Політико-правові засади формування і діяльності парламентської коаліції: зарубіжний досвід і Україна

Робота М. Тієса є вагомим підтвердженням того, що коаліційні партії використовують ММ для того, щоб «тримати руку на пульсі» своїх партнерів. Аналіз регулярного розподілу ММ в урядових структурах Італії, Нідерландів та Японії свідчить, що партії досить часто направляють свого ММ у «чуже» міністерство, що опікується питаннями, що мають особливе значення для реалізації програмних засад партії.

Якщо на рівні кабінету інститути можуть відігравати важливу роль в коаліційному уряді, то для партій досить складно покладатися винятково на них для контролю за діяльністю міністерства. Як відзначає М. Тієс, оскільки позиція ММ, так само як міністерська посада, загалом розподіляються відповідно до розміру партії, то малі партії у кабінеті, як правило, не мають достатньої кількості ММ для здійснення нагляду за діяльністю всіх «чужих» міністерств [281, р. 598].

Аналогічне обмеження стосується інших інститутів рівня кабінету, таких як урядові чи внутрішні кабінети. Велика завантаженість роботою та високі вимоги щодо утруднює використання цих інститутів як повсякденних механізмів контролю [210; 211]. Вони можуть створюватися для певних цілей та особливих законодавчих ініціатив (особливо, якщо вони неоднозначно сприймаються партнерами по коаліції), але партії не можуть покладатися на них як на рішення для щоденних, поточних потреб моніторингу різних пропозицій від великої кількості міністерств. Як результат, інститути рівня уряду - принаймні взяті самі по собі - недостатньо ефективні для здійснення нагляду за представниками виконавчої гілки влади.

З огляду на ці обмеження, інститути на законодавчому рівні можуть виступати у ролі не лише доповнення, а й замінника інститутів рівня кабінету. У більшості демократичних країн основні зміни в державній політиці, що реалізуються урядом, повинні затверджуватися парламентом. Коли урядовий законопроект проходить через парламент, то він детально вивчається, що дає змогу коаліційним партнерам проводити ревізію та, за необхідності, доповнювати пропозиції міністерств.

Більше того, парламентські інститути мають ще одну перевагу перед моніторинговими інститутами кабінету. Міністри та політичні партії зацікавлені у тому, щоб побажання партнерів по коаліції враховувалися до передачі законопроекту до парламенту. Оскільки парламентська експертиза, редагування та внесення правок відбуваються після представлення законопроекту, то міністр уже не може вплинути на зміст документу, доля якого тепер визначається виключно парламентаріями.

Міра, до якої урядові партії можуть мати переваги на законодавчій арені щодо контролю своїх партнерів, значною мірою залежить від парламентських процедур та інститутів. Протидія ухилянню міністерств від виконання умов коаліційної угоди вимагає: а) наявності інформації про деталі політики пропонованого законопроекту та альтернативних пропозицій; б) інструментів впливу для внесення змін. У результаті, чим легше для партій використовувати парламентський процес для отримання відповідної інформації про законопроекти, розробку альтернативної політики і для ініціювання поправок, що мають обговорюватися та голосуватися навіть якщо вони неприємні для міністерства, що подало законопроект, тим більш ефективно вони зможуть використовувати парламентський процес як механізм для стримування «чужого» міністерства.

Єдиним найбільш важливим інститутом у цьому контексті є система комітетів парламенту. Інші інститути також важливі, особливо парламентська процедура та правила, що впливають на ведення обговорення та внесення правок, але їх ефективність залежить від наявності сильної системи комітетів, яка надає можливість для спеціалізації членів парламенту, детального вивчення та обговорення, що може призвести до радикальних змін у законопроекті.

За оцінкою Дж. Ліса та М. Шоу, парламентський комітет є найкращим прикладом «маленької групи, де всі знають один одного в лице, … де важливі взаємодії щодо прийняття рішень та обговорення мають місце в рамках організації» [215, р. 4].

Недавно І. Меттсон та К. Стром стверджували, що «комітети є основним механізмом для спеціалізації», що є «критичним для деліберативної влади парламенту» [230, р. 250]. Тобто, розподіл законотворчої роботи по підгрупах комітету із спеціальними організаційними завданнями може забезпечити парламентські органи вплив на процес прийняття рішень.

Як довели дослідники у численних порівняльних дослідженнях діяльності парламентів, точна структура системи комітетів у парламентських демократіях значно відрізняється.

Не всі структури надають можливість обмежувати вплив кабінетних міністрів. Дві риси комітетної системи, або більш узагальнено парламентських інститутів, є особливо важливими:

1. надходження інформації. Міра, до якої комітенті системи дають змогу партіям збирати достатню технічну інформацію про політику у сфері, що становить інтерес.

2. спроможність вносити поправки. Легкість, з якою система комітетів та інші парламентські правила та процедури дають можливість парламентським партіям вносити поправки до законопроекту, поданого міністерством.

Взявши ці риси за основу, ми можемо згрупувати п'ять парламентів у дві великі категорії: сильні і слабкі. Ми розглядаємо лише п'ять демократій - Ірландію і французьку П'яту республіку як такі, що мають слабкі парламенти, а решта три - Данію, Нідерланди та Німеччину - як такі, що мають сильні парламенти. Низка досліджень парламентів також пропонували виділяти інститути, що посилюють чи ослаблюють спроможність законодавців здійснювати експертизу [254, р. 390]. Що ще досі не аналізувалося, значною мірою через відсутність систематичних, кроснаціональних даних про проходження урядових законопроектів в парламенті, так це те, чи ці відмінності справді впливають на процес прийняття рішень.

Ключовим критерієм для характеристики парламентських інститутів як сильних чи слабких є здатність партій здійснювати експертизу урядових законопроектів та вносити значні зміни до проектів нормативно-правових актів, представлених міністерствами. Це, в свою чергу, залежить від того, як характеристики парламентських інститутів (зокрема система комітетів) впливають на спроможність коаліційних партнерів наглядати та впливати на діяльність «чужих» міністрів та їх міністерств. Як слушно зазначив Дж. ЛаПаломбара, «аксіоматично, що якщо національні парламенти є впливовим політичним чинником, то повинні існувати спеціалізовані комітети з обмеженим членством та значним обсягом повноважень» [209, р. 121].

Тобто, спеціалізація комітетів є критичною для спроможності партій збирати достатню інформацію, щоб брати участь в ефективному прийнятті рішень. Багато популярних теорії про парламентську організацію підкреслюють потребу в отриманні інформації та відповідне скорочення невизначеності у впливі законів на суспільне життя, розглядаючи її як рушійну силу, породжену розвиненою системою спеціалізованих комітетів [189; 207].

Кілька структурних характеристик комітетів впливають на здатність законодавців до спеціалізації. Дж. ЛаПаломбара відзначає важливість розміру (кількості членів) комітету: малі комітети зменшують вартість прийняття рішень в ході торгів, зменшують можливості «безбілетних пасажирів» та збільшують вагу голосу народного представника. Як результат, малі комітети стимулюють парламентарів до вибору і поглиблення спеціалізації [295; 230; 157].

Можливо, найбільш важливим є те, що система комітетів заохочує розвиток спеціалізованої експертизи, якщо вона складається з низки постійних комітетів. Це зумовлено тим, що законодавці, які розраховують на тривале перебування у складі комітету, мають більше стимулів вкладати час та ресурси для отримання необхідних навичок, знань та інформації [274].

Нарешті, для спроможності здійснювати оцінку пропозицій міністерств особливе значення має спеціалізація парламентарів. Комітети, що займаються тими ж питаннями і сферами суспільної діяльності, що і міністерства, сприяють розвитку парламентської експертизи, що, у свою чергу, впливає на подальшу долю пропозицій, поданих міністерством у парламент [234]. Як зазначають І. Меттсон та К. Стром, вони також «посилюють вплив завдяки наявності експертних знань та уповноважують окремих членів комітету створювати персональні мережі» з державними чиновниками та членами зовнішніх груп інтересів [230, р. 270].

В свою чергу система парламентських комітетів, що сприяє створенню ситуативних, тимчасових (ad hoc) комітетів, або та, в якій сфера повноважень комітетів не відповідає аналогічним урядовим органам, утруднює розвиток експертизи політики і зменшує ефективність процедури оцінки урядової законотворчості у парламенті.

Сильна система парламентських комітетів також має повноваження (чи то шляхом укладання домовленостей, чи то завдяки формальним правилам парламентської процедури), що полегшують членам парламенту доступ до інформації та дають змогу партіям вносити значимі зміни до законопроектів міністерств. Сильні комітети, як правило, мають налагоджений доступ до міністрів, державних службовців, зовнішніх експертів, і можуть вимагати представлення документів щодо діяльності конкретного органу виконавчої влади. Вони контролюють графік обговорень комітету, таким чином виділяючи достатньо часу для здійснення глибокої та всебічної експертизи пропонованого проекту закону. Сильні комітети також мають необмежені можливості щодо внесення змін до представленого урядом документу. Як мінімум, вони дозволяють партійним групам розробляти поправки та пропонувати їх комітетам чи виносити на пленарні засідання для голосування, навіть якщо міністр, який вносить законопроект, вважає поправки неприйнятними або недоцільними.

Особливе значення має здатність парламентських комітетів діяти незалежно від позиції міністра. Він не може перешкодити сильному комітету внести зміни до законопроекту, обмежити або визначити час його обговорення, відхилити запропоновані парламентарями поправки.

Три європейських парламенти, а саме - датський Фолькетінг, нідерландський Твіде Камер та німецький Бундестаг, за характеристиками комітетної системи можна віднести до сильних законодавчих органів.

У Данії парламентська система комітетів зазнала радикальних змін на початку 1970-х років. Відтоді парламент - Фолькетінг - має близько 20 спеціалізованих постійних комітетів. Серед західноєвропейських демократій лише парламент Нідерландів має більшу кількість постійних комітетів. Протягом останніх двох десятиліть у цих двох країнах парламентських комітетів було більше, ніж міністерств. Іншими словами, діяльність одного міністерства контролювалася більш ніж одним парламентським комітетом. У середньому, комітети Данії складаються з менше, ніж 20 членів, та практично відповідають урядовим міністерствам в їх повноваженнях. Тобто, Фолькетінг має таку систему комітетів, що «дозволяє далекосяжну диверсифікацію та високу ступінь спеціалізації» [230, р. 267].

Датські комітети також мають значні повноваження щодо збору інформації та проведення спеціальної експертизи діяльності міністерства. Як пояснює Е. Дамгаард, «комітети можуть обговорювати будь-яке питання в межах своїх повноважень, незалежно від того, чи вони пов'язані до пропозицій, що подані на розгляд парламенту, чи ні. Вони можуть затребувати інформацію від відповідного міністра та можуть вимагати його присутності на комітеті, щоб він надав таку інформацію. Таким чином члени комітету мають багато можливостей для втручання у законотворчу та адміністративну діяльність міністрів, які відповідають за роботу, що виконується державними службовцями» [174, р. 40].

Датські парламентські комітети також мають високий ступінь контролю за своїм порядком денним. Урядові міністри не можуть відкликати законопроекти з комітету чи передавати їх від одного комітету до іншого. Вони також не можуть встановлювати обмеження на те, як довго комітет розглядатиме їх пропозиції [182].

Члени комітетів Фолькетнігу також мають значні повноваження щодо ініціювання змін до законопроектів, підготовлених міністрами. Хоча вони не можуть переписати урядові проекти в ході їх обговорення, але не обмежені у внесенні поправок до урядових законопроектів. Як тільки ці поправки виносяться у сесійну залу, вони повинні бути обговорені та проголосовані незалежно від позиції міністра, який подав законопроект. Таким чином усі ці елементи - правила і процедури Фолькетінгу, природа системи парламентських комітетів - надає парламентарям ефективні інструменти впливу в ході оцінки та розгляду проектів нормативно-правових актів, поданих міністрами.

У Нідерландах нижня палата парламенту (Генеральних штатів) - Твіде Камер - має більшу кількість спеціалізованих постійних комітетів ніж датський Фолькетніг. Протягом останніх трьох десятиліть у нижній палаті діяло більше 25 постійних комітетів з середньою кількістю членів менше 25 осіб. Повноваження цих комітетів дуже близько кореспондують з повноваженнями відповідних міністерств - справді, комітети переважають за кількістю міністерства. Ця система спеціалізованих парламентських комітетів була створена у 1953 році, коли «було відчуття, що навіть більш детальні та технічні пропозиції від уряду вимагають певного рівня спеціалізації серед членів парламенту, що не може бути гарантоване комітетами, сформованими за випадковим принципом» [137, р. 134].

Як і в Данії, система парламентських комітетів Нідерландів дає змогу парламентським фракціям використовувати обговорення у комітетах для отримання відповідної технічної інформації про урядові законопроекти. При цьому міністри не можуть відкликати законопроекти з комітету, передати їх іншому, встановити обмеження на тривалість їх розгляду. З цих причин система парламентських комітетів у Данії та Нідерландах вважається найбільш незалежною щодо контролю своєї діяльності [230, р. 300].

Інша особливість парламентського процесу в Нідерландах полягає у тому, що в ході розгляду урядових законопроектів комітет не має жодних часових обмежень. Іншими словами, після того, як законопроект передано на розгляд парламенту, він залишається у законотворчому процесі до тих пір, поки він не буде прийнятий, відхилений, чи відкликаний урядом, і таким чином може перебувати на розгляді кількох скликань парламенту.

Після того, як законопроект відправлено у комітет (крок, що зазвичай вживається майже одразу після передачі законопроекту у парламент), комітет починає його розгляд. Як правило це передбачає перегляд урядових документів, консультації з зовнішніми групами інтересів, державними чиновниками чи самим міністром, так само як передачу документів від парламентських фракцій до комітету і міністра і навпаки. У ході обговорення сторони висловлюють свої міркування, отримують відповіді на технічні запитання та обговорюють можливі поправки. Цей обмін між парламентським комітетом та відповідним міністерством надає парламентським фракціям значну кількість інформації, яка може бути використана для внесення пропозицій.

Це дало підстави Р. Ендервегу та В. Бакену зробити висновок, що «незважаючи на роль ініціатора, уряд не має інструментів домінування у парламентських справах. Законодавчий процес характеризується складною системою стримувань і противаг, що дає змогу членам парламенту втручатися у цей процес на кількох етапах. Одним з них є «попередній запит» з боку парламентського комітету щодо урядових законопроектів. На засіданнях комітету законопроект обговорюється відповідним міністрам та невеликою групою (близько 20 осіб) технічно кваліфікованих членів парламенту. … складається враження, що на цьому першому етапі законотворення, суттєві поправки та поступки робляться як парламентаріями, так і міністром» [137, р. 66].

У процесі збору інформації парламентські фракції слугують комітетам також як розробники поправок. Хоча комітети Данії не можуть переписувати міністерський проект за закритими дверима, але після внесення поправок на обговорення в сесійну залу нижньої палати, міністри не можуть обмежити обговорення чи голосування щодо змін чи відкликати законопроект з розгляду - радикальний і досить затратний крок. Як результат, парламентські партії мають сильні позиції щодо зміни законопроекту навіть якщо міністр з ними не погоджується. Р. Андервег та В. Бакена так описують цей етап законотворчого процесу: «на цьому етапі міністр майже нічого не може зробити, щоб запобігти небажаним правкам, внесеним парламентом до його законопроекту, за винятком неформального тиску на депутатів, які належать до його партії. В якості останнього кроку він може заявити, що пропоновані поправки є неприйнятними. Використовуючи цю традиційну формулу міністр засвідчує, що прийняття поправок більшістю членів парламенту або змусить його відкликати законопроект або ж подати у відставку. На практиці для членів нижньої палати Генеральних штатів зміна урядових законопроектів за допомогою внесення правок парламентаріями є досить звичною. Щороку пропонуються тисячі доповнень до законопроектів, з яких лише 1/3 стає законом» [138, р. 66].

У підсумку, особливості нижньої палати Генеральних штатів Нідерландів проявляються у процедурах та системі парламентських комітетів, що характерні для сильного законодавчого органу. Депутати, які працюють у комітетах, можуть спеціалізуватися у питаннях, що відповідають компетенції відповідного міністерства, за яким вони наглядають, вони мають значні повноваження для отримання необхідної інформації з метою кращої оцінки законопроектів міністра, висувати альтернативні пропозиції та винести їх на голосування парламенту навіть всупереч волі міністра, який подав законопроект.

У Німеччині, як в Данії та Нідерландах, нижня палата парламенту - Бундестаг, забезпечує коаліційних партнерів інструментами для моніторингу та зміни законопроектних пропозицій, внесених міністрами. На сьогодні Бундестаг є одним з найбільш досліджуваних законодавчих органів у Західній Європі через його значну роль у процесі прийняття рішень та творенні політики [218].

Як зазначають два відомих дослідники парламенту Німеччини, «досконала структура комітетів, з найбільш впливовими парламентаріями від всіх партій, які діють як голови важливих комітетів, забезпечує Бундестагу таку ступінь незалежності та впливу на процес прийняття рішень, яка відсутня у класичних парламентських системах, заснованих на Вестмінстерській моделі» [252, р. 123].

За останні три десятиліття система парламентських комітетів Бундестагу складалася приблизно з 20 комітетів, з середньою кількістю членів у 25 депутатів. Комітети мають повноваження, що майже повністю відповідають компетенції міністерств федерального уряду. Низка виключних прав німецьких парламентських комітетів забезпечує їм сильні позиції щодо отримання детальної інформації про діяльність і плани міністерств. Комітети самі визначають свій порядок денний. Міністри не можуть відкликати законопроекти та встановити обмеження на тривалість їх обговорення у комітетах. Комітети також мають доступ до експертів з державної служби, зовнішніх груп інтересів тощо. Як зазначають У. Петерсен і Д. Саусерн, «реальним місцем зустрічі міністрів, державних службовців та членів парламенту є комітет» [252, р. 120]. Так само як у випадку з Данією та Нідерландами, ці зустрічі дають змогу коаліційним партнерам здійснити необхідну технічну експертизу урядового законопроекту для оцінки та формулювання альтернатив до пропозиціям міністра.

На додаток до здійснення експертизи, німецькі комітети мають значні повноваження щодо внесення змін до урядових законопроектів, які є навіть більшими, ніж у парламентських комітетів Данії та Нідерландів. Зокрема, комітети Бундестагу мають право доповнювати законопроекти «за закритими дверима»: провідний комітет переписує міністерський законопроект в ході обговорення і ця доповнена комітетська версія виноситься на розгляд у сесійну залу парламенту. Для повернення до першої версії міністерського законопроекту потрібно проводити новий раунд парламентських дискусій. Іншими словами, комітети Бундестагу є одними з найбільш впливових парламентських інститутів у сучасних парламентських системах. Вони дають змогу парламентським фракціям піддавати законопроект міністра прискіпливому аналізу, пропонувати альтернативні шляхи та вносити суттєві зміни до урядових законопроектів.

На противагу «сильним» «слабкі» парламенти надають парламентським партіям, позбавлених доступу до міністерства, незначну можливість наглядати за законопроектами і вносити значимі поправки до їх змісту. Яскравими прикладами такої «слабкості» є парламенти Ірландії та Франції.

В Ірландії парламент складається із двох палат, з яких нижня - Дойл Ерен, є, на думку низки дослідників, «винятково слабкою» [186] і «безсилою» [290, р. 298] та «вражаюче неадекватним інститутом» [181, р. 71], який є не чим іншим, ніж «славною печаткою» [180, р. 76], що не надає парламентарям жодної незалежності у процесі прийняття рішень. Б. Чабб, підсумовуючи ці негативні характеристики, стверджує, що Дойл Ерен є «хилим парламентом, наповненим членами, які мають скоромні погляди на свої функції та незначну спроможність виконувати їх» [167, р. 205].

Одне з принципових пояснень безсилля парламенту Ірландії лежить у структурі його системи парламентських комітетів. за період дослідження, Дойл Ерен не мав жодних спеціалізованих комітетів. За винятком Великобританії (прототипу Вестмінстерської або мажоритарної системи), Ірландія є єдиною країною у Західній Європі, що має ці характеристики [230].

Як зазначає П. Мітчел, «немає жодного постійно діючого комітету… комітети … створюються заново з початком кожного парламенту а їх кількість та функції відрізняються. Таким чином, немає сенсу, за яким би ірландські комітети могли б встановити «правильні \ належні права» над компетенцією» [235, р. 434].

Замість цього комітети створюються лише під конкретне завдання, а їх повноваження не відповідають тим, що є у міністерств. Як результат, майже усе законодавство в Ірландії протягом аналізованого періоду розглядалося такими ситуативними комітетами, або, що більш типово, «Комітетом усієї Палати» (тобто, усіма членами Дойл Ерену, зібраними у комітет). Ці структурні особливості перешкоджають розвитку експертизи урядової політики, необхідної для моніторингу діяльності міністерства, і надають мало можливостей для парламентських партій, що не контролюють міністра, отримувати технічну інформацію та експертизу для аналізу законопроекту, поданого «чужим» міністром.

Ця структурна слабкість посилюється відсутністю процедурних прерогатив комітету та природою законотворчого процесу у Дойл Ерені. На противагу сильним парламентам, слухання у комітеті передують обговоренню в сесійній залі положень законопроекту. Ці дебати зазвичай закінчуються голосуванням, результати якого є вважаються обов'язковими на стадії комітету. Тобто будь-які поправки, запропоновані комітетом, не можуть конфліктувати з принципами законопроекту [186, р. 220, 224].

Згідно дослідження Я. Хаджа, П. Кленсі та К. Херріса це робить Ірландію, «разом з Іспанією та Великобританією … одним з трьох парламентів, що обмежують таким чином комітетний етап законотворення» [200, р. 79].

Крім того, комітет (який може бути просто «Комітетом усієї Палати») не контролює тривалість обговорення. Навіть пленарні засідання не можуть контролювати графік обговорення, після того як законопроект передано на розгляд у сесійну залу. Замість цього міністр, що представив законопроект, визначає порядок денний для слухання та обговорення, і може провести законопроект через цей процес з незначними поправками. Що найбільш важливо, міністр має право завершити дискусії до того, як у сесійній залі будуть розглянуті усі поправки. Якщо міністр запускає процедуру «гільйотинування», всі подані поправки, які не були підтримані міністром, вважаються відхиленими.

Як результат, міністри посідають сильну позицію у протистоянні поправкам, які вони вважають неприйнятними. Іншими словами, законотворчий процес в Дойл Ерені не розрахований на те, щоб дати коаліційним партіям значну можливість розглядати законопроекти, пропонувати альтернативні варіанти, чи вносити значні зміни. Партії дуже обмежені у своїй спроможності використовувати цей інструмент для моніторингу та протидії міністерським «відходам» і контролювати дотримання коаліційної угоди.

В останні роки система парламентських комітетів Ірландії зазнала певної трансформації, що проявилося у зміцненні їх позицій. Частково, ця зміна могла бути зумовлена появою цілісного багатопартійного уряду. В 1997 році Координаційна група Генерального секретаріату (рекомендувала створити постійні комітети, які б складалися не більше, ніж 11 членів. Хоча діюча на той час коаліція в 1997 році проігнорувала цей звіт [222, р. 155-156], у 2002 році було створено 13 невеликих спеціалізованих комітетів з повноваженнями, відповідними міністерським, що отримали завдання здійснювати експертизу урядових законопроектів.

М. Мерфі стверджує, що «сьогодні можна говорити про функціонуючу систему парламентських комітетів у Дойл Ерені і слід визнати, що навіть спеціальні комітети мають великий ступінь впливу на широкі процеси прийняття рішень» [244, р. 448]. Водночас, є хороші підстави вважати, що ці зміни далекі від створення такого виду ефективної системи парламентських комітетів, що спостерігається у «сильних» парламентах. Наприклад, урядові міністри беруть участь у роботі цих комітетів і мають право голосу, що зменшує здатність комітетів протистояти їм [186, р. 220].

Франція є ще одним прикладом слабкого парламенту. Її друга палата - Національна асамблея, так само як Дойл Ерені, страждає від низки структурних та процедурних бар'єрів на шляху здійснення ефективного моніторингу законодавчого процесу. Через ці перешкоди «Національна асамблея в П'ятій республіці … часто вважається як однин з найслабших парламентів у сучасних демократіях» [199, р. 2].

Система парламентських комітетів є однією з причин такої неефективності. Французька асамблея має систему постійних комітетів, які є нечисленними і великими, обмеженими в своїй спеціалізації. Конституція 1958 року передбачила функціонування шести парламентських комітетів - набагато менше, ніж у всіх парламентах Західної Європи з системою постійних комітетів. Оскільки кількість міністерств є значно більшою (в середньому близько 20), то це передбачає, що відповідність у компетенціях між комітетами та міністерствами є дуже низькою. Парламентські комітети мають значний обсяг компетенції і не можуть спеціалізуватися відповідно до організації центрального органу виконавчої влади. Більше того, розмір цих комітетів є дуже великим: деякі комітети нараховують 145 членів [230, р. 261], що більше, ніж розмір деяких парламентів Європи.

Цікаво, що ця структура парламентських комітетів значно відрізняється від часів Четвертої республіки, як зазначає В. Райт: «В часи Четвертої республіки діяло 19 високо спеціалізованих комітетів, кожен з яких складався з 44 відомих членів (хоча, на практиці, вони часто контролювалися набагато меншою групою), які прискіпливо відстежували діяльність конкретного міністерства. … міністерські законопроекти часто різко критикувалися на етапі комітетського слухання …. У П'ятій республіці парламентські комітети є значно менш спеціалізованими і більш неповороткими, ніж менші комітети попереднього режиму, і є набагато менш спроможними для детального втручання в урядову законотворчість» [298, р. 137-138].

Ліквідація сильних комітетів була частиною зусиль президента Ш. де Голля у написанні конституції 1958 року, що мала на меті посилення влади виконавчої гілки влади та ослаблення законодавчої. У французькі політичній системі, ці зміни мали вплив далеко за межами відносин між президентом та парламентом щодо можливості парламенту слугувати як площадка для врегулювання конфліктів між коаліційними партнерами.

На додаток до цих структурних недоліків, французький парламент стикається з низкою структурних характеристик, що утруднюють законодавцям відстоювання своїх прав віч-на-віч з міністрами. Процедурні права, доступні міністрам, закріплені у Конституції, включають право визнавати законопроект надзвичайним або ж проводити «пакетне голосування» чи vote bloquй (передбачене ст. 44-3 Конституції). Якщо міністр надає законопроекту статусу першочергової ваги, то він за прискореною процедурою проходить в Асамблеї і може бути змінений лише тими поправками, які міністр вважає доречними. Пакетне голосування дає змогу міністрам проводити голосування по своєму законопроекту лише з тими поправками, які внесені міністром або ним схвалені. Таке «пакетне голосування» в середньому застосовувалося більше 7 разів у рік в Національній асамблеї, починаючи з 1958 року. Найбільше випадків фіксувалося за часів президента Ш. де Голля (114 раз за 10 років), прем'єр-міністра Ж. Ширака (43 рази з 1986 по 1988 роки) та правління уряду меншості соціалістів (82 рази з 1988 по 1993 роки) [206, р. 146].

Таким чином, як і в випадку Ірландії, міністри мають можливість відхиляти небажані поправки до їх обговорення та голосування у сесійній залі. Як пояснює Ж.-Л. Тібо «Урядові міністри часто використовують так зване «блокове» чи «пакетне голосування (стаття 44), щоб утримати прихильників уряду від голосування за поправки. Зрештою, урядові міністри мають низку процедурних засобів для проштовхування своїх пропозицій через парламент» [279, р. 140-141].

Отже, структурні риси системи парламентських комітетів Франції та процедурні переваги урядових міністрів надзвичайно ускладнюють коаліційним партнерам контроль ініціатив уряду як частину законотворчого процесу, чи тиск щодо значимих змін у законопроекти міністерств.

Аналіз діяльності п'яти європейських парламентів дає змогу виділити низку рис, що впливають на спроможність коаліційних партнерів наглядати за діяльністю урядових міністрів. Можна виділити 8 характеристик, що впливають на спроможність парламенту здійснювати контроль за діяльністю коаліційного уряду.

Перші чотири чинники пов'язані з структурними рисами парламентських комітетів та місцем комітетів, яке вони займають у механізмі прийняття законодавчих рішень, а саме:

1. Кількість парламентських комітетів. Велика кількість комітетів, разом із спеціалізацією в комітетах посилюватиме спроможність законотворців наглядати за роботою міністерств.

2. Відповідність між компетенцією парламентських комітетів та міністерств. Комітети, спеціалізація яких співпадає з розподілу сфер між урядовими міністерствами та департаментами, сприяє спеціалізації перших та підвищує ефективність контролю парламенту за урядом.

3. Розмір комітетів. Великі комітети послаблюють спроможність ефективного нагляду, оскільки стають громіздкими і не заохочують спеціалізацію серед членів комітету.

4. Обов'язкові парламентські дебати до розгляду законопроекту на засіданні комітету. Проведення обов'язкових пленарних дискусій до етапу комітету обмежує обговорення урядової ініціативи та пропозиції щодо внесення змін.

Два наступних чинники відображають особливість повноважень комітету, що посилює спроможність наглядати та доповнювати законодавство.

5. Право вимагати присутності авторів та надання додаткових документів. Комітети, що можуть вимагати більше інформації та присутності авторів-членів уряду (ними можуть бути міністри та високопоставлені державні службовці) перебувають у кращому становищі щодо нагляду за законодавством, ніж ті, що не мають такої можливості.

6. Право переписування. Комітети, що мають право переписувати, доповнювати проекти законів мають кращі позиції, щоб доповнювати міністерські законопроекти, ніж ті, що не можуть (і, відповідно, повинні покладатися на внесення доповнень в ході сесійного засідання парламенту).

Останні два чинники стосуються спроможності міністрів опиратися парламентському нагляду та доповненням до свої законопроектів.

7. Процедура надзвичайності. Якщо міністр може заявити, що законопроект має статус надзвичайного, що, відповідно, обмежує час розгляду парламентом, ускладнює нагляд парламентарів за законодавством.

8. Процедура гільйотини: якщо міністри мають право відкидати поправки, які вважають неприйнятними та прискорювати голосування по законопроекту, то спроможність комітетів протидіяти відхиленням міністерств від положень коаліційної угоди, ослаблена.

Як свідчить аналіз взаємодії парламентів з головним органом виконавчої влади у 16 країнах Європи, їх можна розташувати на шкалі від найслабших до найсильніших парламентарів. На одному полюсі розміщені чотири демократії - Греція, Франція, Ірландія та Великобританія - мають парламенти, що погано пристосовані до моніторингу діяльності міністерств та уряду загалом. Не дивно, що більшість вчених-компаративістів відносять ці країни до «мажоритарних» демократій з переважно слабкими парламентами [186, р. 63-64].

На іншому полюсі перебувають парламенти Нідерландів, Австрії, Люксембургу, Німеччини та Данії. Ці законодавчі органи мають найвищі бали за кількість постійних комітетів та ступінь відповідності між комітетами та міністерствами, що й зумовило високий рейтинг. Тобто Данія, Німеччина та Нідерланди є хорошими прикладами демократій з сильними законотворчими інститутами, в той час як Ірландія та Франція мають парламенти, що надзвичайно слабкі, якщо йдеться про їх спроможність наглядати за діяльністю міністерств.

Таким чином відмінності між сильними та слабкими законодавчими інститутами мають очевидні практичні наслідки для процесу управління парламентською коаліцією. Сильні парламенти надають коаліційним партнерам можливість удосконалювати навички експертної роботи та збору інформації, даючи їм ефективний доступ до змісту урядових законопроектів і можливість розробляти альтернативні пропозиції, якщо позиція міністрів явно чи опосередковано порушує коаліційні домовленості. Сильні парламенти також дають можливість партіям пропонувати зміни, що не можуть бути відкинуті міністрами. У результаті парламентські органи дають партіям змогу моніторити розробку політики коаліційними партнерами. Парламент стає не лише просто місцем, де опозиція та урядові партії взаємодіють та обговорюють урядову політику, але і місцем для вирішення внутрікоаліційного напруження, характерного для багатопартійних урядів.

3.4 Технічні та дискреційні розпади парламентських коаліцій та урядів