Реформирование пенсионной системы России: политический аспект

Если конкретизировать понятие операционных организационных процедур, то в качестве примера можно рассмотреть регламент работы Государственной Думы РФ. Положения регламента - это и есть алгоритмы операций, которые необходимо последовательно совершать при совершении процедуры рассмотрения и принятия законопроекта. Исследователь М.И. Левина определяет такие нормы как процессуальные, которые регламентируют формы, методы и порядок организации и деятельности законодательного органа власти Левина М.И. Парламентские процедуры как институт парламентского права // Государство и право на рубеже веков: Проблемы истории и теории / Под ред. В.С. Нерсесянца. М. 2001. С. 59..

Механизм функционирования данных процедур, составляющих основу «продвижения» государственного решения, работает в рамках двух форм: вертикальной и «горизонтально-паритетной» Дегтярев А. А. Принятие политических решений. М. 2004. С.288-289.. В рамках вертикальной формы государственные решения принимаются в организационных рамках пирамидальной функционально-дивизионной структуры, которая включает многочисленные процессы межведомственных и внутриведомственных согласований, выступающих в качестве одного из главных инструментариев по фильтрации и блокировки проектов государственных решений. Подобная форма наиболее релевантная для Администрации Президента РФ и Правительства РФ. В рамках горизонтально-паритетной формы один актор, будучи официально равноправным участником процесса принятия государственного решения, имеет один паритетный голос в рамках парламентских заседаний. Подобная форма относится в первую очередь к законодательным органам власти (Государственная Дума РФ, Совет Федерации РФ).

Как следствие данной фазы процесса принятия государственного решения оформляется официальное решение, имеющее легальный характер и легитимную силу. Следующей задачей, стоящей перед акторами, является реализация государственного решения и анализ результатов его реализации.

Таким образом, последняя фаза процесса принятия государственных решений называется реализация и анализ результатов принятого решения.

Исследователи Дж. Прессман и А. Вилдавски понимают под реализацией решений «процесс взаимодействия совокупности целей с набором акций, которые претворяются в жизнь адекватно достижению этих целей» Pressman J., Wildavsky A. Implementation. Berkley, 1984. P. XXIIIВ.. Российский ученый В.В. Лобанов определяет реализацию решений как планомерный, динамичный и постоянный процесс использования ресурсов для достижения конкретных целей, в котором принимают участие различные государственные и негосударственные институты Лобанов В.В. Анализ государственной политики. М., 2001. С.72..

Таким образом, под реализацией государственного решения в данной диссертации будет пониматься процесс имплементации проекта государственного решения государственными и негосударственными институтами в соответствии с конкретными целями и задачами. Механизм этого процесса по мнению Р. Рипли и Г. Франклина включает акторов, институты и организации, процедуры и технологии, позволяющие продвинуть конкретные интересы для достижения поставленных целей Ripley R., Franklin G. Policy Implementation and Bureaucracy. Chicago, 1986. P.4-5..

По мнению А.А. Дегтярева ключевая роль в рамках фазы имплементации государственного решения принадлежит бюрократии. Его позицию также подтверждает исследователь Дж. Андерсон: «государственная политика в основном осуществляется в рамках целостной системы административных органов (ведомств), которые называются бюрократией» Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. P.189..

В политологии сложилось 2 модели интерпретации процесса имплементации государственных решений: «сверху-вниз» (top-down) и «снизу-вверх» (bottom-up).

Модель «сверху-вниз» впервые ввели исследователи Дж. Прессман и А. Вилдавски. В рамках данной модели в процессе реализации государственного решения должны быть строго соблюдены цели, сформированные на этапе проектирования этого решения. Таким образом, цели, принятые «сверху», должны быть реализованы исполнителями «внизу». Другим важным пунктом данной модели является опора на цепочку причинно-следственных связей между исходными условиями государственного решения и его последствиями. Это необходимо для оказания оперативного воздействия «сверху» с целью изменить поведение и положение тех, кто «снизу». Помимо этого исследователи пишут о важности достижения социально-политического консенсуса между основными акторами «верхов» и «низов» в процессе реализации государственного решения.

Модель «снизу-вверх» (bottom-up). Фокус исследования в рамках данной модели падает на анализ деятельности так называемых «уличных бюрократов», которые выполняют функции оперативного исполнения государственного решения Lipsky M. Street Level Bureaucracy. N.Y., 1979. P.54.. По мнению исследователя М. Липски: «в процессе своей деятельности чиновники «уличного» уровня принимают решения, которые влияют на жизнь людей. Они определяют, кто может являться рецепиентом социальной помощи, кто - правонарушителем или удачливым человеком, что влияет на отношение окружающих к этому человеку и на его самооценку» Липски М. «Уличный» уровень бюрократической системы управления: Важнейшая роль чиновника данного уровня // Классики теории государственного управления: Американская школа. С.530..

Таким образом, на данной стадии процесса принятия государственного решения цикл завершается. По мнению, А.А. Дегтярева, после того, как произошла стадия имплементации решения необходимо произвести оценку промежуточных или конечных результатов. На основании этого дальнейшее решение может иметь несколько векторов развития в виде продолжения политического курса, внесения в государственное решение корректировок или так называемого «сворачивания» проводимых мероприятий.

В качестве вывода необходимо отметить, что фазово-циклическая модель является наиболее релеватноной моделью анализа государственных решений, характеризующихся масштабностью и длительным временным промежутком процесса его принятия и реализации. Помимо этого, данная модель позволяет закрепить в четких рамках такой динамических процесс, как принятие государственных решений без существенной потери таких ключевых критериев, как внешняя среда, группы интересов, учет формальных и неформальных норм на каждом из вышеуказанных в параграфе этапов. Помимо этого, данная модель не ограничивает рассмотрение социокультурного контекста процесса принятия государственных решений. Недостатком данной модели можно считать излишне жесткую периодизацию и способность ввести исследователя в последовательную логику движения от точки А до точки В. Однако, на практике, государственные решения могут иметь абсолютно не поддающийся логике и непоследовательный характер (в силу высокой субъективной составляющей поведения лиц принимающих решения и закрытым и не публичным характером взаимодействий акторов).

Принятие государственных решений является динамичным и отчасти закрытым процессом, который по этой природе создает методологические проблемы формирования научной теории в ее классическом понимании. На наш взгляд, теориям принятия государственных решений будет всегда свойственна такого рода «рыхлость» и дисциплинарная разнородность, обусловленная «погоней» ученого за теоретическими и аналитическими рамками во многом нерациональной человеческой деятельности, основная часть которой происходит в «черном ящике».

ГЛАВА 2. ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ В РФ

2.1 Влияние акторов и групп интересов на процесс принятия государственных решений в рамках реформирования пенсионной системы

Исходя из методологии диссертации и характеристики пенсионной системы, для анализа можно выделить следующие группы интересов в рамках реформирования пенсионной системы: президент РФ. правительство РФ (включая социальный и экономический блок), Государственная Дума РФ (включая политические партии), представители сферы бизнеса (НАПФ, РСПП) и социальные группы (пенсионеры).

В контексте выбранной методологии, подробно рассмотренной в параграфах 1.1, 1.2 и 1.3, необходимо определить особенность политической институционализации власти в России, иными словами дать характеристику той среде, в которой находятся акторы. Процесс принятия государственных решений находится в тесной корреляции с политической властью, которая, в свою очередь, влияет на институциональный дизайн. По мнению Л. Пая, она имеет черты «незападного политического процесса» Паи? Л. Незападныи? политическии? процесс // Политическая наука. 2003. No 2. С.66..

Исследователь относит к ним слабую выраженность границы между различными сферами общественной жизни (или вообще ее отсутствие), преобладание интересов элит и клик в рамках процесса принятия государственных решении?, существенные различия в политической ориентации и поведении различных сегментов общества (поколении?, этносов и т.д.), символизм и эмоциональность в восприятии политического процесса, а также слабую зависимость государственных решений от политических дискуссий в обществе и т.д. Таким образом, Л. Пай видит зависимость силы и влияния политического института от политической культуры и традиций в обществе.

Подобная характеристика «незападного политического процесса» позволяет проводить сравнительные параллели с российским политическим процессом. Вследствие слабой выраженности границ между общественными сферами область политики не отделена от других сфер. Это происходит в силу неразвитости институтов гражданского общества, которые должны ее ограничивать и контролировать, а также специфики политической власти. Например, в России властные отношения пронизывают все общественные институты (формальные и неформальные), нормы, виды деятельности, ценности и ориентации политической культуры Амелин А.И. Многомерная модель политической власти // Общественные науки и современность. 1991. No 2. С.48?58..

Для более детального анализа особенностей принятия государственных решений в России необходимо ввести ряд параметров и оценочных критериев к основным акторам и институтам, которые предлагает А.А. Дегтярев. В их число входят 2 ключевых параметра: «положение института/актора» и «потенциал актора/института». Параметр «положение института/актора» включает в себя критерии оценки: 1) официальный статус актора или института и диапазон его властных полномочий; 2) функциональная позиция данного объекта в рамках процесса принятия государственных решений; 3) возможность и уровень неформального влияния на других участников данного процесса; 4) его политические приоритеты. Параметр «потенциал актора/института» также содержит ряд оценочных критериев: 1) комплекс контролируемых объектом ресурсов; 2) индивидуально-групповые параметры; 3) степень потенциальной возможности мобилизации ресурсов Дегтярев А.А. Принятие политических решений. М. 2004. С.203..

Анализ институтов с позиции вышеуказанного подхода будет начат с института президента.

Теоретические подходы к определению российской модели института президента различны. Некоторые ученые полагают, что в РФ сложилась смешанная полупрезидентская республика, аналогом которой является французская модель. В качестве основания для данного тезиса выступает сочетание в России элементов президентской и парламентской республик и наличия конституционной возможности Государственной Думы РФ противостоять институту президента. Данные возможности закреплены в статьях конституции РФ о решении вопроса доверия парламента правительству; согласования с Государственной Думой РФ назначения председателя правительства, ограничения прав президента РФ в части роспуска нижней палаты парламента. Однако подобные конституционные ограничения не релевантны тем, что существуют в современных формах смешанного режима, так как на практике в России отсутствуют механизмы конституционной ответственности правительства перед парламентом и институт контрасигнатуры в отношении актов президента. Также стоит отметить, что как юридические, так и фактические полномочия президента РФ в вопросах контроля и отставки правительства больше тех, которыми располагает президент Франции.

Некоторые ученые, основываясь на праве президента распустить российский парламент, считают, что российская модель президентства является аналогом американской. В конституции РФ такая прерогатива связана с процедурой согласования Государственной Думой РФ назначения председателя правительства, а также с возможностью российского парламента отклонить предложенного главу правительства. При этом президент РФ имеет право распустить парламент или отправить в отставку правительство РФ. Из этого следует, что решение вопросов, касающихся отставки правительства или роспуска парламента находится в ведении президента РФ. Таким образом, в России правительство несет ответственность не перед парламентом, а в первую очередь, перед президентом. В подобных условиях согласование Государственной Думой назначения председателя правительства не является необходимым условием, хотя и закреплено в конституции РФ. Также президент РФ, формально не являющийся главой исполнительной власти, может председательствовать на заседаниях правительства РФ и имеет полномочия отправить его в отставку без согласия парламента. По мнению О.В. Гаман-Голутвиной подобная ситуация решает любой потенциальный конфликт между Государственной Думой РФ и президентом РФ по вопросу о формировании правительства в пользу президента, а парламентский вотум недоверия если и будет (с учетом партийного большинства членов пропрезидентской партии «Единая Россия»), то не повлияет на формирование и работу правительства РФ. Исходя из этого можно сделать вывод, что по американской конституции президент США возглавляет исполнительную власть, а российский президент по конституции -- нет; президент США не имеет конституционных прав роспуска конгресса, президент РФ в этом отношении законом не ограничен.

Также существуют ученые, определяющие российскую модель института президентства как суперпрезидентскую республику. Ее особенностями являются недостаточно последовательная реализация принципа разделения властей, так как приведенная выше модель ориентирована исключительно на институт президентства. Согласно конституции РФ, полномочия президента РФ превышают права и возможности президента в классической президентской модели. Помимо этого, российский президент имеет полномочия в условиях кризиса реализовать все меры чрезвычайного положения без его формального введения. При этом, полномочия президента РФ возрастают еще больше в случаях, связанных с охраной государственного суверенитета и конституции, а также президентских прерогатив в области исполнительной власти.

По мнению О.В. Гаман-Голутвиной механизм разделения властей в России будет еще больше концентрироваться в рамках института президентства, а парламент и судебная власть будут играть еще меньшую роль сдержек и противовесов в формировании публичной политики, политического процесса и процесса принятия государственных решений. В отличии от президента США, президента РФ сложно подвергнуть процедуре импичмента. Основаниями для этого служат обвинения в государственной измене Конституция РФ. Ст.93., которые должные быть подтверждены решением Верховного суда РФ о наличии в действиях президента признаков нарушения закона, а также решением Конституционного суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

При рассмотрении конституционных полномочий президента РФ и сравнив их с его фактическим положением в системе разделения органов, в данном диссертационном исследовании было сделано предположение, согласно которому, президент РФ обладает двумя статусами: конституционным (формальным) и статусом арбитра (неформальным), в рамках которого он обеспечивает взаимодействие государственных органов и осуществляет их контроль. Стоит отметить, что подобный статус президента РФ можно сравнить с положением президента Франции, который, согласно конституции, занимает первое место среди государственных органов, выступает арбитром и гарантом государства. Как отмечалось выше, для реализации функций арбитра у президента РФ имеются государственно-правовые инструменты: право роспуска Государственной Думы, система ответственности правительства перед ним, а также право применения вето.

Как отмечает ряд исследователей, реальные полномочия президента не всегда соприкасаются с конституционными нормами. Для характеристики данного положения существует специальный термин - «метаконституционная власть президента» Медушевский А.Н. Российская конституция в мировом политическом процессе: к десятилетию Конституции РФ 1993 г. Мир России, 2003. № 3. С.79.. Напрямую такая власть не противоречит законодательству, однако она не всегда может ему четко соответствовать.

Таким образом, как было отмечено выше, сущность института президентства в России состоит из конституционной и фактической основы. Согласно Конституции РФ и в отличии от американской конституции президент РФ не является главой исполнительной власти, однако он «de facto» монополизирует ключевые компетенции исполнительной власти, фактически осуществляя руководство правительством и всей системой исполнительной власти. Например, в соответствии с указом президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. непосредственно президенту подведомственны: Министерство внутренних дел, Министерство чрезвычайных ситуаций, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерств юстиции РФ, СВР, ФСБ, ФСО и ряд других. Таким образом, отношения президента РФ и правительства РФ основаны на приоритетности президентской власти. Президент РФ может отправить правительство в отставку без публичного объяснения причин. Подобные случаи происходили, когда В. В. Путин отправил в отставку правительство М.М. Касьянова в 2004 г. и М.Е. Фрадкова -- в 2007 г.

Правительство РФ под руководством Д.А. Медведева характеризуется наличием внутренних противоречий, которые обусловили разделение ключевых министерств (подконтрольных премьер-министру) на два конкурирующих блока: социальный (под руководством вице-премьера О.Ю. Голодец и министра труда и социальной защиты М.А. Топилина) и экономический (первый вице-премьер И.И. Шувалов, экс-министр экономического развития А.В. Улюкаев, министр финансов А.Г. Силуанов). Причиной противоборства двух блоков стала реформа пенсионной системы. Стоит отметить, что особенностью противоречий текущего состава правительства РФ является не функциональный и традиционный конфликт интересов министерства экономического развития РФ и министерства финансов РФ, которые выражались в условных категориях «траты-сбережения». Важно подчеркнуть, что два вышеуказанных актора консолидировались против социального блока в вопросах дальнейшего реформирования пенсионной системы.

По мнению А.Л. Кудрина Правительство РФ, сформированное в 2012 году, является «техническим»: «Это не правительство прорыва. У меня большие сомнения в том, что оно сумеет адекватно ответить на все вызовы, стоящие сегодня перед Россией» Кудрин: новое правительство Медведева является техническим. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://ria.ru/economy/20120521/654487098.html - Дата обращения: 05.11.2013. Иными словами созданное, чтобы исполнять указы и задачи президента РФ, принимая критику на себя в случае неудач и непопулярных инициатив Президента РФ.

Таким образом, в 2012 году центр принятия государственных решений переместился вслед за В.В. Путиным из правительства РФ в администрацию президента РФ. Такого же мнения придерживается А.Л. Кудрин, который считает, что центр принятия государственных решений перешел вместе с В.В. Путиным в Кремль: «Я допускаю, что Путин мог бы и хотел бы больше конкретной работы отнести в правительство, но вряд ли он отпустит вожжи и передаст большие полномочия в силу того, что он как и раньше, так и сейчас привык все пропускать через себя» Кудрин исключает досрочную отставку нового правительства РФ. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ria.ru/politics/20120524/656734534.html#ixzz44tBaU3Dk Дата обращения 11.08.2015.

Изменение расстановки сил в 2012 году, когда В.В. Путин назначил в администрацию президента РФ в ранг советников и помощников практически всех «своих» вице-премьеров и министров, которые были в его правительстве, ослабило позиции Правительство РФ в системе принятия решений в пользу института президента. По мнению экс-ректора РЭШ С.М. Гуриева: «По всей видимости, Путин считает, что в новой роли они (экс-министры) будут предоставлять ему актуальную информацию о состоянии дел в экономике независимо от министров. Это поможет президенту принимать решения» Теневого кабмина в России не будет, считают политологи. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ria.ru/politics/20120522/655394009.html#ixzz44tHDT9vj Дата обращения 11.08.2015.

Исходя из этого, Президент РФ создал в своей администрации совещательный орган - «теневое правительство», который бы заменял функции Правительства РФ по ключевым направлениям развития.

По мнению А.Л. Кудрина, должность главы Правительства дает широкие возможности в рамках принятия государственных решений: «От позиции председателя правительства очень многое зависит, в том числе и потому, что и президент, в данном случае Путин, прислушивается к качественным разработкам, которые ему могут положить на стол …Я не ожидаю от него (Дмитрия Медведева) перехода к качественному управлению и подготовки качественных реформ» Кудрин исключает досрочную отставку нового правительства РФ. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ria.ru/politics/20120524/656734534.html#ixzz44tIrBV74 Дата обращения 11.08.2015.

Также президент РФ имеет формальные и неформальные механизмы воздействия и влияния на законодательные органы власти. Так, например, в отличие от президента США он имеет право законодательной инициативы, подписывает и обнародует принятые федеральные законы либо отклоняет их, извещая об этом верхнюю и нижнюю палаты парламента. При этом, вето президента может быть преодолено квалифицированным большинством обеих палат парламента РФ Гаман-Голутвина О. В. Институт президентства в РФ: сравнительный анализ. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://рос-мир.рф/node/3009 Дата обращения 11.08.2015. Однако такой практики в российском политическом процесса 2000-х годов не было.

Рассматривая отношения акторов исполнительной и законодательной власти в России, необходимо обратиться к исследованию А.И. Соловьева «Взаимоотношения законодательной и исполнительной власти в современном российском обществе: проблемы и перспективы». По мнению исследователя, переход власти к Б.Н. Ельцину характеризовался кризисами в отношениях между законодательной и исполнительной властью. В этот период парламент начинает выполнять исключительно законодательную функцию, лишаясь распорядительной. По мнению А.И. Соловьева с этого момента начинается кризис российского парламентаризма и ослабление роли и влияния Государственной Думы РФ в процессе принятия государственных решений.

Как отмечает А.И. Соловьев, с 1993-1997 годы происходит усиление исполнительной власти и конституционное закрепление ее прерогатив. Растущий политический напор исполнительных структур подавляет систематическое сопротивление представительных органов. Исполнительные структуры, благодаря закреплению своего доминирующего положения в Конституции, начинают зондировать почву для поиска диалога с оппозицией, пытаясь одновременно выстроить и новые отношения с представительными органами. На фоне происходящего возрастания роли исполнительной власти, представители законодательной и исполнительной власти постепенно встраиваются в активно формирующуюся клановую систему государственной власти и управления.

С 1997 - 2000 гг. происходит укрепление положения исполнительной власти и ее институтов, как в федеральном центре, так и в регионах. Таким образом, исполнительная власть становится доминирующей в государстве. И если de jure функции и полномочия между ветвями власти были перераспределены одинаково, то de facto доминирующее положение исполнительной власти не подвергалось никакому сомнению. Исполнительная власть все шире использует конституционный порядок для того, чтобы получить фактические преимущества в политическом пространстве.

С 2000 г. и по настоящее время продолжается стремление исполнительной власти максимально использовать свое политически лидирующее положение. Это связано и с тем, что происходит реформирование режима с целью усиления централизации власти и повышения политических прерогатив исполнительных структур в центре и на местах Соловьев А.И. Взаимоотношения законодательной и исполнительной власти в современном российском обществе: проблемы и перспективы. М. 2001. С.2..

Российский институт парламента в виде Государственной Думы и Совета Федерации выполняет функции легитимации государственного решения, исполняя тем самым, церемониальную и символическую роль. Необходимое большинство голосов для принятия решения обеспечивает пропрезидентская партия «Единая России», тем самым нивелируя такие механизмы и основы работы парламента, как политический торг, коалиционность, дискуссионность и представление большего числа интересов различных политических сил и слоев населения.

Центральный банк РФ является одним из главных экономических акторов страны. Являясь главным координирующим и регулирующим органом кредитной системы России, он может влиять на принятие государственных решений не только в экономической сфере. Дополнительным преимуществом данного актора является его официальный статус. Согласно статье 75 Конституции РФ Конституция Российской Федерации Ст.75. и Федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» ФЗ о Центральном банке Российской Федерации (Банке России) № 86-ФЗ от 10 июля 2002 года. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.cbr.ru/today/status_functions/law_cb.pdf Дата обращения 13.09.2014., Банк России выполняет свои функции и реализует полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России -- по обязательствам государства ФЗ о Центральном банке Российской Федерации (Банке России) № 86-ФЗ от 10 июля 2002 года. Статья 2. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.cbr.ru/today/status_functions/law_cb.pdf Дата обращения 13.09.2014..

Также стоит отметить, что возглавляет Центральный Банк - Э.С. Набиуллина - экс-министр экономики и помощник президента по экономическим вопросам, что является мощным ресурсом не только формулирования альтернатив, но и прямой возможности влиять на главного актора процесса принятия государственных решений в России - президента.

Яркими тому примером служит попытка влияния на процесс реформирования пенсионной системы. Важно подчеркнуть, что Набиуллина Э. С. последовательно в течении первой половины 2012 года выступала против реформирования пенсионной системы.

В целом, государственные акторы в России обладают высоким статусом и широкими властными полномочиями, которые позволяют им принимать государственные решения не только в пределах своих компетенций. Исследуя официальный статус и связанные с ним властные полномочия, необходимо отметить, что А.А. Дегтярев, С.Г. Кордонскии?, О.Г. Мясников и другие исследователи связывают данный критерий с эффективным функционированием власти и механизмами рекрутирования элиты. Эффективное существование власти означает, что она обеспечивает горизонтальную и вертикальную интеграцию элиты. При этом, стоит отметить, что политические элиты не сводятся к правящим слоям государственных служащих, а представляют собой всю совокупность высокостатусных групп общества, которые реально влияют (посредством формальных и неформальных норм и процедур) на принятие государственных решении? и участвуют в распределении властных ресурсов. Как отмечают исследователи, в России высока роль неформальных обменов ресурсами, административного предпринимательства, «сетей» негласных отношении? («административная рента») между госаппаратом и бизнес-сферой Мясников О.Г. Смена правящих элит: «консолидация» или «вечная схватка»? // Полис. 1993. No 1. С.52. . А.А. Дегтярев связывает характер официального статуса со способами его легитимации и разграничивает приобретение данного статуса путем выборов или назначения. Например, путем прямых выборов приобретают официальный статус депутаты парламента, руководители региональных и муниципальных легислатур, а также главы регионов (с перерывом с 2005-2012 годы), а непрямых - члены Совета Федерации. Яркий пример назначений - утверждение губернатора того или иного региона президентом РФ (с 2005-2012 годы). В свою очередь, властные полномочия, приобретаемые как «по-вертикали» (федеральный, региональный и муниципальный уровень), так и «по-горизонтали» (центральные и отраслевые органы государственной власти) в России имеют свои особенности. Как пишут такие исследователи теории принятия государственных решений и лоббизма, как А.А. Дегтярев, П.А. Толстых, С.П. Перегудов, С.С. Сулакшин независимо от официального статуса, распределение властных полномочий в России у различных государственных органов отличается друг от друга. Так, например, решения, принимаемые Министерством финансов или Министерством обороны РФ будут при их рассмотрении иметь больший политический вес в Государственной Думе или в Администрации Президента РФ, чем аналогичные по официальному статусу решения Министерства природных ресурсов и экологии РФ или министра, ответственного за организацию работы Правительственной комиссии по координации деятельности «Открытого правительства». Политический вес является главным атрибутом неформальным статуса актора и сопряжен с актуальными проблемами в обществе, а также повышает степень доступа к главному центру принятия государственных решений в России - Президенту. В свою очередь политический вес президента РФ как у политического актора самый высокий. Благодаря этому, институт президента в России имеет по факту неограниченные полномочия в сфере принятия государственных решений и воздействия на данный процесс. Например, парламентский институт и политические партии ни разу не блокировали инициативы Президента РФ (начиная с 2000-х годов) несмотря на общественные резонансы и парламентские дискуссии. Подобная ситуация была с принятием решения о реформировании (ставшем уже ежегодным) пенсионной системы, в частности, с инициативой по введению системы гарантирования и заморозки накоплений. В октябре 2015 года В.В. Путин заявил в СМИ о том, что необходимо «заморозить» пенсионные накопления граждан в 2016 году Путин объяснил причину продления заморозки пенсионных накоплений на год. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://vz.ru/news/2015/10/13/772108.html Дата обращения: 24.10.2015. В начале декабря Государственная Дума РФ приняла соответствующий законодательный акт Путин подписал закон о продлении заморозки пенсионных накоплений. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://lenta.ru/news/2015/12/15/sign/ Дата обращения: 18.12.2015.. Это несмотря на то, поступали предупреждения о финансовых и социальных рисках от Банка России, Министерства финансов и Министерства экономического развития РФ Силуанов и Улюкаев предостерегли от дальнейшей заморозки пенсионных накоплений. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://lenta.ru/news/2015/10/13/pens/ Дата обращения: 18.12.2015..

Как уже было рассмотрено в предыдущих главах, механизм процесса принятия государственных решений состоит из фаз и циклов, в рамках которых акторы могут разрабатывать, вносить, обсуждать, влиять и принимать государственные решения. При этом, важно рассматривать как юридические, так и реальные функции государственных акторов, которые могут оказывать существенное влияние на различных этапах процесса принятия государственных решений. Например, Президент РФ является высшим государственным институтом в России, который может утверждать административные акты - Указы. Формально, он может играть ключевую роль в рамках любого этапа законодательного процесса, используя право законодательной инициативы и право блокирования той или иной законодательной инициативы, которая идет в разрез с обозначенной им государственной политикой.

В рамках анализа потенциала политического актора, необходимо рассмотреть объемы, типы и виды контролируемых им ресурсов: административные, материальные, экономические, символические, коммуникационные и др. Соответственно для принятия того или иного государственного решения акторам необходимо задействовать различные виды ресурсов. Например, используя официальные нормы и регламенты комитет Государственной Думы РФ по бюджету и налогам может вносить изменения или предлагать поправки практически во все законопроекты. Благодаря такому ресурсу как СМИ, политические акторы посредством интервью, комментариев или статей могут влиять на процесс принятия государственных решений, путем создания повестки дня. Подобной тактикой особенно активно пользовался президент РФ в 2012 году, когда было опубликовано 7 статей в крупнейших изданиях России с его политической программой развития России.

Например, в рамках принятия решения о начале пенсионной реформы был активно задействовать коммуникационный ресурс, в рамках которого акторы пытались разъяснить основные положения реформы или «надавить» с помощью конструирования общественной дискуссии на лиц, принимающих решения. Например, глава НАПФ (Национальная ассоциация пенсионных фондов) Константин Угрюмов в 2013 году отмечал, что «Предлагаемые пенсионные новшества способны окончательно подорвать экономику» Интервью Угрюмова К.С. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://pensionreform.ru/57754 Дата обращения: 18.12.2015.. Критическую позицию также занимали в РСПП (Российский союз промышленников и предпринимателей), представители которого уведомляли Правительство РФ о неверных путях реформирования пенсионных системы, тогда как по их мнению необходимо повышать пенсионных возраст и развивать систему негосударственного пенсионного обеспечения РСПП: пора обсуждать постепенное повышение пенсионного возраста. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.interfax.ru/business/331754 Дата обращения: 15.02.2016.. Более резкую и критическую позицию выражал экс-министр финансов А.Л. Кудрин, который несмотря на лишение портфеля министра является неформальным актором, способен оказывать влияние на процесс принятия государственных решений. По его мнению: «это сверхнеудачный шаг правительства, поскольку можно было другими способами решить проблему надежности вложений пенсионных средств» А.Улюкаев резко поменял свое мнение о заморозке накопительной пенсии. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа:

http://www.rbc.ru/economics/02/10/2013/880215.shtml Дата обращения: 15.02.2016.. В 2014 году аналогичную, но более мягкую позицию займет экс-министр экономического развития РФ Алексей Улюкаев: «Я до сих пор глубоко убежден, что те 243 млрд рублей накопительных пенсий, которые были заморожены, мы должны отдать тем НПФ, которые пройдут акционирование и проверку регулятора, и что застрахованным лицам все должно быть компенсировано» Улюкаев хочет вернуть россиянам накопительную часть пенсии в 2014 году. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.ntv.ru/novosti/1072097/?fb#ixzz42sI8Kp2o Дата обращения: 18.06.2016.. Также министр отметил, что он против заморозки пенсионных накоплений в 2015 году. В 2015 году к противникам главного «тормоза» реформирования пенсионной системы РФ присоединился министр финансов. На форуме «Россия зовет!» он выразил надежду, что продление моратория на передачу пенсионных накоплений на 2016 год будет последним Силуанов и Улюкаев предостерегли от дальнейшей заморозки пенсионных накоплений. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://lenta.ru/news/2015/10/13/pens/ Дата обращения: 18.12.2015..

Также стоит отметить существование наряду с официальными органами власти неформальных объединений, которые могут обладать высоким статусом. К таким относятся социальный и экономический блок правительства РФ, объединяющие в себе вице-премьеров и соответствующие министерства.

Подобный пример также хорошо характеризует институт правительства как агента процесса принятия государственных решений, характеризующегося внутриэлитным расколом и низким статусом актора, способного влиять на процесс принятия государственных решений. Весной 2015 года Дмитрий Медведев объявил о принятом решении сохранить накопительную пенсию и не продлевать «заморозку» пенсионных накоплений Госдума одобрила заморозку пенсионных накоплений на 2016 год. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://lenta.ru/news/2015/12/02/pensfrozen/ Дата обращения: 18.12.2015.. Однако вскоре оно было пересмотрено на прямо противоположное. Внутриэлитные противоречия и борьбу интересов создают в Правительстве РФ две крупные конкурирующие группы: социальный (Вице-премьер Ольга Голодец, Министерство труда и социальной политики) и экономический (Министерство финансов, Министерство экономического развития) блоки. В рамках нового этапа (с конца 2013 года) реформирования пенсионной системы России социальный блок настаивал на принятии законов о «заморозке» накопительной части пенсии и ужесточении контроля за негосударственными пенсионными фондами, вплоть до ликвидации накопительной пенсии, аргументируя свою позицию тем, что необходим закрывать текущий дефицит Пенсионного фонда РФ Голодец: Накопительная пенсия может быть ликвидирована. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.vedomosti.ru/finance/articles/2014/08/21/golodec-reshenie-o-dobrovolnoj-sisteme-pensionnyh-nakoplenij Дата обращения: 18.12.2015.. В свою очередь, экономический блок неоднократно предупреждал о снижении доверия населения к пенсионной системе, потере инвестиционной привлекательности российской экономики и ликвидации «длинных денег», как ключевых драйверов экономического роста (особенно во врем экономического кризиса). В следствии внутриэлитных противоречий и политического торга. Таким образом, в рамках процесса принятия государственных решений институт правительства в России выполняет две функции: разработка решения и его имплементация. При этом, какого-либо существенного влияния на процесс выработки или существенного изменения концепции государственного решения данный институт не оказывает.

Помимо институтов, как отмечалось выше, на процесс принятия государственных решений оказывают влияния неформальные группы давления. Как отмечает Мясников О.Г. в России велика роль неформального обмена ресурсами, административного предпринимательства («административная рента»), «сети» негласных отношении? между госаппаратом и бизнес-сферой Мясников О.Г. Смена правящих элит: «консолидация» или «вечная схватка»? // Полис. 1993. No 1. С.52.. В рамках описанной выше институциональной модели принятия государственных решений, неформальные объединения могут представлять интересы в процессе подготовки или обсуждения проекта государственного решения в Правительстве или Государственной Думе РФ. Например, такой политики придерживается РСПП, организуя формат «трехсторонней комиссии» между бизнесом и государством, в рамках которой представители Правительства могут обсудить и в некоторых случаях выработать совместные инициативы с бизнес-сообществом. В Государственной Думе существуют профильные комитеты, которые могут устраивать общественные слушания по той или иной инициативе.

На наш взгляд, трудность выстраивания взаимоотношения между законодательной и исполнительной властью, а также слабость законодательной власти и безынициативность правительства РФ, заключаются в том, что в России отсутствовал политический опыт парламентаризма, а президентская власть обуславливалась многолетним стремлением к сильному лидеру. В связи с этим, доминирующее положение исполнительной власти является хоть и не естественным процессом, но вполне логичным, который подвергается объяснению. Так или иначе, многовековой след монархического и тоталитарного режима не мог просто пройти, не оставив свой след в политической культуре и институциональной среде. В связи с этим, как исполнительным, так и представительным органам власти была свойственна тенденция к авторитаризму и монополизации власти.

Как полагают многие авторы, в России не сбалансирован принцип разделения властей, существует весомое преобладание власти президентской, что не может не оказывать влияние на функционирование парламента. В работе В.Н. Амелина и К.М. Пинчука говорится, что полномочий у парламента недостаточно, а Государственная Дума занимает «подчиненное положение по отношению к Президенту» Амелин В.Н., Пинчук К.М. Социальные трансформации и формирование политического класса в России. М. 2001. С.120..

За президентом признаются обширные полномочия в деятельности всех ветвей власти, однако, сам президент ни к одной ветви власти не принадлежит, но делается упор на власти исполнительной, таким образом, фактически реализуется президентская форма правления, образуя дисбаланс в функционировании принципа разделения властей. Таким образом, сосредоточение весомых полномочий в руках главы государства является одной из проблем, которая влияет на развитие парламентской демократии, институтов гражданского общества и демократических процедур при принятии государственных решений.

Парламент не может прямо влиять на исполнение законов, на деятельность правительства РФ и других органов государственного управления. Федеральное Собрание принимает законы, но не несет ответственности за их исполнение. Данный орган власти не располагает достаточными инструментами воздействия на другие ветви власти, которое бы было направленно на обеспечение исполнения принятых законов. По мнению Г.Н. Селезнева, из истории России следует, что «парламентаризм в России был и остается нежеланным ребенком для правящих кругов» Селезнев Г.Н. История парламентаризма в России и современность // Вестник Межпарламентской ассамблеи, 1996. № 2 (13). С.15.. Так как существуют весомые политические силы, которые заинтересованы в ограничении роли парламента, которой бы превратился в «ассамблею», которая не выражала самостоятельной роли в государстве. Такие устремления, несомненно, связаны с превалированием роли президента и исполнительной власти.

В процессе демократизации страны, парламент должен был поддерживать данный курс, но в деятельности парламента прослеживалась противоречие. С одной стороны, парламент поддерживал политический курс, который был выбран исполнительной властью, с другой стороны, парламент должен был стремиться к корректировке правительственного курса реформ, которые бы отвечали запросам и интересам граждан. Неоднократно менялся порядок формирования Совета Федерации, власть пошла на отказ от ее выборности. «Периодичность «уточнения» электоральных «правил игры» наводит на мысль, что они обусловлены в первую очередь расстановкой политических сил и, как и сто лет назад представляет собой одну из технологий, используемых «верховной» властью для закрепления своего доминирующего положения» Парламентаризм в России и Германии. История и современность. Отв. ред Я.А. Пляйс, О.В. Гаман-Голутвина. М. 2006. С.73..

М.И. Бирюков и В.М. Сергеев не отрицая существенного влияния и полномочий президента перед парламентом, также отмечают, что этим институтом легко манипулировать, однако признают: «Не всякое президентское правление непременно заканчивается крахом демократии или периодом нестабильности» Бирюков Н.И., Сергеев В.М. Становление институтов представительной власти в современной России. М. 2004. С.266., но всегда сосуществованию президента и парламента сопутствует соперничество, хотя они должны преследовать одни и те же ценности, в первую очередь - заботиться о своих гражданах.

Отдельно стоит рассмотреть политические партии. В рамках данной диссертации будут проанализированы партийные программы и их официальная позиция по поводу реформирования пенсионной системы следующих политических партий - «Единая Россия», ЛДПР, «Справедливая Россия», КПРФ, «Яблоко» и «Парнас».

Стоит отметить, что наиболее подробно пенсионная проблематика и ее решение описаны в программе «Справедливой России». Политическая партия делает акцент на недопустимости постоянного реформирования пенсионной системы и предлагает вернуться к солидарной системе пенсионирования без накопительного компонента Программа политической партии «Справедливая Россия». 2016 г. // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://31.44.80.183/files/pf59/075833.pdf Дата обращения: 15.10.2016.. Таким образом, партия увеличивает нагрузку на бюджет и значительно расширяет социальные обязательства государства. Кардинальным образом отличается от позиции «Справедливой России» позиции партий ЛДПР и «Яблоко» Программа политической партии «Яблоко» // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.yabloko.ru/program#_Toc459908153 Дата обращения: 15.10.2016. Программа политической партии ЛДПР// [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://ldpr.ru/party/Program_LDPR/ Дата обращения: 15.10.2016.. Обе партии в своих программах стоят на либеральных позициях по поводу реформирования пенсионной систем, выступая за сохранение накопительного компонента, введение стимулов для добровольной пенсии, решение проблемы «серых зарплат», повышение существующей пенсии и др. ЛПДР радикально выступает за ликвидацию солидарной системы пенсионирования, а «Яблоко» предлагает планировать реформу на 50 лет и создать Фонд старшего поколения, который должен быть отделен от ПФР и эффективнее выплачивать накопительную и добровольную пенсию. В свою очередь, партия «Парнас» предлагает создать прозрачные правовые условия для того, чтобы граждане участвовали в накопительной и добровольной пенсионной системе и покрыть дефицит ПФР за счет ликвидных государственных средств Программа политической партии «Парнас» // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://parnasparty.ru/party/platform Дата обращения: 16.10.2016.. Меньше всего о пенсионной системе содержится в программах КПРФ и «Единой России» Программа политической партии КПРФ// [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://kprf.ru/party/program Дата обращения: 16.10.2016. Программа политической партии «Единая Россия» // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://er.ru/party/program/userdata/files/2016/07/28/predvyibornaya-programma_2.pdf Дата обращения: 16.10.2016.. КПРФ ограничивается текущей проблематикой пенсионеров, которые составляют ядро ее электората, а «Единая Россия» аккуратно отражает в программе краткосрочные цели по повышению пенсии до МРОТ.

Официальная позиция политических партий в целом, совпадают с их программными заявлениями, особенно, в части, касающейся повышения пенсий и критики пенсионной реформы. При этом, стоит отметить, что несмотря на близость позиций по ряду вопросов в рамках пенсионной системы, политические партии не образовывали фракционные союзы для выдвижения поправок и отдельных законопроектов, которые могли бы найти отражение их программ. Во многом, политические партии прибегают к пенсионной тематике не для решения какого-то конкретного вопроса, а для активации активного электората в лице пенсионеров, и использовании инфоповода о реформировании пенсионной системы для PR. Конкретных шагов по имплементации программных заявлений на практике ни у одной политической партии за период с 2014 - 2016 не наблюдалось.

Подобная специфика функционирования ключевых политических институтов и организаций отражается на способах и механизмах принятия государственных решений в России. Сильная президентская власть, подконтрольное правительство РФ и слабый парламент обуславливает функционирование одного центра принятия государственных решений в России - президента. Ввиду институциональной организации России именно он формирует политическую повестку и разрабатывает стратегические и ключевые решения, которые могут быть оформлены как юридические Указы, так и представлять собой вид публикации заявлений в СМИ - «майские указы».

Правительство РФ и Государственная Дума РФ - выполняют функцию исполнителей воли президента РФ. Несмотря на это стоит отметить, что в рамках пенсионной реформы в правительстве РФ произошел конфликт интересов двух блоков: социального и экономического, произошло взаимодействие правительства РФ и Государственной Думы в лице политической партии «Единая Россия», в конечном итоге основные положения реформы были приняты несмотря на конфликт интересов внутри правительства РФ и обсуждение проекта реформы с парламентом.

На наш взгляд, необходимо разделять нормативно-правовое и фактическое положение и потенциал государственных акторов в России. Например, нормативно-правовое положение у парламента не только принимать законы, но и контролировать деятельность президента РФ и правительство РФ. Таким образом, благодаря Конституции РФ парламент должен быть одним из ключевых центров принятия решений и иметь серьезное влияние на формирование повестки дня, а также ограничивать президента РФ в его стремлении влиять на все фазы принятия государственного решения и контролировать правительство РФ по поводу реализации законов. Однако, исходя из приведенных выше оценок данного института, его фактическое положение и реальные полномочия сильно ограничены и состоят в принятии конкретных законов «de facto».

Последовательно переходя от анализа институциональных акторов в виде Правительства, Парламента, Президента, общественных организаций типа КГИ, нельзя подробно не остановиться на рассмотрении такой социальной группы как пенсионеры (в том числе будущие пенсионеры, поскольку реформа направлена именно на них).