Реформирование пенсионной системы России: политический аспект

В рамках общественных слушаний, организованных по указу Президента РФ, состоялось обсуждение альтернатив. В рамках контент-анализа публикаций в СМИ, нами было выявлено, что обсуждение осуществлялось только одной альтернативы - «Стратегии-2030». Другие же проекты не брались в расчет и всерьез не рассматривались (это значит, что Минтруд РФ не выступал по поводу них с публичными заявлениями и не дополнил свой проект другими альтернативами). Таким образом, все участники процесса сосредоточились на публичной критике «Стратегии-2030». Например, А.Л. Кудрин высказывал недостаточную проработанность и необоснованность предлагаемых изменений. По мнению экс-министра, новая пенсионная формула содержит показатели и коэффициенты, значение которых непрозрачно и непонятно не только для граждан, но и для части экспертного сообщества. Также А.Л. Кудрин выдвинул тезис, согласно которому, с помощью новой формулы расчета пенсионных выплат государство получает эффективный механизм манипулирования размерами пенсий на основе имеющихся экономических и социально-политических возможностей. Таким образом, определение размера пенсий в «эфемерных» баллах (стоимость которых будет зависеть от объемов средств, которыми располагает Пенсионный фонд в данный момент) позволит снизить внешние и внутренние экономические и политические риски сбалансированности бюджета, а также проведению индексаций и выплате текущий пенсий, не повышая социальную напряженность и сохраняя высокие политические рейтинги.

Критика со стороны НАПФ была более жесткая. Ассоциация отстаивала тезис о фактическом уничтожении накопительной системы и рынка НПФ, который показывал устойчивый рост. Так, за 8 месяцев 2012 года число граждан, которые перевели свою пенсию в НПФ, превысило 3 млн. человек. Всего, по мнению НАПФ, к началу 2013 г. в системе негосударственного пенсионного обеспечения будет более 20 млн. человек. Совокупные активы фондов, входящих в НАПФ превышают 1.2 трлн. рублей.

Также внутри Правительства РФ новая стратегия вызывала критические замечания Министерства финансов и Министерства экономической политики. По мнению Белоусова А. Р., министра экономического развития: «Ликвидация или сокращение накопительной части пенсий ошибочна, поскольку риски такого шага существенно превышают выгоды» Глава МЭР выступил простив ликвидации накопительной части пенсий. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.vz.ru/news/2012/10/31/605110.html Дата обращения: 03.08.2016.. Министр финансов выступает за сохранение накопительной части пенсии в привычном виде и предлагает стимулировать более поздний выход россиян на пенсию Проект пенсионной реформы в России до 2030 года внесен в правительство. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ria.ru/society/20120921/755681762.html#ixzz43Er2ESpZ Дата обращения: 03.08.2016..

Со стороны Президента РФ критике подверглось все Правительство РФ, которое не учло в бюджете на 2013-2015 год реформирование пенсионной системы, а Министр труда и социального обеспечения получил выговор за срыв сроков по созданию проекта решения о реформировании пенсионной системы.

В конечном итоге, Правительство РФ никак конструктивно не ответило на критику экспертного сообщества, а обсуждение альтернатив прошло как формальная составляющая процесса принятия государственного решения и требования президента РФ. Вместе с тем, президент РФ, выполняя функцию главного центра принятия решений в России, отложил сокращение накопительной пенсии на 2014 год. 25 декабря 2012 года проект «Стратегии 2030» был принят Правительством РФ.

Следующим этапом рассмотрения процесса принятия государственных решений в России является утверждение и легитимация решения. Данные процедуры проходят в рамках официальных процессов рассмотрения государственных документов в виде обсуждения, согласования, голосования и его публичного оглашения (промульгация).

Одним из ключевых акторов, данного этапа является Президент РФ, который стимулировал принятие решения по реформированию пенсионной системы. Так, например Президент как минимум 2 раза в 2013 году торопил Правительство РФ разработать пакет законопроектов по реформированию пенсионной системы России в январе и июне Путин "ускоряет" новую пенсионную систему. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://finlenta.mirtesen.ru/blog/43794737734/Putin-uskoryaet-novuyu-pensionnuyu-sistemu Дата обращения: 05.08.2016.. Уже в апреле Минтруд внес на рассмотрение в Правительство ключевые проекты реформирования пенсионной системы, в том числе проект пенсионной формулы, которую разработали эксперты РАНХиГС и представили в Минтруд РФ в середине марта 2013 года.

В июле 2013 года Общественная палата РФ устроила общественные слушания по поводу проекта Правительства РФ о реформировании пенсионной системы. На слушаниях присутствовали представители бизнес-элиты («Деловая Россия»), политической элиты (политическая партия «Единая Россия») и профсоюзы (Федерация независимых профсоюзов России). В рамках данного обсуждения представители бизнес-элиты не поддержали реформу, особенно в части, касающейся нерешенности проблемы занятости населения в «теневом секторе экономики». Согласно данным доклада Международной организации труда (МОТ) и Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), 12,1% граждан РФ заняты неформально. По данным Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС -- 40%. Согласно заявленной позиции представителей «Деловой России», Правительство не пошло на снижение налоговой нагрузки на бизнес, тем самым ничего не сделав для решения данной проблемы. По мнению участников обсуждения: «Представителей бизнес-сообщества на обсуждении пенсионной реформы в Общественной палате слушали неохотно, постоянно напоминали о регламенте и просили жаловаться напрямую в правительство. Большую же часть времени обсуждались социальные вопросы, например включение 15-летнего декретного отпуска матери десяти детей в ее трудовой стаж.

Представители политической элиты в лице «Единой России», а также профсоюзов заявили о том, что позиция правительства РФ в отношении пенсионной реформы изменилась и оно пошло на уступки. Однако, Министр труда и социальной защиты заявил об уступках только в отношении выхода на пенсию для многодетных матерей. Подобный компромисс не является стратегически важным для изменения концепции реформирования пенсионной системы, а скорее похож на политический ход. С одной стороны, правительство РФ повышает лояльность партии парламентского большинства к принятию будущего законопроекта, с другой - партия «Единая Россия» посредством создания, своего рода, общественной дискуссии, смогла аргументировать несостоятельность широкого общественного референдума, за который могли проголосовать другие парламентские партии и часть членов «Единой России» от Общероссийского народного фронта (ОНФ). Во время обсуждения в первом чтении законопроектов о реформировании пенсионной реформы, депутат Исаев А. К. заявил: «Что касается всенародного обсуждения, то в соответствии с поручением президента такое обсуждение уже ведётся, оно идёт и в средствах массовой информации, и на различных площадках, и сегодня был один из этапов этого обсуждения. Сейчас у нас время не советское, поэтому главным организатором такого всенародного обсуждения, на мой взгляд, должны выступать политические партии, как представленные, так и не представленные в парламенте. Хочу сказать, что "ЕДИНАЯ РОССИЯ" такое обсуждение проводит … Мы призываем коллег из Коммунистической партии также подключиться к этому обсуждению» Стенограмма заседания ГД РФ от 19 ноября 2013 г. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://transcript.duma.gov.ru/node/3960/ Дата обращения: 03.08.2016.. После этого, предложение КПРФ о всенародном референдуме было отклонено.

19 октября 2013 года правительство РФ внесло без существенных изменений законопроекты, касающиеся реформирования пенсионной системы, в числе которых были 2 базовых: «О страховых пенсиях», «О накопительной пенсии». Совет Государственной Думы постановил назначить первое чтение законопроектов 19 ноября.

В преддверии первого чтения в обществе образовалась новая дискуссия. Так, например, проект реформы подвергли резкой критике крупнейшие банки: Альфа-Банк и Сбербанк Альфа-Банк: Предложение о заморозке обязательных пенсионных накоплений в РФ - крайне негативно. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://bonds.finam.ru/news/item/alfa-bank-predloghenie-o-zamorozke-obyazatelnyx-pensionnyx-nakopleniiy-v-rf-kraiyne-negativno/ Дата обращения: 03.08.2016.. Акцентируя внимание на том, что разрабатывая и принимая долгосрочные проекты, правительство решает краткосрочные задачи. Подобный подход подрывает развитие экономики и снижает инвестиционную привлекательность страны. Позицию банков аккумулировал Банк России, который разработал альтернативные поправки к законопроектам, которые идут в противоречие с концепцией Министерства труда и социальной защиты. политический решение пенсионный

Также со стороны общественно-политической сферы, политик и оппозиционер Навальный А.А. начал интернет-компанию против пакета данных реформ. Помимо внутренней критики, с осуждением законопроектов выступил Международный валютный фонд поясняя, что при принятии законопроектов в том виде, в котором они прошли первое чтение, Россию ожидает увеличение пенсионных расходов и рост дефицита ПФР, который необходимо покрывать из бюджетных средств. В качестве выхода из данной ситуации, МВФ рекомендует РФ повысить пенсионный возраст и пенсионный стаж. Аналогичную позицию занимает председатель КГИ А.Л. Кудрин.

В день рассмотрения законопроектов в первом чтении все политические партии, кроме «Единой России» проголосовали против данных документов. В самой политической партии парламентского большинства также неоднозначно отреагировали на инициативы правительства. Для внесения изменений и доработки вышеуказанных законопроектов 19 ноября была создана межфракционная депутатская группа.

Стоит отметить, что процесс принятия решения в рамках пенсионной реформы образовал внутрипартийный раскол внутри политической партии «Единая Россия». Так, в начале декабря, один из авторитетных представителей данной партии и глава комитета Государственной Думы РФ по бюджету и налогам А.В. Макаров заявил: «Не голосовал за этот закон и не буду за него голосовать. Я сейчас говорю свою личную точку зрения. И не потому, что он плохой или хороший, а просто потому, что я глубоко убежден в том, что никакой пенсионной реформы на сегодняшний день нет. Со стороны социального блока правительства идут судорожные порывы, направленные на покрытие дефицита Пенсионного фонда. Напомню, что дефицит Пенсионного фонда покрывается, в случае если он возникает, из федерального бюджета» Глава бюджетного комитета Госдумы А.Макаров: Никакой пенсионной реформы на сегодняшний день нет. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rbc.ru/fnews.open/20131204143627.shtml Дата обращения: 05.08.2016.. С другой стороны, члены «Единой России» - представители ОНФ не приняли окончательного решения о том, как голосовать в рамках второго чтения за пакет «пенсионных» законопроектов. В связи с этим, сложилась ситуация, при которой возник риск отклонения Государственной Думой плана правительства РФ по реформированию пенсионной системы. Все парламентские партии готовы были голосовать против, а в «Единой России» произошел внутрипартийный раскол. Подобная ситуация показала бы слабость нового премьер-министра и его «команды», а также нарушила бы «дэдлайн», который правительству РФ обозначил президент. Для ее решения Д.А. Медведев накануне голосования устроил расширенное совещание с парламентской фракцией «Единой России», в рамках которой обсудил «пенсионные» законопроекты и сделал ряд уступок, которые не касались концептуальных и структурных изменений пенсионной реформы. Заручившись поддержкой политической партии «Единая Россия» в составе 238 депутатов против 212 депутатов КПРФ, «Справедливой России» и ЛПДР вместе взятых, правительство официально призвало Государственную Думу РФ ускориться в принятии законопроектов.

Второе чтение пакета законопроектов состоялось 20 декабря, на котором благодаря поддержки партии «Единая Россия» произошло их принятие. Имея ввиду указание президента о принятии решения о пенсионной реформе и требование правительства по ускорению процесса прохождения данного решения в Государственной Думе РФ, 23 декабря состоялось третье чтение, на котором пакет законопроектов была принят с помощью «Единой России».

25 декабря, то есть фактически через 1 день, форсированным темпом Совет Федерации РФ принимает постановление, согласно которому он одобрил пенсионную реформу.

31 декабря 2013 года президент РФ подписал перечень законов, которые с 2014 года начинали процесс реформирования пенсионной системы России.

Следующим этапом рассмотрения процесса принятия государственных решений в России является реализация государственного решения, который подразумевает имплементацию органами государственной власти и контроль за его исполнением со стороны центра принятия решений (президента РФ).

В качестве отправной точки начала реализации государственного решения по реформированию пенсионной системы необходимо выделить неформальную, которая заключалась в «майских» указах президента РФ 2012 года и формальную, которая выражалась в принятии законодательно оформленных документов конца 2013 года.

Официальная реализация законов началась с процедуры гарантирования, которая заключалась в прохождении дополнительной государственной проверки всех негосударственных пенсионных фондов и получении официальной государственной лицензии, которая гарантирует им право заниматься соответствующей деятельностью.

Параллельно этому процессу пенсионные накопления граждан за 2014 года были «заморожены» на период прохождения НПФ процедуры гарантирования. Подобная мера обеспечила поступление дополнительных средств в федеральный бюджет в размере 243 млрд рублей.

В июне 2014 года экс-министр экономического развития А.В. Улюкаев начал общественную дискуссию относительно того, что необходимо вернуть в НПФ вышеуказанные средства. Причиной этого, на наш взгляд, стали многочисленные заявления НПФ, которые всерьез опасались не только невозврата средств, но и продление моратория на перевод средств в 2015 году.

В июне 2014 года министр финансов РФ А.Г. Силуанов заявил, что данная часть средств граждан была перенаправлена на развитие Крыма и принятие антикризисных мер Пенсии россиян ушли в Крым. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gazeta.ru/business/2014/06/25/6085969.shtml Дата обращения: 05.08.2016.. В связи с этим, у правительства РФ не было средств, чтобы вернуть их в НПФ. Тем более, что перспектива заморозки пенсионных средств в 2015 году позволит увеличить доходы ПФР на 307,4 млрд рублей. В конце 2014 года был принят закон, согласно которому правительство РФ продлило мораторий на накопительные пенсионные средства в 2015 году. На наш взгляд, на принятие данного решения повлиял не только дефицит ПФР, но и такие внешние факторы, как введение экономических и политических санкций в отношении российских компаний, чиновников и руководителей госкорпораций. Все эти факторы отразились на увеличении дефицита федерального бюджета, росте инфляции и падении уровня ВВП.

После легитимации государственного решения о реформировании пенсионной системы, между социальным блоком (вице-премьер правительства О.Ю. Голодец и министр труда и социальной защиты М.А. Топилин) и экономическим блоком (министр финансов А.Г. Силуанов, экс-министр экономического развития А.В. Улюкаев) правительства РФ продолжалась дискуссия относительно будущего накопительной части пенсии. Точку в спорах поставил в начале 2015 года президент РФ, который заявил: «решения об отмене накопительной части пенсии не будет» Путин пообещал сохранить накопительные пенсии. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://lenta.ru/news/2015/03/20/putinpens/ Дата обращения: 05.08.2016..

При этом, важно подчеркнуть, что решение об окончании дискуссий о будущем накопительной компоненты пенсионирования не означало отмену моратория на перевод накопительных средств в НПФ. В сентябре 2015 года был принят закон, продлевающий данный «мораторий» на 2016 год.

Следующим этапом рассмотрения принятия государственных решений в России является оценка результатов осуществления государственного решения. На данном этапе проводится оценивание результатов и последствий государственного решения на предмет достижения поставленных целей, издержек и т.д.

На наш взгляд, реформирование пенсионной системы стала одной из тем, по которой разошлись оценки между членами правительства. Например, руководители министерства экономического развития и министерства финансов, а также вице-премьер И.И. Шувалов публично выступали за сохранение накопительной составляющей пенсионной системы и против «пенсионного моратория» на 2014--2016 годы Улюкаев против отмены накопительной части пенсии. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.vedomosti.ru/finance/articles/2014/08/26/ulyukaev-protiv-otmeny-nakopitelnoj-chasti-pensii Дата обращения: 05.08.2016.. Стоит также отметить, что Э.С. Набиуллина, будучи помощником президента по экономическим вопросам, а в дальнейшем руководителем Центрального Банка, критично подходила к оценке пенсионной реформы.

В свою очередь, оппозицию в оценке пенсионной реформы им составил социальный блок правительства РФ в лице руководителя министерства труда М.А. Топилина и вице-премьера О.Ю. Голодец, которые выступали за «заморозку» пенсионных накоплений, а также за ликвидацию или формирование накопительной составляющей пенсии на добровольной основе. По их оценке пенсионная реформа 2013 года полностью себя оправдывает, так как «замороженные» средства накопительной пенсии идут в распределительную пенсию, образовывая текущие выплаты пенсионерам, тем самым снижая дефицит бюджета ПФР и нагрузку на федеральный бюджет.

При этом, мнения и оценки относительно реформирования пенсионной системы разделились не только между фракциями внутри Государственной Думы РФ, но и внутри политической партии «Единая России», которая является апологетом политической лояльности как президенту, так и правительству РФ. Помимо традиционных политических институтов, критической оценки пенсионную реформу подвергли комитет гражданских инициатив, российский союз промышленников и предпринимателей, «Деловая Россия», экс-руководитель министерства труда А.П. Починок, экс-президент Центра стратегических разработок М.Э. Дмитриев и другие.

Стоит отметить, что главными аргументами сторонников сворачивания пенсионной реформы 2002 года являются низкие показатели доходности накопительной части пенсионной системы в РФ. Противники реформы 2013 года обосновывают ее необходимость демографическими факторами, которые возникнут в начале 2020 годов и необходимостью наличия «длинных денег» и внутренних инвестиций в российской экономике.

В рамках данного процесса президент РФ исполнял роль идейного вдохновителя реформ, «хорошего» следователя и арбитра, который изначально задает тон и стимул реформирования, затем в процессе принятия непопулярной в обществе «Стратегии-2030» предлагает «не торопиться» с имплементацией до 2014 года и провести дополнительную общественную дискуссию и внести поправки. Однако, в процессе общественной дискуссии неоднократно торопил правительство РФ с принятием государственного решения в пользу реформирования пенсионной системы до конца 2014 года. Таким образом, в ходе общественной дискуссии, несмотря на активную общественную реакцию, ключевые принципы пенсионной реформы остались без изменений. На период конца 2015 года, президент РФ не давал официальной оценки реформирования пенсионной системы. Данный факт можно считать оправданным, так как пока правительством РФ принимаются противоречивые и не популярные решения о «заморозке» средств накопительной части пенсии без гарантии на возврат гражданам этих средств, а в ПФР наблюдается дефицит бюджета, который остался без значительных изменений, при этом, экономика находится в состоянии рецессии, вместе с этим, согласно плану мероприятий «Стратегии-2030», итоги и оценки реформы пенсионной системы подводить пока рано.

Таким образом, особенность процесса принятия государственных решений в России и форм политического участия, на наш взгляд, обусловлена спецификой развития политических институтов, которым свойственна по мнению А.И. Соловьева «институциональная рыхлость» Отсутствие четкого разделения полномочий как между ветвями власти, так и между политическими институтами, слабое влияние формально-юридических норм на деятельность института и превалирование неформально-волевых решений, основанных на традициях, статусной субординации и политического веса, а также усиление и практически безграничное влияние на политический процесс политического института президента., которая дополняется неформальными механизмами принятия государственных решений, присущими теневой власти и «административно-политическим отношениям» Соловьев А.И. Особенности механизма принятия государственных решений в России: социокультурные и психологические параметры. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.civisbook.ru/files/File/1998_4_Solovyev.pdf Дата обращения: 10.08.2016.. Наличие подобных тенденций, по мнению исследователя, обуславливает высокая роль государственной бюрократии при принятии государственных решений и их реализации. Увеличение роли, так называемой, теневой власти минимизирует в процессе принятия государственных решений роль избираемой элиты в виде института парламента. Бюрократия с помощью официальных процедур и регламентов усложняет структуры управления и ослабляет контроль за исполнением государственного решения не только со стороны общественности, но и со стороны политических деятелей Соловьев А.И. Особенности механизма принятия государственных решений в России: социокультурные и психологические параметры. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.civisbook.ru/files/File/1998_4_Solovyev.pdf Дата обращения: 10.08.2016.. Таким образом, Соловьев А.И. приходит к выводу, что такая тенденция позволяет исполнительной власти (не столько правительства РФ, сколько в первую очередь администрации президента РФ) «искажать или замещать политическое представительство интересов социальных групп». Там же.

Подобные процессы наблюдались в рамках рассмотрения процесса принятия государственных решений по реформированию пенсионной системы. Де факто, запрос на пенсионную реформу не поступал ни от широких слоев общественности, ни от парламента и ни от бизнеса. Также в ходе процесса обсуждения данной реформы позиция заинтересованных групп бизнеса, политических партий и профсоюзов в значительной степени не была отражена в концепции реформы. Решение о реформировании пенсионной системы - демонстрация политической воли президента РФ. Возможность подобной демонстрации, на наш взгляд обусловлена неразвитостью институтов гражданского общества в России и неформальными внутриэлитными противодействиями в рамках единого политического курса, который задается Президентом РФ, выступающим единственным центром выработки и принятия ключевых государственных решений, и определяющим формы политического участия элиты. При этом, подобные процессы и интеракции происходят на фоне следования демократическим нормам и процедурам, которые по факту не соблюдаются.

2.4 Тенденции реформирования пенсионной системы в РФ

В конце 2013 года Социальный блок правительства РФ, Государственная Дума, Совет Федерации и президент РФ утвердили в качестве законодательных актов введение системы гарантирования пенсионных накоплений (согласно закону, НПФ должен пройти проверку ЦБ для того, чтобы получить в управление «замороженные» на период прохождения этой процедуры пенсионные накопления), системы акционрования (процедура изменения формы НПФ с НКО на более понятную и прозрачную для государственных органов систему акционерных обществ), моратория на перечисления средств накопительной пенсии из ПФР в НПФ, новую пенсионную формулу и т.д.

На наш взгляд, наиболее существенным изменением в реформировании пенсионной системы (конец 2013-2014 гг) стала формула расчета пенсий и ее коэффициенты. Она является фундаментом и главным механизмом функционирования новой версии системы пенсионного обеспечения. При этом, накопительный компонент в формуле существенным образом не влияет на логику расчета пенсии, что может означать перспективу его дальнейшей отмены.

Новая пенсионная формула, вступившая в силу с 1 января 2015 года, предусматривает за отработанные годы начислять баллы, конвертируемость в реальные деньги которых правительство РФ рассчитает тогда, когда придет время платить пенсию С 1930-1966 год в советских колхозах количество и качество труда оценивалось в трудоднях. Что из себя представляла данная процедура? В конце каждого рабочего дня руководитель ставил в специальный документ «галочку» напротив каждой фамилии колхозника, отработавшего положенную норму. При этом процесс конвертации «галочек» в реальный денежный эквивалент решалась перед выходом на пенсию..

При этом, существует 2 версии пенсионной формулы (Расширенная (Общая формула расчета пенсии) и сокращенная).

Рисунок 3. Общая формула расчета пенсии Госдума приняла пенсионную формулу в первом чтении. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://lenta.ru/news/2013/11/19/duma/ Дата обращения: 20.11.2013.

Исходя из большого объема формулы расчета пенсии, в данной статье она представлена в качестве примера работы пенсионных коэффициентов «скрытых» в сокращенной формуле.

Сокращенная версия представляет собой следующую формулу: AxB+C+d. Где А - пенсионные баллы, В - стоимость одного балла, индексируемая на уровень инфляции (по прогнозам Министерства экономического развития РФ в 2014 г. инфляция составила 8,5%), С - гарантируемая государством фиксированная выплата, d - накопительная часть. Т.о. в системе подразумевается возможность сделать выбор: направить тариф страховых взносов работодателей в размере 6% на накопительную часть, а 16% - на страховую, либо весь тариф 22% перечислить на страховую пенсию. В накопительной системе есть свои риски, которые выражены в инвестировании в плохо сформированный и «зыбкий» российский фондовый рынок, отличающийся нестабильной и высокой волалитальностью. Либо выбрать систему баллов и ежегодную индексацию государством пенсии на уровень инфляции. В этом выборе есть одно принципиальное НО: накопительная часть пенсии формируется в деньгах, а все операции, совершаемые фондом, строго контролируются независимыми спецдепозитариями и Банком России.

По поводу новой пенсионной формулы - как стало известно из Министерства труда и социальной защиты РФ, к этой пенсионной формуле прилагаются 20 поправочных коэффициентов Статс-секретарь - замминистра Андрей Пудов представил доработанную пенсионную формулу. // Официальный сайт Министерства труда и социальной защиты РФ. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rosmintrud.ru/pensions/razvitie/202 Дата обращения: 15.08.2016.. Суть их заключается в том, что чем больше гражданин зарабатывает баллов, тем меньше окажется стоимость каждого из них. Теперь более подробно: итоговый размер пенсии зависит от 20 поправочных коэффициентов, а чтобы определить их значение, необходимо учитывать комплекс экономических показателей. Например, объем взносов, поступивших в ПФР на страховую пенсию за год, предшествующий назначению пенсии. Также необходимо знать сумму индивидуальных пенсионных коэффициентов всех граждан в стране, получающих пенсию. Один из коэффициентов учитывает сумму средств, направляемых из федерального бюджета. При этом нет четкой формулировки что из федеральных трансфертов идет, а что не идет в счет будущей пенсии. Если, к примеру, человек решит выйти на пенсию позже, он не сможет узнать заранее стоимость своего балла, т.к. коэффициенты, подверженные высокому фактору неопределенности, могут отличаться год от года под влиянием внешних факторов (политических и экономических) A х B + C + d // Новостная лента «Lenta.ru». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://lenta.ru/articles/2014/10/24/pensformula/ Дата обращения: 15.08.2016..

Согласно расчетам НАПФ коэффициент замещения (отношение средней пенсии в стране к средней зарплате) к дате выхода на пенсию граждан, родившихся после 1967 года, не превысит 20%. Сейчас он составляет 35%. При этом разница между базовой пенсией и страховой не превышает 30%. Фактически получается, что пенсия не увязана с трудовым стажем гражданина, и нет стимулов к отсрочке выхода на пенсию Там же. Дата обращения: 15.08.2016..

Таким образом, новая формула расчета пенсий ставит своей целью решать краткосрочные задачи. С помощью дополнительных коэффициентов можно без труда регулировать бюджетные поступления и пенсии в «ручном режиме» не принимая во внимание показатели инфляции. Помимо этого, решению текущих задач, связанных с нарастанием нового экономического кризиса в России, служит продление моратория на выплату пенсионных средств (накопительной составляющей) на 2015 г. Т.о. правительство РФ в очередной раз закрыло «дыру» в бюджете ПФР, поставив положительное развитие экономики России в долгосрочной перспективе под большой вопрос.

Важной проблемой каждой из альтернатив решения сторонников и противников реформирования системы пенсионирования по реформированию пенсионной системы является демографический разрыв между работающим населением и неработающими пенсионерами. Данная проблема может создать к 2043 году высокий уровень бюджетного разрыва, который заключается в возрастании накопленной разницы между текущей стоимостью всех будущих расходов и доходов бюджета, которая составит, по расчетам экспертов института Горбачева и РАНХиГС 890 трлн руб., или примерно 15 годовых ВВП (в ценах 2013 г.) к 2043 году Должны 890 трлн руб. // Ежедневная деловая газета «Ведомости». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.vedomosti.ru/newspaper/article/565891/dolzhny-890-trln-rub#sel=8:1,8:8 Дата обращения: 23.09.2016.. Стоит отметить, что в качестве методологической базы ученые использовали «межпоколенческий бухучет», основанный на анализе нагрузки на государственный бюджет в долгосрочном периоде с учетом демографических изменений. В качестве соавтора исследований выступил профессор Бостонского университета Лоуренс Котликофф.

Необходимо выделить один важный аспект: по расчетам экономистов практически 50% необеспеченных бюджетных обязательств приходится на распределительную пенсионную систему, нагрузкой к которой станет сокращение трудоспособного населения и исчерпание нефтегазовых ресурсов. В случае с энергоресурсами мы имеем недоказанную теорию, которую, однако, следует учитывать при долгосрочном планировании развития экономики. Вместо нефтегазовых проблем, на наш взгляд, необходимо привести возможную (по заверению О. Ю. Голодец и М. А. Топилина) ликвидацию накопительного пенсионного компонента, который к 2043 г. может увеличивать дополнительную нагрузку на бюджет, пропорциональную росту нетрудоспособного населения. Доля людей в пенсионном возрасте вырастет к 2050 г. с 13% до 23% (См. график: «Как будет меняться количество работающих россиян и тех, кто имеет право на трудовую пенсию»).

Рисунок 4. Как будет меняться количество работающих россиян и тех, кто имеет право на трудовую пенсию Кому нужна очередная пенсионная реформа. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.vedomosti.ru/library/news/34612611/pensiyu-ni-nakopit-ni-raspredelit Дата обращения: 23.09.2016..

На ликвидацию увеличивающегося с каждым годом бюджетного разрыва, по расчетам экономистов из института Горбачева и РАНХиГС, необходимо ежегодно ужесточать бюджетную политику на 8,4% ВВП (примерно 5 трлн руб. в ценах 2013 г.) в течение бесконечности. По мнению ученых, необходимо немедленно и постоянно повышать все федеральные налоги на 29%, либо регулярно сокращать расходы на 22,4%, либо комбинировать эти меры Russia's Fiscal Gap. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.iep.ru/files/publications/russia%E2%80%99s_fiscal_gap/text_NBER_07.11.2013.pdf Дата обращения: 24.09.2016.. По сообщению доклада Russia's Fiscal Gap, в случае игнорирования данной проблемы на 10 лет, ее ежегодный масштаб увеличится до 9% ВВП, если на 20 лет - до 9,7%, что требует повышения налогов на 34,5%, либо сокращения расходов на 25,9%. В качестве стран для сравнения, из доклада Russia's Fiscal Gap можно привести США, бюджетный разрыв которой в 2012 году составил $222 трлн, что требует ежегодного ужесточения бюджетной политики на 10% ВВП. В подобном положении находятся Греция, Великобритания, Япония. Бюджетный разрыв в 5% эксперты зафиксировали в Германии и Италии. У Канады, Австралии и Новой Зеландии бюджетный разрыв близок к нулю.

Согласно мнению аналитиков Morgan Stanley, Россия старается превратить свое сырьевое богатство в постоянное финансовое благосостояние, но тем не менее, совершает стратегическую ошибку, отказываясь от пополнения пенсионных накоплений и развития рынка НПФ. Это перемещает бюджетный дефицит в будущее, сокращает экономику на 1% ВВП в год, и в итоге повышает риск того, что власти не вернут накопительный взнос, а, напротив, направят аккумулированные в ВЭБ 1,7 трлн руб. будущих пенсионеров на выплаты нынешним Russia's Fiscal Gap. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.iep.ru/files/publications/russia%E2%80%99s_fiscal_gap/text_NBER_07.11.2013.pdf Дата обращения: 23.09.2016..

В рамках подобного положения, при котором любой ход ведет к ухудшению ситуации (цугцванг), теоретически имеются возможности допустить наименьшие риски в принятии решения о реформировании пенсионной системы. Однако чем нужно пожертвовать, согласно тактике гамбита, чтобы получить главное: нивелирование экономического кризиса и придание устойчивости политическому режиму?

На наш взгляд необходимо реализовать следующие меры:

1) Корректировка обещаний («майские указы»), данных президентом РФ, в рамках текущего состояния экономики России, находящейся под санкциями, вызванными политическими действиями. На сегодняшний день, согласно проекту Бюджетной Стратегии-2030, на выполнение майских указов президента до 2018 года будет потрачено 5,3 триллиона рублей. При этом, по мнению Минэкономразвития. выполнение только социальной части майских указов президента по зарплатам требует, чтобы рост экономики России был не меньше 4% в год Голикова: Регионы и Минфин разошлись в оценке стоимости реализации майских указов. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://1prime.ru/macroeconomics/20140414/782714413.html Дата обращения: 25.09.2016.. В условиях нового экономического кризиса, рост экономики прогнозируется 0,2% при самом оптимистическом сценарии.

2) Обеспечить развитие финансового рынка в России. Для этого необходим как можно быстрее стабилизировать макроэкономическую ситуацию, сопряженную с высокими политическими рисками («введение санкций» и конфликт в Украине), повышать капитализацию финансового рынка за счет привлечения отечественных и зарубежных инвестиций, обеспечить низкую волалитальность рынка, а также создать все необходимые условия для присутствия на рынке частных управляющих компаний и негосударственных пенсионных фондов. По данным индекса Bloomberg Russia Exchange Market Capitalization на 13 ноября, капитализация фондового рынка РФ с начала 2014 г. сократилась на 268 млрд долларов и составила 498 млрд долларов. Для более наглядного примера можно привести пример рыночной стоимости компании Apple, рост которой с начала года составил 192 млрд долл и достиг 661 млрд долл.

3) Необходимо развивать накопительную пенсионную систему, т.к. она в долгосрочной перспективе обеспечит снижение пенсионной нагрузки на бюджет. На сегодняшний день доля расходов на выплату трудовых пенсий в России составляет 9% ВВП. При этом, согласно данным Пенсионного фонда РФ, существенная часть пенсионных выплат финансируется за счет трансфертов из федерального бюджета (около 39% всех затрат на пенсии или 3% ВВП в ценах 2013 года). Таким образом, когда пенсионеры, выбравшие накопительную пенсию (более 20 млн человек на конец 2014 г.) будут получать часть пенсии за счет своих накоплений, бюджетные средства будут не задействованы.

4) На наш взгляд, в качестве компромиссного варианта для сторонников продолжения пенсионной реформы и ее противников могла бы служить многоуровневая модель пенсионного обеспечения. Данная модель базируется на исследованиях Р. Хольцмана («Предотвращение кризиса старения», «Обеспеченная старость в XXI веке»), в которых описывались угрозы долгосрочной стабильности распределительной пенсионной системы в корреляции с демографической проблемой увеличения количества людей пенсионного возраста в сравнении с работающим населением World Bank. Averting the Old-Age crisis: policies to protect the old and promote growth. World Bank Policy Research Report. New York: Oxford University Press. 1994.. В 2001 работа ученого легла в основу стратегии реформирования пенсионной системы принятой Всемирным банком. Согласно данной стратегии, эффективная многоуровневая пенсионная система должна состоять из трех уровней:

1. Социальная пенсия, финансируемая за счет бюджетных средств;

2. Обязательная пенсия, финансируемая за счет обязательных пенсионных взносов (страховые и накопительные);

3. Добровольная пенсия, формируемая как самостоятельно работником, так и через работодателя (в т.ч. корпоративные пенсии) Robert Holzmann, Richard Paul, Hinz and Mark Dorfman Pension Systems and Reform Conceptual Framework. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://siteresources.worldbank.org/SOCIALPROTECTION/Resources/SP-Discussion-papers/Pensions-DP/0824.pdf Дата обращения: 25.09.2016..

Таким образом, данная модель способна минимизировать риски, вызванные комплексом демографических, экономических и социальных проблем, описанных выше. В случае не большого объема индивидуальных пенсионных накоплений (добровольные накопления), сумма пенсионных выплат может быть компенсирована посредством дополнительных выплат из распределительной или накопительной части пенсии и социального пособия. При благоприятном развитии рынка НПФ, данная пенсионная система позволяет существенно снизить издержки бюджета на выплату пенсий. В рамках полноценного и гармоничного развития данной модели необходимо развивать систему добровольных пенсионных накоплений и рынок НПФ.

Однако в России не сложились условия для подобного развития системы добровольных пенсионных накоплений. Этому свидетельствуют как минимум 2 существенных показателя. Согласно данным ВЦИОМ (октябрь 2014 года), на вопрос для каких целей Вы (Ваша семья) сейчас делаете сбережения или стали бы делать, если у Вас была возможность? Большая часть опрошенных (более 50%) вложат деньги в приобретение недвижимости, а четверть респондентов (26%) открыла бы счет в Сбербанке. Было опрошено 1600 человек в 42 регионах РФ. При этом, копить деньги россияне считают нужным, но прежде всего на всякий случай (28%) и на черный день (24%). При этом, лишь 5% россиян вложат деньги в пенсионные или паевые инвестиционные фонды. Вторым важным показателем отсутствия предпосылок для развития системы добровольных пенсионных накоплений является рост количества «серых зарплат». Согласно социологическому мониторингу теневой-экономической деятельности РАНХиГС, проведенному исследователями в 2014 г. было выявлено, что каждый девятый россиянин сталкивается с «серыми зарплатами» (11,9%) Покида А.Н. Масштабы и следствия развития ненаблюдаемой «серой» экономики в различных сферах жизнедеятельности российского общества. М. 2001. С. 12.. При этом государственные органы и структуры (такие как ФНС и ПФР) о его работе и доходах ничего не знают. По данным исследователей РАНХиГС доля трудоспособного населения РФ, которое использует теневые схемы трудоустройства - 41% (около 30 млн трудоспособных граждан РФ). Таким образом, население не только не понимает значимости накопительного компонента пенсии, но и не готово выходить из-под «серых» зарплат, чтобы увеличить свою пенсию.

Таким образом, не имея достаточных оснований в виде сложившихся устойчивых предпосылок для реализации многоуровневой пенсионной системы, РФ встала в позицию цугцванга реформирования пенсионной системы. Каждая из рассмотренных выше альтернатив «сторонников» или «противников» по вопросу реформирования способна создать негативные последствия для экономической и социальной сферы с разницей в темпоральном контексте (краткосрочная и долгосрочная перспектива). При реализации сценария развития рынка НПФ, бюджет РФ на ближайшие годы будет дефицитным (поскольку не будет моратория на привлечение пенсионных средств НПФ), который будет увеличиваться пропорционально низкому количеству дополнительных средств в бюджете (в виде инвестиций в экономику РФ), росте числа пенсионеров и уменьшении числа работающего населения, а также эффекте «санкций» и поиске новых торговых партнеров. При этом, в долгосрочной перспективе пенсионные накопления, аккумулированные в НПФ, могут снять дополнительную нагрузку с бюджета РФ (2-3% ВВП) и быть дополнительными инвестициями российский венчурных компаний и госкорпораций. В рамках реализации сценария ликвидации рынка НПФ, экономика России в долгосрочной перспективе лишится дополнительных инвестиций и дополнительной разгрузки бюджета. Между тем, продолжение политики «заморозки» пенсионных накоплений, а также инициатива ликвидации рынка НПФ могут обеспечить сбалансированность и едва покрыть дефицит бюджета Пенсионного фонда РФ (См. график Доходы бюджета Пенсионного фонда)

Рисунок 5. Доходны бюджета Пенсионного фонда Доходны бюджета Пенсионного фонда. // Министерство финансов Российской Федерации. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://info.minfin.ru/pf.php Дата обращения: 25.09.2016.

В качестве вывода хотелось бы отметить, что, ликвидируя накопительный компонент, уменьшаются риски несбалансированного бюджета, обеспечивается индексация пенсий на уровень инфляции и направление денег на выполнение «майских указов» президента и, возможно, покрытие геополитических рисков, связанных с конфликтом в Украине и спорным присоединением п-ва Крым - это будут решения «текущих и краткосрочных» проблем. Однако в «долгосрочной» перспективе подобные решения могут поставить экономику России в стагнацию, за счет снижения уровня зарубежных инвестиций, снижения кредитного рейтинга России, увеличения обязательств государства по выплате пенсий (т.к. государство берет на себя функции по выплате тех 6%, которые бы компенсировали НПФ) - это дополнительная нагрузка на бюджет. Также, в связи с низкими темпами роста экономики России, увеличивается уровень инфляции (при этом 2 раза в год государство обязано индексировать пенсии по уровню инфляции), что требует дополнительных бюджетных затрат на индексацию пенсий. Но главной проблемой, является надвигающийся демографический коллапс, связанный с высокой динамикой снижения с каждым годом численности работающего населения и ростом неработающих пенсионеров. Если исключить высокие риски будущей стагнации российской экономики, то можно тратить львиную долю бюджета на выплату и индексацию пенсий на увеличивающуюся с каждым годом долю пенсионеров и повышать налоговое бремя на бизнес для балансировки бюджета в случае, если проблема привлечения зарубежных инвестиций не будет решена.

Однако сохранение и развитие накопительного компонента при неразвитом финансовом рынке и слабом законодательном регулировании может порождать дополнительные проблемы, связанные с низкой доходностью пенсионных накоплений и теневыми спекуляциями при инвестировании НПФ пенсионных средств.

Выработка компромиссного решения между двумя конфликтующими сторонами вполне возможна в виде введения многоуровневой пенсионной системы. Однако условий для ее эффективного функционирования в РФ не сложилось.

Вследствие всего вышесказанного, лица принимающие государственные решения в РФ находится в положении цугванга. Масштабы изменений, которые может оказать одна из двух альтернатив, способны существенным образом изменить состояние как политической, социальной, так и экономической системы. При этом, влияние текущих негативных факторов (введение санкций, напряженность, проявляемая в международных отношениях РФ, ослабление рубля и снижение цен на нефть) и долгосрочных негативных факторов (возрастание нагрузки на бюджет, пропорциональной росту нетрудоспособного населения) создает общий негативный фон, усугубляющий негативными последствиями имплементацией любого альтернативного решения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В данном диссертационном исследовании основной акцент был сделан на формировании и последующем использовании методологии исследования реформирования пенсионной системы с точки зрения политологического подхода, которая основана на триаде таких категорий, как политические решения, политические интересы и политическое участие. Политическое участие и политические интересы - одни из ключевых форм современного политического процесса. Это доказывает степень разработанности данных категорий как в политологии, так и в социологии. В зависимости от того, какие интересы преследуют акторы, используются различные механики политического участия, будь то лоббизм групп давления или артикуляция интересов посредством официальных регламентов группами интересов. На сегодняшний день, в РФ представлено большое количество групп интересов, деятельность которых регламентирована на законодательном уровне. В их число входят политические партии, государственные организации, политические институты и различные общественные и бизнес ассоциации. Участие их в процессе реформирования пенсионной системы отвечает интересам их членов, будь то НАПФ (интересы рынка НПФ и страхования), РСПП (интересы бизнес-групп), ОНФ (пенсионеров), политических партий (электората).

Процесс принятия государственных решений представляет собой динамическую систему, которая состоит из отельных фаз и субфаз, которые, зачастую, могут быть непоследовательны (например, некоторые государственные решения могут пропускать стадии обсуждения, проверок и других норм, которые составляют основу организационных регламентов и формальных процедур в органах государственного управления), состоящую из интеракций по согласованию интересов различных государственных и негосударственных акторов. Также стоит отметить, что процесс принятия государственных решений на практике затрагивает все сферы жизни общества, формирует экономическую и политическую повестку дня, тесно коррелирует с интересами различных групп интересов и давления, сопряжен с культурными и психологическими особенностями акторов, принимающих участие в процессе принятия государственных решений и т.д. Таким образом, категория «государственное решение» создает такое ключевое звено проблемы научного и прикладного характера, как масштабность.

На наш взгляд как и любая научная теория, теория принятия государственных решений нуждается в дальнейшем синтезе с такими сферами научного знания как политология, юриспруденция, психология и социология и должна рассматриваться в контексте политического процесса, поскольку в большей части, находится в поле взаимодействия политических акторов. Подобное усиление междисциплинарного синтеза в политологическом контексте позволит комплексно рассмотреть государственные решения как совокупность формальных юридических норм, которые зависят от воли и психологических установок лиц принимающих решения, находящихся в определенной политической и социокультурной среде (и испытывающими ее влияние) в рамках продвижения собственных или групповых интересов в институциональном поле политики для дальнейшего изменения социальной реальности.

Принятие государственных решений является динамичным и отчасти закрытым процессом, который по своей природе создает методологические проблемы формирования научной теории в ее классическом понимании. На наш взгляд, теориям принятия государственных решений будет всегда свойственна такого рода «рыхлость», аморфность и дисциплинарная разнородность, обусловленная «погоней» ученого за теоретическими и аналитическими рамками во многом нерациональной человеческой деятельности, основная часть которой происходит в «черном ящике».

В качестве методологической базы исследования был выбран и использован подход организационного институционализма, который включает в себя идеи политической, социологической, управленческой и психологической наук. Данный подход создал условия для анализа механизмов принятия государственных решений в контексте принятых норм и традиций, политических интересов различных групп, форм политического участия, регламентов, процедур и операций, что имеет ключевое значение для определения и выделения специфики данного процесса в России в рамках политического процесса.

Особенность процесса принятия государственных решений в России, на наш взгляд, обусловлена спецификой развития политических институтов, которым свойственна «институциональная рыхлость» Отсутствие четкого разделения полномочий как между ветвями власти, так и между политическими институтами, слабое влияние формально-юридических норм на деятельность института и превалирование неформально-волевых решений, основанных на традициях, статусной субординации и политического веса, а также усиление и практически безграничное влияние на политический процесс политического института президента., которая, в свою очередь, дополняется неформальными механизмами принятия государственных решений, присущими теневой власти и «административно-политическим отношениям». Наличие подобных тенденций, по мнению ряда исследователей, обуславливает высокая роль участия государственной бюрократии при принятии государственных решений и их реализации. Увеличение роли, так называемой, теневой власти минимизирует в процессе принятия государственных решений роль избираемой элиты в виде института парламента. Исходя из этого можно сделать вывод, что такая тенденция позволяет исполнительной власти (не столько правительству РФ, сколько в первую очередь администрации президента РФ) «искажать или замещать политическое представительство интересов социальных групп», тем самым оказывая влияние на политический процесс.