Реформирование пенсионной системы России: политический аспект

Другой крупный исследователь теории принятия решений - А.А. Дегтярев в своей работе «Методологические подходы и концептуальные модели в интерпретации политических решений» предлагает рассматривать принятия политических/государственных решений сквозь призму 2-х метаподходов макро и микроуровня. К макроподходам можно отнести нормативно-прескриптивный и дискриптивно-экспликативный. Преспрективный подход ориентирован на исследование формальных, нормативно-экспликативных моделей; дескриптивный - на построение эмпирически обоснованных моделей реальных практик принятия политических решений (одной из центральных категорий рассмотрения данного подхода - глубинные мотивы, побуждающие актора к действию) Дегтярев А.А. Принятие политических решений. М. 2004. С.1..

В среде ученых, придерживающихся нормативно-прескриптивного подхода много специалистов в области математики, кибернетики, экономики, специалистов, разрабатывающих политические стратегии и идеологические доктрины. Согласно данному подходу политический мир понимается как совокупность «идеальных моделей», выступающих в качестве универсальных эталонов. Согласно данным принципам политические действия оптимизируются благодаря наличию и использованию формальных норм и процедур (набор стандартных операционных процедур). Главным предметом исследования выступает «проблема выбора», связанная с разработкой формальных алгоритмов и оптимизацией акта принятия решения Там же. С.2.. Преимуществами данного подхода являются: рационализация и оптимизация процесса принятия политических решений, разработка и применение оценочных критериев, основанных на и математических расчетах выгод и издержек альтернативных вариантов государственного решения. При этом недостатком данного подхода является абстрагирование исследователя от «неидеальной политической проблемы» (индивидуальные и групповые интересы, ценности и установки, эмоции и традиции).

Дескриптивно-экспликативный подход используется политологами, социологами, управленцами и т.д. Фокус внимания исследователей преимущественно направлен не только на формальные, но и на неформальные правила игры («теневые механизмы», психологические установки и т.д.). Помимо количественных методов исследования в данном подходе применяются качественные методы обработки информации. В ходе применения данных методов учитываются такие факторы, как сетевая структура лиц и центров принятия решений, индивидуальные предпочтения, макроэкономические условия, организационные иерархии и социокультурные стереотипы Quade E. Analysis for Public Decisions. Englewood Cliffs. 1989. P.54..

В целом, по мнению А.А. Дегтярева все концепции принятия государственных/политических решений можно разделить на 2 «мезокластера»: холистскии? и полиагрегатныи?. По мнению ученого, методология подобного разделения обусловлена прежде всего тем, что в этих кластерах по-разному интерпретируются организационная структура государства и содержание процесса государственного управления. На методологическом уровне расхождения проявляются в виде дихотомии «холизм-индивидуализм», на предметно-теоретическом уровне -- как дихотомия «структуры и агента» Штомка П. Социология социальных изменений. М.: 1996. С.268-276.. Б. Тернер отмечает, что в рамках современных подходов к процессу принятия решений многие исследователи сталкиваются с так называемым «дуализмом агентов», к которым относятся как государственные институты, так и отдельные индивиды, из которых эти институты состоят Turner B. Actions, Actors, Systems. - The Blackwell Companion to Social Theory. Oxford. 1996. P.108-110..

По мнению А.А. Дегтярева к «холистским» концепциям можно отнести теории ограниченнои? рациональности (Г. Саи?мон), сетевой структуры (Д. Ноук, П. Ричардсон, Х. Хекло), динамического цикла (Д. Андерсон, Б.Дженкинс) и организационного институционализма (Д. Марч, Д. Олсен). В полиагрегатныи? кластер входят модели бихевиорализма (Г.Лассуэлл, Д.Лернер), всеобъемлющеи? рациональности (К. Эрроу, Э. Даунс), инкрементализма (Ч. Линдблом, И. Дрор) и групповой репрезентации (Р. Даль, Ф. Шмиттер) Дегтярев А.А. Принятие политических решений. М. 2004. С.2..

В рамках данной диссертации процесс принятия государственных решений будет трактоваться с политологической точки зрения. По мнению А.А. Дегтярева, можно ставить знак равенства между категориями государственное и политическое решение. Необходимо отметить, что подобная точка зрения также имеет развитие в исследованиях американский ученых. Например, И. Дрор пишет, что политико-управленческая наука изучает процессы и системы принятия решений, их анализ и способы проектирования Y. Dror Public Policymaking Reexamined. P.7..

Для того, чтобы максимально операционализировать данную категорию в рамках выбранного подхода, необходимо ввести ряд ограничивающих критериев: государственные решения затрагивают ценности и интересы различных социальных групп, они должны быть ориентированы на сохранение или изменение нормативных или институциональных параметров государственной системы, также государственные решения должны быть связаны с процессом регулирования, распределения и перераспределением ресурсов в обществе (т.е. должны быть в тесной корреляции с политической властью).

Методологической основой для рассмотрения процесса принятия государственных решений в России и выделения его особенностей будет теория «организационного институционализма» (Дж. Марч, Й. Олсен, Р. Уивер, Б. Рокман, Г. Аллисон).

На формирование данных концепций повлияли два теоретических течения:

1. Традиционный институционализм, изучающий формальные институциональные структуры и организационные нормы.

2. Новый институционализм. Особое внимание уделялось анализу неформальных иерархий и правил игры в рамках функционирования органов государственной власти Дегтярев А. А. Принятие политических решений. М. 2004. С.131.

По мнению А.А. Дегтярева, на сегодняшний день сложилось три теоретических течения организационного институционализма:

1) Социологический институционализм;

2) Концепции организационного поведения;

3) Политический институционализм Там же. С.131..

Идеи таких исследователей, как Ф. Селзник и Дж. Марч, легли в основу разделения социологического институционализма на «открытый» (инвайроментальный) и синтетический Selznik P.TVA and the Grass Roots. Berkley, 1949.; March J., Olsen J. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life // American Political Science Review. 1984. Vol.78. P.23..

По мнению Ф. Селзника модель «открытого» институционализма характеризуется высокой зависимостью государства не столько от собственной формальной организационной структуры и собственных целей, сколько от факторов внешней среды, решающую роль в которой играют группы давления. Однако исследователь считает, что сильная государственная организация способна нивелировать влияние групп давления и сама изменять социальную реальность.

Одним из ключевых достижений Ф. Селзника - разграничение внешних и внутренних факторов влияния на институциональную среду. Если перенести теоретическое наследие исследователя в практическую область, то согласно его концепции, главная институциональная функция государственных органов - принимать решения, которые в практическом поле постоянно корректируются под влиянием групп давления и социальной среды.

В 1980-90-х годах исследователи пересматривают некоторые постулаты «открытого» институционализма. Одними из таких ученых являются Пол ди Маджио и У. Пауэлл, которые разработали теорию «институциональной изоморфности» и «организационного поля» Di Maggio P., Powell W. The Iron Cage: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields // American Sociological Review. 1983. Vol. 48. № 2; The New Institutionalism in Organizational Analysis / Ed. by W. Powell and Di Maggio P. Chicago, 1991. P.143..

Согласно концепции, любой государственный институт работает или вынужден работать в особом «организационном поле», которое образует определенную сферу социальной жизни и в котором происходит кооперативное участие различных организаций. Соответственно, в «организационном поле» происходит столкновение интересов, групп давления и т.д.

«Организационное поле» образует матрицу и иерархию межинституциональных отношений. Данный феномен исследователи назвали «институциональной изоморфностью», который базируется на функционировании трех механизмов: принудительный, миметический и нормативный.

Принудительный механизм характеризуется влиянием внешних факторов среды (формальных и неформальных), а также официально-нормативных и социокультурных ограничений. Миметический механизм заключается в заимствовании или имитации у других организаций норм поведения, стереотипов и т.п. Нормативный механизм заключается в формировании корпоративной культуры и уровня профессионализма служащих.

Американские ученые Дж. Марч и Й. Олсен, работающие в рамках синтетической версии социологического институционализма считают, что процесс принятия государственных решений осуществляется в институциональных рамках политического процесса. Институты определяют культурные, символические, нормативные, и регуляторные форматы деятельности акторов в процессе принятия государственных решений March J., Olsen J.. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life // American Political Science Review. 1984. Vol.78. P.251.. Исследователи вводят такую категорию, как «социальный порядок». Ее характеристику они определяют следующим образом: «Разумность обеспечивается реализацией на практике принципов рационального и целенаправленного действия, находя институциональное выражение в иерархии построения целей и средств. Конкуренция и принуждение проявляются в стереотипах о конфликте интересов, процессах осуществления власти, торга, выживания и войны, находя свое выражение в процессах проведения выборов и принятии государственных решений» March J., Olsen J.. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life // Comparative Politics: Notes and Readings / Ed. by B. Brown and R. Macridis. Belmont, 1996. P.289. .

По мнению А.А. Дегтярева, направление «организационного поведения» появилась из-за точек разрыва социологического институционализма между микроуровнем (деятельность отдельных акторов) и макроуровнем (институциональная среда) Дегтярев А. А. Принятие политических решений. М. 2004. С.140.. Для того, чтобы преодолеть подобные разрывы, ученый Э. Остром синтезировал концепцию организационного институционализма с моделью «рационального выбора» Ostrom E. An Agenda for the Study of institution // Public Choice. 1986. № 48.; Ostrom E. A Method of institutional Analysis // Guidance, Control and Evolution in the Public Sector / ed. by F. Kaufman, G. Magone and E. Ostrom. Berlin; N.Y., 1986. Р.34.. Иными словами, исследователь синтезировал индивидуальные действия и институциональные правила. Согласно данной концепции, политический актор, основывающийся на свои ресурсы, цели и интересы, всегда попадает в ситуацию принятия какого-либо решения. При этом, любая подобная ситуация есть следствие функционирования конкретный институциональных правил, воздействия социальной среды или общественного мнения (групп давления). При этом, деятельность по принятию решений носит иерархичный характер: центры принятия решений задают правила, стандарты и принципы исполнения государственных решений для нижестоящих организаций. При этом, граждане действуют по стандартам и принципам нижнего уровня.

Следующий вид организационного институционализма - политический институционализм, которая исходит из относительной автономии государства как политического института и доминирования внутренних условий над внешними (социальной средой).

Одним из первых исследователей данного направления является Т. Скокпол («Возвращая государство на свое место»), предложивший возродить изучение государственных институтов и государственную бюрократию Skockpol T. Bringing the State Back in: Strategies of Analysis in Current Research // Bringing the State Back in // Ed. by P. Evans, D. Reuschemeyer and T. Skockpol , Cambridge. 1985. Р.87.. Ученый считает, что продолжительному и стабильному существованию государств способствует разрабатываемая чиновниками публичная политика. Автономное существование государственных институтов зависит от международного статуса государства, внутренней стабильности и организационных условий, позволяющих разрабатывать и проводить государственную политику.

Данный подход получил свое продолжение у исследователей Р. Уивера и Б. Рокмана. Согласно заключению ученых, институциональный формат интеракций может стимулировать или сдерживать процесс принятия государственных решений, а также подобным образом влиять на разработку и имплементацию государственной политики. Таким образом, «институциональная среда» может влиять на способность правительственных или законодательных органов власти осуществлять выбор наиболее релевантной стратегическим целям альтернативе в экономической, политической и других сферах. Несмотря на это, Р. Уивер и Б. Рокман скорректировали тезис Дж. Марча и Й. Олсена относительно ключевой роли институциональной серы и политического процесса в процессе принятия государственных решений. По их мнению:

· «институциональная среда» может иметь позитивный или негативный эффект на процесс принятия государственных решений;

· разные отрасли государственного управления одной политической системы с разной степенью эффективности способны принимать государственные решения;

· институциональное воздействие на государственную политику проявляется через качество принимаемых решений;

· эффективность процесса государственных решений не зависит от президентской или парламентской формы;

· ключевое значение имеет электоральное поведение, которое может оказывать влияние не только на процесс принятия государственных решений, но и на сами институты;

· институты не являются существенными ограничениями для центра или лица, принимающего решение. Например, Президент или Правительство могут создавать противовесы существующим институтам (например, субституты) Weaver R., Rockman B., Assessing the Effects of Institutions // Do Institutions Matter? Government Capabilities in the United States and Abroad / Ed. by R. Weaver, B. Rockman, Washington, 1993. P.446-453..

Американский ученый Г. Аллисон один из первых использовал концепцию организационного поведения для анализа институтов. Г. Аллисон рассматривал институт правительства как «большой конгломерат относительно свободно ассоциированных сообществ, каждое из которых живет своей жизнью» Allison G., Zelikow P. Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis. N.Y., 1999. P.143.. Исходя из этого, принятие государственных решений на уровне правительства исследователь определял как результат деятельности крупных организаций (государственных и негосударственных), функционирующих в соответствии с принятыми в системе политическими, социальными и культурными паттернами поведения. По мнению российского ученого А.А. Дегтярева, благодаря сформулированному подходу Г. Аллисона акценты в исследовании процесса принятия государственных решений были смещены на изучение «организационной логики» (функционирования организационных процедур и регламентов), различных интеракций органов государственных, а также стереотипов организационной культуры и форм организационного поведения Дегтярев А.А. Принятие политических решений. М. 2004. С.152.. Стоит отметить, что Г. Аллисон существенно дополнил подход организационного институционализма, поставив в фокус внимания исследователей логику комплексных интеракций органов государственной власти, которая формируется из отдельных акций различных министерств, ведомств, департаментов, которые могут находиться в отношениях конкуренции или политического торга.

В качестве вывода необходимо отметить, что процесс принятия государственных решений интересовал как античных, так восточных философов, что было вызвано во многом прикладным характером данной категории. Также стоит отметить, что «древние философы» подвергали данную категорию не столько философскому анализу, сколько выработке рекомендаций для правителей и попытке осмыслить влияние различных факторов на принятие того или иного решения. Данная традиция ляжет в основу всех последующих исследований мыслителей эпохи Возрождения, Нового времени и Современности.

В данном диссертационном исследовании основной акцент был сделан на рассмотрение современных концепций. Большое количество исследовательских направлений обуславливает не только междисциплинарный характер теории принятия государственных решений, но и создает условия для ее «аморфности», которая выражается в расплывчатом характере ее основных категорий (например, принятие государственного решения) и зависимость научного направления от дисциплины и ее методов. Например, менеджериальный подход рассматривает процесс принятия государственных решений как управленческую деятельности. В следствие этого из фокуса внимания теряются многие ключевые факторы для его анализа.

Таким образом, достоинством данного подхода является то, что он включает в себя идеи политической, социологической, управленческой и психологической наук. Благодаря чему появляется возможность рассматривать механизм принятия государственных решений в контексте принятых норм и традиций, форм и регламентов, процедур и операций, что имеет ключевое значение для определения и выделения проблем и специфики данного процесса в России. Как отмечает А.А. Дегтярев, в рамках данного подхода категории «политический институт» уделяется гораздо большее внимание, чем понятию «политическая организация». Политические институты выполняют две важнейшие для процесса принятия государственных решений функции: социализация акторов, включенных в политическую элиту, бюрократии и групп интересов и давления, адаптируя их к правилам политической игры, и обеспечение коллективного достижения целей в условиях ограничений и имеющихся ресурсов Offe C. Designing Institutions is East European Transitions // The Theory of Institutional Design / Ed. by R. Goodin. Cambridge, 1996. P.203.. В связи с этим, данный подход позволяет анализировать механизм принятия государственных решений в контексте принятых норм и традиций, форм и регламентов, процедур и операций, что имеет ключевое значение для определения и выделения специфики данного процесса в России Edeberg M. The Impact of Bureaucratic Structure on Policy Making // Public Administration. 1999. Vol. 77. № 1. P.156-159..

1.3 Процесс подготовки, принятия и осуществления политических решений

Для анализа процесса подготовки, разработки, принятия и имплементации государственного решения в данной диссертации будет использована фазово-циклическая модель (или модель политико-управленческого цикла).

Стоит отметить, что модель политико-управленческого цикла будет использована в данной диссертации исключительно как аналитический метод для отображения «ключевых точек» на которых происходят ключевые процессы работы над государственным решением в рамках процесса его принятия. Данная модель позволяет существенным образом упорядочить и структурировать процесс работы с огромным массивом информации по теме данной диссертации.

Существующая модель имеет большое количество видов, вариаций разделения и дробления процесса принятия государственного решения. Однако ее базовый критерий, который предложил Г. Лассуэлл в 1956 г., функциональное назначение каждого конкретного этапа принятия государственного решения является, своего рода, константой любой разновидности данной модели.

Например, исследователи - Б. Хогвуд и Л. Ган при рассмотрении стадии формирования проекта государственного решения выделяют в ней шесть фаз: согласование и выработка решения, решение о том, что необходимо принимать то или иное государственное решение, решение о том, как принимать государственное решение, определение ключевых вопросов, прогнозирование, определение основных целей и приоритетов, а также анализ альтернативных вариантов.

Также на различие в выделении фаз и стадий в процессе принятия решений большое влияние оказывает дисциплинарный фактор. Например, юриспруденция, психология и политология выделяют в рамках данного процесса совершенно разные этапы, обуславливая свое различие спецификой предметной области. Если рассматривать психологию, и ее бихевиоралистскую теорию, то в рамках работы У. Эдаврде «Бихевиоралистская теория решений» было выделено 10 этапов принятия государственных решений: осознание проблемы, процесс формирования представлений о задаче, выработка вариантов альтернатив, определение критериев выбора, элиминация исходных вариантов альтернатив, оценка уровня полезности каждой из них, выбор в пользу наиболее оптимальной альтернативы, процесс реализации государственного решения, оценка результатов его имплементации, корректировка государственного решения в зависимости от результатов его имплементации. В другой научной области - политологии, в основании этапизации процесса принятия государственного решения, основу которого составил подход Дж. Андерсона (книга «Принятие политических решений»), определены следующие фазы: формирование политической повестки дня, выработка альтернатив принятия государственного решения, утверждение итогового варианта решения, его реализация и оценка результатов осуществления решения.

Стоит отметить, что на подобные дисциплинарные различие ученые обратили внимание в 80-ых годах прошлого века. Исследователи Э. Вилкас и Е. Майминас выделили в процессе принятия государственных решений три параллельных субпроцесса: информационный, организационный и технологический. В рамках организационного субпроцесса, по мнению исследователей, основными критериями определения этапов принятия решений являются формы организации рабочего процесса. В информационном субпроцессе основным критерием выступают методы анализа и обработки информации, а в технологическом субпроцессе главным критерием является специфика процедур и операций. Исходи из этого, можно сделать вывод, что принятие решений включает такие ключевые субпроцессы, как анализ и оценка информации, а также применение специфического инструментария и процедур, обеспечивающих продвижение государственных решений. На основании этого можно сделать заключение, согласно которому выбор одного из вышеуказанных субпроцессов определяет специфику подходов каждой из вышеупомянутых дисциплин к рассмотрению процесса принятия государственных решений.

Как отмечает А.А. Дегтярев, для исследования процесса принятия государственных решений используют четыре «макроалгоритма» анализа: объективированная логика самого политического процесса, субъективированная логика управления данным процессом, прескриптивная логика прикладного политического анализа и общая логика политического познания. По мнению У. Данна политико-управленческий процесс и процесс создания прикладных аналитических работ переплетены настолько, что имеет смысл говорить о релевантности этапов анализа процесса принятия государственных решений его основным этапам (фазам).

Ниже будет рассмотрена ключевая для данной диссертации модель политико-управленческого цикла, которую предложили Дж. Андерсон и У. Данн. Модель имеет «пятифазовую» структуру. На первой фазе процесса принятия государственного решения происходит определение или построение политической повестки дня. Здесь осуществляется определение приоритетных проблем и включение их в главную повестку дня государственных органов власти. На второй фазе происходит разработка проектов государственного решения. Она состоит из формулирования альтернатив принимаемого государственного решения, а также отбора возможных вариантов их реализации. Третья фаза состоит в утверждении государственного решения, его легитимации посредством официальных процедур обсуждения и рассмотрения. Четвертая фаза включает в себя имплементацию и оценку государственного решения. В рамках оценки результатов реализации государственного решения происходит процесс оценивания итогов и последствий государственного решения.

По мнению исследователей Дж. Мангейма и Р. Рича перед ученым, исследующим процесс принятия государственного решения встают вопросы: в условиях его анализа в рамках фазово-циклической модели где находятся такие «точки отсчета», как начало и конец процесса принятия государственного решения и кто запускает этот процесс, а также, можно ли говорить о начале или конце процесса принятия государственного решения в модели, которая по факту носит циклический характер? Отправную точку данного процесса могут дать демонстрации, заявления политических партий, теневые группы давления или топ-менеджмент окологосударственных или государственных корпораций, чиновники или депутаты. Как справедливо отмечает А.А. Дегтярев, для того, чтобы понять природу «начала» процесса принятия государственного решения, необходимо проанализировать и понять каким образом формируется повестка дня.

Многие исследователи дробят этот процесс на несколько фаз. В частности, такие исследователи, как Р. Келли и Д. Паламбо выделяют 2 фазы: построение повестки дня и установление существующих проблем, ученые Дж. Мангейм и Р. Рич устанавливают 3 фазы: генерация требований, которые включают в себя факторы и условия, влияющие на действия правительства, артикуляция и агрегирование проблем (формирование проектов решений), выстраивание на основе этого повестки дня (рассмотрение проблемы на официальном уровне). Несколько иную этапизацию предложили Б. Хогвуд и Л. Ганн. Они включают в процесс построения повестки дня: поиск и выявление проблемы, а также решение о том, что необходимо принять решение, селекция проблемы (принятие решения о том, как будет решена проблема), а также определение самой проблемы.

Обобщая все вышесказанное можно сделать вывод о том, что процесс формирования повестки дня состоит в продвижении какого-либо вопроса или проблемы в публичную сферу его официального признания и рассмотрения. Таким образом, повестка дня представляет собой совокупность проблем, которые артикулируются интересами отдельных групп или лиц общества, на которые государство готово и способно реагировать.

В 1970-х годах американский ученых Э. Даунс задался вопросом: почему в политическую повестку дня попадают одни вопросы, тогда как другие проблемы остаются вне ее? Исходя из этого, исследователь выделил пять стадий «цикла поддержания внимания к вопросам». Первую стадию исследователь обозначил как предпроблемная стадия, в рамках которой происходит формирование проблемы, однако ее решение, ровным счетом как и внимание к ней находятся на периферии. Проблемой на этой стадии занимаются энтузиасты, либо заинтересованные эксперты. Следующий этап называется «тревожное открытие и эйфорический энтузиазм». По разным причинам (начиная с призывов к решению проблемы лидером мнений, заканчивая предложением правительства) в социуме начинается интерес к этой проблеме и существует желание ее незамедлительно решить. Следующую стадию исследователь определяет как «осознание цены прогресса». Общество или группа начинает понимать во сколько обойдется решение проблемы и скольким нужно будет пожертвовать. В частности, применительно к теме данной диссертации можно говорить о желании некоторых чиновников, депутатов и части населения повышения пенсий (с учетом «майских указов» Президента РФ) при сохранении пенсионного возраста, которое идет в разрез со сложившейся экономической и политической ситуацией в России (санкции, снижение уровня инвестиций, бюджетный дефицит). По мнению исследователя завершающей стадией является «сумеречная зона», когда другие проблемы задвигают на периферию рассматриваемую проблему. При этом, данная стадия не является завершающей. Как пишет исследователь, проблема может быть «Группа поддержки» (в лице лоббистских групп), которая может стимулировать начало новых циклов. Downs A. Up and Down with Ecology: The Issue-Attention Cycle // Public Interest. 1972. Vol. 28. P.38-50.

Также политическая повестка дня была проанализирована Р. Коббом и Ч. Элдером. По мнению исследователей, процесс построения повестки дня представляет собой переплетение субъективированного и идеологизированного процессов, в рамках которого проблема приобретает политический контекст. Например, проблема повышения пенсионного возраста. Вечная тема противостояния социалистов и либералов в развитых демократиях, и основа противостояния правительственных блоков (Министерство финансов РФ, отстаивающее решение о повышении пенсионного возраста и Министерство труда и социальной политики РФ, настаивающее на его неизменности) и межфракционных войн (КПРФ, выступающая за сохранение пенсионного возраста и часть депутатов фракции «Единая Россия», выступающая за его увеличение) в России.

Резюмируя все вышеуказанные точки зрения исследователей, можно сделать заключение - основу повестки дня (в т.ч. политической) составляет выявление проблем в обществе. По мнению исследователя Д. Дери общественно-политические проблемы можно рассматривать как нереализованные потребности, возможности или ценности для изменений в сторону их реализации путем политической деятельности. (Д. Дери) Такие проблемы зависят от деятельности политических акторов, времени и места. При этом, в случае изменения стратегии или тактики политического актора, влияющего на проблему, может меняться ее содержание.

По мнению А.А. Дегтярева, политическая проблема должна быть представлена группой интересов, имеющей большое влияние в обществе, и она должна иметь поддержку общественного мнения. Также проблема должна быть публично озвучена в СМИ для того, чтобы донести ее «ключевой месседж» до широкой (или целевой) аудитории. Затем она должна быть принята на рассмотрение государственной властью.

Разобрав структуру повестки дня, ее фазы и процесс формирования общественных проблем, остается важным нерешенный вопрос: каким образом та или иная общественная проблема попадает в политическую повестку дня? Кто регулирует включение или не включение проблемы в поле повестки дня? Поскольку в обществе проблем много. Они связаны с экономической, политической, социальной сферой и т.д. При этом многие проблемы под маской общественных выражают интересы и стремление отдельных акторов, приближенных к центру формированию политической повестки дня, рассмотреть в первую очередь именно их «общественные проблемы». В иных случаях некоторые проблемы включаются в повестку дня и решаются «форсированным методом», когда в угоду политической воле решение принимается в нарушение институциональных регламентов и стандартных операционных процедур. В некоторых случаях общественные проблемы не доходят до включения в политическую повестку дня. Связано ли это с тем, что проблема недостаточно актуальна? Или все-таки проблема кроется в другом?

Для ответа на эти вопросы в данной диссертации будет использована концепция «нерешений» политологов П. Бахраха и М. Батарса. По мнению ученых проблема контроля над политической повесткой дня входит в компетенцию механизмов государственных органов управления. По их мнению политическую повестку дня можно рассматривать как «второе лицо власти» (ссылка на них). Для осуществления функционирования этих механизмов господствующая элита применяет «средства, позволяющие ликвидировать требования, касающиеся изменений установленной в данном обществе системы распределения благ и привилегии? уже на входе в систему принятия решении?, душить их в зародыше, еще до того, как они были озвучены, либо, если это не удалось, искажать или разваливать во время реализации решения на завершающих стадиях политико-управленческого процесса». В результате подобной политики многие инициативы не находят своего воплощения.

Подобная ситуация происходила в конце 2013 года, когда Национальная ассоциация негосударственных пенсионных фондов (НАПФ) вносила предложения и поправки в законы № 422-ФЗ «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования РФ при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений», № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», № 424-ФЗ «О накопительной пенсии», № 410-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и № 351-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного пенсионного страхования в части права выбора застрахованными лицами варианта пенсионного обеспечения» в части нецелесообразности и некорректности принятия новой формулы расчета пенсии. НАПФ предлагал исключить балльную систему, по которой невозможно спрогнозировать пенсионные выплаты через 10-20 лет, так как формула вводит более десяти коэффициентов, влияние на которых оказывают политическая, экономическая и демографическая составляющие в первую очередь. Также НАПФ выступал и выступает против заморозки пенсионных накоплений. Однако инициативы ассоциации либо не попадают в политическую повестку, либо остаются «в работе» в профильных комитетах Государственной Думы РФ, не попадая на пленарные заседания и обсуждения в силу их противоречий «официальному курсу» Президента и Правительства РФ.

Таим образом, формирование повестки дня - это отнюдь не рациональное фильтрование и распределение приоритетности рассмотрения и решения проблем. Во многом, этот процесс происходит в рамках борьбы различных элитных групп, групп давления и политических партии?. Зачастую в данный процесс включаются гражданское общество, которое использует механизмы прямых действий.

Учитывая политические стратегии ключевых акторов, принимающих решения, содержание повестки дня определяют законодательные, административные, центральные и региональные органы власти. По мнению А.А. Дегтярева, если брать во внимание критерий распределения предметных сфер, полномочии? и функции? повестки дня, ее можно разделить «горизонтальную» (в зависимости от отрасли управления) и «вертикальную» (в зависимости от уровня администрирования). Как отмечалось выше, стратегии ключевых политических акторов («Стратегия 2020» и ежегодные послания Президента РФ) играют важную роль в формировании системы общественных приоритетов, которые задают «матрицу рангов проблем», составляющие основу селекции общественных проблем.

Повестка дня состоит из административной и законодательной части. Содержание административной повестки зависит от стратегии, целей и приоритетов политики Правительства РФ, которые, в свою очередь, формируют работу министерств и ведомств, а также определяют неформальные правила игры.

В отношении законодательной повестки дня ключевыми факторами являются предвыборные и политические заявления партии? и объединении?. Согласно официальному регламенту и набору стандартных операционных процедур (которые будут подробно рассмотрены в третьей главе) для того, чтобы проблеме попасть в план законодательных инициатив на год или в повестку дня Государственной Думы РФ, она проходит обсуждение в рамках партийных съездов, заседаниях политических партии?, фракций и депутатских групп. Затем она выносится на парламентские слушания и обсуждение в Совете Думы и т.д.

На следующей стадии подготовки и выбора проектов государственного решения происходит оценка и обсуждение профитов и издержек, вариантов положительных и отрицательных последствий от принимаемых государственных решений.

Дж. Андерсон выделил четыре фактора, влияющих на успешную разработку и продвижение проекта государственного решения на стадии обсуждения. Во-первых, проект решения должен быть логически обоснованным и содержать полное решение существующей проблемы с возможными минимальными рисками и издержками. Во-вторых - стоимость проекта должна быть релевантна решаемой проблеме. В-третьих - политическая проходимость проекта. Он не должен радикальным образом противоречить стратегиям ключевых акторов и программам развития своей отрасли, а также учитывать интересы ключевых групп интересов и давления. В-четвертых, проект государственного решения должен позитивно восприниматься населением.

Согласно Конституции РФ право на разработку, подготовку и внесение проектов законодательных актов в Государственную Думу РФ имеют 450 депутатов, 178 сенаторов Совета Федерации РФ, 85 субъектов федерации, Президент РФ, Председатель Правительства РФ, а также Верховный суд в пределах своих компетенций. При этом, не существует ограничений для полной разработки проекта государственного решения негосударственными акторами, например, в лице отраслевых ассоциаций.

Президент РФ поручает подготовить проект государственного решения (указы, распоряжения и т.д.) своей администрации или Правительству РФ. Также при Президенте РФ существуют система совещательных-консультативных органов, которые могут готовить проекты государственного решения.

Правительство РФ на этапе подготовки и селекции проектов государственного решения играет одну из ключевых ролей. Его центральный аппарат и отраслевые ведомства разрабатывают проекты решений, затрагивающие практически все направления политики и сферы жизни общества. Помимо этого, в Правительстве РФ осуществляется экспертиза и оценка проектов государственных решений.

Согласно официальному регламенту деятельности Правительства РФ, каждый проект государственного решения должен пройти юридическую экспертизу в Министерстве юстиций РФ, финансовую - в Министерстве финансов РФ и отраслевую - в том министерстве, в полномочиях которого находится проблемная область, затронутая в проекте государственного решения. В результате вышеуказанных экспертиз к каждому проекту государственного решения должны быть приложены заключения этих министерств. Благодаря такой форме и селекции в рамках разработки проекта государственного решения правительственные органы имеют функции по разработке альтернативных вариантов решения, внесение с помощью полномочий законодательной инициативы данных проектов на рассмотрение депутатов Государственной Думы, а также вынесения экспертного заключения и оценки на все прочие проекты государственных решений.

Помимо Правительства ключевую роль на данной стадии процесса играют депутаты. Уже на ранней стадии разработки проекта решения образуются рабочие депутатские группы, которые состоят из депутатов и экспертов. В Государственной Думе РФ также имеются аналитическое, правовое и организационное управления, которые формируют из концепции, разработанной депутатами проект государственного решения.

Большую роль в рамках этапа подготовки государственного решения играют группы интересов и давления, которые отстаивают и продвигают интересы различных общественных страт. Например, Национальную ассоциацию негосударственных пенсионных фондов - НАПФ можно отнести к группе, выражающей интересы среднего бизнеса в лице негосударственных пенсионных фондов, крупного бизнеса в лице государственных корпораций, которым принадлежит часть НПФ (Например, НПФ Сбербанка, НПФ Лукойл-Гарант и т.д.), граждан, родившихся после 1967 года (по закону имеют право на накопительную пенсию). Группы интересов и давления на данном этапе могут полностью разрабатывать проект государственного решения, либо формировать пакет поправок и экспертные советы, заканчивая сопровождением всего институционального маршрута проекта государственного решения, лоббируя конкретные цели и интересы.

Подобно тому, как происходит процесс дробления на субфазы этапа формирования повестки дня, точно также исследователи выделяют отдельные этапы процесса подготовки проекта государственного решения. Ученые Д, Ваймер и А. Вайнинг называют данный этап - «анализ путей решения», которая разбивается на выбор критериев оценки: идентификация политико-управленческих альтернатив, оценка, которая включает прогнозирование планируемых результатов и формирование рекомендаций к проекту государственного решения Weimer D., Vining A. Policy Analysis: Concepts and Practice. Englewood Cliffs, 1992. P.205..

Российский исследователь Л.Г. Евлапов разработал алгоритм формирования и выбор альтернативного проекта государственного решения. Согласно мнению исследователя, необходимо определить границу области проекта государственного решения, выяснить какой будет тип решения, выработать цели проекта государственного решения, определить его ограничения, сформулировать его наилучший и наихудший варианты, сформировать «пулл» альтернатив, произвести оценку каждой из них и определить возможности и недостатки каждой, оценить получившиеся альтернативы на предмет их эффективной реализации, провести анализ предпочтений решений по достижению целей, свести все альтернативы к допустимым вариантам, произвести редуцирование этих альтернатив к наиболее эффективным вариантам и осуществить выбор наиболее эффективной альтернативы Евлапов Л.Г. Теория и практика принятия решений. М. 2013. С.85..

Подобный подход к формированию альтернатив проекта государственного решения является исчерпывающим и на практике не всегда каждый пункт, обозначенный исследователем учитывается в рамках подготовки подобного рода проектов. В связи с этим, в рамках данной диссертации наиболее применимой будет «укрупненный» вышеуказанный алгоритм, который предложил А.А. Дегтярев. Ученый выделяет 4 субфазы процесса подготовки и выбора проекта государственного решения. К первой субфазе относится определение целей, критериев и факторов, ограничивающих государственного решение. Происходит оценка имеющихся ресурсов и времени, выбор и учет критериев, анализ ограничений, определение приоритетов. Ограничениями в рамках данной субфазы могут быть не только ресурсы и время, но и стандартные операционные процедуры, формальные и неформальные нормы, институциональные регламенты, предшествующие законодательные и административные акты. Вторая субфаза связана с выработкой и генерализацией альтернативных вариантов проекта государственного решения. В рамках данной субфазы обычно выделяется два вида альтернатив: наилучшая и наихудшая. Подобная селекция служит аналитическим инструментом, благодаря которому удается выработать «промежуточные варианты», которые в конечном варианте образуют оптимальный вариант. По мнению А.А. Дегтярева, при формировании альтернативных вариантов решений необходимо учитывать 2 параметра: эффективность достижения конечных целей и возможность реализации проекта государственного решения. Третья субфаза подразумевает оценку этих альтернатив. В рамках данной субфазы готовится оценка положительных и отрицательных последствий проектируемого государственного решения с учетом выбранных критериев, которые «дают возможность оценить эти альтернативы с точки зрения их полезности как степени достижения целей, поставленных лицом принимающим решение» Дегтярев А. А. Принятие политических решений. М.: 2004. С.260-261..

Например, в рамках анализа процесса принятия государственного решения по пенсионной реформе, одним из базовых критериев выступит такой экономический критерий (наряду с политическими) как эффективность, тогда в качестве основной методики оценивания будет анализ издержек и выгод. Для формирования исчерпывающего анализа данной субфазы стоит рассмотреть работу Д, Ваймера и А. Вайнинга «Политический анализ: концепции и практика». Ученые выделяют а рамках данной субфазы три «аналитико-функциональные задачи»: формирование прогноза результата реализации каждой альтернативы проекта государственного решения, их оценки с использование отобранных отдельных критериев, сравнение данных альтернатив на основе множественных критериев.

На четвертой субфазе происходит селекция и выбор наилучшего варианта проекта государственного решения. Ученый С. Нагель является разработчиком концепции «супероптимальных решений». «Супероптимальное решение - это такое решение, которое одновременно и самым лучшим образом обеспечивает достижение целей двух отдельных групп. Одна группа - группа целей либералов, вторая - группа целей консерваторов» Нагель С., Миллс М. Методы поиска супероптимальных решений // Эффективность государственного управления / Под ред. С.А. Батчикова, С.Ю.Глазьева. М.: 1998. С. 58. По мнению А.А. Дегтярева метод «супероптимального решения» является слишком ресурсозатратным. Поэтому многие аналитики ориентированы либо на поиск оптимального, либо на максимально приемлемого решения. Данный процесс проходит три стадии. На первой стадии происходит «сужение» множества альтернативных вариантов решения до максимально допустимых на основе заданных ограничений (время, юридические акты, финансы). На второй стадии происходит дальнейшее «сужение» альтернатив с помощью введения оценочных критериев (эффективность, результат) до списка наиболее эффективных альтернативных проектов государственного решения. Также оцениваются результаты и последствия от реализации каждой альтернативы. На третьем этапе решается задача выбора наиболее оптимального проекта государственного решения посредством метода экспертных оценок, вводом новых критериев и других параметров в зависимости от специфики вырабатываемого проекта государственного решения.

После фазы подготовки проекта государственного решения наступает фаза, на которой происходит согласование и утверждение государственного решения в публичной политике. Данная фаза представляет большое значение с политической точки зрения, т.к. происходит легитимация государственного решения de jure, а также в рамках реализации политической воли и социального признания или непризнания.

Российский исследователь А.А. Дегтярев предлагает рассматривать деятельность по утверждению и согласованию публичного решения в трех измерениях: 1) социально-целеполагательное измерение; 2) ориентационно-регулятивное измерение; 3) организационно-инструментальное измерение.

В рамках социально-целеполагательного измерения необходимо определить место и роль главных акторов (или «коалиций поддержки» той или иной альтернативы) в рамках согласования и утверждения государственного решения. «Коалиция поддержки» альтернативы государственного решения преследует свои интересы и пытается добиться поставленных целей, трактуя их в качестве «общественных» или отвечающим национальным интересам государства. Примеры подобного взаимодействия можно было наблюдать в преддверии принятия федеральных законов в конце 2013 года, которые были призваны реформировать пенсионную систему. Как минимум, существовало 2 «коалиции поддержки»: за реформирование пенсионной системы - Заместитель председателя Правительства РФ О.Ю. Голодец, фракция «Единая Россия» в Государственной Думе РФ, Совет Федерации РФ, Министерство финансов РФ, Министерство труда и социальной защиты РФ, Пенсионный Фонд РФ; против реформирования пенсионной системы (либо реформирования, но с принятием существенных поправок) - Вице-премьер И.И. Шувалов, Председатель Счетной палаты РФ Т.А. Голикова, Министерство экономического развития РФ, Центральный Банк РФ, все думские фракции, кроме «Единой России», Национальная Ассоциация Пенсионных Фондов, Российский Союз Промышленников и Предпринимателей и крупные государственные корпорации. Более подробный анализ коалиций будет произведен в третьей главе данной диссертации.

Следующее измерение характеризуется определением критериев и принципов выбора того или иного государственного решения, а также «базовыми ориентирами и регулятивами, выступающими в виде некой «навигационной системы» процесса принятия государственных решений. В целом, данное измерение можно разделить на два уровня: индивидуальные и групповые решения. Например, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ или процедура голосования в Государственной Думе РФ. Решения, принимающиеся в органах законодательной власти исходят из принципа «паритетности» голосов, тогда как тот же самый процесс в органах исполнительной власти основывается на принципах иерархии, согласования и утверждения.

Третье измерение, которое выделяет А.А. Дегтярев основывается на процессах согласования и утверждения государственных решений, формальных методах и неформальных способах взаимодействия главных акторов. По мнению исследователя, в рамках данного измерения можно наблюдать различные типы коммуникации акторов, задействованных в процессе принятия государственного решения. Ученый выделяет внутренние способы взаимодействия: координация и субординация; и внешние коммуникации: консультации, обсуждения (публичные и не публичные) государственных акторов с негосударственными при утверждении государственных решений Дегтярев А. А. Принятие политических решений. М. 2004. С.283..

На основании предложенных российским исследователем 3 измерений деятельности по утверждению и согласованию публичного решения можно рассмотреть не только формально-юридический механизм, но и социальные, психологические и коммуникационные механизмы вышеуказанной деятельности.

Рассмотрев данные измерения, необходимо проанализировать каким образом юридические механизмы процесса принятия государственного решения на стадии согласования и утверждения «переплетаются» с социальными механизмами, психологическими установками и особенностями коммуникаций государственных и негосударственных акторов. Как считает А.А. Дегтярев, организационный механизм процесса согласования и утверждения проекта государственного решения имеет «тройственный характер». Подобный характер обусловлен взаимодействием лиц, принимающих решения, бюрократии (в большей части - исполнителей) и граждан.

Функционирование данного механизма осуществляется в соответствии с правилами и нормами политической и правовой культуры, которые влияют на характер формальных и неформальных интеракций между акторами, образующие в совокупности официальные регламенты и неофициальные нормы. Исследователь Г. Алисон в работе «Сущность решения» разработал категорию «стандартные операционные процедуры», в рамках которых и с помощью которых акторы принимают государственные решения. А.А. Дегтярев предлагает понимать под стандартными операционными нормами, нормы, регламентирующие некую идеальную модель порядка действий лица, принимающего решения, и его практические акции и операции, соответствующие установленному регламенту политического поведения Там же. С.286.. Такие исследователи, как Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. определяют стандартные операционные процедуры как процессуально-регламентирующие нормы, которые призваны регулировать порядок действий органов законодательной и исполнительной власти в рамках принятия государственных решений Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2001, С.40-41..