Політико-правові засади формування і діяльності парламентської коаліції: зарубіжний досвід і Україна

У більшості країн укладення коаліції між політичними партіями стало уже звичною практикою, що має свої переваги і недоліки. Позитивні моменти участі у коаліції зводяться до можливості мобілізації сил, ресурсів для досягнення спільної мети, здобуття нового досвіду та навичок, збільшення членської і/або електоральної бази. Це, в свою чергу, вимагає від партій відмовитися від певного ступеня самостійності, певних засадничих чи ідеологічних принципів своєї діяльності задля досягнення компромісу із партнерами, нести політичну відповідальність за незадовільні результати діяльності коаліційного уряду.

У найбільш загальному вигляді процес формування парламентської коаліції складається з трьох етапів: довиборчого, післявиборчого та затвердження уряду. Однак на практиці цей процес не обов'язково проходить через усі перелічені вище стадії. Етап посередника часто опускається, оскільки результати виборів можуть визначити однозначного переможця - політичну партію, яка отримала більше половини голосів виборців та виступає ініціатором формування коаліційного уряду. Також може змінюватися і хронологічний порядок етапів через ймовірну невдачу на одному з них. Якщо посередник чи особа, відповідальна за формування уряду, не змогла дати очікуваний результат, то процес починається з попереднього етапу. Зрештою навіть на завершальному етапі законодавчий орган може відмовитися підтримати уряд, що означає новий старт процесу формування парламентської коаліції (аж до проведення дострокових виборів, якщо уряд не вдається сформувати у визначений законодавством термін).

Передвиборча коаліція є одним із способів формування парламентської коаліції та уряду, який доволі часто зустрічається у сучасній практиці. Її основною перевагою на відміну від традиційної парламентської коаліції є те, що вона дає можливість поєднати переваги мажоритарної і пропорційної виборчих систем. За мажоритарної системи виборці мають чітке уявлення про те, за кого вони голосують і яка партія, що сформувала уряд, є відповідальною за стан справ у державі. В умовах пропорційної виборчої системи результат виборів не такий очевидний, оскільки місця у парламенті розподіляються за особливою процедурою серед певної кількості партій, які виконали низку умов (наприклад, подолали виборчий бар'єр). Більше того, через значну кількість переможців, жодна з партій не може самостійно сформувати уряд і змушена укладати коаліційні угоди з іншими, що передбачає необхідність погоджуватись на компроміси. Це може призвести до того, що уряд, сформований в результаті тривалих перемовин, укладання публічних і таємних домовленостей між партіями, буде здійснювати політику, що не відображає інтересів виборців, які голосували за партії парламентської коаліції.

Особливе місце посідає останній етап формування уряду, що відбувається за формальними і неформальними правилами, і може перебувати під сильним впливом другорядних чинників.

Як правило, у більшості країн конституційними нормами закріплено лише ключові моменти цього процесу, і досить часто вони не відображають шлях, яким процес формування парламентської коаліції та уряду здійснюється на практиці.

Загалом, конституційні та правові норми визначають: формування парламентської коаліції та уряду; вплив глави держави на цей процес; вимоги щодо винесення вотуму довіри (інвеститурне голосування) в парламенті; обов'язок уряду подати у відставку у випадку висловлення парламентом недовіри; повноваження уряду щодо розпуску парламенту; вимоги до проведення дострокових виборів тощо.

Фактично деякі формальні правила постійно порушуються, оскільки вони вважаються антидемократичними або непридатними до застосування. Іншими словами, для розуміння актуального значення різних політичних акторів у процесі формування парламентської коаліції та уряду, їх ролі в широкому контексті процесу прийняття рішень, слід сфокусуватися на тих правилах формування цих утворень, що застосовуються на практиці, так само як і на менш гнучких формальних правилах чи демократичних нормах.

РОЗДІЛ 3.

До початку ХХ ст. коаліційна угода не вважалася обов'язковим елементом парламентської коаліції. Як свідчить аналіз досвіду функціонування коаліцій в 14 західноєвропейських демократіях, створених у період з 1945 по 1996 рік, із 223 парламентських коаліцій 87 було створено без відповідної угоди [275, р. 264]. Коаліційна угода може бути укладена після проголошення результатів виборів або ж напередодні їх проведення. Значна більшість коаліційних угод - 63,2% була укладена одразу ж після виборів; четверть (25%) - стала результатом угоди, що була досягнута в електоральний період, ймовірно у зв'язку з шансами на участь партій в уряді; 6,6% - були передвиборчими, тобто партії узгодили спільну програму, вели виборчу кампанію як потенційна урядова коаліція; а 7 урядів (5,1%) сформовано на основі до- і поствиборчих домовленостей.

Дослідники також відзначають тенденцію до активнішого використання цього інструменту. Якщо у 1940-х роках близько 45% урядів були створені на основі письмової угоди, в 1950-ті - 51%, в 1960-ті - 63, в 1970-ті - 64, в 1980-ті - 68% а вже у 1990-х роках 70% усіх коаліційних урядів були створені на цій формі.

Коаліційні угоди можуть бути формальними чи неформальними, і можуть орієнтуватися лише на внутрішнє чи зовнішнє використання, мати приватний чи публічний характер. З 223 коаліційних урядів у повоєнній Західній Європі (з 1945 по 1996 роки) 136 (61%) базувалися оприлюднених коаліційних угодах. Так коаліції практично завжди створювалися на основі письмової угоди у Люксембурзі, Норвегії, Португалії, Фінляндії та Швеції, а в Австрії після 1949 року. Водночас коаліційні угоди є радше винятком, ніж правилом в Італії, де лише 3% урядів передувало укладення подібної домовленості [275, р. 257]. В 1990-ті роки 80% коаліційних угод в Західній Європі були публічними документами, зміст яких значною мірою залежав від конкретної політичної ситуації, а не політичних традицій певної країни [161].

Абсолютним лідером неформальних угод є Італія, в якій 33 з 34 урядів було створено без коаліційної угоди. На другому місці знаходиться Данія, що вважається класичним зразком урядів меншості, яка майже в 60% випадків обходилася без укладання коаліційної домовленості. На третьому - Німеччина, в якій 12 урядів з 21 було створено без відповідної угоди.

Аналіз 227 коаліційних урядів в 13 західноєвропейських парламентських демократіях протягом 1944-2000 років здійснили І. Індрідесон та Г. Крістінссон, які встановили, що лише 118 (майже 52%) з них опублікували коаліційну угоду [201, р. 830]. Її середня довжина становила 6 356 слів, при цьому найкоротша угода складалася з 204 слів (Фінляндія, 1975), а найдовша - 43 550 (Бельгія, 1988) [201, р. 832].

Як правило, формальна коаліційна угода впроваджувалася після кількох років досвіду коаліційної політики. Хорошим прикладом є Австрія, в якій це вперше відбулося у 1949 році, Бельгія (з 1958 р.), Нідерланди (з 1963 р.), Німеччина (початок 1960-х рр..), Франція (початок 1980-х рр..) [275, р. 268]. Зі 136 коаліційних домовленостей 112 (82,4%) планувалися до оприлюднення в ході їх підготовки.

Коаліційні угоди завжди були публічними документами в Ірландії, Норвегії, Португалії, Фінляндії, Франції та Швеції. Однак вони дещо відрізнялися за своїм характером: у Португалії та Франції вони набували форми передвиборчих коаліційних маніфестів, а у Норвегії - парламентської альтернативи законопроекту уряду про бюджет. Більшість коаліційних угод була публічною в Нідерландах (91%), Бельгії (89%), Австрії (86%), Німеччині (66%) та Данії (60%). А у Люксембурзі вони трималися у таємниці.

На нашу думку коаліційна угода виконує чотири основних функції: координаційну, контрольну, прогностичну та оціночну.

1. Координаційна функція. Коаліційна угода покликана координувати діяльність партнерів, встановлюючи різну ступінь дисципліни учасників коаліції як в ході голосувань за законопроекти, так і в інших видах парламентської діяльності. Партійні лідери підписують такі угоди сподіваючись, що участь у коаліції у довгостроковій перспективі дасть кращий результат, ніж самостійна діяльність. Крім того, вона допомагає керівникам партії протистояти тиску зсередини, якщо виникають конфлікти між одно партійцями, та врегульовувати конфлікти між членами коаліції відповідно до закріплених у ній процедур. Так Р. Ендевег стверджує, що коаліційні угоди є дуже важливим документом у Нідерландах: «переговори щодо її змісту розглядаються як складова частина процесу прийняття рішень у Нідерландах, а члени уряду повинні звертатися до документу як до Святої Біблії»» [139, р. 700].

Завданням угоди є надання інформації коаліційним партнерам, полегшення комунікації між ними та запобігання конфліктам або ж прискорення їх вирішення [275, р. 258]. Іншими словами, коаліційна угода є комунікаційним інструментом для внутрішнього (внутріпартійного) та зовнішнього (міжпартійного) вжитку. Водночас ця функція може накладати певні обмеження, оскільки в ході переговорів партійні лідери повинні намагатися сформулювати угоду таким чином, щоб задовольнити інтереси свої однопартійців та відповідати їх цінностям та ідеологічним засадам [220].

Угода сама по собі не гарантує єдності всередині партії або ж стабільного співробітництва між учасниками парламентської коаліції. До певної міри коаліційна угода має певну ступінь примусу завдяки її публічному характеру, однак її ефективність залежить від змісту та механізмів, створених для її виконання та вирішення конфліктів в рамках коаліції.

2. Контрольна функція. На думку І. Індрідасона та Г. Крітінссона коаліційна угода може використовуватися як моніторинговий механізм для зменшення відхилень уряду, в якому кожен міністр намагається відстоювати інтереси власної партії, від положень угоди [201, р. 826]. Одним з інструментів контролю за тим, наскільки уряд загалом і кожен міністр зокрема виконує пункти домовленості, є призначення молодших міністрів (парламентських замісників міністра) у міністерства з різною партійною приналежністю. Це збільшує обсяг коаліційних угод та наділяє молодших міністрів правом втручатися в урядовий процес прийняття рішень. Інші інструменти нагляду включають контроль міністрів над порядком денним уряду [229, р. 449], вплив на персональний склад [162, р. 233] та організацію діяльності [227, р. 103] парламентських комітетів. Без цих інструментів примусу і контролю партнери не будуть вмотивовані до написання детальних угод. Встановлено, що коаліційні угоди впливають і на інші аспекти управління уряду. Так Д-Х. Кім і Г. Ловенберг виявили, що парламентські комітети малоймовірно будуть очолені партіями, що отримали відповідні портфель, якщо була укладена коаліційна угода [204, р. 1127].

3. Прогностична функція. Важливість коаліційної угоди зумовлена тим, що дає змогу виборцям спрогнозувати курс нового уряду, а в кінці електорального циклу оцінити діяльність політичних партій, що ввійшли до складу парламентської коаліції. Так аналіз діяльності 6 урядів у Бельгії, Італії, Нідерландів, які були створені починаючи з 1990-х років, встановив, що більшість положень виборчих програм партій, що сформували коаліцію, ввійшло до тексту угоди, а більшість урядових рішень базувалося на їх текстах [238, р. 402]. Інше емпіричне дослідження виявило, що коаліційні партнери використовують угоди для привернення уваги до проблем, які уряд відносно легко може вирішити і подати як конкретний здобуток політичної партії напередодні виборів [212; 220]. Якщо ж учасникам парламентської коаліції не вдається її реалізувати, то це, як відзначають С. Стоукес [272], Х-Д. Клінгеманн [205], призводить до падіння їх рейтингу та дає підстави для жорсткої критики з боку інших політичних партій.

4. Оціночна функція. Низка емпіричних досліджень свідчить, що коаліційні угоди включать як питання, що об'єднують, так і роз'єднують коаліційних партнерів (А. Тіммерманс [286], К. Моурі [284]). Іншими словами, вони виходять за рамки виборчої технології, покликаної стимулювати електорат голосувати за конкретну політичну силу. Література, зокрема та, яка з'явилася після публікації монографії А. Тіммерманса [285], розвиває точку зору, що коаліційні угоди слугують як символічним, так і практичним цілям та можуть використовуватися для оцінки результатів діяльності уряду навіть тоді, коли йдеться про питання щодо яких не існує згоди між коаліційними партнерами.

К. Моурі стверджує, що коаліції в Бельгії, Італії та Нідерландах реалізують більшість своїх угод [238, р. 154]. Більше того, коаліційні угоди відіграють важливу роль у врегулюванні конфліктів в рамках коаліції і допомагають пояснити стабільність урядів в Бельгії та Нідерландах [284]. Т. Заафельд, використовуючи дані про тривалість перебування при владі урядів Західної Європи [266], обґрунтував взаємозв'язок між стабільністю кабінету та наявністю коаліційної угоди. В свою чергу Р. Томпсон [282] та Р. Костелло [171] довели, що виборчі обіцянки мають більший шанс на реалізацію, якщо вони закріплені у тексті коаліційної угоди.

Ключовими характеристиками коаліційної угоди є її зміст та обсяг. Коаліційні угоди, формальні чи неформальні, впроваджують різний ступінь коаліційної дисципліни щодо голосувань в ході пленарних засідань, а також щодо інших видів парламентської діяльності. Їх завданням є впровадження співробітництва та формування спільного бачення щодо змісту діяльності уряду та механізмів прийняття рішень у рамках коаліції. Можна виділити три основних напрями, що висвітлюються у цих текстах: 1) політика уряду; 2) розподіл посад у центральному органі виконавчої влади; 3) процедура прийняття рішень учасниками коаліції.

Деякі коаліційні угоди зосереджуються насамперед на напрямах діяльності уряду, а інші - на правилах і процедурах, що регулюють призначення міністрів та прийняття рішень партнерами по коаліції. Здійснивши аналіз 66 коаліційних угод у 13 західноєвропейських країнах експерти встановили, що за винятком Австрії, пересічна коаліційна угода переважно фокусується на питаннях, пов'язаних із діяльністю майбутнього уряду [275, р. 266]. При цьому увага, що приділяється діяльності коаліційного уряду або узгодженням інтересів партнерів по коаліції може значно відрізнятися залежно від конкретної країни. Якщо у Бельгії, Німеччині, Норвегії, Швеції та Франції 90% і більше змісту коаліційних угод стосується майбутньої діяльності уряду, то в Австрії більше половини коаліційних угод присвячено питанням, що не стосуються політики уряду. Посередині між цими полюсами знаходяться Данія, Нідерланди та Португалія, в яких 70-90% тексту угоди стосуються уряду. Згідно останнього дослідження коаліційних угод в Європі приблизно 91,6% їх тексту приділено питанням діяльності майбутнього уряду [201, р. 832].

Другим найбільш згадуваним питанням у коаліційних угодах країн Західної Європи є закріплення процедур прийняття рішень та вирішення конфліктів між учасниками коаліції, що міститься у всіх текстах і в середньому по Європі становить 11,5% змісту.

На противагу цьому лише незначна кількість країн розглядає у коаліційній угоді механізм розподілу міністерських посад та компетенції між коаліційними партнерами. Лідерство у цьому питанні знову належить Австрії, яка присвячує в середньому одну п'яту обсягу коаліційної угоди цим цілям. Однак слід мати на увазі, що далеко не завжди партнери по коаліції прагнуть розказати виборцям правду про механізм розподілу портфелів, віддаючи перевагу неформальним домовленостям, які, відповідно, не відображаються в публічному тексті угоди.

Деякі коаліції тяжіють до досить детального закріплення усіх умов партнерства між парламентськими партіями. Коаліційна угода є більш повною чим більше вона визначає масштаб політики, що буде реалізовуватися утворенням. Умовно показником повноти можна вважати кількість слів у тексті коаліційної угоди, оскільки за інших рівних умов чим більшою за обсягом є угода, тим більш детально розглянуті в ній питання з різних сфер діяльності коаліції. Найкоротша коаліційна угода налічувала 500 слів (Франція), а найдовша - більше 43 тис. (Бельгія). В середньому коаліційна угода нараховує 3 тис. слів у Данії, Франції та Швеції. Від 3 тис. до 8 тис. слів вживають в Австрії та Німеччині, а в Бельгії, Норвегії, Нідерландах та Португалії - більше 10 тис. [275, р. 269].

Однак навіть в рамках однієї країни обсяг угоди може значно відрізнятися. Як правило, максимально детальні угоди укладаються за результатами складних переговорів між потенційними партнерами, про що свідчить досвід Бельгії. Водночас обсяг угод у Данії та Португалії свідчить, що складні торги не обов'язково призводять до зростання кількості сторінок угоди. Навпаки, Данія може слугувати прикладом того, що навіть у складних умовах результатом домовленостей може стати досить короткий текст угоди. Іншими словами, обсяг коаліційної угоди свідчить про рівень довіри між коаліційними партнерами. Така довіра може зміцнитися з часом або ж зруйнуватися в результаті негативного досвіду співпраці.

Водночас угода, що включає у себе широкий спектр питань, щодо вирішення яких вироблено спільний підхід, не завжди є обмежуючим документом, що зобов'язує усіх партнерів по коаліції дотримуватися узгоджених позицій. Коаліції, які ґрунтуються на детально виписаній угоді з чітко визначеними напрямами діяльності коаліційного уряду, загалом є міцнішими і ефективнішими, ніж коаліції, угоди яких містять лише загальні принципи.

Однак письмове закріплення узгоджених позицій не завжди є визначальною характеристикою угоди. Так у трьох країнах (Данії, Люксембурзі та Португалії) усі коаліційні угоди містили заяви про намір спільними зусиллями досягати поставлених цілей [275, р. 270]. Водночас у Франції 2/3 коаліцій не мали спільно узгодженої програми діяльності взагалі. Окремо слід виділити Австрію та Нідерланди, в яких зміст коаліційної угоди значною мірою залежав від складу її учасників. В обох випадках коаліційні угоди детально регламентували діяльність уряду, однак зрештою призводили до зниження довіри громадян до традиційних партій та зростання конкуренції між партіями.

Ідеологічно поляризовані коаліції швидше за все не укладатимуть коаліційну угоду, але якщо вона таки буде підписана, то буде досить довгою. Кількість партій, що ввійшли до коаліції, не підвищує шанси на підписання коаліційної угоди, але якщо така буде написана, то буде довгою. Кожна додаткова політична партія збільшує обсяг коаліційної угоди приблизно на 1,1 тис. слів. Коаліції меншості рідше, ніж мінімальні переможні коаліції, укладають коаліційну угоду. Їх угоди також будуть довшими. Коаліційні угоди є довшими, якщо йдеться про розподіл більшої кількості посад в уряді [201, р. 839].

Схвалення коаліційної угоди партіями може відбуватися кількома шляхами, відображеними у Таблиці 5.

Як правило, вона приймається керівним органом кожної партії. Процес може відрізнятися залежно від конкретної партії. Якщо ключові партійні структури консультувалися та брали участь у розробці угоди, то широка підтримка з боку одно партійців майже гарантована. Статут Лейбористської партії Ірландії вимагає, щоб члени підтримали створення коаліції. Рівний час виділяється для заслуховування всіх точок зору: як за, так і проти коаліції. Це робиться, щоб сприяти що всі члени відчують, що отримали рівну увагу не зважаючи на кінцевий результат. Якщо є побоювання про можливі «зливи» інформації до того, як буде узгоджено остаточний текст угоди, то він схвалюється відповідними органами, партії можуть розглянути можливість запланувати процес схвалення угоди на один і той же час.

Таблиця 5

Варіанти схвалення коаліційної угоди

У Німеччині в 2013 році Соціал-демократична партія заявила, що коаліційна угода буде винесена на затвердження усіма членами партії. Раніше конгрес партійних делегатів схвалив проект коаліційної угоди. Очевидно, що пряме голосування членів партії за угоду посилить позиції СДП у переговорах і слугуватиме механізмом забезпечення широкої її підтримки всередині партії [283].

Делегування повноважень міністрам стає проблематичним, оскільки передбачає, що міністри будуть ослаблювати коаліційний компроміс та просувати політику, що відповідає інтересам їх партій за рахунок партнерів по коаліції. В свою чергу інші партнери по коаліції, мають хороші підстави прагнути до встановлення контролю за діяльністю усіх міністрів уряду, з огляду на те, що усі учасники коаліції несуть спільну відповідальність за результати діяльності коаліційного уряду. Тобто, ми маємо справу з дилемою коаліційного уряду.

Щоб успішно управляти коаліцією та урядом, коаліційні партнери повинні вирішити внутрішні суперечки між своїми приватними та колективними інтересами, стимулювати досягнення спільних цілей коаліції, а не задоволення власних, партійних проблем. Іншими словами, постає питання про те, які саме механізми дозволяють коаліції успішно справлятися із внутрішніми конфліктами, дотримуватися обраного курсу і коли вони застосовуються.

Зазначимо, що у політичній науці дослідження коаліцій має тривалу і досить плідну історію. Коаліційна теорія виникла як основна тема досліджень у порівняльній політології і вчені досягли значного прогресу у розумінні процесу формування коаліцій, підходів до розподілу міністерських портфелів між партіями, та причин розпаду коаліцій (М. Левер [212], П. Ваврік [292; 293], Р. Стівенсон [227], Л. Верзічеллі [287] та інші).

Однак вчені приділили значно менше уваги аналізу процесу прийняття рішень, що актуалізується в ході діяльності коаліції. Це досить вагомий пробіл у дослідженнях, оскільки громадян насамперед цікавить не так розподіл портфелів чи партійний склад коаліційного уряду, а результати його діяльності. Очевидно, що свою позицію дослідники пояснюють тим, що знаючи персонально-партійний склад уряду, можна спрогнозувати те, яку саме державну політику він проводитиме.

Протягом останніх кількох років почалися досліджуватися нові напрями у коаліційній теорії, зокрема процес прийняття рішень в коаліційному уряді (Д-Х.Кім [204], Р. Керрол [162], Л. Мартін [224-229], К. Стром [273-275], М. Тіес [281], У. Хеллер [197]).

Розуміння процесу прийняття рішень в коаліційному уряді також стосується питання формування і розпуску коаліцій, оскільки політичні партії, представлені їх лідерами, зацікавлені у ефективній його роботі.

Разом з певною автономією міністрів у реалізації урядової програми, політичні відмінності та тиск виборчої конкуренції чинять значний тиск на політику і діяльність коаліційного уряду. Якщо коаліція хоче здійснювати певну збалансовану політику, то її члени повинні бути спроможними моніторити та змінювати законодавчі пропозиції уряду, щоб обмежити потенційну небезпеку від «міністерського відходу» від положень коаліційної домовленості. Хоча деякі вчені, зокрема В. Мюллер [240], М. Тіес [281], вказують на важливість моніторингових інститутів, що діють на рівні уряду.

На нашу думку провідна роль у цьому процесі належить саме законодавчим інститутам, оскільки такі інститути часто мають переваги над тими, що існують у виконавчій гілці влади. Важливо наголосити, що ступінь, до якої законодавчий процес може допомагати вирішувати внутрікоаліційне напруження та сприяти діяльності коаліційного уряду, залежить від конкретної структури парламентських інститутів, зокрема:

- рівня політично релевантної експертизи, завдяки чому система парламентських комітетів може надати інструменти контролю політичним партіям, що не контролюють урядових міністрів;

- легкість з якою парламентські партії можуть змінювати пропозиції уряду, по відношенню до якого вони перебувають в опозиції.

Якщо говорити про законодавчі інститути з точки зору спроможності політичних партій отримувати інформацію від представників виконавчої влади та вносити правки в урядові законопроекти, то насамперед слід згадати класифікацію парламентів на слабкі і сильні, представлену у роботі А. Лейпхарта [216].

Зазначимо, що ми не стверджуємо, що сильні парламентські інститути є необхідними для зменшення напруги у багатопартійному уряді, чи що вони завжди слугують як взаємозамінні інститути урядового рівня у такій активності. Справді, сильні парламенти можуть значно підвищити ступінь взаємодоповнюваності інститутів законодавчої і виконавчої влади. Так система парламентських комітетів, що дозволяє партіям збирати інформацію та формулювати альтернативні урядовим пропозиції, може зробити інститути для вирішення коаліційних конфліктів, що діють у рамках уряду, ефективнішими. Аналогічно, механізми урядового рівня, що надають партіям можливість «прикрити» їх партнерів може посилити вплив законодавчої гілки влади на процес прийняття рішень у вищому органі виконавчої влади.

Щоб з'ясувати це питання, можна проаналізувати діяльність парламентів п'яти країн, для яких коаліційні уряди є нормою (Данія, Ірландія, Нідерланди, Німеччина та Франція) протягом останніх двох десятиліть, починаючи з середини 1980-х років.

Основний акцент у спеціальній літературі з коаліційної теорії щодо проблеми делегування в рамках коаліції робиться на тому, які інститути уможливлюють перевірку і контроль діяльності коаліційних партнерів до того, як урядові пропозиції будуть винесені на розгляд парламенту. Наприклад, В. Мюллер і К. Стром відзначають, що деякі коаліційні угоди включать положення про створення «кабінетних комітетів», що спільно розглядають суперечливі законопроекти у певних сферах діяльності [240, р. 142].

Інші механізми рівня кабінету щодо нагляду за коаліційною угодою включають комітети, що складаються з міністрів та лідерів правлячих парламентських партій чи «внутрішні кабінети», сформовані з конкретних міністрів. На противагу кабінетним комітетам, ці утворення, як правило, не обмежуються певною сферою діяльності уряду [136].

Найбільш досконалий допарламентський механізм нагляду знаходиться у самому міністерстві. Як відзначає М. Тієс, у багатьох парламентських демократіях кабінетним міністрам допомагають «молодші міністри» (ММ, junior ministers) [281, р. 597]. Як правило, ці ММ є одночасно членами парламенту, а їх офіційна роль полягає у наданні допомоги міністру у нагляді за департаментом, в управлінні відносинами між міністром та парламентськими партіями. Досить часто «молодші міністри» також готуються до міністерських обов'язків у подальшому. Як переконливо доводить М. Тієс, в коаліційних урядах такі міністри можуть виконувати іншу, менш очевидну функцію. Коли коаліційні партії особливо стурбовані зменшенням контролю за діяльністю міністерства, то вони можуть наполягати на прикріплені до міністра, який представляє іншу політичну партію, власного «тіньового» «молодшого міністра».

Важливою підставою для такого кроку є те, що користуючись інформаційними можливостями міністерства, «тіньовий» ММ зможе забезпечити такий же доступ до інформації, який має міністр. Навіть якщо ММ не зможе вистояти у випадку прямої конфронтації з міністром, він може передавати своїй партії інформацію, що дозволить оцінювати пропозиції міністерства та пропонувати альтернативи.