министрами. За нарушение или плохое исполнение законов министры могут быть привлечены законодательной властью к ответственности. Исполнительная власть в лице монарха призвана сдерживать от произвола законодательную власть, используя право налагать вето на решения законодательного собрания, а также может устанавливать регламент его деятельности и проводить процедуру его роспуска.

Со второй половины XX века сложились предпосылки для институционализации науки принятия политических решений, которая вошла в политико-управленческие науки, которые активно развивались «Чикагской школой». В своем фундаментальном научном труде «Власть и личность» Г. Лассуэлл пишет: «Научная дисциплина может быть отнесена к политико-управленческим наукам тогда, когда она разъяснит процесс принятия решений (process of policy making) в обществе или же обеспечивает необходимыми данными разработку рациональных способов решения политико-управленческих вопросов» Lasswell H. Power and Personality. N. Y., 1948. P.120..

Институционализация политико-управленческой науки именно в этот период во многом объясняется кризисом, связанным с Первой и Второй Мировой войной, которые, в том числе, были вызваны непродуманными и нерациональными государственными решениями. Помимо этого, Г. Лассуэлл видит предпосылки этой науки в процессе совершенствования западной демократии за счет оптимизации управления государством и его взаимодействия с другими общественными институтами в рамках ограниченных ресурсах.

У истоков политико-управленческой науки стояли Г. Лассуэлл («Политико-управленческие науки») и Г. Саймон («Административное поведение: исследование процессов принятия решений в административных организациях»).

По мнению Ч. Линдблома исследования принятия государственных решений строились на основе методологии бихевиоралистской теории (ценности и ценности, мотивы и установки лиц, принимающих решения (ЛПР)) и системном подходе (интерпретация управленческих циклов, процессов и фаз принятия решений). Также большое количество методов были взяты из микро- и макроэкономики («выгоды-издержки», эффективность и т.д.) Lindblom Ch. The Policy-Making Process. Englewood Cliffs, 1968 P.26-28..

Помимо этого, формирование концепции принятия государственных решений в США проходило в рамках философии прагматизма и инструментализма Дж. Дьюи Simon H. Decision-Making and Administrative Organization: Part of Ph. D. Thesis. Chicago, 1944. P.5.. Его концепцию можно охарактеризовать как теорию «решения проблем» (problem solving), которая стала основой для разработки моделей политико-управленческих циклов. Также был активно задействован когнитивистский подход. В рамках него Г. Саймон рассматривает проблему влияния психологического состояния личности на выбор того или иного государственного решения. Таким образом исследователь делает заключение, что принятие решение - это не сугубо рациональный аспект. У него есть иррациональная природа, обусловленная такими психологическими аспектами, как психологическая уравновешенность, система ценностей, установок и т.д. Simon H. The New Science of Management Decision. N. Y., Prentice Hall College Div, 1977. P.17..

Немаловажную роль сыграл менеджериальный подход, выделяющий государственное администрирование (public administration). Одним из его теоретиков-основателей был Г. Саймон. В своей работе «Новая наука управленческих решений» он предлагает создать особую науку - административную, как универсальной теории принятия решений, методы которой были бы применимы как в управлении государственными структурами (в т.ч. госкорпорациями), так и бизнес-структурами. В след за идеями Г. Саймона в 1980-ые годы появилась теория «нового государственного управления» (new public management), в основе которой были идеи адаптации передовых технологий бизнес-менеджмента для функционирования государственных структур.

По мнению А. А. Дегтярева, периодизацию институционализации науки о принятии государственных решений можно разделить на 3 периода Дегтярев А. А. Принятие политических решений. М. 2004. С.57.:

1) Формирования базовых подходов и концептов в период от 1950-х до середины 1960-х годов.

2) институционализация направления в университетскую учебную и научную дисциплины с конца 1960-х по 1970-х г.

3) Разработка теоретических и эмпирических направлений «вширь» и «вглубь» в 1980-90-е г.: дифференциация и специализация направлений и подотраслей.

За второй и третий периоды происходит появление таких курсов, как «Политических анализ», «Принятие политических решений» и «Государственная политика» в качестве университетских курсов.

Таким образом, в науке сложились различные подходы относительно оценки и анализа процесса принятия государственных решений и государственного управления. При этом процесс принятия решений рассматривается в науке с двух сторон. С одной стороны - как отдельный законотворческий акт, выработка оптимальной альтернативы. В этом контексте принятие государственных решений является самостоятельной функцией управления. С другой стороны, его можно представить как процесс, совпадающий с процессом государственного управления. В этом контексте вся управленческая деятельность государства рассматривается как структура, этапы и фазы принятия решений.

В соответствии с этими различиями, одни исследователи связывают специфику государственного управления с планированием, организацией, руководством, координацией, информированием и бюджетированием. Другие ученые рассматривают сугубо административные аспекты деятельности государственных учреждений, третьи исследуют политические параметры системы и т.д. По мнению А.И. Соловьева, все вышеуказанные точки зрения можно отнести к наиболее значимым теориям: рационально-классическая плюралистическая, корпоративная и рыночная, кибернетическая, технологическая и модернистская Соловьев А.И. Принятие и исполнение государственных решений. М. 2009. С.54..

Рационально-классический подход (основные представители - Дж. Муни, А. Рилей) трактует систему государственного управления с позиции экономических категорий и законов. В соответствии с этой точкой зрения главными объектами в государственном управлении является официальная организационная структура и стандартные операционные процедуры, которые регулируют взаимодействие государства и общества. С позиции данного подхода, механизм принятия государственных решений являются формой взаимодействия таких субъектов управления, как политические партии, государственные служащие, представители органов государственной власти, группы интересов и давления и т.д. Наделенные определенными правами и ответственностью, они взаимодействуют на основании официальных регламентов, в которых закреплены процедуры процесса координации деятельности акторов, кооперации различных групп, согласования позиций и интересов, а также выработки и имплементации государственного решения. Разновидностями рационально-классического подхода, по мнению А.И. Соловьева, являются стейтизм (определяющий ключевую роль государственных институтов как рациональных акторов) и этатизм (абсолютизация социальной роли государственных институтов)

Плюралистическая теория (Г. Ласки, А. Линдсей, Э. Баркер, Дж. Фиджи) исследует государственное управление как систему представления интересов различных взаимодействующих друг с другом групп, которые не стремятся к полному захвату и монополизации государственной власти и при этом не контролируются правительством. Согласно этой теории, правительство исполняет функцию арбитра. При этом механизм принятия государственных решений состоит из стихийно складывающегося баланса сил и интересов политических акторов. В этом случае главный акцент делается на деятельность правительства (а не государства в целом). Таким образом, в рамках данной теории государство не является активным актором, который заинтересован в кооперации с институтами гражданского общества. В свою очередь, функционирование правительства и его бюрократических интересов не рассматривается в качестве специфической группы государственных акторов.

Корпоративная теория (У. Ратенау, Г. Мейн, Ст. Рохкан, Дж. Хог) признает в качестве системообразующего фактора системы государственного управления деятельность множества разнообразных, функционально различных групп и образований. Главный субъект в рамках данной теории - корпорации. Корпорации рассматриваются как формы вертикальной организации групп, влияющие на власть, выражающие стремление элит (или групп давления) монополизировать отношения с ключевыми органами государственной власти, вытеснив на периферию все иные группы интересов (политические партии, конкурирующие корпорации и т.д.). По причине стремления корпораций к монополизму и контролированию процесса представительства интересов, государство занимает в рамках данного подхода ключевое положение и отслеживает деятельность групп интересов и давления, играя главную роль (по сути, роль арбитра) в налаживании отношений с обществом.

Однако, учитывая высокую роль корпораций в государстве и обществе, механизм принятия государственных решений оформляется как форма реализации и интеграции интересов политических и экономических акторов. Это, в свою очередь, может привести к поддержке государством корпораций в обмен на их участие в процессе принятия государственных решений. По мнению А.И. Соловьева, сторонники данного подхода утверждают, что государство без поддержки сферы бизнеса - это тирания, а деятельность представителей бизнес-сообщества без протекции государства - пиратство.

Учитывая возрастающую роль корпораций в современном мире (в том числе и России - Госкорпорация Ростех, Газпром, Росатом), научная мысль дает этому явлению свою рефлексию. Так, например, А.С. Миллер сформулировал теорию «позитивного государства», увеличивающую взаимную зависимость государства и корпораций. Согласно данной теории правительство может брать на себя ответственность за решения и регулирования в экономической сфере, если будет формировать и поддерживать союз с корпорациями, которые формируют основные направления развития рыночной экономики. Стоит отметить также концепцию «корпоративного гражданства», в рамках которой корпорации являются источником позиционирования и идентификации участников принятия государственных решений.

Рыночная теория, исходит из постулата о том, что государство не способно обеспечить социальные и экономические общественные потребности только действиями государственно-административного аппарата. В связи с этим в рамках данной теории предлагается организовать систему государственного управления, ориентированную на основы рыночной экономики и принципы рыночной сделки между государством и обществом. Исходя из этого, механизм принятия государственных решений основывается на идеологии частного интереса, в рамках которой акторы стремятся к максимизации прибыли.

Кибернетическая теория государственного управления рассматривает процесс государственного управления как разновидность модели авторегулирования живых систем. В основании этого подхода заложены принципы динамической иерархии, которые предполагают, что деятельность системы направлена на обеспечение программ сохранения своей целостности, стабильности функционирования и постоянное саморегулирование. Таким образом, весь процесс функционирования системы государственного управления происходит под действием смены одной фазы на другую: стабильность, трансформация, обновление, разупорядоченность, испытание альтернативами и разложение старого порядка.

Таким образом в основании процесса решений, с точки зрения кибернетической теории, лежат такие основания, как транспарентность, нелинейный характер развития, стихийно складывающаяся иерархия структуры системы, которые оцениваются в контексте трех субъектов: самоорганизация, организация и управление. В следствие этого, механизм государственного управления функционирует в рамках «неравновесной/неустойчивой среды». Таким образом, государственное решение может приниматься на всех фазах процесса развития системы, при этом на него влияют факторы, вызванные внешними и внутренними флуктуациями. В связи с этим, кибернетическая теория ограничивает прогнозирование и проектирование государственных решений. Достоинствами данного подхода является рассмотрение кризиса как одно из главных условий выхода государства на новый этап/фазу развития. При этом, сторонники данного подхода исходят из идеи не насильственного принуждения, а побуждения государством своих контрагентов к взаимодействию.

Т. Коган, Т. Кац и Р. Маккерси в рамках кибернетического подхода предлагают систему государственного регулирования социально-экономических программ, разрабатывают трехуровневую модель принятия решений, которая основывается на наделении работника (в будущем менеджера) управленческими функциями, организации коллегиальных форм выработки управленческих решений, включении представителей гражданского общества в процесс принятия государственных решений. Также в рамках кибернетической теории государственное управление определяется как управление человеческими ресурсами. Также в рамках кибернетической теории государственное управление определяется как управление человеческими ресурсами.

По мнению А.С. Соловьева в рамках кибернетической теории важно рассмотреть теорию «звездного менеджмента». Данная концепция основывается на организации управления и процесса принятия решений, отформатированных под топ-менеджмент, лидеров, государственных деятелей. Подобное определение, по мнению А.С. Соловьева исключает обязательность разнообразных форм коллективно-договорной практики согласования решений. Помимо теории «звездного менеджмента» в контексте кибернетической теории можно рассмотреть концепцию «партисипаторного менеджмента», которая основывается на необходимости коллективного принятия решений с персоналом на всех уровнях корпоративного и государственного управления. Также необходимо обратить внимание на «теорию агентов», рассматривающая государственное управление и принятия государственных решений как процесс обмена между двумя (и более) государственными структурами и структурами гражданского общества. В рамках данной теории речь идет о взаимодействии «принципалов» (заказчиков) и «агентов» (исполнителей). В рамках нее главный акцент, при анализе процесса принятия государственных решений, строится на издержках, которые связанны с заключением госконтрактов, формированием новых структур государственной власти, мониторингом внешней и внутренней среды и функцией контроля.

Согласно типологии А.С. Соловьева теории «модернизации» можно определить как совокупность концепций, которые основываются на рассмотрение различных форм интеракций между политическими акторами в рамках процесса принятия государственных решений. Например, теория игр, анализируют процесс государственного управления как сферу, в которой принимаются исключительно рациональные решения, вырабатываемые в рамках конкурентной борьбы как минимум двух влиятельных акторов: государства и общества, имеющих свою стратегию и программу действий. Таким образом, исходя из данной конкуренции, государственные решения формируются на основе альянса (временного или постоянного) акторов для того, чтобы увеличить количество ресурсов и активность своих действий.

Теория открытых систем, в рамках данного направления, рассматривает процесс принятия государственных решений в качестве результата агрегации требований и реакции политической системы на требования, запросы и влияние внешней среды.

А.С. Соловьев выделает еще одно концептуальное направление рассмотрения проблемы принятия государственных решений - постмодернизм. (работы Ч. Фокса и Х. Миллера «Постмодернистское государственное управление: рассуждения на тему», Д. Фармера «Язык государственного управления: бюрократия, современность и постмодернизм» и О. МакСвайта «Постмодернизм и Кризис определения государственного управления»). В рамках него ключевая роль в процессе принятия государственных решений принадлежала влиянию ценностей, развитию интеллектуальной элиты, ограничению полномочий исполнительной власти и ее децентрализация.

Помимо этого, А.С. Соловьев выделяет рационально-прагматические теории принятия государственных решений. В рамках данного подхода принятие государственных решений рассматривается сквозь призму государственного управления, которое рассматривается как совокупность организованных практик, процедур и персонала, обеспечивающих эффективное исполнение функций исполнительной власти. Исходя из этого, принятие государственных решений рассматривается как метод управления, основанный на официальных регламентах, стандартных официальных процедурах, правовых нормах. В рамках данной концепции формируются теории «нового государственного управления» (Л. Джонсон, Ф. Томсон, О. Хьюс), которые обосновывают смену модели управления с бюрократической на рыночную. Рыночная модель характеризуется приватизацией частным сектором государственной службы и оценки деятельности чиновников. Соответственно, процесс принятия государственных решений попадает под контроль бизнес-групп и основывается на рыночных принципах экономической рациональности, эффективности и извлечения максимальной выгоды.