Реформирование пенсионной системы России: политический аспект

Начиная с 2008 года из данных опроса ВЦИОМ следует, что россияне считают проблему пенсионного обеспечения одной из ключевых наравне с безработицей и здравоохранением. При этом, подавляющую долю людей, которые вносят пенсионное обеспечение в проблемное поле составляют граждане, достигшие возраста 60+ ВЦИОМ. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа:https://wciom.ru/fileadmin/file/nauka/ns_doklady/2012/2012-12-06-pensiya.pdf Дата обращения: 18.07.2016.. Социологи фиксируют у них такие опасения, как повышение пенсионного возраста, страх пенсионной бедности, недоверие к органам государственной власти, частному бизнесу. При этом, 64% опрошенных придерживались мнения, что «пенсия - один из самых тяжелых периодов нашей жизни: человек оказывается выброшен из активной жизни, резко теряет в доходах, сужается его круг общения, сокращается список доступных ему занятии?». В свою очередь, опросы 2014 года свидетельствовали в пользу того, что практически 60% населения (включая будущих пенсионеров) интересуют изменения, происходящие в пенсионной системе России. При этом, 66% считали, что государство должно заботиться о пенсионных накоплениях граждан, поскольку люди слишком поздно начинают задумываться о пенсии. Стоит отметить, что в аналогичных опросах 2012 года подобный ответ дали 39% опрошенных ВЦИОМ: О пенсии должно заботиться государство. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://pensionreform.ru/64024 Дата обращения: 18.07.2016..

В 2015 году за сохранение накопительного элемента пенсионирования выступали люди молодого и среднего возраста (76-78% от 25 до 44 лет) и работающие (76%) За сохранение обязательной накопительной части пенсии выступают 72% россиян. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://pensionreform.ru/94194 Дата обращения: 12.09.2016.. В этом же году, согласно опросам ВЦИОМ, 13% граждан знали о том, что могут перевести накопительную часть пенсии в НПФ до конца года. При этом, 23% населения ничего не известно о системе пенсионного обеспечения ВЦИОМ: почти четверть россиян ничего не знают о системе пенсионного обеспечения. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://npf.investfunds.ru/news/52779 Дата обращения: 19.11.2016.. Однако, несмотря на это, как свидетельствуют данные ВЦИОМ, опасения по поводу дальнейшей судьбы пенсионной системы входит в ТОП-10 «страхов» пенсионеров.

По мнению заместителя главы ВЦИОМ Кирилла Родина: «Тема реформирования пенсионной системы является для населения болезненной, потому что сложившиеся стереотипы, говорят о том, что граждане редко оказываются в выигрыше. По этой причине люди изначально остро воспринимают данные инициативы. Население слабо разбирается в нынешней системе формирования пенсии, поэтому перед людьми существует облако неизвестности, которое усиливает чувство тревоги» За сохранение обязательной накопительной части пенсии выступают 72% россиян. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://pensionreform.ru/94194 Дата обращения: 19.11.2016..

2.2 Политические интересы ключевых акторов в рамках реформирования пенсионной системы

Основную роль при выборе альтернатив решения играет не столько рационализированный анализ и достижение «общих для всех граждан» целей, сколько наличие и учет различных и противоположных интересов актора или групп, участвующих в процессе принятия государственного решения. В условиях разделения властей, а также, вытекающей из этого фрагментации органов управления и групп влияния (это могут быть профильные министерские ведомства или отраслевые объединения (НАПФ)), процесс взаимного приспособления и конкуренции идет в рамках внутриэлитной борьбы (аппаратная, межпартийная борьба) и политического торга. По мнению исследователей организационного институционализма и инекрементализма, в итоге эти взаимодействия могут привести к общему знаменателю (консенсусу) при принятии решений. В рамках данного подхода представляется интересной позиция Ч. Линдблома, который в 1960-ые годы писал о принципах адаптации и, в конечном итоге, сближения противоборствующих политических акторов в процессе принятия решений, но уже в 70-х годах ученый приходит к выводу, что в таких крупных и принципиальных вопросах повестки дня, как собственность и доход, имущество и благосостояние, по крайней мере в США, бизнес-элите и наемным работникам мирно договориться и прийти к консенсусу практически никогда не удавалось. Также, особое значение для данной статьи имеет позиция Ч. Линдблома о существенной роли идеологии и стереотипов общественного мнения, которые формируются доминирующими группами интересов в продвижении ключевых решений.

Исходя из того, что пенсионный рынок агрегировал большую долю средств, а юридические механизмы работы НПФ закреплены в законодательстве слабо, в конце 2013, 2014, 2015 и 2016 годов было принято решение о заморозке пенсионных накоплений у НПФ решением «социального блока» правительства РФ, Государственной Думы РФ в лице профильного комитета по труду, социальной политики и делам ветеранов, а также политической партией «Единая Россия», сенаторами Совета Федерации РФ и президентом РФ.

Какие же предпосылки могли послужить такому «отъему» денег у населения на самом высоком уровне? На наш взгляд, в данном случае невозможно выделить сугубо экономические или политические предпосылки. Необходимо рассматривать предпосылки с позиции взаимосвязи политической и социально-экономической сфер. В качестве базовой отправной точки необходимо взять подписание президентом РФ перечня документов под известным названием «майские указы». В рамках реализации указов правительству РФ необходимо исполнить 218 поручений. В число которых входит увеличение к 2018 году реальной зарплаты в 1,5 раза, создание 25 миллионов «высокопроизводительных» рабочих мест, рост в 1,5 раза производительности труда, резкое улучшение позиций в рейтинге Doing Business Всемирного банка и т.д. При этом, президент РФ запретил правительству РФ даже думать о возможном невыполнении указов из-за стагнации Катехизис чиновника. // Новостная лента «Lenta.ru». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://lenta.ru/articles/2013/12/27/may/ Дата обращения: 19.11.2016..

Согласно заключению Счетной палаты РФ (далее - СП) на проект закона о федеральном бюджете на 2015-2017 гг. Правительство РФ не сможет в полном объеме достичь целей, зафиксированных в «майских указах» президента. Причины подобного рода «пессимизма» необходимо искать в многочисленных экспертных прогнозах роста экономики РФ в 1,5 раза за период с 2012-2020 гг. При этом, согласно последним подсчетам Минэкономразвития, для достижения поставленных президентом РФ целей, ВВП, начиная с 2015-2020 гг., должен расти с каждым годом на 12,5 % - 13%. По данным экс-главы Министерства экономического развития РФ А.В. Улюкаева, рост экономики Росси в лучшем случае может составить 0,5% Прогноз социально - экономического развития Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов. // Информационно-правовой портал «Гарант. Ру». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.garant.ru/hotlaw/federal/567272/ Дата обращения: 25.12.2015.. При составлении прогноза роста ВВП (в условиях отсутствия санкций и внешнеполитической напряженности) главный акцент был сделан на постоянном увеличении количества инвестиций в российский топливно-энергетический комплекс (ТЭК), укреплении рубля и росте цен на нефть. Однако в силу введения зарубежных санкций и удешевления энергоресурсов (в декабре 2014 года произошло удешевление нефти до 60 долл за баррель, в конце 2015 года до 30-40 долл за баррель, в конце 2016 г. - 49-50 долл за баррель), существует риск у ведущих отраслевых монополистов не выполнить их инвестиционные планы, что существенно ослабит экономику РФ. В начале декабря 2014 г. Минэкономразвития РФ ухудшило свои макропрогнозы по развитию экономики РФ на 2015 г. По новой версии ее рост составит 0,8% вместо ранее ожидавшегося роста на 1,2%. Также, согласно прогнозу Минэкономразвития, к 2017 году производительность труда вырастит на 13,6%. В соответствии с «майскими указами», предполагалось, что ее рост к 2018 году составит 50%. Заметно сократился уровень инвестиций в отношении к ВВП. Так, например, согласно «майским указам» инвестиции в основной капитал должны были составить не менее 25% ВВП, однако в 2013 году они составили 19,6%, а по итогам 2014 года наблюдалось их сокращение до 18,6%. В условиях санкций и внешнеполитических рисков очень сложно говорить о росте инвестиций.

Таким образом, политически обоснованное требование президента РФ выполнять указы, подписанные им лично, входит в противоречие с актуальной экономической ситуацией в России и в мире. В этих условиях вполне логично возникает необходимость поиска дополнительных источников средств и оптимизация бюджета (его сбалансированность) на краткосрочный период (в данном контексте до 2018 года). «Социальный блок» Правительства РФ и Министерство финансов РФ в 2013 году оценили невозможность реализовать «майские указы» в условиях недостаточного развития экономики и приняли решение сэкономить бюджету на трансферте в ПФР. Что и было сделано в виде заморозки пенсионных накоплений и создании дополнительных законодательных регламентов для рынка НПФ. В 2015 году при неблагоприятных экономических условиях, усугубившихся введением санкций, Президентом РФ было принято решение заморозить пенсионные накопления на 2016 год.

Как писали такие исследователи теории принятия решений, как Ч. Линдблом, Э. Вудхауз («The Policy-Making Process»), У. Данн («Public Policy Analysis»), Дж. Андерсон («Public Policymaking: An Introduction») и многие другие, в условиях процесса подготовки и принятия решений на высоком государственном уровне (парламент, правительство, президент) всегда существует столкновение и борьба различных групп интересов и давления В данной статье категория группа интересов будет пониматься в контексте функционального подхода, как совокупность акторов, оказывающих организованное воздействие на власть на всех уровнях политического процесс в рамках принятия государственных решений (в т.ч. корпорации, фонды, политические партии и институты), реализующая свои корпоративные интересы, не связанные с завоеванием политической власти [Wilson G. Business and Politics. A Comparative Introduction. London: Macmillan, 1985]

При определении категории группа давления будет использован подход профессора А. В. Автономова: «Действие представителей негосударственных организаций в ходе контактов с представителями государственных органов и органов местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) органами власти решений в соответствии с интересами специальных групп, выражаемыми указанными организациями». [Автономов А.С., Азбука лоббирования. - М.: Права человека, 2004], в перспективе попадающих под действие имплементации этого решения. Пенсионная реформа тому не исключение. Реформирование пенсионной системы, с одной стороны «длинных денег» и драйверов роста экономики, а с другой - мощного социального катализатора, в силу широкого охвата политических акторов, экономических и социальных групп, является тем видом решений, которые проходят обсуждение и принимаются на высоком государственном уровне (правительство РФ, президент РФ).

Таким образом, проблема нового реформирования пенсионной системы носит масштабный характер.

Ниже будут рассмотрены основные политические интересы каждого актора, участвующего в процессе принятия решения по пенсионной реформе. Это необходимо для раскрытия полной картины процесса столкновения и консолидации интересов. Аргументы, выстроенные по принципу pro et contra, способствуют максимально глубоко понять проблематику принятия государственного решения в условиях реформирования пенсионной реформы.

В рамках анализа пенсионной реформы (конца 2013-2016 гг.) были выделены 2 центра принятия решений, которые можно условно подразделить на 2 группы: противники реформирования пенсионной системы в России и сторонники ее реформирования Критерий классификации - отношение акторов к реформированию пенсионной системы. Две группы принятия решений были выделены на основании анализа публикаций в ведущих федеральных (Ведомости, Коммерсант, Российская Газета, Lenta.ru) и отраслевых (Прайм, РБК, Лаборатория пенсионной реформы) СМИ, а также анализе институционального маршрута движения законопроектов (ФЗ № 424 «О накопительной пенсии», ФЗ № 400 «О страховых пенсиях» и т.д.).

К «противникам» были отнесены: Национальная ассоциация негосударственных пенсионных фондов (далее - НАПФ), Министерство экономического развития РФ, Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ (с 2014 г.) и Счетная палата РФ.

Позиция НАПФ (Президент - К. С. Угрюмов) - пенсионные накопления должны оставаться в рамках накопительной пенсионной системы. Изъятие (в т.ч. повторное) этих средств подрывает доверие населения к пенсиям в частности, и к пенсионной реформе в целом. Таким образом президент НАПФ К. С. Угрюмов выражал позицию практически всего рынка НПФ (В НАПФ сосредоточено 94,2% пенсионных резервов 78,1% всех зарегистрированных НПФ) на протяжении 2013-2014 гг. Национальная ассоциация негосударственных пенсионных фондов (НАПФ) Ежедневная деловая газета «Ведомости». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://napf.ru/association Дата обращения: 25.09.2016.. В первом квартале 2014 г. в негосударственных пенсионных фондах состояло около 30 млн человек (это треть от всего работающего населения РФ (более 70 млн человек)). Как следует из полученных данных в процессе анализа публикаций в крупнейших федеральных и отраслевых СМИ, К. С. Угрюмов артикулирует и выражает интересы не только бизнес групп (в виде корпораций (РЖД, Газпром), крупных кредитно-финансовых учреждений (Сбербанк, ВТБ) и т.д.)), чьи негосударственные пенсионные фонды входят в НАПФ и также страдают от процесса изъятия и фактического сворачивания пенсионной реформы 2002 г., но и весьма большой социальной группы, которую можно определить как работающее население. Предложения НАПФ по реформированию рынка НПФ можно свести к следующим тезисам: 1) вернуть более 1 трлн рублей изъятых пенсионных сбережений граждан за 2013-2014-2015 гг. (при этом необходимо учесть к выплате пенсионных сбережений годовую доходность НПФ, составившую по предварительным подсчетам 6-7%), 2) сделать максимально прозрачной формулу расчета пенсии, 3) убрать пенсионные коэффициенты, 4) дать фондам дополнительные возможности для инвестирования пенсионных средств (например, разрешить НПФ вкладывать пенсионные средства в высокорисковые ценные бумаги).

Позиция Министерства экономического развития РФ заключается в том, что сегодняшнее состояние российской экономики, на которую влияют такие факторы, как введение санкций, снижение цен на нефть, падение курса рубля (на конец декабря 2014 года рубль упал по отношению к доллару и евро практически на 35-40%) и др., находится на грани глубоко спада. Об этом экс-министр экономического развития РФ Алексей Валентинович Улюкаев заявлял неоднократно в своих интервью ведущим российским СМИ. По заявлениям экс-министра, правительству РФ необходимо вернуть пенсионные средства в размере 500 миллиардов, конфискованных в 2013 году, 243 миллиарда за 2014 год и 309 миллиардов за 2015 год Улюкаев напомнил о долге государства россиянам в триллион рублей. // Новостная лента «Lenta.ru». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://lenta.ru/news/2014/09/19/pension/ Дата обращения: 25.09.2016.. Таким образом, за два года в экономику в виде инвестиций могли бы прийти более 1 трлн пенсионных накоплений, что составляет порядка 1% ВВП. С учетом того, что пенсионные накопления -- это долгосрочный экономический ресурс, экономика РФ от заморозки пенсионных накоплений будет с каждым годом терять 1% от ВВП как минимум. При этом, согласно Минэкономразвития, самый оптимистический прогноз развития РФ на 2015 год оценивается в 1,5% ВВП.

Важно отметить, что развитие и поддержка положительного уровня роста экономики - это главные задачи Минэкономразвития РФ. В условиях резкого снижения зарубежных и отечественных инвестиций в российские инфраструктурные проекты, пенсионные накопления, исходя из позиции Минэкономразвития, могли пойти под государственные облигации на развитие таких проектов, как скоростная магистраль Россия-Казань, Керченский мост, строительство стадионов к Чемпионату Мира по футболу-2018 и т.д. Повторная конфискация пенсионных сбережений, произошедшая в конце 2015 г. еще больше усугубила проблему поиска дополнительных инвестиций, а также усилила отток капитала из РФ (по прогнозу Минэкономразвития до $120 млрд) Отток капитала из России в 2014 г. может достичь $120 млрд -- МЭР. // Ежедневная деловая газета «Ведомости». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.vedomosti.ru/finance/news/33702741/ottok-kapitala-iz-rossii-v-2014-g-mozhet-dostich-120-mlrd Дата обращения: 15.01.2015.

В связи с этими обстоятельствами, позиция Министерства экономического развития РФ заключается в следующем: 1) необходимо вернуть все изъятые пенсионные сбережения граждан за 2013-2014-2015 гг. (более 1 трлн руб), 2) разработать такую систему инвестирования, при которой НПФ были заинтересованы инвестировать в развитие российских инфраструктурных проектов. По этому поводу у А. В. Улюкаева было предложение: «Если бы и не взяли эти 300 млрд, то они и так были бы направлены примерно на эти самые цели: часть из них пошла бы на финансирование суверенного долга, купили бы пенсионные фонды облигации государственного займа у министерства финансов. Таким образом Минфин получил бы эти средства, только легальным образом. На часть этих 300 млрд рублей НПФ купили бы акции РЖД, Газпрома, Роснефти и т.д., которые сейчас просят денег. Они и получили бы эти деньги, но через пенсионные фонды» Курсом рубля. // Ежедневное издание Правительства РФ «Российская Газета». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rg.ru/2014/10/28/ulukaev.html Дата обращения: 15.01.2015. 3) необходимо развивать рынок негосударственных пенсионных накоплений, делать его максимально прозрачным (введение процедуры акционирования и гарантирования НПФ).

На данный момент у нового главы Минэк РФ нет официальной позиции по поводу реформирования пенсионной системы. С учетом того, что М.С. Орешкин - бывший заместитель министра финансов А.Г. Силуанова, то можно предположить консолидированную поддержку инициатив Минфина и ЦБ.

Позиция Министерства финансов РФ (Руководитель А. Г. Силуанов). Задача, возложенная на Министерство финансов РФ (далее - Минфин РФ), заключается в принятии мер по оптимизации бюджета и его сбалансированности. Ради этого министерство совершает порой очень противоречивые действия и делает противоречивые заявления. В этом есть своя логика. В отношении нового этапа пенсионной реформы (2013-2014 гг.) Минфин, основываясь на дефицитном бюджете 2013 г. (310,52 млрд руб) и необходимости выполнения «майских указов» Президента РФ, поддержал идею оптимизации бюджетных трансфертов ПФР за счет введения моратория на перевод пенсионных накоплений в НПФ. Однако в ходе обсуждения нового моратория на перевод пенсионных средств в НПФ (на 2015 год), Минфин РФ занял позицию возврата пенсионных средств в НПФ, в частности, по словам замминистра А. Г. Силуанова, министерство внесло на рассмотрение Правительства РФ законопроект, предусматривающий возврат негосударственным пенсионным фондам в 2015 году 448 млрд рублей (изъятые накопления за 2013 год + доходность 6-7%) Минфин вернет 448 миллиардов пенсионных накоплений в НПФ. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://lenta.ru/news/2014/10/09/npfminfin Дата обращения: 12.11.2014. При этом директор департамента финансовой политики Минфина отметил, что министерство рассчитывает на помощь финансового сообщества в вопросах отстаивания совместных интересов. Также он отметил важную роль российских и зарубежных долгосрочных инвесторов для государства Минфин РФ решил отстаивать сохранение накопительной пенсии. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://lenta.ru/news/2014/09/04/pension1/ Дата обращения: 12.11.2014. В свою очередь, сбалансировать бюджет и снять часть налогового бремени с бизнеса министерство рассчитывает благодаря развитию экономики, которое будет достигаться за счет переноса части страховых взносов после 2018 г. (22% пенсионный фонд, 5,1% на обязательное медицинское страхование, 3,1% в фонд социального страхования) с предприятий и частных компаний на граждан Силуанов: Часть страховых взносов можно переложить на население. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.vedomosti.ru/politics/news/34105981/siluanov-chast-strahovyh-vznosov-mozhno-peresiluanov Дата обращения: 28.07.2016.

Стоит отметить, что в 2016 году Минфин выступил с инициативой новой реформы пенсионной системы РФ Минфин подготовил проект пенсионной реформы из шести пунктов. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rbc.ru/economics/28/04/2016/5721564f9a7947092b0e8382 Дата обращения: 25.07.2016. Одними из важных пунктов нового проекта пенсионной реформы стали повышение возраста выхода на пенсию (с 65 лет), установление единого тарифа социального страхования и взимание взносов в ПФР не с зарплат до определенного уровня, а со всей зарплаты. Стоит отметить, что данной инициативой Минфин РФ предлагает повысить налоги и понизить социальные обязательства. Вместе с этим, оба ведомства предлагают «вынести» из ОПС накопительный компонент и сделать его добровольным Минфин подготовил проект пенсионной реформы из шести пунктов. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rbc.ru/economics/28/04/2016/5721564f9a7947092b0e8382 Дата обращения: 25.07.2016.

Позиция Минфина получается противоречивой: 1) В зависимости от степени дефицита бюджета РФ, продление моратория на пенсионные накопления является разумной идеей; 2) Несмотря на бюджетный дефицит, необходимо возвращать изъятые пенсионные накопления вместе с их доходностью и развивать рынок НПФ, поскольку подобные меры в перспективе могут существенно снизить бюджетную нагрузку. Вместе с этим, для решения текущего бюджетного дефицита Минфин РФ предлагает запустить новый этап пенсионной реформы, который повысит фискальную нагрузку на граждан и снизит расходы государства на социальные выплаты.

Позиция Центрального банка РФ (Руководитель - Э.С. Набиуллина). В Центральном Банке (далее - ЦБ) до середины 2016 года считали необходимым оставить отчисления в накопительную часть пенсии обязательным, поскольку переход с обязательных пенсионных накоплений на добровольные станет серьезным испытанием для рынка. Есть высокие риски того, что бизнес станет нерентабельным. Необходимо расширить возможности НПФ для инвестирования, в частности, необходимо пересмотреть политику инвестирования. Главное, чтобы не было вложений в рисковые активы через своих людей или попыток украсть доход застрахованных лиц. Пока что НПФ предпочитают инвестировать в самые консервативные продукты - депозиты и облигации. ЦБ назвал мораторий одним из двух факторов, наряду с санкциями в отношении РФ, негативно влияющим на финансовый рынок. (в Правительстве РФ оценили, что недополученный инвестиционный ресурс может стоить экономике до 1% роста ВВП). Наряду с позицией ЦБ, в качестве предложения по развитию НПФ, необходимо рассмотреть комплекс мер, разработанных Российской венчурной компанией (далее - РВК) для того, чтобы привести на венчурный рынок пенсионные и страховые деньги. По экономическим показателям за 2012 год это очень перспективный сегмент. В частности, в 2012 году венчурные инвесторы вложили в Россию, по оценке РВК 30-32 млрд рублей. Т.о. Россия заняла 4-ое место в Европе по венчурным инвестициям в высокотехнологичные отрасли (данные Dow Jones VentureSource), а доля капитала самой РВК в общем объеме венчурных сделок снизилась с 25% (2010 г.) до 5-7% (2013 год). В развитых странах пенсионные фонды имеют право вкладывать долю пенсионных средств в венчурные фонды. При этом как считает руководитель РВК если разрешить пенсионным фонда, как на Западе, вкладывать хотя бы незначительную часть инвестиций в публичные технологические компании, это повысит доходность накоплений. Такая логика имеет место быть. Во многих странах действует система инвестиций НПФ, предусматривающая вложения средств молодого трудоспособного населения в высокорисковые сектора экономики (венчурный рынок), получая высокую доходность, при этом когда человек становился предпенсионного возраста его пенсионные сбережения инвестировали под неимения рискованные ценные бумаги с низкой доходностью

Позиция Счетной палаты РФ (Руководитель - Т. А. Голикова). Принципиальная ошибка реформирования пенсионной системы состоит в том, что не оценено, в каком временном интервале могут приниматься решения об отмене обязательной накопительной системы. У граждан, которые начали копить с 2002 года еще не произошел выход на пенсию. Они только начали копить, а к них уже блокируют эту возможность. Судить о количестве пенсионных сбережений и доходности их накоплений необходимо за весь долгосрочный период инвестирования, а не по конкретному году (См. график ниже). По словам Т. А. Голиковой, принимать решение об отмене накопительной части, не предложив ничего взамен недопустимо «У нас нет культуры сокращать расходы». // Новостная лента «Lenta.ru». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://lenta.ru/articles/2014/10/17/budget Дата обращения: 25.07.2016. Согласно приведенному ниже графику распределения средств пенсионных накоплений, существенный рост количества пенсионных накоплений был зафиксирован в период с 2010-2011 гг. Все последующие годы можно наблюдать динамику увеличения объема накоплений практически в 2 раза каждый год.

Рисунок 1. Распределение УК и НПФ по объему средств пенсионных накоплений в управлении, млрд. руб. Прогноз доходности пенсионных накоплений за 2013 год. // «Пенсионные и актуарные консультации», 2014. С.7.

При этом, Счетная палата в середине 2014 г. зафиксировала факт того, что ВЭБ, как государственная управляющая компания (ГУК), на протяжении 9 лет начислял доход, который был ниже уровня инфляции. За 2004-2012 гг. инфляция составила в совокупности 129,2% (в среднегодовом значении - 9,65%). В ВЭБ доходность за 2004 г. составила 7,33%, а фактический прирост пенсионных накоплений -- 3,09%, за 2005 г. -- 12,18 и 8,71%, за 2006 г. -- 5,67 и 4,66%, за 2007 г. -- 5,98 и 4,99%». За 8 лет (с 2005 по 2012 г.) доходность ВЭБ составила 70%, а прирост на счетах застрахованных лиц, отраженный в отчетах ПФР, -- 57% Счетная палата недосчиталась пенсий. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.vedomosti.ru/finance/news/27408231/schetnaya-palata-nedoschitalas-pensij?full#cut Дата обращения: 22.07.2016. Т.о. за период с 2005 по 2012 гг. накопления, поступающие в ВЭБ прирастали на 7,74% в год при средней инфляции 9,4% (См. график «Доходность расширенного портфеля ВЭБа в сравнении с инфляцией») Там же. Дата обращения: 23.07.2016..

Рисунок 2. Доходность расширенного портфеля ВЭБа в сравнении с инфляцией Там же. Дата обращения: 22.07.2016.

2.3 Формы политического участия акторов на каждой стадии процесса принятия государственного решения по реформированию пенсионной системы

В рамках политологического подхода важно рассмотреть процесс реформирования пенсионной системы в России сквозь призму теории «организационного институционализма» для анализа места, роли и форм политического участия таких политических институтов, как президент, правительство, парламент и групп интересов - НАПФ, РСПП и ПФР на процесс принятия государственных решений.

Согласно выбранной методологии рассмотрения механизма процесса принятия государственных решений, на стадии определения или построения политической повестки дня находится отправная точка для его анализа. На наш взгляд, факторы, оказавшие влияние на формирование повестки дня по поводу нового этапа реформирования пенсионной системы, можно разделить на внешние (процессы, которые происходят в международной сфере) и внутренние (внутригосударственные процессы). Основанием для подобного деления выступила «Стратегия-2030» от 25 декабря 2012 года. В ней авторы указывают на то, что: «необходимость подготовки Стратегии обусловливается экономическими и демографическими вызовами, стоящими перед отечественной системой пенсионного страхования» Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70190226/#ixzz435yP5s6o Дата обращения: 12.07.2016..

Статья пенсионных расходов это один из самых затратных пунктов для бюджетной системы России. По мнению А.Л. Кудрина, начиная с 2008 г. доля расходов бюджета на социальную политику выросла с 9,1 до 14,3% ВВП, или на 5,2 п.п. (процентных пункта) ВВП, из которых 3,9 п.п. - поддержка пенсионной системы Кудрин: «Мы попали в замкнутый порочный круг». // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.vedomosti.ru/economics/articles/2016/01/13/623856-kudrin-krug Дата обращения: 12.07.2016.. В Институте Гайдара считают, что бюджетные расходы на пенсионное обеспечение составляют около 8,6% ВВП по сравнению с 7,1% ВВП в среднем по ОЭСР Доклад Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара «Ключевые развилки пенсионной реформы». // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ru.scribd.com/doc/117236273/Ключевые-развилки-пенсионной-реформы-Презентация Дата обращения: 15.07.2016.. По мнению авторов «Стратегии-2030» трансферты из федерального бюджета в пенсионную систему на обеспечение ее сбалансированности до 2030 года могут увеличиться до 3 п.п. ВВП Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70190226/#ixzz435yP5s6o Дата обращения: 15.07.2016..

Стоит отметить, что начало дискуссии о необходимости реформирования пенсионной системы проходило в рамках относительно недавней (конец 2008 года) рецессии российской экономики, вызванной мировым финансовым кризисом В России началась рецессия. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://lenta.ru/news/2008/12/12/recession/ Дата обращения: 18.07.2016.. Важно подчеркнуть, что расходы в 2009 году на его нивелирование в экономике России превысили 3% ВВП. При этом, принятое решение Правительства РФ о сдерживании падения курса рубля привело к потери практически четверти золотовалютных резервов РФ Производство попало под обвал. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ng.ru/economics/2009-01-26/4_industry.html Дата обращения: 18.07.2016.. Вместе с тем, в 2010 году Всемирный банк в своем докладе отметил, что потери российской экономики от последствий мирового финансового кризиса оказались меньше, чем изначально планировались Всемирный банк поверил в Россию. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.rbc.ru/economics/24/03/2010/383833.shtml Дата обращения: 18.07.2016.. Однако, специалисты Банка предостерегли Россию о растущем дефиците бюджета Пенсионного фонда, который может прибавить в лучшем случае от 0,5-1 п.п. к общему дефициту федерального бюджета. Также в докладе говорилось о рисках повышения инфляции в России, которая связывалась с ослаблением бюджета в следствии запланированной индексации пенсий и повышением заработной платы служащих государственного сектора Там же. Дата обращения: 20.07.2016..

Помимо финансового кризиса, потенциальные риски для российской экономики создавала затяжная рецессия экономики стран Евросоюза. По мнению экономиста Дж. Франкеля экономика некоторых европейских стран к 2013 году так и не вышла из рецессии после финансового кризиса 2008 года Экономика ЕС: рецессия длиной в пятилетку. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.finmarket.ru/main/article/3410123 Дата обращения: 18.07.2016.. Европейский центр по исследованиям в области экономической политики (CEPR) объявил об окончании рецессии в 2009 году Там же. Дата обращения: 18.07.2016.. Однако в 2011 году признал вторую волну рецессии в европейской экономике.

Также стоит отметить, что европейские страны - это ключевые инвесторы для российской экономики. Например, в 2012 году крупнейшими странами-инвесторами в российскую экономику были Швейцария, Кипр, Франция, Нидерланды и другие (см. приложение). На графике, отражающем динамику иностранных инвестиций в Россию, показано, что во время финансового кризиса уровень инвестиций был практически в 3 раза ниже, чем в 4 квартале 2010 года. В первом квартале 2011 года происходит их сокращение.

Таким образом, на фоне прошедшего финансового кризиса 2008 года, рецессии экономики стран Еврозоны в 2011 году и, как следствие этого, сокращения иностранных инвестиций, Правительство РФ приняло решение снизить бюджетные издержки на финансирование пенсионной системы и сбалансировать бюджет Пенсионного Фонда РФ, тем самым снизить потенциальные риски дефицита федерального бюджета при возможном повторе экономического кризиса.

Внутренние факторы, влияющие на повестку дня о реформировании пенсионной системы, имеет смысл разделить на два блока: социально-экономические и политические.

К социально-экономическим факторам относится в первую очередь, демографические. По мнению авторов «Стратегии-2030» причинами, обуславливающими принятие данной программы, является помимо всего прочего, рост демографической нагрузки в части, касающейся изменения соотношения застрахованных лиц, за которых осуществляется уплата страховых взносов, и получателей пенсий, а также высокий уровень смертности в трудоспособном возрасте Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70190226/#ixzz435yP5s6o Дата обращения: 25.07.2016.. Помимо этого, в стратегии отмечается высокий уровень занятости населения в теневом секторе экономики и увеличение бюджетной нагрузки из-за досрочных пенсий.

К числу политических факторов можно отнести 2 электоральных цикла 2011 и 2012 года: выборы в Государственную Думу РФ и выборы Президента РФ, а также высокую протестную активность населения, особенно после выборов 2011 года. На наш взгляд, протестная активность выступила катализатором перехода лиц принимающих государственные решения к формату решений проблем в краткосрочной перспективе, которые были отражены в «майских указах» Президента РФ. Например, в указе «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» в части «м» ставится задача правительству РФ разработать до 1 октября 2012 г. проект Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы, предусмотрев в нем механизм увеличения размера пенсии гражданам, выразившим намерение продолжать работать по достижении пенсионного возраста и принявшим решение отсрочить назначение пенсии, а также определив меры, гарантирующие сохранность пенсионных накоплений и обеспечивающие доходность от их инвестирования Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики". // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://rg.ru/2012/05/09/soc-polit-dok.html Дата обращения: 25.07.2016.. К концу 2015 года в следствие принятия и реализации «Стратегии-2030» в виде «заморозки» пенсионных накоплений граждан, новой пенсионной формулы и возможности ликвидации накопительной пенсии станет понятно, что Правительство РФ решает краткосрочные проблемы.

Таким образом, формирование повестки дня о новом реформировании пенсионной системы было вызвано не интересами и требованиями граждан, а с одной стороны, потенциальными рисками влияния неблагоприятного экономического климата в ключевых для России странах-инвесторах, которые могли повлиять на ухудшение отечественной экономики и дефицит Пенсионного Фонда, который в совокупности с демографическими факторами усугубил бы нагрузку на федеральный бюджет, а также электоральными циклами и политическим протестом, который послужил катализатором решения краткосрочных проблем.

Следующий этап анализа процесса принятия государственных решений - формулирование альтернативных проектов решения проблемы. В рамках данного этапа акторы формулируют ряд альтернативных проектов для решения заявленной проблемы, которые проходят отбор или обсуждение. В рамках реформирования пенсионной системы в данной диссертации будут рассмотрены альтернативы Правительства РФ, Института Гайдара, организации «Деловая Россия», Комитета государственных инициатив и Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов. Необходимо подчеркнуть, что данные альтернативные варианты государственного решения рассматриваются за период 2012 - конца 2013 года, т.е. до принятия федеральных законов, начавших новый этап пенсионной реформы. Более подробный анализ альтернатив в контексте нового этапа пенсионной реформы (т.е., начиная с 2014 года) будет проведен в пункте 3.3.

По мнению А.Л. Кудрина - руководителя Комитета гражданских инициатив (далее - КГИ) - необходимо создать специальный пенсионный фонд, который будет аккумулировать госсобственность и пакеты акций крупных госкомпаний, выступив таким образом резервным механизмом для финансирования пенсионной системы РФ Кудрин: финансировать пенсии можно за счет нефтегазовых доходов и приватизации госсобственности. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.banki.ru/news/lenta/?id=4372589&r1=rss&r2=yandex.news Дата обращения: 24.07.2016..

Согласно докладу заведующего лабораторией бюджетного федерализма Института Гайдара В.С. Назарова, необходимо постепенно повышать пенсионный возраст на несколько месяцев в год. Такой шаг способен сбалансировать пенсионную систему. Также исследователь предлагает отойти от классических пенсионных систем, которые были сформулированы в 1990-х годах и раньше. По его мнению, пенсионная система нового времени должно представлять собой сочетание индивидуальных сбережений, инвестиций государства и бизнеса в человеческий капитал и страхования от бедности в случае потери трудоспособности в любом возрасте. Таким образом, в данном проекте отсутствует ключевое звено классической пенсионной системы - возраст выхода на пенсию, который обусловлен размером накопленных средств Доклад Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара «Ключевые развилки пенсионной реформы» . // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ru.scribd.com/doc/117236273/Ключевые-развилки-пенсионной-реформы-Презентация Дата обращения: 27.07.2016.. Также исследователь предлагает механизмы стимулирования выхода на пенсию, посредством того, что государство будет увеличить пенсию на 15% для тех, кто отложит выход на нее на 1 год. Таким образом, подобные меры позволят сдержать увеличение дефицита Пенсионного фонда, тем самым отложив увеличение пенсионного возраста на 10 лет Там же. Дата обращения: 27.07.2016.. Стоит отметить, что предлагая отказаться от традиционных пенсий, авторы данного альтернативного проекта решения брали в расчет в среднесрочной перспективе снижение цен на нефть, которое способно составить главную угрозу благополучию пенсионеров.

Организация «Деловая Россия» предлагала следующую альтернативу: разделить всех получателей пенсии, условно, на «российских» и «советских». Пенсионные выплаты для «советских» пенсионеров должны были формироваться не из федерального бюджета, а из альтернативных источников финансирования, например, приватизация, увеличение акцизов на табак и алкоголь и другое. Данная альтернатива была вынесена на общественное обсуждение в рамках Открытого Правительства Бизнес пишет Путину. Ответ: идите в общественную дискуссию! // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://slon.ru/economics/pisma_na_derevnyu_dedushke-849017.xhtml Дата обращения: 27.07.2016..

Позиция НАПФ заключалась в модернизации накопительной составляющей пенсий. Соответственно, ассоциация была против отмены накопительной пенсии. Подробное рассмотрение политических интересов НАПФ по реформированию пенсионной системы было в пункте 3.2. По мнению НАПФ, общественное обсуждение альтернатив было фикцией и не было учтено экспертное мнение Бизнес пишет Путину. Ответ: идите в общественную дискуссию! // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://slon.ru/economics/pisma_na_derevnyu_dedushke-849017.xhtml Дата обращения: 27.07.2016..

Позицию Правительства РФ, в рамках поручения Президента РФ по реформированию пенсионной системы, отражало Министерство труда и социальной защиты РФ. Альтернативный проект реформирования пенсионной системы был создан в рамках «Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации». Одним из ключевых векторов реформирования, согласно «Стратегии-2030», является сокращение накопительной пенсии. Граждане, имеющие право на формирование пенсионных накоплений, смогут сохранить 6%, если переведут средства в НПФ до конца 2015 года. В 2016 году пенсионные накопления формироваться не будут, а все страховые взносы будут присоединены к страховой части и пойдут на выплаты текущих пенсий Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70190226/#ixzz435yP5s6o Дата обращения: 03.08.2016.. Для этого планируется разработать новую пенсионную формулу, которая в «Стратегии-2030» была недостаточно четко прописана.